2013年是《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施五周年。伴隨實施《條例》實踐的展開，中國社會各界已經(jīng)越來越認識到，《條例》是一項促進中國經(jīng)濟、政治、社會、文化與生態(tài)環(huán)境等全方位發(fā)展與基礎制度建設的重要法規(guī)，促進了以知情權為代表的，包括參與權、表達權和監(jiān)督權等一組基本人權的持續(xù)發(fā)展。它已經(jīng)成為當下中國貫徹實施“國家尊重和保障人權”憲法原則的突出亮點之一。本文僅試從實施《條例》的兩個側面，即政府履行信息公開年度報告義務與公眾依法行使申請政府信息公開權利，對《條例》的實施情況作一基礎考察。
一、政府履行信息公開年度報告義務的情況
在至少擁有240部有效法律、706部行政法規(guī)、8600多部地方性法規(guī)的當代中國社會主義法律體系中，《條例》無疑是后來者。但是，它在推進依法治國，建設社會主義法治國家的事業(yè)中，卻正發(fā)揮出越來越大的“正能量”。
《條例》的執(zhí)行效力首先體現(xiàn)在實施機制上，它專門以“公開的方式和程序”一章(第三章)，規(guī)定了行政機關應“主動公開”政府信息和公眾“依法申請公開”有關信息。這兩種信息公開的基本方式，使《條例》具有了官民雙向互動的實施機制。接著，又在“監(jiān)督和保障”一章(第四章)中，為各級行政機關設定了“應當在每年3月31日前公布本行政機關的政府信息公開工作年度報告”的職責。并在第二章第十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”的基礎上，又以第四章第三十三條第二款，賦予了“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”的救濟權利，為《條例》建立了高強度的監(jiān)督保障機制，并由此形成了在一部行政法規(guī)中兼有官方年度報告職責和個人/組織一方擁有行政復議與司法救濟權利的雙重監(jiān)督保障機制。
首先，簡要考察《條例》于2008年5月1日開始實施至2013年5月這五年之間，根據(jù)《條例》規(guī)定，中國大陸31個省、自治區(qū)及直轄市和國務院現(xiàn)有25個組成部門發(fā)布政府信息公開年度報告的情況。經(jīng)查閱統(tǒng)計，中國大陸31個省、自治區(qū)及直轄市在2009至2013年間，都依照規(guī)定逐年發(fā)布了本行政區(qū)域的政府信息公開年度報告。在國務院現(xiàn)有25個組成部門中，有23個部門逐年發(fā)布了本部門的政府信息公開年度報告。就此可以說，《條例》所規(guī)定的政府信息公開年度報告制度在省部級層面上已經(jīng)得到了實施。
再來考察公眾行使申請政府信息公開權利與行政機關的答復情況。31個省、自治區(qū)及直轄市和國務院現(xiàn)有25個組成部門公布的政府信息公開年度報告顯示，越來越多的個人和組織正在自覺地運用《條例》賦予的權利，主動要求行政機關公布其需要的政府信息，而政府方面也積極履行依法答復職責，出現(xiàn)了積極申請與認真答復的良性互動局面。以北京市為例加以考察如上面表格。
根據(jù)對北京市政府信息公開年度報告提供數(shù)據(jù)的考察，可以說中國的政府信息公開工作成績突出，貫徹執(zhí)行《條例》效果顯著。根據(jù)報告，在貫徹實施《條例》的第一個五年里，北京市就做到了對所有提交的政府信息公開申請，全部按期答復。北京市的政府信息公開工作一直居于全國前列，明顯高于各地的平均水平，要全面具體地掌握各省、市、自治區(qū)貫徹實施《條例》的情況，還需要更普遍細致的專項調(diào)查研究。
