一、“宜居家園”工程中的整村搬遷
臨滄是云南省西南部的一個地級市，與聞名于世的麗江、大理、西雙版納和香格里拉相比，臨滄的名氣不大。森林密布，氣候宜人，山高路陡，平地少，交通不方便，這是臨滄給外地人的第一印象。到了臨滄，走進大山，一個個充滿民族風情的漂亮小山村映入眼簾，你會驚嘆這里的世外桃源，一棟棟猶如別墅的兩層少數(shù)民族民居錯落有致地灑落在山窩里或小山包頂上，佤族的紅瓦白墻、傣族的綠頂紅磚的現(xiàn)代干欄式傳統(tǒng)民居用鋼筋磚瓦建成，少數(shù)民族離開了他們居住了近千年的茅草屋。
臨滄風光
2003年是臨滄的一個重大歷史轉折點。那年，臨滄市委和市政府的領導通過走訪農(nóng)戶和偏遠山區(qū)的少數(shù)民族居民，聽取他們的意見，了解到他們因為交通不便所帶來的苦惱，以及為發(fā)展生產(chǎn)希望政府予以扶持的期盼。于是，當?shù)卣柚醒虢鉀Q“三農(nóng)”問題的政策和資金支持，提出了適合臨滄的“三村”工程（后稱“和諧平安、宜居家園”工程），將分散居住在山上的漢族村民和少數(shù)民族居民搬遷集中居住，以此改變臨滄的“邊、少、山、窮”的狀況。
臨滄的“邊”是指它位于云南西南部，與緬北的“金三角”接壤，雖有長達290.8公里的國境線，但邊境口岸都不發(fā)達。“少”是指在臨滄世代生息繁衍的佤、傣、拉枯、布朗、德昂、彝、景頗等23個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口85.72萬人，占全市總人口243萬的37.28％，少數(shù)民族地區(qū)教育、衛(wèi)生和公共設施極為落后。“山”是指臨滄97.5%為山區(qū)，農(nóng)村居民人均占有土地只有1.53畝。“窮”是指農(nóng)村居民人均純收入低，在2003年為1101元，分別比同年全國的2622元和云南省的1697元低1521元和596元，而居住在農(nóng)村的居民人口占全市總人口的70.13%，其中的一些少數(shù)民族村寨處于極端貧困狀態(tài)，他們大都居住在交通極不方便的半山腰的茅草屋里。只有將貧困山區(qū)的村民搬遷到交通便利的地方集中居住，才能克服山區(qū)給村民帶來的不便。
耿馬縣賀派鄉(xiāng)者賣村是臨滄“宜居家園”工程的試點村。走進者賣村，外來者常常會對小山村的謐靜和美麗稱嘆不已。村口是一座三層重檐黃色琉璃瓦的傣族寺廟，寺廟的左側和后面有幾棵高大的亞熱帶喬木，寺院的不遠處是村委會文化活動室，在寺廟和村委會之間有一個籃球場。順著村里干干凈凈的水泥主干道往里走，充滿佤族和傣族特色的兩層民居錯落有致地分布在道路兩層，每戶面積在140至220平方米之間不等，每戶都有一個小院子，院子里種著蔬菜、花木和果樹，戶與戶之間只有一排低矮的籬笆。開墻透綠和每戶種一棵果樹是村委會的硬性要求，同時，村委會還要求各家都把牛羊棚集中在村旁，人蓄分離。各家自行保持門前衛(wèi)生，每戶定期派人義務打掃公共場所衛(wèi)生。在村子的后面還有可供村民散步的小路，小道兩旁是青翠的竹林和各種野花、灌木，遠處是農(nóng)田和各種山地經(jīng)濟作物。安全、舒適、整潔，加上清新的空氣和明媚的陽光，這一切是城里的住宅小區(qū)難以比擬的，而者賣村村民每戶只需籌集到七八萬元，便可住進漂亮的新居。
在臨滄地區(qū)農(nóng)村，修建一座200平方米左右的兩層民居大約需要15萬元，為鼓勵村民參與到整村搬遷和整村重建的“宜居家園”建設中來，政府將各種用于農(nóng)村的財政撥款集中到修建房屋上來，無償給予每戶1—2.5萬元不等的補助，農(nóng)村信用社貸款約5—7萬元，自籌資金約7—8萬元，這樣，15萬元的建房費便解決了。政府負責修建村里的下水管道、污水處理池和進村入戶的硬板路，以及文化活動室、籃球場等公共設施。如在2009年者賣村在推進全村96個農(nóng)戶建設新家園時，政府發(fā)放各項補助資金168萬元，發(fā)放縣財政貼息貸款194萬元。經(jīng)過三年的努力，2013年初全村的“宜居家園”工程完成，村民們從茅草房搬進了充滿民族特色的磚混結構加頂民居。者賣村的巨大變化是臨滄近千個示范村中的一個，預計到2020年，臨滄十余萬個行政村和自然村 “宜居家園”建設工程基本完成。
