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聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的工作機(jī)構(gòu)及其發(fā)展

來(lái)源:《人權(quán)》2008年第5期作者:劉佳佳
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  聯(lián)合國(guó)作為當(dāng)今世界最具廣泛性的綜合性國(guó)際組織,其人權(quán)保護(hù)機(jī)制自然倍受世人矚目。經(jīng)過(guò)六十余年的發(fā)展和變革,聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)儼然已形成了一個(gè)龐大而復(fù)雜的人權(quán)體系。這個(gè)體系不但包括設(shè)于秘書(shū)處的人權(quán)事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦公室、專(zhuān)門(mén)處理人權(quán)事務(wù)的人權(quán)委員會(huì)及其下屬的促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)小組委員會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)下屬的婦女地位委員會(huì)等等,還涵蓋了一系列人權(quán)公約的監(jiān)督機(jī)構(gòu),例如根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》設(shè)立的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)、根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》設(shè)立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)、根據(jù)《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》設(shè)立的消除種族歧視委員會(huì)等。2006年3月15日,這個(gè)體系再一次被更新:第60屆聯(lián)大通過(guò)第251號(hào)決議,決定設(shè)立人權(quán)理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“理事會(huì)”)以取代飽受非議的人權(quán)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“委員會(huì)”)。

  兩年過(guò)去了,理事會(huì)的建章立制工作已經(jīng)初見(jiàn)成效,規(guī)章制度基本確立,召開(kāi)了多次會(huì)議并針對(duì)特定國(guó)家或特定人權(quán)問(wèn)題作出了不少?zèng)Q議。理事會(huì)的工作機(jī)制是否令人滿(mǎn)意?未來(lái)的發(fā)展又面臨著怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)?本文將對(duì)此作出初步的探討。

  一、人權(quán)理事會(huì)的基本框架

  根據(jù)聯(lián)大A/RES/60/251決議,人權(quán)理事會(huì)的基本框架如下:

  1.理事會(huì)的成員及候選資格。①理事會(huì)由47個(gè)聯(lián)合國(guó)大會(huì)會(huì)員國(guó)組成,每個(gè)成員由大會(huì)通過(guò)無(wú)記名投票,直接選舉產(chǎn)生,當(dāng)選成員得票須超過(guò)會(huì)員國(guó)半數(shù);成員構(gòu)成應(yīng)以公平地域分配為基礎(chǔ),席位在各個(gè)區(qū)域集團(tuán)之間分配如下:非洲國(guó)家集團(tuán),13個(gè);亞洲國(guó)家集團(tuán),13個(gè);東歐國(guó)家集團(tuán),6個(gè);拉丁美洲和加勒比國(guó)家集團(tuán),8個(gè);西歐和其他國(guó)家集團(tuán),7個(gè);理事會(huì)成員任期為3年,在連任兩屆之后沒(méi)有資格立即再次當(dāng)選。理事會(huì)成員資格應(yīng)向聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)開(kāi)放;會(huì)員國(guó)在選舉理事會(huì)成員時(shí),應(yīng)考慮候選國(guó)對(duì)促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的貢獻(xiàn)以及就此作出的自愿許諾和承諾。由于沒(méi)有設(shè)置明確、可操作的門(mén)檻,聯(lián)合國(guó)的所有會(huì)員國(guó)都有資格成為候選國(guó)。

  2.成員資格的中止。②決議規(guī)定,對(duì)于理事會(huì)中嚴(yán)重并系統(tǒng)侵犯人權(quán)的成員,大會(huì)以出席并投票成員的2/3多數(shù),可暫時(shí)取消其在理事會(huì)的成員資格。

  3.會(huì)議制度。③決議決定,理事會(huì)應(yīng)全年定期開(kāi)會(huì),每年排定不少于三屆會(huì)議,包括一屆主要會(huì)議,總會(huì)期不少于10 周,并可在需要時(shí)經(jīng)理事會(huì)成員要求及理事會(huì)1/3成員支持下舉行特別會(huì)議。