二、新聞媒體報道中所反映的公眾申請政府信息公開與提起信息公開訴訟情況
在分析整理政府信息公開年度報告所提供的官方資料的同時，筆者還通過互聯(lián)網(wǎng)專門收集整理了經(jīng)由新聞媒體專門報道的2011至2012年兩年中，公眾申請政府信息公開和提起信息公開訴訟的主要案例資料，從新聞媒體和公眾輿論的角度，通過主要案例資料來進一步感受和認知公眾參與中國政府信息公開法制建設的情況。
在整理分析經(jīng)由媒體報道的2011年由普通民眾或群體提出的41起政府信息公開申請事例中，筆者發(fā)現(xiàn)行政機關同意公開的僅有2起；要求轉向其他機關申請的2起；另有一起雖然逾期答復但同意部分公開。而未予答復的則有15起；拒絕公開的為12起；尚未查到結果的有9起。在經(jīng)由專業(yè)人士和社會組織提出的18起政府信息公開申請和訴訟的事例中，雖然行政機關沒有答復的僅有2起，并在4個案例中行政機關有較積極的正面回應，但卻沒有看到一起應申請全部公開的事例。 在筆者繼續(xù)收集整理的113起2012年公眾申請政府信息公開重點案例中則發(fā)現(xiàn)，申請人提出政府信息公開申請后得到相關政府部門“同意公開”或“同意部分公開”的案件數(shù)量共16起，同意公開率僅約為14%。
在被行政機關拒絕的信息公開申請，甚至行政機關在《條例》規(guī)定的期限內(nèi)未對申請作出任何回應的案例資料中，行政機關拒絕公開申請的理由主要為“所申請信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私”、“所申請政府信息不屬于本行政機關信息”、“所申請信息為過程性信息”等?？梢姡芙^公開申請的理由可以主要劃分為兩類：一是“法定不予公開理由”；二是“事實操作性理由”。② 《條例》第14條“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”即為對政府信息“法定不予公開理由”。依據(jù)《條例》第21條第3款和第4款，如果存在申請人所申請的政府信息不屬于被申請行政機關的公開范圍或者信息不存在、申請的內(nèi)容不明確等情況，則可歸于“事實操作性”理由。在2012年政府信息公開案例資料中，被申請行政機關以“涉及商業(yè)秘密”或“涉及個人隱私”拒絕信息公開的案件有6起；有9起案件，被申請行政機關以“不存在于本行政機關”、“不屬于公開范圍”或“不屬于政府信息”作為答復。其中，民間環(huán)保組織“達爾問”向環(huán)保部申請公開“2010年完成的8個重點省份非電力行業(yè)含多氯聯(lián)苯電力設備及其廢物清單調(diào)查結果”和大瀝鎮(zhèn)嫩北村村民吳崇彪向廣東省國土廳申請公開大浩湖征地批文及審批資料兩起案件，被申請行政機關回復為“所申請信息屬于過程性信息，不屬于政府信息公開范圍，不予公布”。
在經(jīng)由媒體報道的具體案例資料中，盡管公眾申請政府信息公開的結果不盡如人意，但公眾由于不服行政機關所作出的不予公開等行政決定而提起的政府信息公開訴訟顯示，伴隨2010年7月29日發(fā)布的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》自2011年8月13日起施行，在申請人一方提起信息公開訴訟后，人民法院判決申請人勝訴的案件明顯增加。如在2011年，由普通民眾提起的26起政府信息公開訴訟中，扣除尚未查到審判結果的12起案件，原告方敗訴的僅有3起，勝訴的則有8起，另有原告雖然撤訴，但通過其他途徑已經(jīng)實際獲取信息的有3起。作為原告的信息公開申請人在此類信息公開訴訟的勝訴和實際勝訴的比率已經(jīng)大大超過了敗訴率，顯示了司法裁判對個人和組織積極參與信息公開法制建設的權益保護正在增強。
