近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)和國(guó)際地位的提高，中國(guó)的就業(yè)和投資市場(chǎng)對(duì)外國(guó)人的吸引力與日俱增。各種不同類型的外國(guó)人來(lái)到中國(guó)，尋求就業(yè)和更好的生活，同時(shí)也產(chǎn)生了各種問(wèn)題和矛盾。但是由于外國(guó)人的居留身份等特殊情況，我國(guó)現(xiàn)有的法律在處理這些問(wèn)題時(shí)常常力不從心，特別是在勞動(dòng)法和外國(guó)人管理相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)方面還沒(méi)有理順，在技術(shù)移民和難民問(wèn)題上的立法基本還處于起步階段。與很多作為移民接收國(guó)的歐美國(guó)家相比，我國(guó)移民立法可以說(shuō)是相當(dāng)滯后。而移民管理與人權(quán)保護(hù)是密切相關(guān)的。
2013年7月1日我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》生效，同時(shí)廢止了1986年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》。這部法律正是為了適應(yīng)變化了的外國(guó)人在華情況而出臺(tái)。①而1996年制定的《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》也正處在修訂的準(zhǔn)備階段。與1996年相比，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，外國(guó)人急劇增多，類型也更復(fù)雜多樣。1996年《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)時(shí)，來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人人數(shù)較少，且多為所謂的高端就業(yè)者。為吸引更多的外國(guó)專家來(lái)華工作，當(dāng)時(shí)制定的管理?xiàng)l例相對(duì)寬松。但近20年來(lái)，來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。除了專家、高級(jí)技術(shù)人員和高層管理人員之外，多了很多中低端外國(guó)就業(yè)者，比如公司的普通職員，在外語(yǔ)培訓(xùn)學(xué)校或雙語(yǔ)幼兒園的外教，甚至并不具備就業(yè)資格的外國(guó)保姆和小商販等等。另外，外國(guó)人的就業(yè)形式也多樣化了：除全日制的常規(guī)就業(yè)外，還有兼職、靈活就業(yè)時(shí)間、外派、獨(dú)立合同人、自由職業(yè)者等等。我國(guó)現(xiàn)有的勞動(dòng)法以及與外國(guó)人相關(guān)的法律已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)各種不同的情況，并且這種多樣化及其產(chǎn)生的問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)我國(guó)相關(guān)立法的修訂也構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)：比如外國(guó)外派到中國(guó)的員工適用外派國(guó)勞動(dòng)法還是我國(guó)的勞動(dòng)法？外派的員工是否只要符合我國(guó)的勞動(dòng)基準(zhǔn)法就可以，而我國(guó)的勞動(dòng)合同法可以不適用？社會(huì)保險(xiǎn)在兩國(guó)都應(yīng)該繳納還是可以只在其中一國(guó)繳納？外國(guó)勞動(dòng)者的退休年齡是按其母國(guó)的還是我國(guó)的退休年齡計(jì)算？退休年齡到了勞動(dòng)合同是否就自動(dòng)終止了？醫(yī)療期期間外國(guó)人是否享有和我國(guó)勞動(dòng)者一樣的勞動(dòng)合同自動(dòng)順延的權(quán)利，如果順延期間居留許可到期了怎么辦？②對(duì)于這些問(wèn)題，不僅現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺少明確規(guī)定，而且對(duì)于法律的修訂者來(lái)說(shuō)也不是很容易找到既符合法理又符合實(shí)際的解決方案。
本文的目的并不是要討論這些勞動(dòng)法的技術(shù)性問(wèn)題具體應(yīng)該如何解決，而是從人權(quán)保護(hù)的角度談?wù)勏嚓P(guān)立法修訂時(shí)應(yīng)該遵循的原則和要注意的問(wèn)題。
《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)范的是外國(guó)人在我國(guó)就業(yè)的問(wèn)題，因此不僅僅涉及國(guó)內(nèi)法，也涉及國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法。 筆者認(rèn)為首先需要厘清的是哪些問(wèn)題是純粹的國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，哪些需要參考相關(guān)的國(guó)際法，尤其是國(guó)際人權(quán)法。
首先，外國(guó)人入境事務(wù)一般屬于純粹的國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事情，除非涉及到難民問(wèn)題時(shí)才需要考慮我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)。所以在是否準(zhǔn)予外國(guó)人入境和頒發(fā)簽證的問(wèn)題上，在一般情況下是可以適用對(duì)等原則的?？紤]到我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的狀況，基于保護(hù)我國(guó)國(guó)民的就業(yè)權(quán)，維護(hù)公共秩序等正當(dāng)理由，我國(guó)可以在頒發(fā)簽證和就業(yè)許可時(shí)對(duì)外國(guó)人加以必要的合理的限制。比如要求用人單位為外國(guó)人申請(qǐng)就業(yè)許可時(shí)證明本職位無(wú)法在中國(guó)公民中找到合適人選。 這也是很多其他國(guó)家的做法。