  4.理事會(huì)的職能。④理事會(huì)的主要職能在于負(fù)責(zé)促進(jìn)普遍尊重,對(duì)人沒(méi)有任何形式的區(qū)分,公正、平等地享有所有人權(quán)和基本自由的保護(hù),處理侵犯人權(quán)的情況,包括嚴(yán)重和系統(tǒng)的侵犯行為,并就此提出建議,還應(yīng)在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)促進(jìn)有效協(xié)調(diào),將人權(quán)問(wèn)題主流化。此外,還包括提供人權(quán)論壇、發(fā)展人權(quán)領(lǐng)域國(guó)際法、進(jìn)行普遍定期審查等工作。

  5.議事規(guī)則與工作方法。⑤理事會(huì)采用為聯(lián)大各個(gè)委員會(huì)訂立的可適用的議事程序,除非以后大會(huì)或理事會(huì)另有決定;包括非理事會(huì)成員的國(guó)家在內(nèi)的觀察員、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、其他政府間組織和國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)以及非政府組織的參與及理事會(huì)與它們之間的協(xié)商,仍然以人權(quán)委員會(huì)所遵循的、包括經(jīng)社理事會(huì)1996 年7 月25 日第1996/31號(hào)決議在內(nèi)的安排和各種做法為基礎(chǔ)。

  二、人權(quán)理事會(huì)工作概況及具體工作機(jī)制

  自2006年6月19日首屆例會(huì)開(kāi)幕,到2008年3月28日第七屆例會(huì)閉幕,人權(quán)理事會(huì)一共召開(kāi)了七屆例會(huì)和六次特別會(huì)議,第八屆例會(huì)預(yù)計(jì)在6月2日開(kāi)始。⑥其間理事會(huì)成員國(guó)進(jìn)行一些非正式磋商,召開(kāi)閉門(mén)會(huì)議,討論例會(huì)或特別會(huì)議事宜。同時(shí),根據(jù)理事會(huì)決議設(shè)立的政府間工作小組與特別報(bào)告員的工作也未曾間斷,其中政府間工作小組包括對(duì)非洲裔工作組、種族歧視工作組、發(fā)展權(quán)工作組、普遍定期審議機(jī)制小組等。⑦特別報(bào)告員是繼承人權(quán)委員會(huì)的機(jī)制,是指由其任命的獨(dú)立專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)查和報(bào)告特定國(guó)家的人權(quán)情勢(shì),理事會(huì)成立之后跟隨委員會(huì)的步伐,對(duì)蘇丹、緬甸、剛果民主共和國(guó)和朝鮮等國(guó)的人權(quán)狀況進(jìn)行審議并定期提交報(bào)告。

  由于理事會(huì)處于草創(chuàng)階段,例會(huì)的大量精力消耗在討論建章立制的工作上,而特別會(huì)議的議題則分別為巴勒斯坦被占領(lǐng)土的人權(quán)問(wèn)題、黎巴嫩問(wèn)題、蘇丹達(dá)爾富爾問(wèn)題所占據(jù)。特別會(huì)議上作出的決議如果涉及保護(hù)人權(quán)的行動(dòng),例如派出特別報(bào)告員、特別代表或者調(diào)查團(tuán)前往特定國(guó)家進(jìn)行實(shí)地考察,該決議會(huì)在未來(lái)的例會(huì)上被審查,以決定是否需要采取后續(xù)行動(dòng)保障決議的落實(shí)。

  盡管?chē)?guó)際人權(quán)法的條約體系已經(jīng)較為完善,立法的任務(wù)不像人權(quán)委員會(huì)初建時(shí)期那樣迫切,但人權(quán)理事會(huì)并未忽視這個(gè)問(wèn)題。在理事會(huì)的積極推動(dòng)和模范表率作用下,起草多時(shí)的《強(qiáng)迫失蹤問(wèn)題公約》、《土著人民權(quán)利公約》獲得了通過(guò),《殘疾人權(quán)利公約》、《禁止酷刑公約議定書(shū)》也已生效。

