尊重和保障人權是人類社會進步的重要成果和現(xiàn)代文明社會的重要標志，是世界各國人民的共同追求，也是中國政府和人民長期為之努力奮斗的崇高目標。2004年3月，“國家尊重和保障人權”被莊嚴地載入了中華人民共和國憲法。2006年3月，“尊重和保障人權，促進人權事業(yè)的全面發(fā)展”被寫入《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。2007年，黨的十七大將“尊重和保障人權”寫入了《中國共產黨章程》。2008年，在慶祝《世界人權宣言》發(fā)表六十周年之際，胡錦濤主席在致中國人權研究會的信中，特別指出：“新中國成立以來，中國社會取得了舉世公認的巨大進步，中國人民的命運發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，中國人權事業(yè)也實現(xiàn)了歷史性發(fā)展。特別是改革開放30年來，黨和政府把尊重和保障人權作為治國理政的重要原則……”。2009年，十易其稿的我國首份《國家人權行動計劃(2009-2010年)》發(fā)布，對我國人權事業(yè)的發(fā)展做出了全面規(guī)劃。
2011年3月14日上午，十一屆全國人大四次會議以2778票贊成的高票通過《第十一屆全國人民代表大會第四次會議關于國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要的決議(草案)》。“十二五”規(guī)劃更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。與此同時，規(guī)劃的設計者們也清醒地認識到，中國仍舊是一個擁有13億人口的發(fā)展中國家，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，社會矛盾明顯增多。在快速發(fā)展的社會變革中，中國現(xiàn)階段社會矛盾必然會為個人權利的保護帶來巨大的挑戰(zhàn)。為此，綱要在有關“全面推進法制建設”的第55章特別強調指出，“加強人權保障，促進人權事業(yè)的全面發(fā)展”。
的確，完善法律制度和人權保護機制是全面促進人權事業(yè)中的至關重要的一環(huán)。法律工作者為此該承擔更多的社會責任。自2004年以來，在組織中國政法大學教授們撰寫完成憲法修正案的專家意見后，徐顯明教授又帶領法大 “國家人權機構項目組”，邀請了國內外近百位專家和學者，召開了數(shù)十次研討會，進行了長達七年的科學研究工作，探索加快解決社會突出矛盾的有效機制。起初，一些專家建議，在人民代表大會內部設立人權委員會之類的專門委員會，以便從立法的源頭杜絕侵犯人權的法律出臺。隨著時間的推移，與會的專家和學者們普遍認為，中國有必要接受聯(lián)合國多個條約機構的建議，完全依照聯(lián)合國《巴黎原則》的指導意見，設立獨立的、促進和保護人權的國家人權機構。
一、 人權條約機構對中國設立國家人權機構的各項建議
我國先后加入了二十多個國際人權公約。1997年中國政府簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》，1998年又簽署了《公民權利和政治權利國際公約》。2001年3月全國人大常委會正式批準生效《經濟、社會及文化權利國際公約》。依據(jù)公約的規(guī)定，各成員國有義務向公約的專家委員會遞交有關履約情況的政府報告，委員會根據(jù)條約的規(guī)定，獨立地審查這些政府報告，并發(fā)表相關的意見。這些意見雖然不具有嚴格的法律約束力，但對各國人權事業(yè)的發(fā)展具有指導意義。
(一)兒童權利委員會
