從功能與價值上而言，當代中國政治參與法治化的必要性在于其人權保障價值，即政治參與法治化的目的在于促進人權保障。進而言之，當代中國政治參與法治化，促成人權保障的各項基本條件形成，不僅意味著利益協(xié)調、依法治國的深入推進，也表明我國的民主政治與政治穩(wěn)定得到較大的發(fā)展。因此，政治參與法治化的過程，是將人權、民主、法治有效整合、整體推進的過程，是促進當代中國人權保障的重要一環(huán)。
一、政治參與法治化是利益協(xié)調的主要平臺
人權的本質是利益，凡主張人權者，必強調對人的利益保障。利益取得渠道不暢通、利益分配不合理、利益沖突解決不公正都會對人權構成侵犯。因此，社會的發(fā)展需要一個能夠協(xié)調各方利益與要求的機制，尊重與保障人權，促進社會和諧。從這一角度而言，政治參與法治化就是利益協(xié)調的重要機制與平臺，能有效地化解社會矛盾，促進人權保障。
公民行使自己的權利選舉投票
首先，政治參與法治化是利益取得的重要手段。在法治社會，利益的取得應于法有據，不存在法外利益。因此，政治參與法治化，是公民獲得利益的重要手段，通過合法政治參與所獲取的利益具有理所當然的正當性。從內容來看，這種利益可以是物質形式的，也可以是精神形式的；從性質來看，這種利益可以是直接利益，也可以是間接利益；從結果來看，這種政治參與可以促成某人的當選、某項政策的通過或其他表現形式；從理念來看，政治參與法治化倡導通過公民積極參與分享利益的理念，有利于現代公民意識的形成。
其次，政治參與法治化是利益分配的有效途徑。政治參與法治化一個基本的價值追求是公民通過合法的政治參與，公平正義地參與利益的分配。政治參與法治化為這種利益分配提供了一個公平正義的平臺。政府通過信息公開，為公民參與分配提供充足的信息與資料；公民以個體或團體的形式，積極表達自己的觀點與主張，并有效監(jiān)督有關機構對自己意見的吸納情況；公民也可以參與到立法、司法、執(zhí)法的具體行動，參與公共權力的運行。通過這些環(huán)節(jié)，使得利益分配趨于公正。
最后，政治參與法治化是利益沖突解決的法治途徑。要解決利益沖突，必須依靠合法的政治參與行為，這是解決利益沖突的根本方法。通過合法的政治參與，公民可以廣泛地參與到國家的決策、立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)中，促成利益沖突問題的解決，并使得所解決的問題具有廣泛的群眾基礎。非法的政治參與行為或其他途徑皆不是解決利益沖突的根本方法，盡管這些行為或方法在一定時期或某些階段也有可能解決利益沖突問題，但從長遠來看是不可取的。
總之，政治參與法治化在利益的取得、分配以及利益沖突的解決上都具有根本性作用，因此其人權保障價值明顯。就此而言，加強對公民各項具體利益的保障，不僅僅是制定若干與之密切關聯(lián)的法律、政策，或單純地通過經濟發(fā)展增長利益，而更應關注公民的政治參與問題。換言之，政治參與法治化建設不失為保障公民利益的突破口。
二、政治參與法治化是依法治國的重要內容
人權是法治的圭臬，凡法治必主人權，故促法治必促人權?；诖死?，從政治參與法治化對法治的促進與完善而言，亦是對人權保障的促進與完善。我國憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一的尊嚴。”依法治國作為治國方略載入憲法，宣示我國向人權保障的法治國家與法治社會邁進。從依法治的基本要求來看，社會生活與生產的方方面面應皆有法度，按法律的規(guī)范辦事。其中，對政治參與予以法律規(guī)范既是法治的基本要求，也是法治的基本功能所在。
第一、政治參與以法治為界
在政治社會里，人無往而不在政治之中。在任何國家或一個國家的不同歷史時期，公民總是通過一定的政治參與行為與政治發(fā)生直接或間接的關系，并在不同程度上影響政治的進程。從歷史角度來看，公民參與政治是一個客觀的進程，這不以任何人的主觀意志為轉移。不同的是，在君主專制或獨裁的社會，公民的政治參與不為法律所認可或被法律所禁，而在法治社會，政治參與一般為法律認可與規(guī)范。正如有學者所指出的，正因為公民不可避免地會成為政治活動的主體，“國家就必須為公民和社會組織的政治活動確立基本的法律規(guī)則”。①尤其在當代中國確立依法治國的治國方略共識下，對政治參與予以法律規(guī)范無疑是其重要內涵。