  由于理事會(huì)建立在過(guò)去的人權(quán)委員會(huì)的基礎(chǔ)之上,短期內(nèi)不可能完全擺脫委員會(huì)的工作模式,因此聯(lián)大A/RES/60/251決議將委員會(huì)的程序予以肯定和沿用,只規(guī)定理事會(huì)成立之后對(duì)這些工作方式予以審查。所以,最引人注目的莫過(guò)于在理事會(huì)成立一周年前夕召開(kāi)的第五屆例會(huì)。這屆會(huì)議是一次承前啟后的會(huì)議,它審議了委員會(huì)時(shí)期的工作方法與特別程序的地位和作用,制定了普遍定期審議機(jī)制的具體規(guī)則,使理事會(huì)真正具有了不同于人權(quán)委員會(huì)的內(nèi)容。2007年6月18日,第五屆例會(huì)結(jié)束,并通過(guò)了在全球范圍內(nèi)監(jiān)督和促進(jìn)人權(quán)的一攬子措施,包括用普遍定期審議機(jī)制來(lái)檢查聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)的人權(quán)狀況。這次會(huì)議通過(guò)的A/HRC/5/L.11決議包含了名為“聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì):體制建設(shè)”附件,該附件載入了人權(quán)理事會(huì)經(jīng)過(guò)一年的緊張工作所制定的專(zhuān)門(mén)適用于理事會(huì)本身的具體規(guī)則,內(nèi)容包括:(1)普遍定期審議機(jī)制;(2)特別程序;(3)人權(quán)理事會(huì)咨詢(xún)委員會(huì);(4)申訴程序;(5)議程和工作方案框架;(6)工作方法;(7)議事規(guī)則。

  理事會(huì)確立的工作機(jī)制中,普遍定期審議和咨詢(xún)委員會(huì)屬于新設(shè)制度,而特別程序和申訴程序繼承自委員會(huì),這些規(guī)定只是對(duì)原有的工作方法進(jìn)行了優(yōu)化,而非改革。(1)特別程序⑧包括“國(guó)別機(jī)制”和“專(zhuān)題機(jī)制”。人權(quán)委員會(huì)自1967年初次設(shè)立南非問(wèn)題特別專(zhuān)家工作組以來(lái),通過(guò)派遣特別報(bào)告員或工作組對(duì)許多似乎顯示大規(guī)模嚴(yán)重侵犯人權(quán)的國(guó)家境內(nèi)或領(lǐng)土上的局勢(shì)進(jìn)行了調(diào)查和監(jiān)督,這些調(diào)查結(jié)果為聯(lián)合國(guó)決策機(jī)構(gòu)的聲明和建議提供了依據(jù)。這種針對(duì)某一國(guó)家或領(lǐng)土的程序被稱(chēng)為“國(guó)別機(jī)制”。(2)申訴程序則源自經(jīng)社理事會(huì)的1503程序。⑨1970年經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)了1503決議,據(jù)此建立了人權(quán)委員會(huì)特有的來(lái)文審查機(jī)制—1503程序。依據(jù)該程序,促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)小組委員會(huì)的來(lái)文問(wèn)題工作組每年對(duì)聲稱(chēng)存在“大規(guī)模侵犯人權(quán)”情勢(shì)的個(gè)人或團(tuán)體遞交的數(shù)以千計(jì)的來(lái)文進(jìn)行甄別,如確認(rèn)有合理證據(jù)表明此種情勢(shì)存在,則將該問(wèn)題提交小組委員會(huì),由其決定是否將該情勢(shì)提交人權(quán)委員會(huì)。1503程序與眾不同之處在于其接受來(lái)自個(gè)人、群體或非政府組織的來(lái)文控訴,而且審議在秘密會(huì)議中進(jìn)行,在向經(jīng)社理事會(huì)提交報(bào)告之前不對(duì)外公布。理事會(huì)的成立并沒(méi)有改變?cè)摮绦虻谋C苄?,而是確立了來(lái)文可受理的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及其設(shè)立了來(lái)文工作組、情況工作組來(lái)處理有關(guān)事務(wù)。(3)咨詢(xún)委員會(huì)是由獨(dú)立專(zhuān)家組成的智囊團(tuán),職能是為理事會(huì)提供專(zhuān)業(yè)知識(shí),主要側(cè)重于研究報(bào)告和以調(diào)研為基礎(chǔ)的咨詢(xún)意見(jiàn),只能為理事會(huì)的工作提供建議。⑩