1996年5月，在審議了中國提交的首次報告后，聯(lián)合國兒童權利委員會第一個在其最后意見中，建議中國“考慮可否設立一個獨立的機構，例如設置兒童權利監(jiān)督專員等。此種機制不僅能在監(jiān)督兒童權利領域包括在福利、教育和少年司法領域開展工作的機構方面發(fā)揮重要作用，而且也能有助于更快地發(fā)現(xiàn)這些領域出現(xiàn)的問題，以使這些問題得到妥善的解決。” 顯然，兒童權利委員會此時考慮中國參考的模式與最早在北歐國家出現(xiàn)的議會監(jiān)察專員的模式非常接近。但隨著時間的推移，兒童權利委員會在其針對中國的第二報告所提出的建議顯得更加具體和確切，并明確了建立這樣的機構應該遵循的標準。
在其針對中國(包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的)的結論性意見中，“委員會注意到，大陸各部委可以接受公眾的申訴，但委員會對缺乏一個獨立的、明確授權負責監(jiān)測《公約》落實情況的國家人權機構表示關注。它同樣對缺乏一個獨立的、明確授權負責維護中國大陸以及香港和澳門特區(qū)兒童權利的國家人權機構表示遺憾。”
“委員會建議締約國在大陸、香港特區(qū)和澳門特區(qū)建立國家級機構，其中包括明確責成其根據(jù)1993年12月20日聯(lián)合國大會第48∕134號決議所附的關于增加(促進)和保護人權的國家人權機構地位的原則(《巴黎原則》)監(jiān)測兒童權利狀況及中央、省區(qū)、地方各級實施《公約》的情況。委員會提請締約國注意委員會關于獨立的國家人權機構作用的第2號一般性意見(2002年)，指出此種人權機構應有權受理、調查和處理公眾申訴，包括兒童個人的申訴，并應向其提供足夠的財力、人力和物力。在香港特區(qū)，此種機構可作為現(xiàn)有的申訴專員公署的專門分支機構。”
(二)經濟、社會和文化權利委員會
2005年5月，經濟、社會和文化權利委員會在審議了中華人民共和國(包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū))關于履約情況的首次報告(E/1990/5/Add.59)后，在針對中國的意見和建議中，“委員會建議締約國通過一項國家人權行動計劃，并在下次定期報告中報告該計劃在締約國促進和保護經濟、社會、文化權利的情況。在這方面，委員會建議締約國考慮根據(jù)巴黎原則(大會1991年第48∕134號決議，附件)，設立國家人權委員會。”
在對香港特別行政區(qū)主要關注問題中，委員會特別重申“(香港特別行政區(qū))缺少一個授權廣泛的人權機構，但委員會注意到香港特區(qū)有關平等機會委員會具有相似職能的立場。”
顯然，經濟、社會和文化權利委員會雖然沒有如兒童權利委員會那樣以例舉的方式建議國家人權機構應該具備哪些職權，卻將以“巴黎原則”為基礎設立的機構命名為“國家人權委員會”。單獨從名稱上看，該委員會已經拋棄了兒童權利委員會于1996年提出的北歐模式，而更加傾向于亞太地區(qū)各國采用的“人權委員會”模式。
(三)《殘疾人權利公約》需要履行的國際法義務
2006年12月13日聯(lián)合國通過，并于2007年3月30日公開簽署《殘疾人權利公約和任擇議定書》。中國于公開簽署日當天簽署了該公約，并于2008年8月1日完成該公約的批準手續(xù)。公約第三十三條規(guī)定“國家實施和監(jiān)測”部分第一款要求“締約國應當按照本國建制，在政府內制定一個或多個協(xié)調中心，負責有關實施本公約的事項，并應當適當考慮在政府內設立或指定一個協(xié)調機制，以便利在不同部門和不同級別采取有關行動。”
