一、未成年人社區(qū)矯正制度的歷史發(fā)展
從歷史看，國外的社區(qū)矯正經(jīng)歷了從18世紀至20世紀初社會救濟時期的政府、社區(qū)兩方主導模式，到20世紀初的政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式的轉(zhuǎn)變，再到20世紀80年代的整合發(fā)展模式，出現(xiàn)了公眾、志愿者、私人部門等多方力量參與的新局面。①無論是“主導模式”還是“整合模式”，都要求多方聯(lián)動以整合社會資源，從而推動刑罰執(zhí)行方式的變革，都屬于社區(qū)矯正聯(lián)動機制的具體實踐形式，社區(qū)矯正聯(lián)動機制也因此成為社區(qū)矯正必然的選擇和基本的思維方式。從這個意義上說，社區(qū)矯正發(fā)生和發(fā)展的過程，也是社區(qū)矯正聯(lián)動機制建立和完善的過程。在社區(qū)矯正聯(lián)動機制的作用下，國際社會行刑社會化、刑罰輕緩化和刑罰人道化的發(fā)展趨勢愈發(fā)明顯，“在很多國家和地區(qū)，社區(qū)矯正管理的犯罪人的數(shù)量，早已超過了監(jiān)獄等監(jiān)禁機構(gòu)中所關(guān)押的犯罪人的數(shù)量，使社區(qū)矯正在刑事司法系統(tǒng)乃至整個社會控制機制中，發(fā)揮著極其重要的作用”。②
我國的社區(qū)矯正，是在借鑒西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實國情對我國的非監(jiān)禁刑罰制度和刑罰執(zhí)行方式進行的重大司法改革，并且融入預防和控制犯罪、加強和改進社會管理等政策意圖。社區(qū)矯正已在我國經(jīng)歷了分散存在階段、地方探索階段、全國試點階段、全國試行階段以及立法確認階段的發(fā)展進程，③這一歷史進程是在黨政機關(guān)、司法機關(guān)、基層組織、基層社區(qū)、基層單位和基層群眾等多方力量驅(qū)動下的整體性、聯(lián)動性發(fā)展，繼承和創(chuàng)新了“專門機關(guān)與社會力量相結(jié)合”的司法工作傳統(tǒng)優(yōu)勢，并在實踐中形成了兩種較為典型的工作模式。
一是以無縫對接為特色北京模式。這種模式的關(guān)鍵是通過執(zhí)行主體和“后勤部門”的密切配合，防止矯正對象的脫管、漏管并促其盡快復歸社會。具體措施是：法院（輕罪判決）→司法局（統(tǒng)籌執(zhí)行）→公安局（監(jiān)管協(xié)助）→民政局、勞動和社保局（救助、培訓）→鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正領(lǐng)導小組（規(guī)劃執(zhí)行）→社區(qū)工作隊伍（矯正協(xié)助）。④看重政府的行政性政策，并使用監(jiān)獄干警和兼職人員來實現(xiàn)對矯正人員的教育、監(jiān)管以及心理矯正。⑤這種聯(lián)動機制實際上可以歸屬于18世紀至20世紀初社會救濟時期國外社區(qū)矯正的“政府、社區(qū)兩方主導模式”。
二是以社會管理創(chuàng)新為特色的上海模式。上海按照“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”的總體思路，把切實解決矯正對象存在的實際困難作為達到社區(qū)矯正目的的有效手段，建立以司法、勞動和社會保障、民政、工商等部門為主體的多部門聯(lián)動機制，并采取政府購買服務(wù)、培育社團組織、組織社工隊伍、發(fā)揮社區(qū)載體作用等社會化管理的方式，來實現(xiàn)對矯正人員的接納、尊重等人文關(guān)懷以及回歸社會的目的。⑥這種聯(lián)動機制實際上可以歸屬于20世紀初國外社區(qū)矯正的“政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式”。
但無論是“政府、社區(qū)兩方主導模式”，還是“政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式”，嚴格說來都屬于“主導模式”，都尚未演變成“整合模式”，社會力量實質(zhì)性參與社區(qū)矯正的發(fā)展空間還很大?？陀^地說，政府在推進社區(qū)矯正改革試點中的地位和作用極其顯著，這對于正式啟動社區(qū)矯正而言確有必要，通過試點推進制度變革也是非常明智的選擇。但是，“在社區(qū)內(nèi)進行的犯罪矯正活動，其最大的特點便是可以利用社會各方面的力量來矯正罪犯，這是社區(qū)矯正這種矯正形式具有強大生命力的重要原因。”⑦要實現(xiàn)社區(qū)矯正的可持續(xù)發(fā)展，則應(yīng)當進一步健全聯(lián)動機制，以便于切實整合社會資源，充分發(fā)揮社會力量在社區(qū)矯正中的積極作用，從而切實矯正犯罪人的犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會。