  毋庸置疑,普遍定期審議機(jī)制是本次改革的一大亮點(diǎn),同時(shí)也是理事會(huì)與人權(quán)委員會(huì)的最大區(qū)別之處,寄托了改革者的厚重期望。簡(jiǎn)單地說(shuō),這是一個(gè)通過(guò)全面審查所有國(guó)家的所有人權(quán)狀況來(lái)促進(jìn)人權(quán)保護(hù)的機(jī)制,要求以“客觀、透明、非選擇性、建設(shè)性、非對(duì)抗性、非政治化的方式進(jìn)行”。?人權(quán)理事會(huì)A/HRC/5/L.11決議的第1-33段作出了具體規(guī)定,包括審議的根據(jù)、原則與目標(biāo)、審議周期和順序、審議的程序和模式、審議的結(jié)果、審議活動(dòng)的后續(xù)行動(dòng)。在2007年9月的第六屆例會(huì)時(shí),理事會(huì)通過(guò)了第一輪接受普遍審議的名單。以4年為一個(gè)審議周期,理事會(huì)將審議聯(lián)大的192個(gè)成員國(guó)的人權(quán)狀況,其中每年進(jìn)行3期,每期審議16個(gè)國(guó)家。

  三、人權(quán)理事會(huì)對(duì)人權(quán)委員會(huì)機(jī)制的揚(yáng)棄

  人權(quán)理事會(huì)的建立是以人權(quán)委員會(huì)的廢除為前奏的,因此,理事會(huì)必須摒棄委員會(huì)的弊病,避免重復(fù)委員會(huì)所遭受的批評(píng),在人權(quán)保護(hù)工作中展現(xiàn)全新的風(fēng)采,樹(shù)立作為聯(lián)大附屬機(jī)構(gòu)應(yīng)有的威信。所以,聯(lián)大決議最重要的內(nèi)容之一就是明確了理事會(huì)工作的基本原則:“以普遍性、公正性、客觀性和非選擇性以及建設(shè)性國(guó)際對(duì)話(huà)及合作等原則為指導(dǎo),以期加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利等所有人權(quán),包括發(fā)展權(quán)”。這不僅僅是人權(quán)理事會(huì)的基本原則,在確立普遍定期審議機(jī)制具體規(guī)則的理事會(huì)決議中也多處出現(xiàn)這樣的字眼:“普遍”、“公正”、“客觀”、“非選擇性”、“對(duì)話(huà)及合作”。顯然,信譽(yù)不佳的人權(quán)委員會(huì)給聯(lián)合國(guó)投下了陰影,以至于提及委員會(huì)的不足之處,總會(huì)提到“雙重標(biāo)準(zhǔn)”、“政治性”、“選擇性”這些名詞。理事會(huì)最重要的任務(wù)就是全面消除這些陰影,因此毫不猶豫地確立了與委員會(huì)時(shí)期工作作風(fēng)截然相反的指導(dǎo)原則。以更加科學(xué)、合理的原則為指導(dǎo),理事會(huì)的工作自然會(huì)竭力避免重蹈委員會(huì)的覆轍。最鮮明地體現(xiàn)這些原則的莫過(guò)于普遍定期審議機(jī)制,將所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)都納入審查范圍,全面考察公民權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利,是避免政治斗爭(zhēng)的有效手段。