但需要注意的是在發(fā)放就業(yè)許可時(shí)不能以國(guó)籍區(qū)別對(duì)待申請(qǐng)人，而只能根據(jù)其他客觀合理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定，比如是否為我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)所需要，申請(qǐng)人是否符合職位要求，否則可能構(gòu)成國(guó)籍歧視。這些客觀標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上已經(jīng)足夠?qū)ξ覈?guó)就業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行有效保護(hù)，沒(méi)有必要使用對(duì)等原則。因?yàn)榫蜆I(yè)許可和入境許可性質(zhì)不同。就業(yè)許可涉及工作權(quán)這個(gè)基本人權(quán)，所以不能適用對(duì)等原則，不能因?yàn)槠淠竾?guó)是怎樣的做法我國(guó)就采取同樣的做法。因?yàn)樵诒Ｗo(hù)人權(quán)這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)直接對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)而不是對(duì)其母國(guó)負(fù)責(zé)。而入境許可一般不涉及個(gè)人權(quán)利，則可以適用對(duì)等原則。因?yàn)樽杂蛇w徙權(quán)并不包括跨國(guó)遷徙的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利只適用于一國(guó)境內(nèi)的自由遷徙。我國(guó)可以自由決定針對(duì)外國(guó)人的入境政策。
其次，雖然我國(guó)可以在入境和就業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)節(jié)合理的限制外國(guó)人，但入境以后如何對(duì)待外國(guó)人則需要符合我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)，尤其是尊重人權(quán)的義務(wù)。我國(guó)憲法含有人權(quán)保護(hù)條款，并且我國(guó)也批準(zhǔn)了大部分的國(guó)際人權(quán)公約，因此負(fù)有人權(quán)保護(hù)的國(guó)際義務(wù)。其中很重要的一項(xiàng)義務(wù)即是使國(guó)內(nèi)法符合相關(guān)國(guó)際公約的要求。
外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題涉及到一個(gè)基本人權(quán)——工作權(quán)。 這是一項(xiàng)受國(guó)際法認(rèn)可和保護(hù)的基本人權(quán)。我國(guó)2002年批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約》中的工作權(quán)利總體上也適用于外國(guó)人。我國(guó)批準(zhǔn)的1951年聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》也對(duì)難民的就業(yè)權(quán)利作了規(guī)定。因此，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的修訂必須參考相關(guān)的國(guó)際公約和慣例。另外，我國(guó)雖然還沒(méi)有批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)《移民工人及其家庭成員權(quán)利公約》，但其中的一些關(guān)于移民工人權(quán)利，尤其是合法的移民工人的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)還是可以參考的。
2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了“完善人權(quán)司法保障制度”的重要目標(biāo)。 另外我國(guó)的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015年）》在導(dǎo)言中也提到要“更有效的保障全體社會(huì)成員的工作權(quán)利”等等。人權(quán)并不只限于公民權(quán)利，這里的“全體社會(huì)成員”也應(yīng)當(dāng)包括在我國(guó)境內(nèi)或由我國(guó)管轄的外國(guó)人。所以，在外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題上，既需要從管理角度考慮很多實(shí)際問(wèn)題，也要注意尊重和保護(hù)外國(guó)就業(yè)者的權(quán)利，符合國(guó)際人權(quán)法的要求。
參考國(guó)際人權(quán)法的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，本文對(duì)外國(guó)人就業(yè)管理需要注意的問(wèn)題提出以下具體的建議：
