在全球化時代，隨著交通條件的日益便捷、貿易關系相互依賴的日益加深以及人員流動所帶來的全球性公共事務日益增多，全球性的問題，諸如戰(zhàn)爭與和平、氣候變化、毒品走私、跨國犯罪、國際恐怖主義等，越來越凸顯。這些問題大多已經超出了單個國家所能控制和處理的范圍，需要進行全球性的公共事務管理，即一般所稱的“國際公共管理”或者“全球治理”。如同國內公共事務的管理需要某種程度的合法性一樣，全球公共事務的管理也需要合法的權利來源。這種全球公共事務管理的權利來源，被一些學者稱為 “球權”。所謂“球權”，本質上就是國際社會進行全球公共事務管理的權利。北京大學國際關系學院梁守德教授指出，“球權，指的是國際社會合理合法的正當權力與利益，即國際社會共有的權利，或稱全球權利、全球利益。它具體表現為聯合國憲章和國際準則所規(guī)定的國際組織的權力與利益。”
具體說來，國際公共管理的權利——“球權”——是“由主權國家在清算戰(zhàn)爭罪行的大前提下，妥協、協調，既維護主權又對等轉讓主權的結果。”“球權，由主權國家共同確定，也由主權國家共同管理。” ①梁守德教授的這一段話清楚地說明了兩個問題：第一，“球權”是國際社會進行全球性公共事務管理的權利，不是單個國家的權利，具體表現為聯合國和國際組織的權利。“球權”的產生來源于單個國家的主權讓渡。第二，“球權”不是一個國家管理世界的霸權，也不是一個世界政府所擁有的中央權利，它是一種由主權國家通過某些國際機制和制度共同管理全球公共事務的合法權利，以國際法為依據。② 國際社會的合法權利不斷擴大，其目的是為了維護全世界的基本人權。那么，全球公共事務管理的權利來源具體是什么呢？如何正確認識全球公共事務管理中人權、主權和“球權”三種之間的關系？這就是本文將要集中論述的問題。
一、國際公共管理的權利來源：兩個核心的“球權”文件
全球公共事務的管理，其迫切性首先來自于對國家間關系中戰(zhàn)爭與和平事務的管理，即盡可能維持一種和平的國家間關系、避免戰(zhàn)爭。第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)凸顯了管理戰(zhàn)爭這種全球公共事務的迫切性。因此，第一次世界大戰(zhàn)之后，國際社會就出現了通過普遍性的國際組織進行全球公共事務管理的思潮并且被廣泛接受，從而訂立了第一個核心的“球權”文件：《國際聯盟盟約》。
《國際聯盟盟約》是一戰(zhàn)后《凡爾賽和約》的第一部分，于1920年1月20日生效。根據盟約所建立的國際聯盟，是國際關系史上第一個全球性的國際組織。之所以提出建立這樣的一個國際組織，與當時批判國家主權無限擴張、主張全球公共事務治理的思潮是分不開。一些學者例如法國思想家萊翁?狄驥認為，主權國家是戰(zhàn)爭以及各種全球性矛盾沖突的根源。所以他提出用“協作國家的觀念”代替“主權國家的觀念”，想用消除主權的方式來消除帝國主義國家之間的戰(zhàn)爭。③當時歐洲和平主義、理想主義思潮泛濫，試圖通過國際組織、國際輿論來制約國家的權力，以避免悲劇的再次發(fā)生。當時的美國總統威爾遜極為重視國際聯盟的作用，把它作為美國“全部外交結構的基礎”。縱觀其具體內容，《國際聯盟盟約》就是一部初步系統地提出全球公共事務管理和“球權”內容的重要國際文件。