  其次,相比委員會(huì)而言,理事會(huì)在工作制度上也有了明顯的完善和改進(jìn)。這首先體現(xiàn)在會(huì)議制度上,每年至少三次、總會(huì)期不少于10周的例會(huì)和在需要時(shí)經(jīng)理事會(huì)成員要求及理事會(huì)三分之一成員支持下舉行的特別會(huì)議,使得理事會(huì)可以靈活應(yīng)對(duì)各種情勢(shì),處理更多更復(fù)雜的人權(quán)問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)地域公平分配、不得連任兩次的任期制度也為聯(lián)合國(guó)成員的廣泛參與提供了程序幫助。其次,如前所述,理事會(huì)成立以來(lái)致力于制定詳盡的工作方法和程序規(guī)則,不僅完成了普遍定期審議機(jī)制的具體化工作,而且設(shè)立了咨詢(xún)委員會(huì),為理事會(huì)提供人權(quán)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。更重要的是,獨(dú)立專(zhuān)家的作用得到了肯定和重視。現(xiàn)在,不代表任何政府或組織利益的個(gè)人,尤其是在人權(quán)領(lǐng)域具有較高的造詣和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人,承擔(dān)了理事會(huì)大部分的建章立制工作和決議的執(zhí)行工作。獨(dú)立專(zhuān)家進(jìn)行工作的形式不拘一格,有研究特定人權(quán)問(wèn)題的特別報(bào)告員、調(diào)查特定國(guó)家人權(quán)狀況的獨(dú)立專(zhuān)家、秘書(shū)長(zhǎng)特別代表、研究特定人權(quán)問(wèn)題的工作組等等。?最后,在提高工作效率的問(wèn)題上,理事會(huì)在具體規(guī)則中也給予了更多的關(guān)注。例如,關(guān)于普遍定期審議機(jī)制的程序和模式,理事會(huì)的決議規(guī)定了所涉國(guó)家提交的書(shū)面材料不得超過(guò)20頁(yè),人權(quán)高專(zhuān)匯編的資料不得超過(guò)10頁(yè),審議時(shí)間是工作組內(nèi)每個(gè)國(guó)家3小時(shí),另外最多安排1小時(shí)由理事會(huì)全體會(huì)議審議其結(jié)果,等等。?

  第三,理事會(huì)在聯(lián)合國(guó)的地位較高,相對(duì)于附屬于經(jīng)社理事會(huì)的人權(quán)委員會(huì)而言,理事會(huì)作為聯(lián)合國(guó)大會(huì)的附屬機(jī)構(gòu),成員由聯(lián)大會(huì)員國(guó)直接選舉產(chǎn)生,自然更有權(quán)威。國(guó)際法的人本化趨勢(shì)是人權(quán)委員會(huì)誕生的重要因素,這種趨勢(shì)就是“現(xiàn)代國(guó)際法一方面注重建立和完善國(guó)家間共處與合作的和平與發(fā)展秩序,另一方面又致力于確立和維護(hù)‘以個(gè)人為本’和‘以人類(lèi)為本’的人本秩序”。?

  四、人權(quán)理事會(huì)面臨的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)

  在過(guò)去的兩年中,理事會(huì)并非一帆風(fēng)順,在贏得贊譽(yù)的同時(shí)也經(jīng)受著嚴(yán)厲的批評(píng),實(shí)踐中也的確面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。在工作方法和特別程序中,人權(quán)理事會(huì)有一系列任務(wù)有待完成:

  1.提高工作效率。人權(quán)方面的問(wèn)題數(shù)不勝數(shù),既有特定國(guó)家的人權(quán)狀況,又有特定領(lǐng)域的人權(quán)問(wèn)題;既有保護(hù)特定人群的基本權(quán)利問(wèn)題,例如兒童、少數(shù)人群、難民、土著人民、移民的人權(quán)問(wèn)題,又有保護(hù)所有人的基本權(quán)利問(wèn)題,包括任意拘留、法外處決、酷刑、非自愿失蹤、宗教或信仰自由等。