首先，立法需要強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)人的平等不歧視原則，例如可以增加禁止用人單位進(jìn)行國(guó)籍歧視的條款。實(shí)踐中常有用人單位對(duì)外國(guó)人進(jìn)行種族歧視的現(xiàn)象，比如有的幼兒園在招聘中公然要求應(yīng)聘者為白種人，金發(fā)碧眼尤其受歡迎。這點(diǎn)非常影響我國(guó)的國(guó)際形象。法律有正確引導(dǎo)公眾的作用，增加此類條款在短期內(nèi)不一定能減少實(shí)質(zhì)性的歧視，但可以對(duì)改變觀念起到一定作用，使用人單位意識(shí)到這樣做是錯(cuò)誤的，是法律所禁止的。
另外，對(duì)外國(guó)人就業(yè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“平等”待遇而不是“同等”待遇或國(guó)民待遇。平等原則允許合理的區(qū)別對(duì)待，對(duì)外國(guó)人就業(yè)可以做出合理限制。比如對(duì)永久居留權(quán)人或難民可以因?yàn)閲?guó)家安全等原因限制其申請(qǐng)涉及國(guó)家機(jī)密的崗位。
其次，應(yīng)該審慎使用對(duì)等原則。對(duì)等原則是傳統(tǒng)國(guó)際法的一項(xiàng)原則，適用于一般性的國(guó)家間交往，如關(guān)稅、貿(mào)易等，但不適用于個(gè)人權(quán)利保護(hù)。人權(quán)法主要調(diào)整國(guó)家和國(guó)家管轄范圍內(nèi)的個(gè)人之間的關(guān)系，主要是由國(guó)家對(duì)其管轄權(quán)內(nèi)的自然人承擔(dān)國(guó)際法義務(wù)，而這個(gè)自然人也包括生活在這個(gè)國(guó)家的外國(guó)人。假設(shè)人權(quán)法也適用對(duì)等原則的話，美國(guó)如果侵犯了一個(gè)在美國(guó)生活的德國(guó)人的權(quán)利，則德國(guó)也可以侵犯生活在德國(guó)的美國(guó)人的權(quán)利，這顯然不符合國(guó)際人權(quán)公約的宗旨。所以在外國(guó)人工作準(zhǔn)入和工作權(quán)利保障問(wèn)題上不能適用對(duì)等原則，否則會(huì)造成對(duì)不同國(guó)籍的外國(guó)人的歧視。
第三，應(yīng)該根據(jù)外國(guó)人在中國(guó)不同的居住權(quán)分類規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，進(jìn)行合理的區(qū)別對(duì)待，如永久居留者原則上應(yīng)享有和公民同樣的權(quán)利；非法移民仍應(yīng)享有緊急醫(yī)療救助等最基本權(quán)利等。但對(duì)權(quán)利的限制都應(yīng)符合國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)：有合理的目的，如國(guó)家安全、公眾利益、工作性質(zhì)的需要等；采取的限制措施與目的相符并符合比例原則。獲得長(zhǎng)期居留權(quán)的外國(guó)人應(yīng)獲得和我國(guó)公民基本相同的就業(yè)權(quán)。根據(jù)2012年出臺(tái)的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，有“綠卡”的外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)可免辦就業(yè)證，原則上和中國(guó)公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)。
第四，對(duì)難民就業(yè)問(wèn)題應(yīng)有更加細(xì)致的規(guī)定，并參考國(guó)際公約的要求和國(guó)際上通常的做法。1951年聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》規(guī)定：難民在就業(yè)方面應(yīng)享有同等情況下外國(guó)人所享有的最優(yōu)惠待遇；而出于保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)而對(duì)外國(guó)人所設(shè)的限制不能適用于已經(jīng)在避難國(guó)居住了三年以上的難民，或配偶或子女是所在國(guó)公民的難民。③也就是說(shuō)，在我國(guó)已獲得認(rèn)可的難民，應(yīng)該至少允許其在中國(guó)申請(qǐng)《外國(guó)人就業(yè)證》。而已經(jīng)在中國(guó)居住了三年以上的難民應(yīng)該基本不受我國(guó)對(duì)外國(guó)人就業(yè)準(zhǔn)入的限制，除非是出于國(guó)家安全等正當(dāng)理由的限制。
而我國(guó)目前能找到的相關(guān)法律法規(guī)只有《出境入境管理法》第46條的規(guī)定：避難申請(qǐng)人可以憑臨時(shí)身份證明在中國(guó)停留；已被認(rèn)定的難民，可憑難民身份證件在中國(guó)停留居留。但是難民是否有就業(yè)的權(quán)利？避難申請(qǐng)人能否申請(qǐng)就業(yè)？如果不允許就業(yè)，是否可以獲得基本生活救助？如果對(duì)就業(yè)準(zhǔn)入做出限制，是出于何種理由，以什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制？這些重要的涉及難民和避難者生存權(quán)的問(wèn)題法律都沒(méi)有規(guī)定，不得不說(shuō)是立法上的一個(gè)很大的漏洞。另外，避難申請(qǐng)人和難民都需要足夠的生活來(lái)源，如果國(guó)家不提供救助會(huì)違反國(guó)際法義務(wù)，但提供救助也是國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，不如放開(kāi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)符合條件的人員發(fā)放就業(yè)證。這樣準(zhǔn)予他們?nèi)谌肷鐣?huì)，減少社會(huì)不安定因素，并且充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，提供條件使其能主動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的享有，而不是被動(dòng)的靠國(guó)家供給，這也是國(guó)際人權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效途徑。