在《國際聯盟盟約》中，明確規(guī)定了國際聯盟的宗旨：“締約各國，為增進國際間合作并保持其和平與安全起見，特允承受不從事戰(zhàn)爭之義務，維持各國間公開、公正、榮譽之邦交，嚴格遵守國際公法之規(guī)定，以為今后各國政府間行為之規(guī)范，在有組織之民族間彼此關系中維持正義并恪遵條約上這一切義務。”④也就是說，各國自愿承諾“不從事戰(zhàn)爭”。為了確保制止侵略和維護和平，盟約賦予國際聯盟以集體安全機制，包括和平解決國際爭端的原則和相關的制裁條款：盟約的第11條、12條、13條和15條規(guī)定了會員國在把爭端提交盟約所規(guī)定的程序以前，不得訴諸戰(zhàn)爭。盟約的第16條規(guī)定了對違反盟約的會員國進行經濟和軍事制裁的辦法。根據盟約規(guī)定，國際聯盟建立了一系列的機構實體如行政院、常設秘書處、國際常設法院，從而強化了“球權”的物質存在。
可以看出，國際聯盟所擁有的“球權”主要在于維護國際和平與安全，但是其權利不是強制性的、獨立性也不夠（決議需全體一致通過），因此難以完成它所肩負的如此重大的任務。國聯的失敗和它的先天不足是緊密聯系在一起的。
第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使人們意識到需要賦予國際社會在全球公共事務管理方面更大的權利和更高的效率。為什么被寄予厚望的國際聯盟和世界輿論在軍事強權面前顯得如此軟弱無力？如何防止國家濫用“國家利益”、“維護主權”等神圣的詞匯在國內和國外進行大規(guī)模侵犯人權和侵略他國的行動？限制主權、擴大“球權”，增強集體安全機制的強制性和國際公共管理的有效性，成為了各國學者和政府的共識。例如，《奧本海國際法》則斷言：“國際法的進步、 國際和平的維持、以及隨之而來的獨立民族國家的維持，從長遠看，是以各國交出一部分主權為條件的，這樣才能在有限范圍內進行國際立法，并在必然無限范圍內實現具有強制管轄的國際法庭所確定的法治。” ⑤
隨之而來的，是“球權”的空前發(fā)展和對國家主權限制的空前嚴厲。全球公共事務的管理，不僅僅是局限于政治與安全事務，還擴展到了經濟與社會事務。這些全球性權利的主張都是從基本人權出發(fā)的。在《聯合國憲章》中，多次強調了基本人權的重要性，提出了維護國際和平與安全、發(fā)展國際合作等一系列具體的機制性內容。⑥憲章一開始就鄭重宣告：“重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念”，“創(chuàng)造適當環(huán)境，俾克維持正義，尊重由條約與國際法其他淵源而起之義務，久而弗懈。”在第一章第一條“宗旨及原則”中，又具體提出維持國際和平與安全、發(fā)展各國友好關系、促成國際經濟社會合作三項任務，并把聯合國定位為“協調各國行動之中心”。怎么樣使聯合國擔負起這樣的任務，不蹈國聯的覆轍呢？憲章賦予了聯合國一系列具體而重要的管理全球公共事務的權利，例如，它把聯合國的規(guī)則應用于所有的國家，使“球權”第一次真正有了全球性的意義，并且規(guī)定了安全理事會作為維持國際和平與安全主要機構的職責。對于會員國違反《聯合國憲章》，安全理事會有權停止其作為聯合國會員國的權利。憲章還詳細規(guī)定了聯合國大會的職權，尤其是對于維護國際和平安全合作方面的職權。
為了確保聯合國作為全球公共事務管理的國際組織的公正性，在憲章第十五章“秘書處”第100條中特別對聯合國秘書處工作人員的國際公務員性質做了規(guī)定：“秘書長及辦事人員于執(zhí)行職務時，不得請求或接受本組織以外任何政府或其他當局之訓示，并應避免足以妨礙其國際官員地位之行動。秘書長及辦事人員專對本組織負責。”“聯合國各會員國承諾尊重秘書長及辦事人員責任之專屬國際性，決不設法影響其責任之履行。”這樣一種規(guī)定確保了聯合國本身的獨立。