從2003年的“三村”建設到現(xiàn)在的“和諧平安、宜居家園”工程，每走一步都遇到各種各樣的問題和困難，為此，臨滄市委和市政府制定了“統(tǒng)籌兼顧、整合資源、發(fā)動群眾、社會參與、連片開發(fā)”的搬遷原則，力求搬遷后達到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風文明、管理民主”的目標。經(jīng)過近十年的努力，一些試點村建設已經(jīng)達到了 “七化”：經(jīng)濟支撐產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)戶住房特色化、村組道路硬板化、人畜飲水安全化、村寨環(huán)境生態(tài)化、信息服務網(wǎng)絡化、管理決策民主化；實現(xiàn)了“七有”：有田可耕、有房可住、有水可飲、有路可行、有渠可灌、有院可養(yǎng)、有所可娛；建成了“七村”：產(chǎn)業(yè)村、生態(tài)村、文明村、信用村、風情村、小康村、城鄉(xiāng)一體化示范村。
二、政府在“宜居家園”建設中的決定性作用
臨滄地區(qū)特別的自然和地理環(huán)境妨礙了農(nóng)民生活水平的提高，這是影響“宜居家園”的負面因素。臨滄屬橫斷山系怒山山脈的南延部份，為滇西縱谷區(qū)，從一個山腰到另一個山腰常常需要大半天時間，即人們常說的“望山跑死馬”，大山阻礙著人們之間的交往和物資交換。由于森林密布、山高陡峭，交通極為不便，人們在選擇好定居點之后，很少與外界聯(lián)系，當?shù)剞r(nóng)民一直保持著幾百年來的生活習慣。那些居住在山腰上的少數(shù)民族多就地取材，用山上的茅草、樹木和石頭建造房屋，直至上世紀90年代還有一些少數(shù)民族居民住在茅草屋里。
一部分村民等待觀望、苦度窮熬、死守老地方、不愿對外交流、怕適應新環(huán)境、怕還不起貸款，這是臨滄“宜居家園”建設過程中遇到的問題。的確，臨滄農(nóng)村的整村規(guī)劃和搬遷對部分農(nóng)戶來說是一次挑戰(zhàn)，因為這些農(nóng)戶并非是失去了生活來源，也并非自然災難或大型工程移民，在習慣了舊有的生活環(huán)境和生活方式之后，人們往往有一種惰性，如果沒有政府的引導、勸說和通過示范村的探索，搬遷工作隨時都有可能停止下來。
面對各種各樣的困難，從2003年臨滄市委市政府開始的“三村”建設，到本屆政府的“宜居家園”工程，歷屆領導班子都把山村的移居和搬遷項目放在工作的首位，帶領村民不斷推進這一民生工程，發(fā)揮了決定性作用。幾十萬個村寨的“宜居家園”工程，涉及到巨大的資金投入和大規(guī)模公路、基礎公共服務設施建設。臨滄市委市政府緊扣中央社會主義新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設的大政方針，引入市場機制，通過“政府＋銀行＋新家園理事會＋農(nóng)戶”的聯(lián)保擔保貸款等信用貸款方式，幫助農(nóng)戶解決建房融資問題，使“宜居家園”有了政策和資金保障。
當代中國經(jīng)濟、社會發(fā)展模式和道路橋梁建造技術對臨滄“宜居家園”工程的實施提供了物質和技術基礎。大山不再是阻礙人流和物流的因素。2009年開工的昆明到臨滄高速公路現(xiàn)已基本建成，以往從臨滄到昆明需要三天時間，現(xiàn)在只需5個小時，而在臨滄地區(qū)內，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有二級公路和硬化路相連，已獲批準的滄源機場建成后，臨滄將有兩個機場。限制臨滄農(nóng)村發(fā)展的不利地理因素可以通過道橋技術加以解決，政府的工作就是動員和幫助山里的村民搬遷到交通便利的地方。
三、“宜居家園”工程中的人權實現(xiàn)邏輯
臨滄的實踐與變遷，是在中央和地方政府的積極作為下，中國農(nóng)村人權狀況巨大進步的一個縮影。臨滄新農(nóng)村“宜居家園”建設中村民人權狀況變化的現(xiàn)實邏輯過程如下圖所示：
如上圖所示，“宜居家園”建設過程中的核心和關鍵點是整村規(guī)劃重建和整村搬遷，而整村規(guī)劃重建和搬遷的發(fā)起者和推動人是政府，同時必須要得到村民的理解和支持，政府為主農(nóng)戶為輔，二者缺一不可。整村重新規(guī)劃、搬遷涉及人權發(fā)展中的遷徙權問題，政府通過促使農(nóng)戶遷徙權的實現(xiàn)為契機和動力，引發(fā)出其他權利的實現(xiàn)和完善，這些權利實現(xiàn)的理論和邏輯關系如下：