在設立政府方面的協(xié)調機制外，公約第三十三條第二款進一步提出“締約國應當按照本國法律制度和行政制度，酌情在國內維持、加強、制定或設立一個框架，包括一個或多個獨立機制，以促進、保護和監(jiān)測本公約的實施。在指定或建立這一機制時，締約國應當考慮與保護和促進人權的國家機構的地位和運作有關的原則。”依據(jù)此規(guī)定，公約成員國在設立獨立的監(jiān)督機構時，應當參照“巴黎原則”的規(guī)定來規(guī)劃該機構的各項職權和地位。對于那些已經具有依照“巴黎原則”設立的國家人權機構的國家來講，它們可以選擇將監(jiān)測殘疾人公約的任務賦予這些已經成立的機構，也可以選擇依照“巴黎原則”設立一個獨立的專門機構。對于沒有國家人權機構的國家來講，也會面臨相同的政治選擇。要么設立一個職權范圍廣泛的促進和保護人權的國家機構，要么僅設立一個負責監(jiān)測殘疾人權利公約的獨立機構。在作者看來，無論采取那種方式，以“巴黎原則”為基礎設立的獨立的國家機構都將會對人權的促進和保障事業(yè)做出積極的貢獻。
鑒于“巴黎原則”強調的民間社會(非政府組織)參與國家人權機構的重要性，公約第三十三條第二款特別強調“民間社會，特別是殘疾人及其代表組織，應當獲邀參加并充分參與監(jiān)測進程。”
中國政府一直在積極推進和起草《殘疾人權利公約和任擇議定書》。我們有理由相信中國政府和全國人大必從中國人權促進和保護工作的大局出發(fā)，結合中國的實際情況，依照“巴黎原則”的規(guī)定，設立獨立的監(jiān)測該公約實施情況的國內人權保護機制。但現(xiàn)在不明朗的是，中國是否會借此機會建立起一個全面促進和保護人權的國家人權機構，負責監(jiān)督和實施聯(lián)合國各人權條約在中國的實施。這在很大程度上是一個政治性的選擇。但顯然一個被賦予廣泛職權的國家人權機構能夠在更廣泛的層面上改善和推進中國的人權建設的進程。
二、中國設立國家人權機構的幾點思考
“巴黎原則”鼓勵各國從本國的實際情況出發(fā)，規(guī)劃和設計國家人權機構。在此基礎上，本文作者對在中國如何設立國家人權機構做出以下幾點思考。
(一)認真對待籌備工作
設立國家人權機構的過程對于保障機構的合法性和成功運轉尤其重要?？梢赃@么說，設立國家人權機構的過程與設立機構本身一樣的重要，應該被放在國家頭等重要的議事日程上予以考慮。因而，此項進程應當由政府的最高機關負責牽頭領導。其整個過程必須是透明和公開的，并且吸收非政府組織成員、律師、教育工作者、學者、政府官員、法官、人大代表、各黨派等各方面人士的參與和協(xié)商。民眾廣泛參與立法的活動不僅能夠贏得政府和民眾對此機構的信任，而且能夠為該機構以后的日常運作提供良好的社會基礎和支持。一般來講，政府某個部門可以被授權幫助成立由各方面人士組成的指導委員會，組織立法的協(xié)商活動，促進對活動的宣傳以及激發(fā)設立國家人權機構的動機等。立法咨詢活動應涉及與國家人權機構相關的所有重大問題，不僅包括國內人權狀況、國家人權機構的立法基礎、機構的職權和功能，而且還應涉及機構成員的構成情況以及選拔任用的方式，乃至機構的內部組織管理模式和辦公場所的選擇等。
從亞太地區(qū)各國家人權機構設立的歷史經驗來看，不充分的協(xié)商一般會導致被設立的機構缺乏足夠的法定職能，機構成員的組成沒有廣泛的社會代表性以及資源的匱乏。此外，如果機構的設立是建立在沒有充分征詢社會各團體意見的基礎上，必將使廣大公眾感覺這樣的機構只是代表個別人或團體的利益，而不是在沒有任何歧視的基礎上促進和保護每一個人的權利。顯然，一個沒有獲得廣泛的社會支持和信任的國家人權機構是不能有效地履行其職能的。
(二)依憲法或基本法設立國家人權機構
以最高位階的憲法為基礎設立國家人權機構是最佳的選擇。它不僅為國家人權機構提供了最高的法律保障，更重要的是這種做法彰顯了中國人民的根本人權價值取向，必將獲得國際社會的廣泛認同和好評。為保持憲法的穩(wěn)定性，可以考慮采取憲法修正案的形式，在憲法中規(guī)定設立促進和保護人權的國家機構，然后再制定單行法律就有關機構成立的各項事宜做出具體的規(guī)定。其次的選擇是，依據(jù)“巴黎原則”，起草一部專門的單行法律，設立國家人權機構，如“國家人權委員會法”；或者考慮通過一部“人權法案”，在總結、歸納要依法促進和保護的人權的同時，規(guī)定依據(jù)“巴黎原則”設立一個國家人權機構。最終不論采取上述哪種立法的方式，設立國家人權機構的各項法律都應符合“巴黎原則”的要求。