綜上所述，從《國際聯盟盟約》到《聯合國憲章》，國際社會維持國際和平與安全、促進各國經濟和社會發(fā)展的權利大大增加了。全球公共事務的管理不僅有了自己的核心法律文件，也有了相應的執(zhí)行機構即普遍性的國際組織。全球化背景下“球權”的不斷擴大意味著主權受到越來越大的約束。從國際關系角度講，全球化的意義在于，它是對傳統的國際關系、對國家主權和其他權利、對以國界標示人群活動區(qū)別的規(guī)則的一種深入持久的挑戰(zhàn)。 ⑦于是，出現了“主權過時論”的主張，認為國際組織的作用已經越來越重要，作為全球公共事務的管理機構，國際組織的權威應該高于國家的權威。這樣一種觀點大多數來自在聯合國內居優(yōu)勢的西方國家。而發(fā)展中國家由于自身力量的不足，在聯合國中居于劣勢，就有一些學者提出了“主權絕對論”與之對抗。如何準確認識國際公共管理的權利限度？這一問題的核心涉及到“人權”、“主權”與“球權”的關系問題。
二、國際公共管理的權利限度：人權、主權與“球權”的關系
如何認識國際社會進行全球公共事務管理的權利限度？“球權”的強化是否意味著國際社會應該在全球公共事務領域具有超越于主權國家的權威？這里我們需要準確認識人權、主權與“球權”三者之間的關系。
簡而言之，主權由人權的讓渡而來，而“球權”又由主權的讓渡而來。沒有人與人之間訂立契約，建立國家，就無所謂主權；沒有國家與國家之間訂立契約，就無所謂“球權”。歸根結底，主權和“球權”的出現和發(fā)展都是為了保障基本人權。無論是西方政治思想流派中的自由主義還是保守主義，都毫無例外地認為，個人在和政府機構的關系中享有人的尊嚴和自律的原則。許多西方學者認為，國家是必不可少的惡；而馬克思主義同樣認為國家只是階級統治的工具，最終要實現的是人的自由而全面的解放。一位中國學者在仔細的研究了馬克思主義人權與主權的關系后說，“無論國家政權對人權多么重要，都不能把人權看成是從國家權力派生出來的、完全從屬于國家的。”因此，國家主權并不具有絕對性，其根本目的在于人的自由和發(fā)展，在于以生存權和發(fā)展權為核心的基本人權的實現。
從主權的內涵來說，主權可以分為兩部分：對內的最高性和對外的平等性。也就是，在國內，主權是最高的統治權力，沒有任何一個其他的組織或國家可以高于主權的權力。法國政治思想家讓?博丹進一步把主權定義為“不受法律約束的、對公民和臣民進行統治的最高權力”，并分析了國家主權的內在特征，即它是最高的、絕對的、永久的、不可分割的、不可讓與的。但他認為，主權必須向上帝負責和受制于自然法則。也就是說，主權不能侵犯公民的某些基本權利。⑧時代發(fā)展到今天，從國際法角度來講，國際習慣法涉及的人權問題如種族滅絕、奴隸貿易等問題上，“不干涉原則”基本上是不適用的。⑨《聯合國憲章》和有關國際公約明確規(guī)定有三類情況屬于人權國際保護的范圍。第一，凡屬帝國主義、殖民主義、霸權主義對殖民地、附屬國及其他國家的民族自決權、自然資源主權、發(fā)展權以及與此相聯系的個人權利的大規(guī)模公然侵犯，均應受到國際社會的譴責和反對。第二，種族歧視、種族隔離、滅絕種族、販賣奴隸、大規(guī)模地制造和迫害難民、宣傳戰(zhàn)爭、鼓吹法西斯主義等，均屬于應予禁止的國際犯罪。第三，國家間有關人權的協議一致的條約、公約所規(guī)定的各項措施，各有關參加國有義務在國內立法和政策方面采用并尊重這些規(guī)范。如果簽約國違反國際條約、公約的義務而侵犯人權時，國際社會有權對該國進行干預和譴責。⑩