第一，以政府為主、農(nóng)戶為輔踐行遷徙權。整村搬遷實際上就是遷徙，遷徙是一種權利，遷徙權是指公民在本國境內享有離開原居住地、移居異地的自由。遷徙自由是一項基本人權，但遷徙權又具有社會經(jīng)濟權利的性質，與人的社會經(jīng)濟活動和社會經(jīng)濟發(fā)展模式和程度密切相關。人類總在不斷遷移過程中，搬遷的原因各不相同，可分為強制性遷移，被動遷移和主動遷移三種。遷徙權利的確立經(jīng)歷了漫長的過程，在中世紀的歐洲遷徙是一件很困難的事，英國資產(chǎn)階級革命時期對遷徙制定了大量限制性法律；20世紀20年代末經(jīng)濟大蕭條時，遷徙問題才引起美國社會的廣泛重視。直至20世紀80年代，遷徙權才在美國確立下來，因為遷徙、特別是生活貧困群體的遷徙涉及到遷入地的工作機會、社會福利和其他公共設施的享有問題，因而，遷徙的權利包括保護條款和限制條款。但是，臨滄新農(nóng)村建設中的農(nóng)戶和少數(shù)民族遷移與上述的遷移不同，它是在國家和當?shù)卣囊龑拢瑥呢毨ё呦蚋辉５倪w移，是臨滄地區(qū)少數(shù)民族人權狀況得到巨大改善的契機和前提條件。
第二，以遷徙權的實現(xiàn)為契機，實現(xiàn)適足住房權。遷徙后需要有住所，村民搬遷后政府必須提供適當?shù)淖》浚虼?，遷徙權與適足住房權是連為一起的。所謂適足住房權是指公民有權獲得可負擔得起的適宜于人類居住的、有良好物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴并不受歧視的住房權利。如《世界人權宣言》第25條的規(guī)定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務”，為實現(xiàn)適足住宅權，政府、個人和社會組織都擔有責任和義務。
臨滄各級政府提供給了農(nóng)戶高標準的適足住房權。一方面，臨滄市各級政府通過土地置換，很好地解決了在新址上的用地問題。另一方面，每座樓房只是成本價，且房屋周邊有戶主可以使用的宅基地，居住者享有在城市難以享有的自然風光。在臨滄，搬遷農(nóng)戶適足住房權的享有關鍵是公共設施建設問題。為此，政府在新村落的建設中，把公共設施配套建設作為遷徙的重要內容，電視、網(wǎng)絡信號覆蓋到每一個產(chǎn)村，二級公路及硬化路面到各村各戶，建立污水、垃圾處理站和公共衛(wèi)生間，同時還建有籃球場、文化活動室和老年活動場所等公共設施。在政府的引導幫助下，實現(xiàn)了村民高質量的適足居住權。
第三，在遷徙權實現(xiàn)后產(chǎn)生的另一類權利是生存權和發(fā)展權，以及由發(fā)展權所延伸出來的經(jīng)濟權利。只有極少數(shù)居住在交通極不便利的少數(shù)民族成員在搬遷前面臨生存問題，對大部分農(nóng)戶而言，搬遷主要是解決地理環(huán)境對規(guī)模生產(chǎn)所形成的限制，臨滄農(nóng)村大部分地區(qū)山高坡陡，難以使用農(nóng)業(yè)機械，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不成規(guī)模，物流困難，沒有市場，地理因素嚴重制約了臨滄農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，搬遷和滿足適足居住權不是唯一的目的，安居需要生產(chǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。
生存權利的保障以及發(fā)展權利和經(jīng)濟權利的實現(xiàn)都是政府積極作為的結果。經(jīng)濟權利與發(fā)展權有相同之處，即發(fā)展的權利主要是指發(fā)展經(jīng)濟的權利，阻礙臨滄農(nóng)村發(fā)展的主要是自然因素，因此，農(nóng)民在擁有產(chǎn)權、自主經(jīng)營權的基礎上，通過政府的扶持、引導，農(nóng)戶根據(jù)臨滄的地理位置和氣候條件，種植高附加值的高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，如煙葉、澳洲堅果、茶葉、咖啡、石斛等。在經(jīng)濟權利實現(xiàn)的過程中，也需要農(nóng)民自己尋找市場，充分發(fā)揮他們的主動性。