在對待未成年人犯罪的問題上，民眾基于“同情弱小”的心理更容易形成社會共識，理論界更容易及時形成法律共識，實務(wù)界更容易聯(lián)合展開法律行動。從社區(qū)矯正的發(fā)展史來看，最早的緩刑和社區(qū)矯正均是從青少年犯罪，尤其是未成年人犯罪開始，而當前國際司法界對于青少年犯罪的處理方式也以社區(qū)矯正為主。⑧《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則（北京規(guī)則）》指出，未成年人社區(qū)矯正的主旨是“充分調(diào)動所有可能的資源”，包括執(zhí)法部門、家庭、社區(qū)、志愿人員及其他社會機構(gòu)，“以便促進他們的幸福，減少根據(jù)法律進行干預的必要，并在他們觸犯法律時對他們加以有效、公平及合乎人道的處理”。
我國的未成年人社區(qū)矯正既是社區(qū)矯正制度的重要內(nèi)容，也是少年司法制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是在“幼吾幼以及人之幼”的傳統(tǒng)文化背景下，在“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”原則的指引下，遵循社會管理規(guī)律，運用社會工作方法，動員全社會力量、整合社會資源開展的旨在矯正未成年人的行為惡習和犯罪心理，幫助其順利康復以融入社會，增進其權(quán)利和福祉，改善其生活質(zhì)量和人生命運的一項社會系統(tǒng)工程。一旦政府引導得當，未成年人社區(qū)矯正將很能引起社會各界的共同關(guān)注，很能有效動員社會力量和整合社會資源，因而宜將未成年人社區(qū)矯正作為完善我國社區(qū)矯正制度的突破口。
二、預防和減少未成年人犯罪應(yīng)當統(tǒng)籌考慮刑事政策和社會政策
從世界范圍看，“二戰(zhàn)”以后，未成年人犯罪成為席卷全球的社會問題，它被犯罪學家和刑法學家稱之為難以醫(yī)治的“社會痼疾”。⑧我國從改革開放以來進入了社會轉(zhuǎn)型期，而社會轉(zhuǎn)型期既是利益格局的分化期，也是刑事犯罪的高發(fā)期。“變”是轉(zhuǎn)型社會的主題詞，轉(zhuǎn)型社會總體上呈現(xiàn)出經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整和思想觀念深刻變化的特征，在這樣一個劇烈變革的時代，成年人的社會適應(yīng)性也存在諸多困難，更不用說未成年人了。但是社會變革不以人的意志為轉(zhuǎn)移地在繼續(xù)，不僅使得新舊矛盾相互交織，并在更深層次、更多領(lǐng)域集中爆發(fā)，也使得社會失范與社會失控的現(xiàn)象更加普遍，由此也使得犯罪類型不斷花樣翻新，犯罪總量呈上升態(tài)勢，而未成年人犯罪則是尤為值得重視和警惕的社會問題之一。
未成年犯罪人數(shù)絕對值的增加，與轉(zhuǎn)型社會整體犯罪率的上升密切相關(guān)，固然有其自身原因，但家庭和社會的保護、教育和監(jiān)管不當?shù)葻o疑是更為重要的原因。犯罪統(tǒng)計學派的代表人物凱托萊曾經(jīng)指出，“社會本身就具備相應(yīng)的犯罪能量，準備犯罪的是社會，人只是實施犯罪的工具。”⑨我國學者張紹彥教授也指出，“個體犯罪的發(fā)生，對于具體的犯罪行為人，不是他要犯罪，而是要他犯罪；不是他選擇了犯罪，而是犯罪選擇了他。具體犯罪的發(fā)生是社會致罪系統(tǒng)和免罪系統(tǒng)，在若干不特定個體身上作用和選擇的結(jié)果。這一結(jié)果使得可能成為犯罪的人變成現(xiàn)實的犯罪人。”⑩而轉(zhuǎn)型社會的劇烈變革所伴隨的負面影響，無疑為社會儲備了更多的犯罪能量，而未成年人由于身心發(fā)育不成熟、社會適應(yīng)和社會發(fā)展能力欠缺，更容易成為其犯罪載體；貧富差距、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異等社會矛盾加劇所累積的“負能量”更容易在未成年人身上產(chǎn)生放大效應(yīng)；失學未成年人、無業(yè)未成年人、單親未成年人、留守未成年人、流浪未成年人、城市務(wù)工人員后代急劇增加，更容易壯大未成年人犯罪群體的隊伍。
我國長期推行的社會治安綜合治理聯(lián)動機制雖然希望運用經(jīng)濟、行政、法律等多種手段打擊和預防未成年人犯罪，也注重對社會力量的動員，但是一度被異化為整合力量進行“嚴打”，雖然司法機關(guān)在“嚴打”政策下也有保護未成年人合法權(quán)益的可貴探索，但是在減少未成年人犯罪的誘因、增進未成年人的權(quán)利、改善其生活境遇等方面的收效甚微。在思維慣性的作用下，即使是針對未成年人的社區(qū)矯正，也存在社會寬容度和認可度需要進一步引導的難題，社區(qū)居民往往認為降低了安全感；而且基層組織建設(shè)和管理能力相對薄弱，也導致未成年人社區(qū)矯正的基礎(chǔ)不牢，成為進一步推進社區(qū)矯正良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的障礙。德國著名刑法學家李斯特有一個著名論斷：“最好的社會政策是最好的刑事政策”。