我國(guó)目前難民問(wèn)題雖然還不像歐美國(guó)家那么突出，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的不斷提高，這個(gè)問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越突顯。
第五， 新制定的《出境入境管理法》加大了防范和打擊“三非”（非法入境、非法居留和非法就業(yè)）外國(guó)人的力度，界定了外國(guó)人非法就業(yè)的情形，并規(guī)定可以將非法就業(yè)者遣送出境。④但是對(duì)于國(guó)際法上規(guī)定的非法就業(yè)的外國(guó)人的一些基本權(quán)利，如獲得報(bào)酬的權(quán)利、勞動(dòng)安全保護(hù)的權(quán)利、緊急醫(yī)療救助的權(quán)利等，則沒(méi)有說(shuō)明。非正規(guī)移民對(duì)任何一個(gè)國(guó)家的法律和管理制度都是一個(gè)挑戰(zhàn)。我國(guó)對(duì)此需要積極應(yīng)對(duì)，并加以規(guī)范。為了體現(xiàn)公平和人道主義原則，修訂中的《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》應(yīng)該包含對(duì)這些基本權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的條款，這也是符合國(guó)際慣例的。并且在必須遣送時(shí)，要注意個(gè)案審理的程序性權(quán)利，避免集體遣送。⑤
第六，應(yīng)該建立更統(tǒng)一的外國(guó)人就業(yè)管理制度。目前多頭管理的體制影響了對(duì)外國(guó)人的有效管理和對(duì)其權(quán)利的保護(hù)。⑥可以參考一些歐洲國(guó)家作法，建立外國(guó)人事務(wù)管理局，統(tǒng)一主管審核發(fā)放工作許可、居留證和就業(yè)證，由人社部門主管外國(guó)人就業(yè)的具體權(quán)利保護(hù)及糾紛解決事務(wù)。目前我國(guó)有一些中低端就業(yè)市場(chǎng)，比如培訓(xùn)學(xué)校等雇傭的外國(guó)人也領(lǐng)外國(guó)專家證，走不同的管理渠道，似乎沒(méi)有必要，完全可以納入一般的勞動(dòng)合同管理體系。
以上是從人權(quán)保護(hù)的角度分析外國(guó)人就業(yè)管理需要改進(jìn)的幾個(gè)主要方面。需要強(qiáng)調(diào)的是，移民本身并不是一個(gè)“問(wèn)題”,移民只是一個(gè)需要被管理的現(xiàn)象。但這種管理并不簡(jiǎn)單，因?yàn)檫@涉及到人的基本權(quán)利，涉及到對(duì)公民和外國(guó)人的區(qū)別對(duì)待是構(gòu)成歧視還是出于保護(hù)國(guó)家利益的合理需要，涉及到我國(guó)對(duì)他國(guó)和國(guó)際社會(huì)的法律義務(wù)，涉及到人道主義的基本原則。從這個(gè)意義上講，我國(guó)的移民法必須與國(guó)際接軌，必須與國(guó)際法相符合。但是，也不能簡(jiǎn)單地移植其他國(guó)家的法律，必須在充分考慮我國(guó)自身的法律體系的特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等國(guó)情的基礎(chǔ)上，考察國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，并比較其他國(guó)家的法律設(shè)計(jì)，建立和發(fā)展我國(guó)自己的移民法。
雖然我國(guó)目前的外國(guó)人規(guī)模還無(wú)法與歐美國(guó)家相比，但隨著我國(guó)國(guó)力的不斷增強(qiáng)，可以預(yù)見(jiàn)將來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的外國(guó)移民，尤其是勞務(wù)移民。隨之而來(lái)的與移民相關(guān)的問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越突出，而立法需要有一定的前瞻性才能避免處于被動(dòng)的局面。如何合理合法地對(duì)外國(guó)人進(jìn)行管理并保證他們的正當(dāng)權(quán)益，對(duì)我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象有著重要影響，也對(duì)我國(guó)繼續(xù)吸引外資，創(chuàng)造良好的投資和法治環(huán)境有重要意義。
?。ㄗ髡呦抵袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院人權(quán)教育與研究中心人權(quán)項(xiàng)目主任）
注釋：
?、訇P(guān)于這部法律出臺(tái)的過(guò)程和背景，參見(jiàn)《公安部負(fù)責(zé)人就出境入境管理法答問(wèn)》，中國(guó)新聞網(wǎng)， 2012年6月30日。
②文中列舉的問(wèn)題很多來(lái)自北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障學(xué)會(huì)于2014年5月5日舉辦的“外國(guó)人在華就業(yè)涉及的勞動(dòng)法律適用問(wèn)題研討會(huì)”上的討論，是法官、勞動(dòng)仲裁員、律師以及人力資源和社會(huì)保障部門工作人員實(shí)踐中遇到的法律問(wèn)題。
?、垡?jiàn)聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》第17條。