無規(guī)矩不成方圓。沒有法律規(guī)范，政治參與于法無據，缺乏合法性。這使得政治參與充滿不確定性，不僅會阻礙公民參與政治的熱情，給政治參與者以打擊，而且也使得政治參與易生質變，導致社會的不穩(wěn)定，從而影響其功能實現。“文化大革命”期間盲目政治熱情的政治參與充分說明了這一點。為了保障政治參與有序、健康與穩(wěn)定的發(fā)展，政治參與應由法律予以規(guī)范，使得政治參與回歸到法治的軌道上來。
法律是政治參與的規(guī)則，政治參與依法進行。“正常的政治參與行為都得以法律的規(guī)定為依據。”可以通過憲法、法律、行政規(guī)章等法律文件對政治參與進行調整。②例如，我國憲法第2條明確規(guī)定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”這是我國公民政治參與的憲法依據，也是各種關于政治參與的法律規(guī)范的憲法依據。
規(guī)范政治參與的法律本身不是一成不變的，應隨著經濟、政治、文化等因素的發(fā)展變化而變化。例如，我國1978年憲法規(guī)定的“四大”參與方式因不符合社會發(fā)展的需要而被取消。
第二，法治對政治參與的保障
以法律有無規(guī)定為據，政治參與可以區(qū)分為制度化的政治參與與非制度化的政治參與。這兩類參與形式在我國都普遍存在，盡管它們對于法律的依賴存在一定的差異，但它們均得到法治規(guī)范或保障。法治不僅僅意味著對制度化政治參與規(guī)范與重視，也在可能的前提下促進非制度化政治參與向制度化政治參與的轉化，盡力將政治參與都納入到法治框架之下。
法治保障制度化政治參與的實現，是法治保障政治參與的第一個含義。作為制度化的政治參與，它們都應當有法律依據。衡量政治參與制度化的標準有四個：一是規(guī)則性，即這種政治參與是否被制度性的文件所認可，其中最根本的是，是否為法律所確認；二是特定的重復性，即政治參與是否具有以一定時間或條件作為前提的可重復性；三是可預見性，即制度化的政治參與都是可預見的，在具備條件的情況就應當出現；四是公開性，即這種政治參與是否具有對于社會的公開性。在這四者之中，是否為規(guī)則特別是法律規(guī)則所確認是最重要的。任何一種政治參與形式只要為法律或類似的規(guī)則所確認，也就很容易達成其余的標準。所以，法律的規(guī)則化認可，是制度化政治參與的最基本的標志和基礎。③
法治保障非制度化政治參與的實現，這是法治保障政治參與的第二個含義。非制度化的政治參與的形式有建議、信訪、申訴、控告、集會、游行、示威等。④非制度化政治參與也是政治參與的重要形式，只不過它不如制度化的政治參與那樣具有特定的重復性和可預見性，而且參與行為的法律可操作性較弱或規(guī)范不夠全面與具體。但這并不意味著非制度化政治參與不合法，也不妨礙法治對非制度化政治參與的保障。
第三，法治對違法政治參與的制裁。法治對政治參與進行保障，同時，對違法政治參與進行制裁。法律既是對政治參與行為的保障，又是對違法政治參與行為進行制裁的依據。任何公民因政治參與而違反國家法律，其受到的制裁也僅以法律的規(guī)定為限。法律無明文規(guī)定不能制裁，法律有規(guī)定則按規(guī)定處理。因此這些違法政治參與行為如何禁止和處罰，是法律所關注的問題。法律的相關規(guī)定，既是政治統(tǒng)治者處理相關事務的根據，也是相關政治參與主體承擔法律責任的依據。⑤
三、政治參與法治化是民主政治的內在要求
人權加法治等于民主。⑥政治參與從其權利本質來看是一項人權，而且是民主社會的必備人權。政治參與加法治，即政治參與法治化，亦可稱之為民主或民主的主要內涵所在。因此，政治參與法治化是民主政治的必要條件，民主政治的存在與發(fā)展離不開政治參與法治化的過程。
中國共產黨第十八次全國代表大會在人民大會堂勝利召開
首先，政治參與法治化是對民主的鞏固與保障。民主政治的實現只有依托于一定的法律制度才能得到鞏固并取得較好的保障。例如，代議制民主的實踐與法律對公民選舉權的規(guī)范與保障離不開，因此，一般而言，西方實行民主的國家同時也是要求法治的國家。正是基于法治對鞏固民主的重要作用與價值，從法律視角也是解讀民主進路之一。例如，有學者認為民主的“第一含義是民主的法律條件，即法律上規(guī)定民主的基本條件，其中包括公民、社團、社區(qū)能夠享受的公民權利和政治權利（如言論自由、出版自由、結社自由等）”。⑦所以，無論是從民主自身發(fā)展，還是對民主本身的理解而言，法律或法治應當是詮釋民主的重要維度，是民主發(fā)展的應有內涵與重要階段。