他認為：“社會政策的使命是消除或限制產(chǎn)生犯罪的社會條件；而刑事政策首先是通過對犯罪人個體的影響來與犯罪作斗爭”（11）而所謂社會政策，實際上是社會服務(wù)與社會管理相結(jié)合的政策體系，起源于早期現(xiàn)代化國家社會管理創(chuàng)新的嘗試。在當前轉(zhuǎn)型期的中國，社會政策作為社會管理的重要抓手已經(jīng)越來越普遍地被使用。這啟示人們，如果單純地從刑事政策之中為刑罰執(zhí)行的變革和社區(qū)矯正的完善尋找依據(jù)，可能缺乏理念、動力和方法上的新啟迪，在預防和控制犯罪的過程中，除了堅持和完善寬嚴相濟刑事政策之外，更要不斷地反思社會政策，這樣才能使寬嚴相濟刑事政策和特殊人群的社會管理水平齊頭并進，共同作用于犯罪的有效防控。
2004年中共十六屆四中全會上正式提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的政治目標時，還同時提出要“加強和創(chuàng)新社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》正式提出：“實施寬嚴相濟的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區(qū)矯正。”社區(qū)矯正和未成人司法制度由此正式上升為我國司法和執(zhí)法部門貫徹落實寬嚴相濟刑事政策、建設(shè)社會主義和諧社會的重要舉措，而作為二者結(jié)合點的未成年人社區(qū)矯正也由此迎來了新的重大發(fā)展機遇。之后，社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出：“要完善特殊人群管理和服務(wù)政策……建立適應(yīng)寬嚴相濟刑事政策要求的社區(qū)矯正工作體系，減少重新違法犯罪；組織有嚴重不良行為的未成年人學文化、學技術(shù)、學法律，努力使他們成長為對社會有用的人。”（12）2013年2月23日，習近平同志在中共中央政治局全面推進依法治國第四次集體學習時強調(diào)，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，提高社會管理法治化水平，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這進一步啟示人們，應(yīng)當統(tǒng)籌考慮刑事政策和社會政策，在不斷加強和完善針對未成年社區(qū)矯正對象等特殊人群的社會管理過程中，提高未成年人社區(qū)矯正的工作水平，這既是貫徹寬嚴相濟刑事政策的必然要求，也是提高社會治理水平的具體體現(xiàn)。
三、以社會管理創(chuàng)新引領(lǐng)未成年人社區(qū)矯正向“整合模式”發(fā)展
社會轉(zhuǎn)型也是社會秩序的轉(zhuǎn)型，而這一轉(zhuǎn)型也就意味著社會控制機制的轉(zhuǎn)型。（13）作為一種強有力的社會控制手段和社會治理方法，現(xiàn)代刑法在其發(fā)展變革過程中十分注重與社會管理創(chuàng)新的良性互動，社區(qū)矯正對于犯罪防控和社會建設(shè)的積極意義也是在這種互動過程得以逐步彰顯。而良性互動的前提條件則是國家和社會對未成年人犯罪要有更加理性的認識，未成年人犯罪固然具有嚴重的社會危害性，但未成年犯罪人也是轉(zhuǎn)型期社會矛盾和社會弊病的受害者，是遭遇不幸的“幼苗”，他們?nèi)匀粦?yīng)當歸屬于社會弱勢群體的范疇，他們?nèi)匀痪哂泻軓姷目伤苄院涂沙C正性。我國應(yīng)當合理利用“恤幼”的思想傳統(tǒng)，并以社會管理創(chuàng)新中“以人為本”的理念引領(lǐng)未成年人社區(qū)矯正的創(chuàng)新。國家和社會要從“人性善”的角度來看待未成年人違法犯罪問題，杜絕單純譴責的偏執(zhí)觀念和單純責罰的偏激行動，對未成年犯罪人的處置重在治療，而不是懲罰；更要通過加強社會管理和服務(wù)來切實地履行對他們所負有的照料、治療、幫扶、矯治并助其最終走向新生的義務(wù)，努力使他們成長為對社會有用的人，而這既需要刑事法治的點滴改良，更需要社會管理的整體進步。
2011年7月30日，國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》，這是我國全面推進社會管理創(chuàng)新過程中關(guān)于未成年人保護的政策綱領(lǐng)和行動計劃，確立了兒童優(yōu)先、兒童最大利益等五大基本原則。其中最大的亮點就是新增了“兒童最大利益原則”，它要求盡最大可能地保護兒童的權(quán)益，這是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的核心，也是其他兒童保護原則的源泉；而兒童優(yōu)先原則則強調(diào)在利益發(fā)生沖突時，在同等條件下，更傾向于保護兒童的利益，讓有利于兒童的方案優(yōu)先。我國長期推行的未成年人犯罪綜合治理聯(lián)動機制應(yīng)當緊緊抓住社會管理創(chuàng)新的變革機遇，在堅持寬嚴相濟刑事政策的前提下，逐步引入《兒童發(fā)展綱要》所確立的“兒童利益優(yōu)先原則”和“兒童最大利益原則”，向未成年人社會管理聯(lián)動機制轉(zhuǎn)變。改變未成年人犯罪預防思路的路徑依賴，盡早擺脫長期以來形成的“為了預防而預防”，結(jié)果卻“防不勝防”的尷尬局面。這就意味著，不再單純地以預防未成年人犯罪為出發(fā)點和歸宿，而是在遵循社會管理的規(guī)律、運用社會工作的方法加強未成年人社會管理和社會服務(wù)的過程中，在最大限度保護“兒童利益”的同時，實現(xiàn)增進未成年人合法權(quán)益和預防未成年人犯罪的雙贏。未成年人犯罪綜合治理聯(lián)的轉(zhuǎn)變，必然會為未成年人社區(qū)矯正注入新理念、新動力和新方法。