(三)盡可能擴大受保護“人權”的范圍
在設立國家人權機構之前，另一個關鍵的要素是明確國家人權機構所要促進和保護的人權的范圍。“人權”的概念被設定的范圍越廣泛，國家人權機構的職權就越全面，也就更能彰顯設立該機構的國家促進和保護人權的決心和價值觀。
中華人民共和國憲法第二章明確規(guī)定了“公民的基本權利和義務”。除此而外，中華人民共和國中央政府依據(jù)其所批準、加入的國際人權條約，承擔保護居住在中國境內的所有人依據(jù)條約規(guī)定所應享有權利的國際義務。上述國內法律和國際人權條約所保護的權利共同構成了我們現(xiàn)有權利的總和。國家人權機構應該被授權保護上述所有權利。
那些沒有被批準或加入的國際人權條約能否得到擬議設立的國家人權機構的保護呢？如果考慮要促進和保護所有的人權，那么當然應給予肯定的回答。但無論怎樣，具有推動政府批準或加入國際人權公約職能的國家人權機構，至少可以為批準或加入這些公約做出相應的貢獻，比如參照國際條約的標準研究國內法律可能存在的不足，并提出修改的意見和建議等。
(四)重視對國家人權機構人事、財務等獨立性的保障
國家人權機構必須是獨立的，不受制于政府、任何社會團體和個人。這是該機構能夠正常地履行促進和保護人權工作的重要前提條件。為此，在籌劃機構的設立過程中，必須在立法框架中明確規(guī)定能夠確保機構獨立運轉的要素，這主要集中在財、物的分配和管理上，成員和組織機構工作人員的選拔和任免，機構與人大、政府、司法機關、非政府組織之間的關系等方面。
如果完全按照“巴黎原則”來設立一個國家人權機構，對于現(xiàn)今的中國政治和法律框架來講，將是一個全新的嘗試。
機構本身是一個抽象的概念，其運轉的狀況完全取決于其工作人員的素質高低。因此，必須認真地對待機構成員和工作人員的選拔任用問題。特別需要強調選拔任用的程序應該公開、透明、具有廣泛的社會參與性，以便為機構贏得良好的聲譽和人事基礎。機構的領導人的選任也是一個需要慎重對待的問題。其社會聲望的高低和人權價值的養(yǎng)成與否將直接影響機構形象和聲譽。
(五)授予國家人權機構廣泛的職權
在職權的劃分上，賦予國家人權機構開展教育、研究、咨詢等方面的職權都是沒有爭議的，但是否賦予機構調查侵犯人權事件以及接受個人申訴的職權可能帶來廣泛的爭議。在亞太地區(qū)，所有國家人權機構都被賦予了調查和接受申訴的職權。這一點得到了國際社會普遍的贊許。在中國經濟快速發(fā)展的今天，社會矛盾和沖突事件的發(fā)生幾率隨之也會上升。黨和政府也在一直鼓勵探索解決社會矛盾的新機制。鑒于此，作者認為，我們不妨從化解社會矛盾入手解決問題，即授權國家人權機構負責調查群眾普遍關心的侵犯人權事件，一方面有利于澄清事實，糾正錯誤，懲罰犯罪；另一方面，通過開展調查或協(xié)商、對話等活動，教育政府官員和群眾，深刻地了解如何更好地促進和保護人權。
在考慮機構職能的設置時，應以機構能夠真正有效地履行其職權為出發(fā)點。在機構設立之初，其職權可以只設定在宣傳、教育、研究和咨詢等方面；在國家人權機構的職權上做出某些限制，比如，不接受和處理來自個人的人權申訴。在此基礎上，機構可以通過扎實地履行現(xiàn)有職能而獲得社會認可。與此同時，隨著人權文化環(huán)境日漸養(yǎng)成，國家人權機構可以被賦予新的促進和保護人權的職權。賦予機構很多現(xiàn)實中無法或無力實現(xiàn)的職能將會在很大程度上降低其社會信任度，因此應盡量避免出現(xiàn)這種狀況。
(張偉 中國政法大學人權與人道主義法研究所副所長、副教授)
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