  2.協(xié)調(diào)與聯(lián)合國(guó)其他人權(quán)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。聯(lián)大決議規(guī)定:“這個(gè)機(jī)制(普遍定期審議機(jī)制)應(yīng)補(bǔ)充、而不是重復(fù)條約機(jī)構(gòu)的工作。”?但是在實(shí)踐中,如何協(xié)調(diào),是一個(gè)不容易克服的難題。以普遍定期審議和特別程序?yàn)槔?,其審議的國(guó)家和調(diào)查的專(zhuān)題基本上與人權(quán)條約機(jī)構(gòu)要求締約國(guó)定期報(bào)告的內(nèi)容相同,如果將后者的報(bào)告作為前者的審議依據(jù),自然省卻了許多麻煩,減輕了國(guó)家的報(bào)告負(fù)擔(dān)和理事會(huì)的工作負(fù)擔(dān),但也不得不使人懷疑人權(quán)理事會(huì)獨(dú)立存在的意義。

  3.對(duì)1503程序的改進(jìn)。1503程序是人權(quán)委員會(huì)的創(chuàng)造性成果,首次建立了接受來(lái)自個(gè)人、群體或非政府組織來(lái)文申訴的機(jī)制。但近年來(lái),使用1503程序進(jìn)行指控的情形已經(jīng)不多,實(shí)際作用有限。?這個(gè)程序是否需要保留?如果保留,如何改進(jìn)?這也是理事會(huì)應(yīng)當(dāng)處理的問(wèn)題。

  4.普遍定期審議的范圍問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的人權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告程序均存在不同程度的拖延,締約國(guó)往往推遲提交期限甚至不交,只有少數(shù)國(guó)家按時(shí)提交?,因?yàn)榫帉?xiě)報(bào)告需要相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士,還需要進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)收集、分析,這么多報(bào)告對(duì)國(guó)家而言是比較重的負(fù)擔(dān)。與此類(lèi)似,普遍定期審議要求國(guó)家提供4年一度的人權(quán)報(bào)告,而且報(bào)告內(nèi)容是“所有人權(quán)”,即對(duì)本國(guó)人權(quán)狀況的一般性介紹。雖然理事會(huì)決議規(guī)定了報(bào)告的篇幅,并且“審議時(shí)間是工作組內(nèi)每個(gè)國(guó)家3小時(shí)。另外最多安排1小時(shí)由理事會(huì)全體審議其結(jié)果”?,但是在這么短的時(shí)間內(nèi)審議一個(gè)國(guó)家的人權(quán),似乎會(huì)有流于形式之虞。

  以上只是理事會(huì)在具體工作方法中需要處理的難題,在理事會(huì)的組成和職能問(wèn)題上,不同國(guó)家也存在著嚴(yán)重的分歧。目前,對(duì)理事會(huì)的批評(píng)仍然是政治氣息太濃,沒(méi)有走出人權(quán)委員會(huì)的陰影。和人權(quán)委員會(huì)一樣,理事會(huì)的成員不是具有獨(dú)立地位、表達(dá)個(gè)人意志的人,而是政府派出的代表。有什么理由使人毫無(wú)疑問(wèn)地相信一個(gè)由國(guó)家組成的政府間機(jī)構(gòu)會(huì)擺脫政治的束縛呢?在委員會(huì)時(shí)期,發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家就形成了旗幟鮮明的兩大陣營(yíng),在大多數(shù)問(wèn)題上水火不容,致使委員會(huì)工作的政治色彩愈演愈烈,造成了“信譽(yù)危機(jī)”。?如今,在理事會(huì)內(nèi)部,兩大陣營(yíng)的對(duì)峙并未消失。?

  基于聯(lián)大決議的規(guī)定,理事會(huì)的席位按地域公平分配:亞洲和非洲各有13個(gè)席位,拉美及加勒比地區(qū)有8個(gè)席位,西歐(包括北美及大洋洲發(fā)達(dá)國(guó)家)和東歐分別有7個(gè)和6個(gè)席位。在組建政府間工作小組時(shí),工作組的成員分配也以上述區(qū)域劃分為基礎(chǔ),例如普審機(jī)制小組就是由各區(qū)域集團(tuán)出一名代表組成。這樣一來(lái),理事會(huì)內(nèi)部難免會(huì)在某些情況下形成小團(tuán)體,不同區(qū)域集團(tuán)堅(jiān)持各自的觀點(diǎn),而不是站在理事會(huì)成員的立場(chǎng)上考慮問(wèn)題。