第一，在理念上，我國刑事司法體系和矯正體系的改革要進一步滿足未成年人身心發(fā)展的特殊需要。針對未成年人犯罪，“兒童利益優(yōu)先原則”已經(jīng)成為法治發(fā)達國家構(gòu)筑少年刑事司法制度的價值基礎(chǔ)。在“以人為本”的社會管理創(chuàng)新理念指導下，我國有必要根據(jù)《兒童發(fā)展綱要》的基本精神，在少年刑事司法之中引入社會工作的理念和方法，對“兒童利益優(yōu)先原則”予以借鑒和發(fā)揚，并通過積極探索和實踐，逐步將“兒童最大利益原則”創(chuàng)造性地運用于未成年人社區(qū)矯正之中。統(tǒng)籌考慮刑法的社會保護與人權(quán)保障功能，但是要突出未成年人權(quán)利保障這一重點，并逐步轉(zhuǎn)向“兒童利益優(yōu)先原則”；在貫徹寬嚴相濟刑事政策時，盡可能降低未成年罪犯占刑事罪犯的比重，在預審、公訴和審判環(huán)節(jié)，盡可能分流一部分涉嫌犯罪的未成年人，盡可能采用“轉(zhuǎn)處” 的方式進行處理；針對未成年人的身心特點開展社區(qū)矯正工作時，應(yīng)當進一步發(fā)展我國長期以來堅持的“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”原則，滲入社會工作的理念和方法，逐步轉(zhuǎn)向“兒童最大利益原則”，注重他們的再社會化問題，幫助改善他們的成長環(huán)境和人生命運。
第二，以建立健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局為契機，通過社會管理實現(xiàn)未成年人矯正社會支持網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)安全的雙贏，為未成年人社區(qū)矯正注入新動力。社會管理創(chuàng)新是黨委領(lǐng)導下的全社會共同參與的系統(tǒng)工程。充分發(fā)揮各級黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢，是推動未成年人社區(qū)矯正健康發(fā)展的一條重要經(jīng)驗。為此，要進一步結(jié)合黨在新時期關(guān)于青少年問題的方針政策，將未成年人社會管理納入法治化軌道，對未成年人司法保護制度和社區(qū)矯正工作聯(lián)動機制進行完善，化解未成年犯罪人與被害人的矛盾，恢復受損的社會關(guān)系，加強社區(qū)矯正對象的風險防控，維護社區(qū)和諧穩(wěn)定，將社區(qū)居民的意見吸納進未成年犯罪人的社會調(diào)查報告之中，尊重社區(qū)居民對未成年矯正對象予以獎懲的提議權(quán)、評價權(quán)和同意權(quán)，動員社區(qū)的積極力量參與矯正過程，為未成年人的社區(qū)矯正提供更加優(yōu)良的社會支持網(wǎng)絡(luò)，從而使得未成年人的改過遷善和社區(qū)安全的保護相得益彰。
第三，以創(chuàng)新拓寬群眾參與社會管理和服務(wù)的渠道、加強社區(qū)自我管理自我服務(wù)能力建設(shè)為契機，為未成年人社區(qū)矯正注入新方法。要注意克服以往實踐中只明確群眾參與的原則，而忽略可具操作性的具體實施辦法，以及社區(qū)居民缺乏具體的參與平臺等“老問題”；還要適應(yīng)矯正工作專業(yè)化的要求，進一步推進社區(qū)矯正項目化運作；還應(yīng)根據(jù)《未成年人保護法》和《未成年人犯罪預防法》的要求，進一步細化家庭、學校和社會對未成年人的保護職責，明確其對犯罪未成年人“不離不棄”、“因材施教”的法定職責。在加強社區(qū)建設(shè)和推進社會事業(yè)的過程中，堅持“服務(wù)優(yōu)先、寓管理于服務(wù)”的原則，充分調(diào)動社會各方面力量參與的積極性和主動性，以創(chuàng)新思維整合社區(qū)、公眾、專業(yè)社會工作者、志愿者、私人部門和非政府組織在未成年人社區(qū)矯正中的作用，推動我國未成年人社區(qū)矯正朝著“整合模式”的方向健康發(fā)展，并進一步通過工作方法和工作經(jīng)驗的積累，使未成年人社區(qū)矯正真正成為完善我國社區(qū)矯正制度的突破口。
?。ㄗ髡呦抵貞c市大渡口區(qū)人民法院院長助理、西南政法大學預防重新犯罪研究中心主任）
注釋：