對外主權的涵義主要是主權之間的互相平等、互不隸屬的關系。國際法的開創(chuàng)者格老秀斯在《戰(zhàn)爭與和平法》中指出：“所謂主權，就是說它的行為不受另外一個權力的限制，所以它的行為不是其他任何人類意志可以任意視為無效的。” （11）也就是說，主權在對外方面表現為各國間的平等，別國無權將自己的意志強加于其他國家。與對內主權相比，對外主權具有更大的局限性。因為對外主權僅僅是一種平等關系，而不是一種最高權力。換句話說，在涉及到全球性事務以及許多國家權益的全球公共事務領域，各國的主權并非是最高的、可以獨斷專行的。格勞秀斯把主權國家對外行使主權的行為規(guī)范到國際法的范圍內。這樣，一個國家在對外行使主權的時候并不是完全絕對不受限制的，為了各國的共同利益、實現所謂的全球公共事務管理或者說國際公共管理，各國主權的行使必須受到國際法的制約。（12）
隨著全球化趨勢的相互發(fā)展，各國間相互利益越來越緊密和錯綜復雜，全球性事務的重要性、復雜性日益上升，主權國家進行協調、實行國際公共管理的必要性不斷凸顯，主權的行使必然受到越來越大的制約。一個國家雖然有權對其他國家做出自己的反應，但不得不考慮這種反應所帶來的后果。一旦主權的行使者在國際上胡作非為、危害國際和平與安全，國際法和其他國家同樣會予以制約和制裁。同樣的，如果一個國家內部出現了大規(guī)模的內戰(zhàn)、饑荒等主權機制完全失靈的狀況，國際社會也有權進行干預。
“球權”的擴大既是出于維護人權、促進主權發(fā)揮積極功能的根本需要，也是與當代全球化趨勢日益發(fā)展、公共問題日益增多、國家間交流日益頻繁的現實相適應的。但是，“球權”的不斷擴大并不意味著它可以取代主權，正如聯合國作用的擴大不能發(fā)展成世界政府一樣。在全球公共事務管理領域，聯合國和主權國家的關系可以從如下幾個方面來看：第一，雖然是代表著“球權”的普遍性組織，聯合國的建立仍然是大國利益平衡的結果，是當時國際力量對比的反映，是大國享有某種特權的組織。聯合國與主權國家的關系在很大程度上取決于大國的態(tài)度。第二，聯合國是主權國家建立的、以維護主權國家獨立、平等、不受侵犯為基本原則的國際組織。憲章第一章第二條明確規(guī)定了“國家主權平等”、保證“國家領土完整或政治獨立”、不得“干涉在本質上屬于任何國家國內管轄之事件”等原則。 第三，它是通過集體安全機制，對主權國家具有某種超國家權力的組織。聯合國有采取包括軍事手段在內的強制制裁行動的權力。但這種超國家權力只是在“國際和平及安全”受到威脅時，或在主權國家受到侵犯時才適用。 第四，聯合國是主要以談判、調查、斡旋等和平手段解決主權國家間爭端的組織。（13）
如果“球權”的發(fā)展成為一種世界政府性質的權力，那么所帶來的并不一定是和平，反而有可能是爭奪中央權力的無休止的戰(zhàn)爭。冷戰(zhàn)結束以來，文明之間的矛盾和民族意識之間的矛盾是增多了而不是減少了，與經濟全球化相并而行的是全球文明和意識形態(tài)的分裂。這樣的一種情況下，國際社會進行全球公共事務管理權利的無限擴大只會帶來災難而不是幸福，違背保護基本人權的根本宗旨。與國內公共事務的管理一樣，全球事務的公共管理也應該采取一種更加靈活、包容的形式。從目前國際體系的發(fā)展狀況來看，建立一種超然于主權之上的“球權”也是不可能的。主權國家仍然是國際社會的基本行為體。所謂“人道主義干預”主要是大國對小國干涉的特權。發(fā)展中國家呼吁維護主權和不干涉內政的原則，因為主權是發(fā)展中國家“抵御這個不平等世界行事規(guī)則的最后一道防線”。（14）因此，不用說集中管理全球公共事務的世界政府，即便是將聯合國改造成多行為體并存、相互制約的“世界議會”的設想恐怕也是難以實現的。
小結：國際公共管理的權利及其限度