?、芤?jiàn)《出境入境管理法》第43條和第62條。
?、菀?jiàn)聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》第32條關(guān)于難民遣返的救濟(jì)程序；《歐洲人權(quán)公約》第4號(hào)議定書(shū)禁止集體遣返外國(guó)人。
⑥參見(jiàn)葉氫：《走向有序統(tǒng)一：三非外國(guó)人治理研究》，載《政法學(xué)刊》，第28卷第2期，2011年4月，第90-96頁(yè)。
2013年7月1日我國(guó)新修訂的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》生效，同時(shí)廢止了1986年的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》。這部法律正是為了適應(yīng)變化了的外國(guó)人在華情況而出臺(tái)。①而1996年制定的《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》也正處在修訂的準(zhǔn)備階段。與1996年相比，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，外國(guó)人急劇增多，類型也更復(fù)雜多樣。1996年《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)時(shí)，來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人人數(shù)較少，且多為所謂的高端就業(yè)者。為吸引更多的外國(guó)專家來(lái)華工作，當(dāng)時(shí)制定的管理?xiàng)l例相對(duì)寬松。但近20年來(lái)，來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人的構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。除了專家、高級(jí)技術(shù)人員和高層管理人員之外，多了很多中低端外國(guó)就業(yè)者，比如公司的普通職員，在外語(yǔ)培訓(xùn)學(xué)校或雙語(yǔ)幼兒園的外教，甚至并不具備就業(yè)資格的外國(guó)保姆和小商販等等。另外，外國(guó)人的就業(yè)形式也多樣化了：除全日制的常規(guī)就業(yè)外，還有兼職、靈活就業(yè)時(shí)間、外派、獨(dú)立合同人、自由職業(yè)者等等。我國(guó)現(xiàn)有的勞動(dòng)法以及與外國(guó)人相關(guān)的法律已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)各種不同的情況，并且這種多樣化及其產(chǎn)生的問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)我國(guó)相關(guān)立法的修訂也構(gòu)成了很大的挑戰(zhàn)：比如外國(guó)外派到中國(guó)的員工適用外派國(guó)勞動(dòng)法還是我國(guó)的勞動(dòng)法？外派的員工是否只要符合我國(guó)的勞動(dòng)基準(zhǔn)法就可以，而我國(guó)的勞動(dòng)合同法可以不適用？社會(huì)保險(xiǎn)在兩國(guó)都應(yīng)該繳納還是可以只在其中一國(guó)繳納？外國(guó)勞動(dòng)者的退休年齡是按其母國(guó)的還是我國(guó)的退休年齡計(jì)算？退休年齡到了勞動(dòng)合同是否就自動(dòng)終止了？醫(yī)療期期間外國(guó)人是否享有和我國(guó)勞動(dòng)者一樣的勞動(dòng)合同自動(dòng)順延的權(quán)利，如果順延期間居留許可到期了怎么辦？②對(duì)于這些問(wèn)題，不僅現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺少明確規(guī)定，而且對(duì)于法律的修訂者來(lái)說(shuō)也不是很容易找到既符合法理又符合實(shí)際的解決方案。
本文的目的并不是要討論這些勞動(dòng)法的技術(shù)性問(wèn)題具體應(yīng)該如何解決，而是從人權(quán)保護(hù)的角度談?wù)勏嚓P(guān)立法修訂時(shí)應(yīng)該遵循的原則和要注意的問(wèn)題。
《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)范的是外國(guó)人在我國(guó)就業(yè)的問(wèn)題，因此不僅僅涉及國(guó)內(nèi)法，也涉及國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法。 筆者認(rèn)為首先需要厘清的是哪些問(wèn)題是純粹的國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，哪些需要參考相關(guān)的國(guó)際法，尤其是國(guó)際人權(quán)法。
首先，外國(guó)人入境事務(wù)一般屬于純粹的國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事情，除非涉及到難民問(wèn)題時(shí)才需要考慮我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)。所以在是否準(zhǔn)予外國(guó)人入境和頒發(fā)簽證的問(wèn)題上，在一般情況下是可以適用對(duì)等原則的?？紤]到我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的狀況，基于保護(hù)我國(guó)國(guó)民的就業(yè)權(quán)，維護(hù)公共秩序等正當(dāng)理由，我國(guó)可以在頒發(fā)簽證和就業(yè)許可時(shí)對(duì)外國(guó)人加以必要的合理的限制。比如要求用人單位為外國(guó)人申請(qǐng)就業(yè)許可時(shí)證明本職位無(wú)法在中國(guó)公民中找到合適人選。 這也是很多其他國(guó)家的做法。