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從歷史看，國外的社區(qū)矯正經(jīng)歷了從18世紀至20世紀初社會救濟時期的政府、社區(qū)兩方主導模式，到20世紀初的政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式的轉(zhuǎn)變，再到20世紀80年代的整合發(fā)展模式，出現(xiàn)了公眾、志愿者、私人部門等多方力量參與的新局面。①無論是“主導模式”還是“整合模式”，都要求多方聯(lián)動以整合社會資源，從而推動刑罰執(zhí)行方式的變革，都屬于社區(qū)矯正聯(lián)動機制的具體實踐形式，社區(qū)矯正聯(lián)動機制也因此成為社區(qū)矯正必然的選擇和基本的思維方式。從這個意義上說，社區(qū)矯正發(fā)生和發(fā)展的過程，也是社區(qū)矯正聯(lián)動機制建立和完善的過程。在社區(qū)矯正聯(lián)動機制的作用下，國際社會行刑社會化、刑罰輕緩化和刑罰人道化的發(fā)展趨勢愈發(fā)明顯，“在很多國家和地區(qū)，社區(qū)矯正管理的犯罪人的數(shù)量，早已超過了監(jiān)獄等監(jiān)禁機構(gòu)中所關(guān)押的犯罪人的數(shù)量，使社區(qū)矯正在刑事司法系統(tǒng)乃至整個社會控制機制中，發(fā)揮著極其重要的作用”。②
我國的社區(qū)矯正，是在借鑒西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實國情對我國的非監(jiān)禁刑罰制度和刑罰執(zhí)行方式進行的重大司法改革，并且融入預防和控制犯罪、加強和改進社會管理等政策意圖。社區(qū)矯正已在我國經(jīng)歷了分散存在階段、地方探索階段、全國試點階段、全國試行階段以及立法確認階段的發(fā)展進程，③這一歷史進程是在黨政機關(guān)、司法機關(guān)、基層組織、基層社區(qū)、基層單位和基層群眾等多方力量驅(qū)動下的整體性、聯(lián)動性發(fā)展，繼承和創(chuàng)新了“專門機關(guān)與社會力量相結(jié)合”的司法工作傳統(tǒng)優(yōu)勢，并在實踐中形成了兩種較為典型的工作模式。
一是以無縫對接為特色北京模式。這種模式的關(guān)鍵是通過執(zhí)行主體和“后勤部門”的密切配合，防止矯正對象的脫管、漏管并促其盡快復歸社會。具體措施是：法院（輕罪判決）→司法局（統(tǒng)籌執(zhí)行）→公安局（監(jiān)管協(xié)助）→民政局、勞動和社保局（救助、培訓）→鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)矯正領(lǐng)導小組（規(guī)劃執(zhí)行）→社區(qū)工作隊伍（矯正協(xié)助）。④看重政府的行政性政策，并使用監(jiān)獄干警和兼職人員來實現(xiàn)對矯正人員的教育、監(jiān)管以及心理矯正。⑤這種聯(lián)動機制實際上可以歸屬于18世紀至20世紀初社會救濟時期國外社區(qū)矯正的“政府、社區(qū)兩方主導模式”。
二是以社會管理創(chuàng)新為特色的上海模式。上海按照“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”的總體思路，把切實解決矯正對象存在的實際困難作為達到社區(qū)矯正目的的有效手段，建立以司法、勞動和社會保障、民政、工商等部門為主體的多部門聯(lián)動機制，并采取政府購買服務(wù)、培育社團組織、組織社工隊伍、發(fā)揮社區(qū)載體作用等社會化管理的方式，來實現(xiàn)對矯正人員的接納、尊重等人文關(guān)懷以及回歸社會的目的。⑥這種聯(lián)動機制實際上可以歸屬于20世紀初國外社區(qū)矯正的“政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式”。
但無論是“政府、社區(qū)兩方主導模式”，還是“政府、社區(qū)及非政府組織三方主導模式”，嚴格說來都屬于“主導模式”，都尚未演變成“整合模式”，社會力量實質(zhì)性參與社區(qū)矯正的發(fā)展空間還很大?？陀^地說，政府在推進社區(qū)矯正改革試點中的地位和作用極其顯著，這對于正式啟動社區(qū)矯正而言確有必要，通過試點推進制度變革也是非常明智的選擇。但是，“在社區(qū)內(nèi)進行的犯罪矯正活動，其最大的特點便是可以利用社會各方面的力量來矯正罪犯，這是社區(qū)矯正這種矯正形式具有強大生命力的重要原因。”⑦要實現(xiàn)社區(qū)矯正的可持續(xù)發(fā)展，則應(yīng)當進一步健全聯(lián)動機制，以便于切實整合社會資源，充分發(fā)揮社會力量在社區(qū)矯正中的積極作用，從而切實矯正犯罪人的犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會。