其次，政治參與法治化是民主政治的主要內涵。民主政治主要就是指政治參與及其法治化。政治參與及其法治化與民主幾乎同義，因此有學者指出大眾參與與民主含義更接近一點，認為“從這個意義來講，民主不僅僅是法律條文上是否允許人們參與政治，而是實際上人們在多大程度參與了政治。這是兩個完全不同的意義。很多國家的法律條文允許參與政治、保護公民政治參與的權利，但是由于種種原因，很多人實際上并不參與……。如果一個國家自稱‘民主’，但很大一部分公民實際上被排斥在政治過程之外，對這樣的‘民主’也許得加上一個大大的問號。”⑧民主意味著政治參與的實際存在，鞏固民主也就意味著對政治參與的鞏固，即政治參與法治化。所以，民主不是一個簡單抽象的概念，而是可以通過法律予以規(guī)范的具體行為，這也是民主政治的理論基礎。政治參與法治化，就是各種具體政治參與行為，如選舉、結社、游行示威等行為的法治化。只有政治參與實現法治化，民主政治才有可能實現。
四、政治參與法治化是政治穩(wěn)定的基本前提
人權保障需要穩(wěn)定的社會環(huán)境。其中，政治穩(wěn)定是社會穩(wěn)定的核心所在，沒有政治穩(wěn)定就沒有社會穩(wěn)定。在整個社會穩(wěn)定系統(tǒng)中，政治穩(wěn)定直接為經濟穩(wěn)定、治安穩(wěn)定和思想穩(wěn)定提供政治保障，以此促進人權保障。而要做到政治穩(wěn)定，則需國家權力規(guī)范有序、公民權利保障有力。這其中，公民有序的政治參與及其法治化進程對政治穩(wěn)定起到重要作用。
影響政治穩(wěn)定的因素很多，有學者提出，社會動員、經濟發(fā)展、都市化、識字率、教育發(fā)展等均能對政治穩(wěn)定產生一定影響。也有學者將影響政治穩(wěn)定的主要因素概括為：（1）政治權力腐敗是導致政治不穩(wěn)定的政治因素；（2）財富分配不均是導致政治不穩(wěn)定的經濟因素；（3）政治決策失誤是導致政治不穩(wěn)定的主體因素；（4）敵對勢力破壞是導致政治不穩(wěn)定的環(huán)境因素。⑨公民的積極政治參與對這些因素的解決具有積極作用。
鑒于政治參與對于政治穩(wěn)定的重要影響，應當推進政治參與法治化，進行政治參與的法治建設才是維護政治穩(wěn)定的基本前提。因此有學者認為“政治穩(wěn)定是指統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治既能維持已有的法制秩序，又擁有適應政治變遷的能力。”⑩也有學者提出“推動現有制度有效運作的重要資源來自于現有制度的深度開發(fā)。”、“一個國家內社會運動的發(fā)展規(guī)律以及發(fā)生顛覆革命性活動的可能性，從根本上說取決于該國將一般社會運動納入體制軌道的能力。”通過政治參與法治化，不僅可以將公民的政治參與權、政治參與行為、政治參與過程等因素通過法律予以規(guī)范保障，而且也可以有效地對國家權力設置邊界，使其不能隨意對公民的政治參與權構成侵犯。如果政治參與能得到較好的制度規(guī)范與保障，公民的利益訴求有正常表達渠道，則發(fā)生影響社會穩(wěn)定的極端性事件的可能性就小。
只有各利益主體的利益訴求都受到重視并得到妥善處理，政治才會趨于穩(wěn)定。從這個意義上講，政治參與法治化是妥善處理各方利益訴求的一個過程與結果。
?。ㄗ髡呦祻V州大學人權研究中心副主任、博士、教授）
注釋：
?、僮繚蓽Y著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第96頁。
?、谧繚蓽Y著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第96頁。
③卓澤淵著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第97頁。
④卓澤淵著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第98頁。
⑤卓澤淵著：《法政治學》，法律出版社2005年版，第99頁。
⑥徐顯明主編：《人權研究》，山東人民出版社2001年版，第1頁。
?、咄踅B光著：《民主四講》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008年版，第72頁。
?、鄤⒓l(fā)著：《政治學新論》，中國人民大學出版社2008年版，第298-300頁。
?、崂钤獣骸墩伟l(fā)展導論》，商務印書館2001年版，第247頁。
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