但需要注意的是在發(fā)放就業(yè)許可時(shí)不能以國(guó)籍區(qū)別對(duì)待申請(qǐng)人，而只能根據(jù)其他客觀合理的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定，比如是否為我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)所需要，申請(qǐng)人是否符合職位要求，否則可能構(gòu)成國(guó)籍歧視。這些客觀標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上已經(jīng)足夠?qū)ξ覈?guó)就業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行有效保護(hù)，沒(méi)有必要使用對(duì)等原則。因?yàn)榫蜆I(yè)許可和入境許可性質(zhì)不同。就業(yè)許可涉及工作權(quán)這個(gè)基本人權(quán)，所以不能適用對(duì)等原則，不能因?yàn)槠淠竾?guó)是怎樣的做法我國(guó)就采取同樣的做法。因?yàn)樵诒Ｗo(hù)人權(quán)這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)直接對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)而不是對(duì)其母國(guó)負(fù)責(zé)。而入境許可一般不涉及個(gè)人權(quán)利，則可以適用對(duì)等原則。因?yàn)樽杂蛇w徙權(quán)并不包括跨國(guó)遷徙的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利只適用于一國(guó)境內(nèi)的自由遷徙。我國(guó)可以自由決定針對(duì)外國(guó)人的入境政策。
其次，雖然我國(guó)可以在入境和就業(yè)準(zhǔn)入的環(huán)節(jié)合理的限制外國(guó)人，但入境以后如何對(duì)待外國(guó)人則需要符合我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)，尤其是尊重人權(quán)的義務(wù)。我國(guó)憲法含有人權(quán)保護(hù)條款，并且我國(guó)也批準(zhǔn)了大部分的國(guó)際人權(quán)公約，因此負(fù)有人權(quán)保護(hù)的國(guó)際義務(wù)。其中很重要的一項(xiàng)義務(wù)即是使國(guó)內(nèi)法符合相關(guān)國(guó)際公約的要求。
外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題涉及到一個(gè)基本人權(quán)——工作權(quán)。 這是一項(xiàng)受國(guó)際法認(rèn)可和保護(hù)的基本人權(quán)。我國(guó)2002年批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約》中的工作權(quán)利總體上也適用于外國(guó)人。我國(guó)批準(zhǔn)的1951年聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》也對(duì)難民的就業(yè)權(quán)利作了規(guī)定。因此，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的修訂必須參考相關(guān)的國(guó)際公約和慣例。另外，我國(guó)雖然還沒(méi)有批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)《移民工人及其家庭成員權(quán)利公約》，但其中的一些關(guān)于移民工人權(quán)利，尤其是合法的移民工人的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)還是可以參考的。
2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了“完善人權(quán)司法保障制度”的重要目標(biāo)。 另外我國(guó)的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015年）》在導(dǎo)言中也提到要“更有效的保障全體社會(huì)成員的工作權(quán)利”等等。人權(quán)并不只限于公民權(quán)利，這里的“全體社會(huì)成員”也應(yīng)當(dāng)包括在我國(guó)境內(nèi)或由我國(guó)管轄的外國(guó)人。所以，在外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題上，既需要從管理角度考慮很多實(shí)際問(wèn)題，也要注意尊重和保護(hù)外國(guó)就業(yè)者的權(quán)利，符合國(guó)際人權(quán)法的要求。
參考國(guó)際人權(quán)法的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，本文對(duì)外國(guó)人就業(yè)管理需要注意的問(wèn)題提出以下具體的建議：
首先，立法需要強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)人的平等不歧視原則，例如可以增加禁止用人單位進(jìn)行國(guó)籍歧視的條款。實(shí)踐中常有用人單位對(duì)外國(guó)人進(jìn)行種族歧視的現(xiàn)象，比如有的幼兒園在招聘中公然要求應(yīng)聘者為白種人，金發(fā)碧眼尤其受歡迎。這點(diǎn)非常影響我國(guó)的國(guó)際形象。法律有正確引導(dǎo)公眾的作用，增加此類條款在短期內(nèi)不一定能減少實(shí)質(zhì)性的歧視，但可以對(duì)改變觀念起到一定作用，使用人單位意識(shí)到這樣做是錯(cuò)誤的，是法律所禁止的。