在對待未成年人犯罪的問題上，民眾基于“同情弱小”的心理更容易形成社會共識，理論界更容易及時形成法律共識，實務(wù)界更容易聯(lián)合展開法律行動。從社區(qū)矯正的發(fā)展史來看，最早的緩刑和社區(qū)矯正均是從青少年犯罪，尤其是未成年人犯罪開始，而當前國際司法界對于青少年犯罪的處理方式也以社區(qū)矯正為主。⑧《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則（北京規(guī)則）》指出，未成年人社區(qū)矯正的主旨是“充分調(diào)動所有可能的資源”，包括執(zhí)法部門、家庭、社區(qū)、志愿人員及其他社會機構(gòu)，“以便促進他們的幸福，減少根據(jù)法律進行干預的必要，并在他們觸犯法律時對他們加以有效、公平及合乎人道的處理”。
我國的未成年人社區(qū)矯正既是社區(qū)矯正制度的重要內(nèi)容，也是少年司法制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是在“幼吾幼以及人之幼”的傳統(tǒng)文化背景下，在“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”原則的指引下，遵循社會管理規(guī)律，運用社會工作方法，動員全社會力量、整合社會資源開展的旨在矯正未成年人的行為惡習和犯罪心理，幫助其順利康復以融入社會，增進其權(quán)利和福祉，改善其生活質(zhì)量和人生命運的一項社會系統(tǒng)工程。一旦政府引導得當，未成年人社區(qū)矯正將很能引起社會各界的共同關(guān)注，很能有效動員社會力量和整合社會資源，因而宜將未成年人社區(qū)矯正作為完善我國社區(qū)矯正制度的突破口。
二、預防和減少未成年人犯罪應(yīng)當統(tǒng)籌考慮刑事政策和社會政策
從世界范圍看，“二戰(zhàn)”以后，未成年人犯罪成為席卷全球的社會問題，它被犯罪學家和刑法學家稱之為難以醫(yī)治的“社會痼疾”。⑧我國從改革開放以來進入了社會轉(zhuǎn)型期，而社會轉(zhuǎn)型期既是利益格局的分化期，也是刑事犯罪的高發(fā)期。“變”是轉(zhuǎn)型社會的主題詞，轉(zhuǎn)型社會總體上呈現(xiàn)出經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整和思想觀念深刻變化的特征，在這樣一個劇烈變革的時代，成年人的社會適應(yīng)性也存在諸多困難，更不用說未成年人了。但是社會變革不以人的意志為轉(zhuǎn)移地在繼續(xù)，不僅使得新舊矛盾相互交織，并在更深層次、更多領(lǐng)域集中爆發(fā)，也使得社會失范與社會失控的現(xiàn)象更加普遍，由此也使得犯罪類型不斷花樣翻新，犯罪總量呈上升態(tài)勢，而未成年人犯罪則是尤為值得重視和警惕的社會問題之一。
未成年犯罪人數(shù)絕對值的增加，與轉(zhuǎn)型社會整體犯罪率的上升密切相關(guān)，固然有其自身原因，但家庭和社會的保護、教育和監(jiān)管不當?shù)葻o疑是更為重要的原因。犯罪統(tǒng)計學派的代表人物凱托萊曾經(jīng)指出，“社會本身就具備相應(yīng)的犯罪能量，準備犯罪的是社會，人只是實施犯罪的工具。”⑨我國學者張紹彥教授也指出，“個體犯罪的發(fā)生，對于具體的犯罪行為人，不是他要犯罪，而是要他犯罪；不是他選擇了犯罪，而是犯罪選擇了他。具體犯罪的發(fā)生是社會致罪系統(tǒng)和免罪系統(tǒng)，在若干不特定個體身上作用和選擇的結(jié)果。這一結(jié)果使得可能成為犯罪的人變成現(xiàn)實的犯罪人。”⑩而轉(zhuǎn)型社會的劇烈變革所伴隨的負面影響，無疑為社會儲備了更多的犯罪能量，而未成年人由于身心發(fā)育不成熟、社會適應(yīng)和社會發(fā)展能力欠缺，更容易成為其犯罪載體；貧富差距、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異等社會矛盾加劇所累積的“負能量”更容易在未成年人身上產(chǎn)生放大效應(yīng)；失學未成年人、無業(yè)未成年人、單親未成年人、留守未成年人、流浪未成年人、城市務(wù)工人員后代急劇增加，更容易壯大未成年人犯罪群體的隊伍。
我國長期推行的社會治安綜合治理聯(lián)動機制雖然希望運用經(jīng)濟、行政、法律等多種手段打擊和預防未成年人犯罪，也注重對社會力量的動員，但是一度被異化為整合力量進行“嚴打”，雖然司法機關(guān)在“嚴打”政策下也有保護未成年人合法權(quán)益的可貴探索，但是在減少未成年人犯罪的誘因、增進未成年人的權(quán)利、改善其生活境遇等方面的收效甚微。在思維慣性的作用下，即使是針對未成年人的社區(qū)矯正，也存在社會寬容度和認可度需要進一步引導的難題，社區(qū)居民往往認為降低了安全感；而且基層組織建設(shè)和管理能力相對薄弱，也導致未成年人社區(qū)矯正的基礎(chǔ)不牢，成為進一步推進社區(qū)矯正良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的障礙。德國著名刑法學家李斯特有一個著名論斷：“最好的社會政策是最好的刑事政策”。他認為：“社會政策的使命是消除或限制產(chǎn)生犯罪的社會條件；而刑事政策首先是通過對犯罪人個體的影響來與犯罪作斗爭”（11）而所謂社會政策，實際上是社會服務(wù)與社會管理相結(jié)合的政策體系，起源于早期現(xiàn)代化國家社會管理創(chuàng)新的嘗試。在當前轉(zhuǎn)型期的中國，社會政策作為社會管理的重要抓手已經(jīng)越來越普遍地被使用。這啟示人們，如果單純地從刑事政策之中為刑罰執(zhí)行的變革和社區(qū)矯正的完善尋找依據(jù)，可能缺乏理念、動力和方法上的新啟迪，在預防和控制犯罪的過程中，除了堅持和完善寬嚴相濟刑事政策之外，更要不斷地反思社會政策，這樣才能使寬嚴相濟刑事政策和特殊人群的社會管理水平齊頭并進，共同作用于犯罪的有效防控。