第四，遷徙民族的宗教文化權利保護問題。在搬遷過程中最受關注的是遷徙少數(shù)民族宗教文化保護問題，而這些問題又直觀地體現(xiàn)在新民居的外觀形式、內部結構和村落的布局三個方面。因為房屋的外觀代表著特定的民族文化符號，房屋的內部結構影響甚至決定著家庭成員的生活方式，而村落的布局影響到民族語言的使用程度、民族的認同和各民族之間的關系。有鑒于此，臨滄市委、市政府非常注重遷移過程中的民族宗教和文化保護，不讓民族宗教文化隨著遷移而流失。
在民居建筑方面的文化保護深得各民族的認同和贊許。臨滄的佤族、傣族、拉枯族的傳統(tǒng)民居在建筑學上稱為干欄式建筑，這種干欄式建筑一般建于高約1.8-2.5米的40-50根木柱上，周圍透空沒有墻壁，進門是堂屋，右間設火塘，做飯、待客、燒水取暖均在此。柱上建蓋的屋頂是坡度較陡的兩面坡人字形歇山式屋頂，有的還加有披屋面構成重檐，牲口則圈養(yǎng)在屋下或茅屋旁。房屋的建造大都取材于樹木、竹篾和茅草，少用石料，沒有燒制的磚瓦。干欄式傳統(tǒng)房屋有其優(yōu)點，即造價低，與大自然親近，但其缺點是屋內無功能分區(qū)，即不設衛(wèi)生間、洗澡房等，隔音、防寒和防止蛇蟲的效果也不好，且不經(jīng)久耐用。
為此，臨滄市政府專門邀請了國內著名建筑師分別為各民族設計出23種民居戶型，供農(nóng)戶選擇。新建民居毫無例外地保留著傳統(tǒng)民居的外觀特征，但在建材上用磚瓦取代了茅草和木材。通過設計師的精心設計，實現(xiàn)了一村一特色，鄉(xiāng)村人文景觀、特色村落、傳統(tǒng)村落、古宅古樹、自然環(huán)境相互協(xié)調。如用鋼筋水泥建成的傣家樓房更為經(jīng)久耐用，院落仍用籬笆圍繞，院內種有各種亞熱帶花草和水果蔬菜，座座紅屋頂、藍色墻體的傣家竹樓宛如一幢幢花園小別墅，點綴著綠樹叢林，給人一種恬靜、柔和的感覺。至于那些從大山搬遷到各民族共居的集鎮(zhèn)上的少數(shù)民族，不同文化之間的交流更能使一個民族的文化具有活力，當然，由于生活和生產(chǎn)方式的改變，宗教和文化意識也會有相應的改變，那種固守貧困，不愿意與外界交往的觀念反而不利于宗教文化權利的保護。
第五，遷徙權的實現(xiàn)有助于公民權利和政治權利，以及社會權利的實現(xiàn)。高山隔阻了臨滄各民族與外界的交往，散居在山上的村民和規(guī)模不大的山寨沿襲著傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和社會生活，因此，他們的公民和政治生活較為單一，對政府的要求常常局限于扶貧款的發(fā)放和農(nóng)產(chǎn)品的銷售等方面。當政府在進行搬遷動員、村落規(guī)劃、籌集建房款、公共服務設施建設和農(nóng)產(chǎn)品種植種類選擇和銷售的時候，村民的公民權利和政治權利意識被激發(fā)出來，民主、協(xié)商，選舉村干部，村民理事會的創(chuàng)立和一事一議的民主表決制度體現(xiàn)著村民在行使著他們的公民權利和政治權利。
在社會權利方面，隨著城鎮(zhèn)化政策的實施，土地養(yǎng)老和養(yǎng)兒防老的方式已經(jīng)不適應臨滄經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，曾經(jīng)適用于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老社會保障和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務正在農(nóng)村推廣實施。十余年前很少發(fā)生在村民生活中的公共事務，由于遷徙權的實施和實現(xiàn)，適足居住權、發(fā)展權、經(jīng)濟、社會和文化權利，以及公民和政治權利的實現(xiàn)才有了可能和保障。
新農(nóng)村公路建設
人權專家指出，從社會發(fā)展的角度而言，云南臨滄“宜居家園”中的整村重新規(guī)劃、搬遷是社會發(fā)展進步的必然要求和結果，但是，如果沒有中央政府和臨滄市地方政府經(jīng)濟實力的極大提升和政府的積極作為，臨滄農(nóng)村地區(qū)的這一社會進程還需要相當長的一段時間，甚至沒有變化的可能。在過去的近千年，少數(shù)民族住茅草屋情況一直沒有改變。通過遷徙權的實現(xiàn)，臨滄地區(qū)的農(nóng)村和少數(shù)民族山寨的變化是歷史性的，臨滄“宜居家園”的實踐豐富了《世界人權宣言》中有關遷徙和居住權利的內涵。
（作者系昆明理工大學教授，博士生導師）
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