近日，一條新聞在社會上引起了熱議：根據(jù)國家新聞出版廣電總局的消息，全民閱讀立法已列入2013年國家立法工作計劃，總局將爭取在年底形成較成熟方案提交國務院法制辦。目前，全民閱讀立法起草工作小組已草擬了《全民閱讀促進條例》初稿。
閱讀，是個體獲取知識的一種重要方式，與個人的日常生活息息相關。從立法層面促進民眾閱讀，在中國還是第一次。
一、閱讀的權利及其法律屬性
有學者將閱讀的權利命名為“讀者權”，從狹義的角度，即將讀者限定為“從圖書館借用圖書資料或利用圖書館獲取知識信息的人”，進而研究讀者與圖書館之間的法律關系，將“讀者權”界定為“國家提供圖書資源，讀者通過借用或自由閱覽，獲取知識和信息的權利”。①
無論名稱如何界定，每個人都是切實享有閱讀的權利與自由的。我們可以從權利主體、權利客體和權利內容三方面來分析這樣一種權利。首先，權利主體。每個人都有閱讀的權利，這是人人生而有之的權利，因此，權利主體是每一個有權利能力的個體。其次，權利客體，是通過各種合法渠道獲得的信息資料，可以是紙質材料，也可以是電子版本。第三，權利內容，即個體通過手、眼、腦的協(xié)作，從信息資料中獲取知識、提升自我修養(yǎng)的過程。這個過程，往往是個人的行為與心理活動，與外界不產生法律關系。②
從上述分析可以看出，閱讀的權利本質上是一種學習的權利，屬于受教育權的范疇。聯(lián)合國教育科學文化組織于1985年3月29日召開的第四次國際成人教育會議上通過的“學習權宣言”中提到，“學習乃是人類為了追求自我的生存發(fā)展與生俱來的本能。學習權因此作為人權之最基本要項，應與生命、財產、自由等基本人權列為同等重要”。學習權的內容包括讀與寫的權利，持續(xù)的疑問與深入思考的權利，有閱讀自己身處的世界而編纂其歷史的權利，使個人與集體力量發(fā)達的權利，以及獲得一切教育方法的權利。由此可知，閱讀的權利，就其內容和方法而言，是公民的一項不可剝奪的權利，是一種國家與社會不得侵犯的權利，否則難以實現(xiàn)其所要促成的健全人格與幸福生活的目的；而閱讀條件、制度以及機會的提供則是現(xiàn)代國家的義務。閱讀的權利，既是一項自由權，也是一項社會權。
二、閱讀的重要性
閱讀，雖然是個人自主決定的事項，但是，全民閱讀的水準，折射出整個社會精神狀況的起伏。圖書記錄歷史、傳承文明、傳播知識、蘊藏智慧，閱讀與人類文明緊密相連，閱讀習慣的養(yǎng)成，不僅是個人修身益智的大事，更是事關國家前途、民族命運的大事。一個國家、民族的競爭力取決于其閱讀的力量，已逐漸成為國際上普遍的共識。中國作家協(xié)會副主席高洪波曾指出，閱讀是推進加速一個國家文明進程的特別重要的手段。一個民族如果缺乏閱讀的興趣，肯定要落后于世界文明進程，因此應該提倡閱讀，尊重閱讀。
三、中國的閱讀現(xiàn)狀
閱讀如此重要，然而我國目前的閱讀現(xiàn)狀令人堪憂，存在多方面的問題亟需解決，其中最主要的一個問題是：中國國民的平均閱讀水平低于世界文化強國水平，需要采取有力的推進保障措施。2013年“世界讀書日”前夕，中國新聞出版研究院發(fā)布了第十次全國國民閱讀調查結果，這個調查結果表明，2012年我國18-70周歲國民人均紙質圖書閱讀量為4.39本，人均閱讀報紙和期刊分別為77.20期(份)和6.56期(份)，電子書閱讀量為2.35本。其中，紙質圖書閱讀量僅比2011年增長不到0.04本，遠低于韓國的11本，法國的8.4本，日本的8.5本，美國的7本，而且約有50%的國人承認“讀書很少”。③
其他方面的問題包括，國民閱讀公共資源和設施不足、不均衡；閱讀內容良莠不齊，需要積極引導和扶持；未成年人閱讀狀況不容樂觀，亟待改善；特殊困難群體的基本閱讀需求得不到有效滿足；全民閱讀工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、組織保障和經(jīng)費支持等。
導致目前這種閱讀現(xiàn)狀的原因是多方面的，從國家層面來說，由于沒有專門的法律法規(guī)保障和專門的機構推動，全民閱讀工作還屬于政府部門的自發(fā)活動，缺乏長期、持續(xù)深入開展的動力；從公民個人角度來說，一方面，隨著社會科技的發(fā)展，數(shù)據(jù)的洪流越來越大，全新的支流也會越來越多，各種意想不到的來源都在產生著數(shù)據(jù)。人們的閱讀方式、閱讀品位在海量信息時代發(fā)生了重大改變，青燈黃卷式的傳統(tǒng)模式被即時在線瀏覽所取代，以快餐式、跳躍性、碎片化為特征的數(shù)字閱讀已成為一種潮流趨勢。龐大的數(shù)據(jù)流背景下，人們尋找閱讀內容的過程變得繁冗不堪。另一方面，生活節(jié)奏的變快、工作壓力的增大，使得多數(shù)人在工作、應酬之余難以靜下心來讀書。