三、簡要評論
根據(jù)上述對政府履行信息公開年度報告義務和公眾行使申請政府信息公開權利實況的考察，筆者擬發(fā)表如下簡要評論：
(一)在貫徹實施《條例》中形成的政府履行信息公開年度報告義務和公眾行使申請政府信息公開權利的官民雙向互動，正在促進中國公民政治權利的不斷生長。正在建設發(fā)展中的政府信息公開制度不僅保障了通說的知情權，而且促進了包括參與權、表達權、監(jiān)督權等其他相關公民權利和政治權利的實踐和生長。從實證經(jīng)驗體驗，權利可能既非來自“天賦”，也并非完全依賴法律規(guī)定。權利是一個有機體，主要源自在社會實踐土壤中的不斷生長。如果說，政府對信息公開義務的履行構成了公眾知情權生長的外部條件，可比喻為土壤、陽光；那么，個人與組織對獲取政府信息權利的實際行使，則構成知情權基因，可比喻為人權的種子。兩者相互依托依賴，形成良性互動才構成知情權生長的健全環(huán)境和完整條件。當代中國知情權的普及與迅速生長，即源于中國官民雙方在政府信息公開法制建設過程中的雙向互動。
(二)僅有法律法規(guī)規(guī)定的制度上的“雙向”互動還不夠，還應把制度上的互動，轉化為實施機制中的互動，并努力把一般意義上的互動，提升為“良性”互動。毋庸諱言，在貫徹實施《條例》中存在著一定程度的“兩層皮”現(xiàn)象。如，行政機關方面往往更突出強調(diào)，要作好“以政府為主導”的政府信息的“主動公開”工作。而對如何更具體，更有針對性，特別是更多地以“服務精神”做好“應申請公開”的工作還有相當大的努力空間。而在公眾一方，往往對政府方面的“主動公開”不甚關心，甚至冷漠；而專注于自身關注的公共與個人信息的公開。為此，本文建議，行政機關應從嚴肅規(guī)范履行信息公開年度報告義務入手，繼續(xù)全面提升政府信息公開服務質(zhì)量，努力克服在年度報告中已經(jīng)出現(xiàn)的“千部一腔，千人一面”的呆板化，程式化，還有“歌德”化傾向，代之以更全面、真實、樸素、客觀的風格，認真履行《條例》第三十一條和第三十二條規(guī)定的年度報告職責。同時，做好回復公眾信息公開申請工作。
(三)盡管《條例》已經(jīng)成為貫徹實施“國家尊重和保障人權”憲法原則的開路先鋒，具有前所未有的高強度雙重監(jiān)督保障機制，但由于被賦予了超常、過重的制度創(chuàng)新和基本人權保障職能，《條例》有待上升為中華人民共和國的法律，以便以中華人民共和國的法律資格和能量更好地推進中國社會主義法治和人權事業(yè)的發(fā)展。在實施《條例》的過程中，不斷促進政府信息公開年度報告義務的履行與公眾行使申請政府信息公開權利的雙向良性互動，有利于推進把《條例》提升為法律的進程。
(作者系南開大學法學院教授，南開大學人權研究中心研究員)
注釋：
?、?012北京政府信息公開年度報告調(diào)整了答復申請公開統(tǒng)計方式。改為在期限內(nèi)共答復申請16468件，其中1、“申請內(nèi)容明確，可以答復是否公開的申請9052件”占總數(shù)的54.97%。其中公開8631件。包括同意公開8037項，同意部分公開120項，信息已主動公開474項。2、屬于其他答復類型的7416項。包括申請內(nèi)容不明確，告知更改補充；信息不存在；非本機關掌握；非政府信息；已移送檔案館共6種。具體數(shù)字已經(jīng)列入本表格，但所占本年度答復比率，均由筆者重新依據(jù)2008至2011年同比率計算，以利作同類比較考察研究。
?、谛っ鳎赫畔⒐_制度運行狀態(tài)考察——基于2008年至2010年245份政府信息公開工作年度報告。法學，2011年10月。
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