2004年中共十六屆四中全會上正式提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的政治目標時，還同時提出要“加強和創(chuàng)新社會管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》正式提出：“實施寬嚴相濟的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區(qū)矯正。”社區(qū)矯正和未成人司法制度由此正式上升為我國司法和執(zhí)法部門貫徹落實寬嚴相濟刑事政策、建設(shè)社會主義和諧社會的重要舉措，而作為二者結(jié)合點的未成年人社區(qū)矯正也由此迎來了新的重大發(fā)展機遇。之后，社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出：“要完善特殊人群管理和服務(wù)政策……建立適應(yīng)寬嚴相濟刑事政策要求的社區(qū)矯正工作體系，減少重新違法犯罪；組織有嚴重不良行為的未成年人學文化、學技術(shù)、學法律，努力使他們成長為對社會有用的人。”（12）2013年2月23日，習近平同志在中共中央政治局全面推進依法治國第四次集體學習時強調(diào)，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，提高社會管理法治化水平，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這進一步啟示人們，應(yīng)當統(tǒng)籌考慮刑事政策和社會政策，在不斷加強和完善針對未成年社區(qū)矯正對象等特殊人群的社會管理過程中，提高未成年人社區(qū)矯正的工作水平，這既是貫徹寬嚴相濟刑事政策的必然要求，也是提高社會治理水平的具體體現(xiàn)。
三、以社會管理創(chuàng)新引領(lǐng)未成年人社區(qū)矯正向“整合模式”發(fā)展
社會轉(zhuǎn)型也是社會秩序的轉(zhuǎn)型，而這一轉(zhuǎn)型也就意味著社會控制機制的轉(zhuǎn)型。（13）作為一種強有力的社會控制手段和社會治理方法，現(xiàn)代刑法在其發(fā)展變革過程中十分注重與社會管理創(chuàng)新的良性互動，社區(qū)矯正對于犯罪防控和社會建設(shè)的積極意義也是在這種互動過程得以逐步彰顯。而良性互動的前提條件則是國家和社會對未成年人犯罪要有更加理性的認識，未成年人犯罪固然具有嚴重的社會危害性，但未成年犯罪人也是轉(zhuǎn)型期社會矛盾和社會弊病的受害者，是遭遇不幸的“幼苗”，他們?nèi)匀粦?yīng)當歸屬于社會弱勢群體的范疇，他們?nèi)匀痪哂泻軓姷目伤苄院涂沙C正性。我國應(yīng)當合理利用“恤幼”的思想傳統(tǒng)，并以社會管理創(chuàng)新中“以人為本”的理念引領(lǐng)未成年人社區(qū)矯正的創(chuàng)新。國家和社會要從“人性善”的角度來看待未成年人違法犯罪問題，杜絕單純譴責的偏執(zhí)觀念和單純責罰的偏激行動，對未成年犯罪人的處置重在治療，而不是懲罰；更要通過加強社會管理和服務(wù)來切實地履行對他們所負有的照料、治療、幫扶、矯治并助其最終走向新生的義務(wù)，努力使他們成長為對社會有用的人，而這既需要刑事法治的點滴改良，更需要社會管理的整體進步。
2011年7月30日，國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》，這是我國全面推進社會管理創(chuàng)新過程中關(guān)于未成年人保護的政策綱領(lǐng)和行動計劃，確立了兒童優(yōu)先、兒童最大利益等五大基本原則。其中最大的亮點就是新增了“兒童最大利益原則”，它要求盡最大可能地保護兒童的權(quán)益，這是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的核心，也是其他兒童保護原則的源泉；而兒童優(yōu)先原則則強調(diào)在利益發(fā)生沖突時，在同等條件下，更傾向于保護兒童的利益，讓有利于兒童的方案優(yōu)先。我國長期推行的未成年人犯罪綜合治理聯(lián)動機制應(yīng)當緊緊抓住社會管理創(chuàng)新的變革機遇，在堅持寬嚴相濟刑事政策的前提下，逐步引入《兒童發(fā)展綱要》所確立的“兒童利益優(yōu)先原則”和“兒童最大利益原則”，向未成年人社會管理聯(lián)動機制轉(zhuǎn)變。改變未成年人犯罪預防思路的路徑依賴，盡早擺脫長期以來形成的“為了預防而預防”，結(jié)果卻“防不勝防”的尷尬局面。這就意味著，不再單純地以預防未成年人犯罪為出發(fā)點和歸宿，而是在遵循社會管理的規(guī)律、運用社會工作的方法加強未成年人社會管理和社會服務(wù)的過程中，在最大限度保護“兒童利益”的同時，實現(xiàn)增進未成年人合法權(quán)益和預防未成年人犯罪的雙贏。未成年人犯罪綜合治理聯(lián)的轉(zhuǎn)變，必然會為未成年人社區(qū)矯正注入新理念、新動力和新方法。