四、應對策略
經(jīng)濟學家茅于軾在其著作《生活中的經(jīng)濟學》中寫到，“提高教育水平是消除社會不公平的最主要的途徑，受教育，包括進入圖書館，已成為人的基本權利之一。”關于受教育權以及個人閱讀、學習、參加文化生活、提高自我修養(yǎng)的權利，許多國際文書都有所涉及，包括《世界人權宣言》(第26、27條)、《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》(第13、15條)、《兒童權利公約》(第28、29、31 條)、《消除對婦女一切形式歧視公約》(第10 條)、《消除一切形式種族歧視國際公約》(第7 條)、《維也納宣言和行動綱領》(第一部分，第24段和第二部分，第41、47、63段)等。
縱觀全球，政府主導推動全民閱讀戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界潮流。世界主要發(fā)達國家都將全民閱讀水準視為國家綜合實力的核心要素之一，以國家戰(zhàn)略的高度推進國民閱讀。至于推進閱讀的方式，主要包括政府制訂法案保障閱讀、設立專門機構推動閱讀、國家元首親自倡導閱讀等三個方面。④
1. 政府制訂法案推動閱讀。早在1997年末，美國政府就曾掀起過一場“閱讀挑戰(zhàn)行動”?？偨y(tǒng)克林頓親自作了《美國閱讀挑戰(zhàn)行動報告》，其宗旨之一是發(fā)起一場閱讀運動，并建立一支由百萬公民自愿組織的輔導隊伍，確保美國學生在二年級結束前，能夠獨立看書。1998年，美國國會通過《閱讀卓越法》，并在中小學教育法第二章中加入有關閱讀方面的條文。2001年，總統(tǒng)布什提出“不讓一個孩子落伍”中小學教育法案，順利通過，閱讀優(yōu)先計劃獲得兩黨一致支持。把閱讀提高到法規(guī)形式認定，這是史無前例的。日本也在2001年11月，制定了《關于推進中小學生讀書活動的法律》，明確了國家、地區(qū)和公共團體在讀書活動中的責任，全方位指導讀書活動的開展。此外，韓國有《圖書館及讀書振興法》(1994)和《讀書文化振興法》(2009)，《圖書館及讀書振興法》的制定目的是“為圖書館及文庫的設立、運營以及讀書振興，創(chuàng)造必要的環(huán)境，建立健全圖書館及文庫，促進讀書活動，促進文化發(fā)展和終身教育的發(fā)展”。俄羅斯有《民族閱讀大綱》(2012)，要求在出版、運輸和傳播兒童書籍方面提供國家保護措施；支持和激勵作家為兒童青少年創(chuàng)作圖書；創(chuàng)建俄聯(lián)邦國家權利委員會下屬的聯(lián)邦閱讀研究中心等。這些法案都著眼于民族和國家的文化未來，以立法的形式保障了國民閱讀能力的提高與積累。
2. 設立專門機構推動閱讀。如英國為“閱讀起跑線”項目設立“圖書信托基金會”，德國有“促進閱讀基金會”，日本有“讀書協(xié)會”及“兒童夢想基金會”，美國有“國家藝術基金會”等。這些組織機構或基金會具有完善的規(guī)章制度，通過科學調查、常規(guī)項目和特殊資助相結合的方式，成為推動國民閱讀的主導力量。
3. 國家元首親自倡導閱讀。不少發(fā)達國家的元首都率先垂范積極參與讀書活動，如美國歷任總統(tǒng)及第一夫人都有開學季到學校陪兒童讀書的慣例，英國前首相布朗和教育大臣共同發(fā)起過“全國讀書年”活動，“德國促進閱讀基金會”名譽主席一直由該國總統(tǒng)擔任。此外，英國女王伊麗莎白二世、俄羅斯總統(tǒng)普京等都積極支持并參與本國閱讀活動。
處于這樣的國際形勢下，中國應當立足于本國國情，辨識自身需求，有選擇性地借鑒、汲取國外科學的做法。