  五、結(jié)論

  人權(quán)問(wèn)題政治化的后果十分明顯,人權(quán)委員會(huì)在后冷戰(zhàn)時(shí)期因無(wú)所作為受到批評(píng)及其被廢除的命運(yùn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。其實(shí)更嚴(yán)重的后果在于理事會(huì)的內(nèi)部紛爭(zhēng)使其效率低下,執(zhí)行力差,面對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)的情勢(shì)束手無(wú)策。

  當(dāng)初投票決定是否建立人權(quán)理事會(huì)時(shí),聯(lián)合國(guó)192個(gè)會(huì)員國(guó)有170個(gè)投了贊成票,表明理事會(huì)的建立深受歡迎。但現(xiàn)在看來(lái),建立之后將如何運(yùn)轉(zhuǎn)、改革的效果將會(huì)是好是壞,對(duì)這些實(shí)際問(wèn)題的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,發(fā)生嚴(yán)重侵犯人權(quán)狀況時(shí)有關(guān)國(guó)家不予配合、缺乏行動(dòng)上的支持。這不僅僅是人權(quán)理事會(huì)面臨的兩難困境,也是聯(lián)合國(guó)改革所面臨的問(wèn)題。國(guó)家一方面抱怨聯(lián)合國(guó)在處理實(shí)際問(wèn)題時(shí)軟弱無(wú)力,另一方面卻時(shí)刻警惕著自己的主權(quán)不受侵蝕,內(nèi)政不受干涉。即使世界上仍然有許多地區(qū)在發(fā)生大規(guī)模的侵犯人權(quán)情勢(shì)乃至侵略戰(zhàn)爭(zhēng),它們也難以達(dá)成協(xié)議給聯(lián)合國(guó)更強(qiáng)大的權(quán)限和保證決議實(shí)施的“牙齒”。

  但是相比舉步維艱的安理會(huì)改革而言,從人權(quán)委員會(huì)過(guò)渡到新的人權(quán)理事會(huì)似乎順利得多。由此可以看出人權(quán)問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)際法制的重要課題,人權(quán)保護(hù)越來(lái)越被國(guó)家重視,這種趨勢(shì)值得肯定。但人權(quán)理事會(huì)只是附屬于聯(lián)大的一個(gè)政府間議事機(jī)構(gòu),期待它在保護(hù)人權(quán)方面越過(guò)國(guó)家管轄的柵欄發(fā)揮“人權(quán)衛(wèi)士”的作用是不切實(shí)際的。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》對(duì)聯(lián)合國(guó)的定位,聯(lián)合國(guó)負(fù)有“促進(jìn)”而不是“保護(hù)” 人權(quán)的義務(wù),在“促進(jìn)”這個(gè)意義上,本次改革是富有成效的,而“保護(hù)”人權(quán)首先是各個(gè)國(guó)家的職責(zé)。在國(guó)家保護(hù)不力的情況下,國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用,但這種作用最終取決于國(guó)家賦予組織的權(quán)能。因此,對(duì)人權(quán)理事會(huì)的指責(zé)固然不可否認(rèn),但要注意到,這是理事會(huì)本身的性質(zhì)所決定的。理事會(huì)若要發(fā)揮更大的作用,在人權(quán)遭受?chē)?yán)重侵犯的地方充當(dāng)有權(quán)威的“人權(quán)警察”,首先必須在國(guó)際社會(huì)引起廣泛關(guān)注,獲得各國(guó)政府的實(shí)際支持,這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

 ?。ㄗ髡邌挝唬何錆h大學(xué)法學(xué)院)