對全球性事務的國際公共管理正在成為公共事務管理領域的一個重要課題。與傳統的國際政治不同，國際公共管理著眼于全球公共問題，著力于進行綜合性的國際公共管理，因此主權國家和國際社會都屬于參與其中的重要行為體。國際制度和國際組織因而成為了全球公共事務管理的主要機構，而它所擁有的全球性權利本文稱之為“球權”。本文首先考察了全球公共事務管理的權利來源，即歷史上的兩個核心文件——《國際聯盟盟約》和《聯合國憲章》，探討了“球權”不斷擴大的具體內容。通過比較可以得出，“球權”的具體權利在二戰(zhàn)以來得到了急劇擴大，其依托的實體聯合國等普遍性的國際組織也在發(fā)揮著越來越重要的作用。尤其在當前全球性公共問題如恐怖主義、環(huán)境公害突出的情況下，聯合國和其他國際組織越來越成為國際公共管理的重要工具。本文的第二部分重點探討了如何界定全球公共管理的權利范圍，出發(fā)點是分析人權、主權與“球權”的關系。本文認為，主權來源于人權的讓渡，“球權”又來源于主權的讓渡，所以，主權和“球權”的根本目標都是為了基本人權——尤其是民眾的生存權和發(fā)展權。可以在維護基本人權的基礎上統一起來。隨著時代的發(fā)展，主權受到越來越大的限制，而“球權”的重要性不斷增加。但是，“球權”并不可能也不應該取代主權成為統治世界的中央權力，聯合國并不可能也不應該成為管理全球公共事務世界政府。
對國際公共管理權利來源的了解，以及人權、主權與“球權”三種關系的厘清，有助于我們?yōu)閲H公共管理提供一種合法性的基礎，框定全球公共事務管理的原則。我們認識到，在全球公共事務的管理中，在充分發(fā)揮主權國家作用的同時，也要尊重和利用國際組織、全球公民社會等非國家行為的獨特作用，從而確保全球公共事務的管理具有更強的普遍性、公正性和合法性，從而推動國際公共管理的民主化與多元化。
?。ㄗ髡呃缀Ｏ当本煼洞髮W政治學與國際關系學院2010級行政管理專業(yè)博士；作者陳智系北京師范大學政治學與國際關系學院2011級行政管理專業(yè)博士）
注釋：
?、?梁守德：《談“球權”》，載《國際政治研究》2001年第3期。
?、诹菏氐拢骸对囌摾鋺?zhàn)后國際政治中的主權與“球權”》，載《太平洋學報》2002年第1期。
?、坌ぜ鸯`：《西方對主權理論三次挑戰(zhàn)的實質》，載《復旦學報：社科版》1998年第1期。
?、芤韵玛P于《國際聯盟盟約》的內容參見《國際條約集》（1917－1923年），世界知識出版社1961年版，第266－276頁。
?、?【英】勞特派特修訂：《奧本海國際法》，（上卷，第1分冊），商務印書館1981年中文版，第101頁
⑥以下有關《聯合國憲章》的內容參見李鐵城主編：《聯合國的歷程》，北京語言學院出版社1993年版，附錄一：《聯合國憲章》，第646－681頁。
?、咄跻葜郏骸懂敶鷩H政治析論》，上海人民出版社1995年版，第5頁。
⑧【美】喬治?霍蘭?薩拜因：《政治學說史》（下冊），商務印書館1986年中文版，第462頁。
?、岚坠鹈返龋骸秶H法上的人權》，北京大學出版社1992年版，第290頁。
?、鈪斡兄荆骸墩?ldquo;人權高于主權”的本質》，載《浙江大學學報：人文社科版》2001年第2期。
?。?1）葉立煊：《西方政治思想史》，福建人民出版社，1992年版，第173頁。
?。?2）葉立煊：《西方政治思想史》，第111頁。
?。?3）李東燕：《試論聯合國與主權國家關系的演變》，載《世界經濟與政治》2000年第5期。
（14）顧震球：《聯合國任重道遠》，載《光明日報》1999年12月26日。
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