首先從立法方面來看中國國情。關于受教育權，我國憲法規(guī)定：“國家發(fā)展社會主義教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。”“中華人民共和國公民享有受教育的權利和義務。”“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給予鼓勵和幫助”。憲法不僅規(guī)定了公民的文化權利，也規(guī)定了保障公民文化權利和受教育權利實現(xiàn)的措施。以憲法為依據(jù)制定的《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織采取措施，為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”，受教育者享有“參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料”的權利，“圖書館、博物館、科技館、文化館以及歷史文化古籍和革命紀念館(地)，應當對教師、學生實行優(yōu)待，為受育者接受教育提供便利”。
此次將全民閱讀立法列入2013年國家立法工作計劃，是首次具體在閱讀領域立法，是通過國家行動推動全民閱讀的策略，無疑與當今國際社會把全民閱讀提升到國家戰(zhàn)略高度的普遍做法相吻合，同時，這也是對國際人權文件中相關義務的具體落實。
立法是保障公民享有閱讀權利的重要手段，但是僅憑立法，并不能解決所有問題，尤其是當涉及公民精神、文化權利的時候。政府對于全民閱讀的介入，既需要原則性的硬性規(guī)定，更需要閱讀資源的基礎建設。2012年6月11日，國務院新聞辦公室發(fā)布《國家人權行動計劃(2012-2015年)》，在第一部分“經(jīng)濟、社會和文化權利”中談到，要“實施《國家‘十二五’時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，采取有力措施，加快公共文化設施建設，促進文化事業(yè)發(fā)展，豐富人民文化生活，保障公民文化權利”。與推進全民閱讀相關的具體措施包括：其一，“加強文化立法。研究制定公共圖書館法、博物館條例等法律法規(guī)等。”其二，“健全公共文化設施和服務網(wǎng)絡。加強文化館、博物館、圖書館、美術館、科技館、紀念館、工人文化宮、青少年宮等公共文化設施建設，向社會免費開放。”其三，“推動文化覆蓋和科技普及。到2015年，實現(xiàn)人均年擁有圖書5.8冊，期刊3.1冊，千人擁有日報達到100份，萬人擁有出版物發(fā)行網(wǎng)點1.3個，國民綜合閱讀率達到80%。加快農家書屋、城鄉(xiāng)閱報欄(屏)工程建設。” 此外，還可以考慮成立國家全民閱讀指導委員會，建立長效機制，形成國家長遠戰(zhàn)略，以加強領導，統(tǒng)籌協(xié)調各地各部門資源，形成合力，著力解決全民閱讀工作中的重點難點問題；制定全民閱讀規(guī)劃，作為開展全民閱讀的指導性文件；建立國家閱讀基金，建設全民閱讀重點工程。
除政府主力推動之外，推進全民閱讀還需要非政府組織、提供閱讀服務的相關機構、有識之士的共同推動。民間社會自身的生機，也是全民閱讀能否順利實現(xiàn)的關鍵之一。例如上海在以上海圖書館為代表的推進全民閱讀的活動中，在閱讀資源上關注品質，在閱讀形式上關注讀者的需求，使圖書館真正成為市民休憩的文化空間，營造了良好的閱讀環(huán)境和閱讀氛圍。⑤ 總之，閱讀狀況的改善和發(fā)展離不開社會全體成員的共同努力和支持。
從中國對于推進全民閱讀工作的重視程度可以看出中國對于人權事業(yè)的全面重視，人們有理由相信：中國將繼續(xù)堅定不移地堅持中國特色社會主義道路，堅持以人為本，進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，健全保障人權的法律體系，不斷提升全社會尊重和保護人權的意識，全面推進中國人權事業(yè)的發(fā)展，努力使每一個社會成員的各項基本權利得到切實保障，使每一個社會成員生活得更有尊嚴、更加幸福。
(作者系中國政法大學人權研究院學術編輯)
注釋：
?、?李衛(wèi)紅：“讀者權初探”，載于《求索》，2003年06期。
?、诘@不意味著閱讀的權利不受任何限制。閱讀者在獲取資料信息的時候尤其要注意對他人知識產權的尊重與保護。
③中國出版網(wǎng)：“‘第十次全國國民閱讀調查’成果發(fā)布。
?、芄⒕В?ldquo;全民閱讀 該不該立法”，載于《現(xiàn)代金報》，2013年8月11日。
⑤李大超：“閱讀社會離我們有多遠”，載于《新京報》，2013年8月5日。
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