另外，對(duì)外國(guó)人就業(yè)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“平等”待遇而不是“同等”待遇或國(guó)民待遇。平等原則允許合理的區(qū)別對(duì)待，對(duì)外國(guó)人就業(yè)可以做出合理限制。比如對(duì)永久居留權(quán)人或難民可以因?yàn)閲?guó)家安全等原因限制其申請(qǐng)涉及國(guó)家機(jī)密的崗位。
其次，應(yīng)該審慎使用對(duì)等原則。對(duì)等原則是傳統(tǒng)國(guó)際法的一項(xiàng)原則，適用于一般性的國(guó)家間交往，如關(guān)稅、貿(mào)易等，但不適用于個(gè)人權(quán)利保護(hù)。人權(quán)法主要調(diào)整國(guó)家和國(guó)家管轄范圍內(nèi)的個(gè)人之間的關(guān)系，主要是由國(guó)家對(duì)其管轄權(quán)內(nèi)的自然人承擔(dān)國(guó)際法義務(wù)，而這個(gè)自然人也包括生活在這個(gè)國(guó)家的外國(guó)人。假設(shè)人權(quán)法也適用對(duì)等原則的話，美國(guó)如果侵犯了一個(gè)在美國(guó)生活的德國(guó)人的權(quán)利，則德國(guó)也可以侵犯生活在德國(guó)的美國(guó)人的權(quán)利，這顯然不符合國(guó)際人權(quán)公約的宗旨。所以在外國(guó)人工作準(zhǔn)入和工作權(quán)利保障問(wèn)題上不能適用對(duì)等原則，否則會(huì)造成對(duì)不同國(guó)籍的外國(guó)人的歧視。
第三，應(yīng)該根據(jù)外國(guó)人在中國(guó)不同的居住權(quán)分類規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，進(jìn)行合理的區(qū)別對(duì)待，如永久居留者原則上應(yīng)享有和公民同樣的權(quán)利；非法移民仍應(yīng)享有緊急醫(yī)療救助等最基本權(quán)利等。但對(duì)權(quán)利的限制都應(yīng)符合國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)：有合理的目的，如國(guó)家安全、公眾利益、工作性質(zhì)的需要等；采取的限制措施與目的相符并符合比例原則。獲得長(zhǎng)期居留權(quán)的外國(guó)人應(yīng)獲得和我國(guó)公民基本相同的就業(yè)權(quán)。根據(jù)2012年出臺(tái)的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，有“綠卡”的外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)可免辦就業(yè)證，原則上和中國(guó)公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)。
第四，對(duì)難民就業(yè)問(wèn)題應(yīng)有更加細(xì)致的規(guī)定，并參考國(guó)際公約的要求和國(guó)際上通常的做法。1951年聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》規(guī)定：難民在就業(yè)方面應(yīng)享有同等情況下外國(guó)人所享有的最優(yōu)惠待遇；而出于保護(hù)國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)而對(duì)外國(guó)人所設(shè)的限制不能適用于已經(jīng)在避難國(guó)居住了三年以上的難民，或配偶或子女是所在國(guó)公民的難民。③也就是說(shuō)，在我國(guó)已獲得認(rèn)可的難民，應(yīng)該至少允許其在中國(guó)申請(qǐng)《外國(guó)人就業(yè)證》。而已經(jīng)在中國(guó)居住了三年以上的難民應(yīng)該基本不受我國(guó)對(duì)外國(guó)人就業(yè)準(zhǔn)入的限制，除非是出于國(guó)家安全等正當(dāng)理由的限制。
而我國(guó)目前能找到的相關(guān)法律法規(guī)只有《出境入境管理法》第46條的規(guī)定：避難申請(qǐng)人可以憑臨時(shí)身份證明在中國(guó)停留；已被認(rèn)定的難民，可憑難民身份證件在中國(guó)停留居留。但是難民是否有就業(yè)的權(quán)利？避難申請(qǐng)人能否申請(qǐng)就業(yè)？如果不允許就業(yè)，是否可以獲得基本生活救助？如果對(duì)就業(yè)準(zhǔn)入做出限制，是出于何種理由，以什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制？這些重要的涉及難民和避難者生存權(quán)的問(wèn)題法律都沒(méi)有規(guī)定，不得不說(shuō)是立法上的一個(gè)很大的漏洞。另外，避難申請(qǐng)人和難民都需要足夠的生活來(lái)源，如果國(guó)家不提供救助會(huì)違反國(guó)際法義務(wù)，但提供救助也是國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，不如放開(kāi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)符合條件的人員發(fā)放就業(yè)證。這樣準(zhǔn)予他們?nèi)谌肷鐣?huì)，減少社會(huì)不安定因素，并且充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，提供條件使其能主動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的享有，而不是被動(dòng)的靠國(guó)家供給，這也是國(guó)際人權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效途徑。