  注釋?zhuān)?/strong>

  ① 聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第7、8段。

 ?、?聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第8段。

 ?、?聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第10段。

  ④ 聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第2、3、5、6段。

  ⑤ 聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第11段。

 ?、?2008年5月18日。

 ?、?理事會(huì)有權(quán)自行設(shè)立政府間工作組協(xié)助其完成工作,并且實(shí)踐中一直在通過(guò)設(shè)立不同的工作組來(lái)完成種類(lèi)繁多的研究、調(diào)查和報(bào)告。政府間工作組的設(shè)立方式靈活多樣,一般以任務(wù)為依據(jù),例如普遍定期審議機(jī)制工作組負(fù)責(zé)該機(jī)制的運(yùn)作,來(lái)文的受理與審查則由來(lái)文工作組和情況工作組完成。

 ?、?國(guó)際人權(quán)法教程項(xiàng)目組編寫(xiě):《國(guó)際人權(quán)法教程(第一卷)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年12月第1版,第494-495頁(yè)。

 ?、?彼得·維勒:《全球機(jī)制》,載于國(guó)際人權(quán)法教程項(xiàng)目組編寫(xiě):《國(guó)際人權(quán)法教程(第一卷)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年12月第1版,第501-503頁(yè)。

  ⑩ 聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)A/HRC/5/L.11決議,第60、70、72段。

  ? 聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)A/HRC/5/L.11決議,第4段(g)項(xiàng)。

  ? 關(guān)于獨(dú)立專(zhuān)家的名單和任期,可參見(jiàn)人權(quán)理事會(huì)提交給第62屆聯(lián)大的報(bào)告,編號(hào)A/62/53,第77-82頁(yè)。

  ? 聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)A/HRC/5/L.11決議,第12、20段。

  ? 曾令良:《現(xiàn)代國(guó)際法的人本化發(fā)展趨勢(shì)》,載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》,2007年第1期,第89頁(yè)。

  ? 聯(lián)合國(guó)大會(huì)A/RES/60/251決議,第5段。

  ? Hurst Hannum,’Reforming The Special Procedures and Mechanisms of the Commission on Human Rights’,Human Rights Law Review,2007,Special Issue: Reform of the UN Rights Machinery,第85-88頁(yè)。

  ? 楊宇冠主編:《聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約機(jī)構(gòu)與經(jīng)典要義》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,第174、276、345頁(yè)。

  ? 聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)A/HRC/5/L.11決議,第20段。

  ? 范國(guó)祥:《聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)與國(guó)別人權(quán)》,載于《人權(quán)》,2002年第2期,第55頁(yè)。

  ? 例如,在第四次特別會(huì)議之前,一些西方輿論認(rèn)為理事會(huì)就中東問(wèn)題舉行了三次特別會(huì)議,卻對(duì)蘇丹政府侵犯人權(quán)“視而不見(jiàn)”,將此歸咎于發(fā)展中國(guó)家“有失公平”;發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為蘇丹局勢(shì)屬于其國(guó)家內(nèi)部事務(wù),國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)在尊重蘇丹國(guó)家主權(quán)的基礎(chǔ)上推動(dòng)雙方放棄武力。經(jīng)過(guò)一番激烈斗爭(zhēng),理事會(huì)召開(kāi)了第四次特別會(huì)議討論達(dá)爾富爾問(wèn)題。又如:第61屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)于5月17日以無(wú)記名投票的方式選舉出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的14個(gè)新成員,在西方一些國(guó)家的影響下,白俄羅斯被波黑共和國(guó)擊敗,未能入選人權(quán)理事會(huì)。波黑得到了西方國(guó)家的支持,而白俄羅斯在西方國(guó)家看來(lái)“是歐洲最后一個(gè)獨(dú)裁政權(quán)”。發(fā)展中國(guó)家不甘示弱,在“國(guó)別機(jī)制”問(wèn)題上發(fā)難,提出必須經(jīng)2/3的成員國(guó)同意才能通過(guò)國(guó)別決議、派遣調(diào)查員前往調(diào)查,西方國(guó)家堅(jiān)決反對(duì)。發(fā)展中國(guó)家對(duì)此做出讓步,但作為交換的籌碼,古巴和白俄羅斯從國(guó)別審查名單上刪除,不受特別調(diào)查。