第一，在理念上，我國刑事司法體系和矯正體系的改革要進一步滿足未成年人身心發(fā)展的特殊需要。針對未成年人犯罪，“兒童利益優(yōu)先原則”已經(jīng)成為法治發(fā)達國家構(gòu)筑少年刑事司法制度的價值基礎(chǔ)。在“以人為本”的社會管理創(chuàng)新理念指導下，我國有必要根據(jù)《兒童發(fā)展綱要》的基本精神，在少年刑事司法之中引入社會工作的理念和方法，對“兒童利益優(yōu)先原則”予以借鑒和發(fā)揚，并通過積極探索和實踐，逐步將“兒童最大利益原則”創(chuàng)造性地運用于未成年人社區(qū)矯正之中。統(tǒng)籌考慮刑法的社會保護與人權(quán)保障功能，但是要突出未成年人權(quán)利保障這一重點，并逐步轉(zhuǎn)向“兒童利益優(yōu)先原則”；在貫徹寬嚴相濟刑事政策時，盡可能降低未成年罪犯占刑事罪犯的比重，在預審、公訴和審判環(huán)節(jié)，盡可能分流一部分涉嫌犯罪的未成年人，盡可能采用“轉(zhuǎn)處” 的方式進行處理；針對未成年人的身心特點開展社區(qū)矯正工作時，應(yīng)當進一步發(fā)展我國長期以來堅持的“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”原則，滲入社會工作的理念和方法，逐步轉(zhuǎn)向“兒童最大利益原則”，注重他們的再社會化問題，幫助改善他們的成長環(huán)境和人生命運。
第二，以建立健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局為契機，通過社會管理實現(xiàn)未成年人矯正社會支持網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)安全的雙贏，為未成年人社區(qū)矯正注入新動力。社會管理創(chuàng)新是黨委領(lǐng)導下的全社會共同參與的系統(tǒng)工程。充分發(fā)揮各級黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢，是推動未成年人社區(qū)矯正健康發(fā)展的一條重要經(jīng)驗。為此，要進一步結(jié)合黨在新時期關(guān)于青少年問題的方針政策，將未成年人社會管理納入法治化軌道，對未成年人司法保護制度和社區(qū)矯正工作聯(lián)動機制進行完善，化解未成年犯罪人與被害人的矛盾，恢復受損的社會關(guān)系，加強社區(qū)矯正對象的風險防控，維護社區(qū)和諧穩(wěn)定，將社區(qū)居民的意見吸納進未成年犯罪人的社會調(diào)查報告之中，尊重社區(qū)居民對未成年矯正對象予以獎懲的提議權(quán)、評價權(quán)和同意權(quán)，動員社區(qū)的積極力量參與矯正過程，為未成年人的社區(qū)矯正提供更加優(yōu)良的社會支持網(wǎng)絡(luò)，從而使得未成年人的改過遷善和社區(qū)安全的保護相得益彰。
第三，以創(chuàng)新拓寬群眾參與社會管理和服務(wù)的渠道、加強社區(qū)自我管理自我服務(wù)能力建設(shè)為契機，為未成年人社區(qū)矯正注入新方法。要注意克服以往實踐中只明確群眾參與的原則，而忽略可具操作性的具體實施辦法，以及社區(qū)居民缺乏具體的參與平臺等“老問題”；還要適應(yīng)矯正工作專業(yè)化的要求，進一步推進社區(qū)矯正項目化運作；還應(yīng)根據(jù)《未成年人保護法》和《未成年人犯罪預防法》的要求，進一步細化家庭、學校和社會對未成年人的保護職責，明確其對犯罪未成年人“不離不棄”、“因材施教”的法定職責。在加強社區(qū)建設(shè)和推進社會事業(yè)的過程中，堅持“服務(wù)優(yōu)先、寓管理于服務(wù)”的原則，充分調(diào)動社會各方面力量參與的積極性和主動性，以創(chuàng)新思維整合社區(qū)、公眾、專業(yè)社會工作者、志愿者、私人部門和非政府組織在未成年人社區(qū)矯正中的作用，推動我國未成年人社區(qū)矯正朝著“整合模式”的方向健康發(fā)展，并進一步通過工作方法和工作經(jīng)驗的積累，使未成年人社區(qū)矯正真正成為完善我國社區(qū)矯正制度的突破口。
?。ㄗ髡呦抵貞c市大渡口區(qū)人民法院院長助理、西南政法大學預防重新犯罪研究中心主任）
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