我國(guó)目前難民問(wèn)題雖然還不像歐美國(guó)家那么突出，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)地位的不斷提高，這個(gè)問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越突顯。
第五， 新制定的《出境入境管理法》加大了防范和打擊“三非”（非法入境、非法居留和非法就業(yè)）外國(guó)人的力度，界定了外國(guó)人非法就業(yè)的情形，并規(guī)定可以將非法就業(yè)者遣送出境。④但是對(duì)于國(guó)際法上規(guī)定的非法就業(yè)的外國(guó)人的一些基本權(quán)利，如獲得報(bào)酬的權(quán)利、勞動(dòng)安全保護(hù)的權(quán)利、緊急醫(yī)療救助的權(quán)利等，則沒(méi)有說(shuō)明。非正規(guī)移民對(duì)任何一個(gè)國(guó)家的法律和管理制度都是一個(gè)挑戰(zhàn)。我國(guó)對(duì)此需要積極應(yīng)對(duì)，并加以規(guī)范。為了體現(xiàn)公平和人道主義原則，修訂中的《外國(guó)人就業(yè)管理?xiàng)l例》應(yīng)該包含對(duì)這些基本權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的條款，這也是符合國(guó)際慣例的。并且在必須遣送時(shí)，要注意個(gè)案審理的程序性權(quán)利，避免集體遣送。⑤
第六，應(yīng)該建立更統(tǒng)一的外國(guó)人就業(yè)管理制度。目前多頭管理的體制影響了對(duì)外國(guó)人的有效管理和對(duì)其權(quán)利的保護(hù)。⑥可以參考一些歐洲國(guó)家作法，建立外國(guó)人事務(wù)管理局，統(tǒng)一主管審核發(fā)放工作許可、居留證和就業(yè)證，由人社部門主管外國(guó)人就業(yè)的具體權(quán)利保護(hù)及糾紛解決事務(wù)。目前我國(guó)有一些中低端就業(yè)市場(chǎng)，比如培訓(xùn)學(xué)校等雇傭的外國(guó)人也領(lǐng)外國(guó)專家證，走不同的管理渠道，似乎沒(méi)有必要，完全可以納入一般的勞動(dòng)合同管理體系。
以上是從人權(quán)保護(hù)的角度分析外國(guó)人就業(yè)管理需要改進(jìn)的幾個(gè)主要方面。需要強(qiáng)調(diào)的是，移民本身并不是一個(gè)“問(wèn)題”,移民只是一個(gè)需要被管理的現(xiàn)象。但這種管理并不簡(jiǎn)單，因?yàn)檫@涉及到人的基本權(quán)利，涉及到對(duì)公民和外國(guó)人的區(qū)別對(duì)待是構(gòu)成歧視還是出于保護(hù)國(guó)家利益的合理需要，涉及到我國(guó)對(duì)他國(guó)和國(guó)際社會(huì)的法律義務(wù)，涉及到人道主義的基本原則。從這個(gè)意義上講，我國(guó)的移民法必須與國(guó)際接軌，必須與國(guó)際法相符合。但是，也不能簡(jiǎn)單地移植其他國(guó)家的法律，必須在充分考慮我國(guó)自身的法律體系的特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等國(guó)情的基礎(chǔ)上，考察國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，并比較其他國(guó)家的法律設(shè)計(jì)，建立和發(fā)展我國(guó)自己的移民法。
雖然我國(guó)目前的外國(guó)人規(guī)模還無(wú)法與歐美國(guó)家相比，但隨著我國(guó)國(guó)力的不斷增強(qiáng)，可以預(yù)見(jiàn)將來(lái)會(huì)有越來(lái)越多的外國(guó)移民，尤其是勞務(wù)移民。隨之而來(lái)的與移民相關(guān)的問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越突出，而立法需要有一定的前瞻性才能避免處于被動(dòng)的局面。如何合理合法地對(duì)外國(guó)人進(jìn)行管理并保證他們的正當(dāng)權(quán)益，對(duì)我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象有著重要影響，也對(duì)我國(guó)繼續(xù)吸引外資，創(chuàng)造良好的投資和法治環(huán)境有重要意義。
?。ㄗ髡呦抵袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院人權(quán)教育與研究中心人權(quán)項(xiàng)目主任）
注釋：
?、訇P(guān)于這部法律出臺(tái)的過(guò)程和背景，參見(jiàn)《公安部負(fù)責(zé)人就出境入境管理法答問(wèn)》，中國(guó)新聞網(wǎng)， 2012年6月30日。
②文中列舉的問(wèn)題很多來(lái)自北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障學(xué)會(huì)于2014年5月5日舉辦的“外國(guó)人在華就業(yè)涉及的勞動(dòng)法律適用問(wèn)題研討會(huì)”上的討論，是法官、勞動(dòng)仲裁員、律師以及人力資源和社會(huì)保障部門工作人員實(shí)踐中遇到的法律問(wèn)題。
?、垡?jiàn)聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》第17條。
?、芤?jiàn)《出境入境管理法》第43條和第62條。
?、菀?jiàn)聯(lián)合國(guó)《難民地位公約》第32條關(guān)于難民遣返的救濟(jì)程序；《歐洲人權(quán)公約》第4號(hào)議定書(shū)禁止集體遣返外國(guó)人。
⑥參見(jiàn)葉氫：《走向有序統(tǒng)一：三非外國(guó)人治理研究》，載《政法學(xué)刊》，第28卷第2期，2011年4月，第90-96頁(yè)。
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