2011年4月，“北約”出兵利比亞，可算是“人權高于主權”、“保護的責任”等理念繼1999在前南斯拉夫、2003年在伊拉克后的第三次“強制執(zhí)行”。隨著西方對利比亞軍事行動的持續(xù)，利比亞人道主義災難日益嚴重，超過70萬難民逃離該國，涌入蘇丹、埃及等鄰國，200多萬人需要得到緊急人道主義援助。“北約”不得不承認，軍事行動造成的平民死傷狀況日益嚴重，且無法保證未來“不傷及平民性命”。這也再次引發(fā)國際社會對于“保護的責任”的又一輪激烈爭論。
一、“保護的責任”的提出過程
20世紀90年代，民族宗教紛爭導致局部沖突大幅增多,特別是1994年發(fā)生在非洲小國盧旺達的種族大屠殺,對人類良知造成極大震撼。國際社會對這次種族滅絕事件的消極應對態(tài)度事后遭到廣泛的批評。1999年,北約以保護科索沃阿族居民的基本人權為由,對南斯拉夫聯(lián)盟共和國進行武裝干涉。2003年，美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。在五角大樓鼓吹戰(zhàn)爭勝利推進之時，伊拉克的人道主義災難卻進一步惡化，戰(zhàn)爭產(chǎn)生了近500萬伊拉克難民，大批平民遭受死亡、饑餓和疾病威脅，流離失所。這兩場戰(zhàn)爭將“尊重主權與保護人權”的關系這一國際法命題的爭論推向了白熱化的程度。外部力量要不要干預、由誰來干預、怎樣干預等問題，成為國際社會爭論的焦點。
2001年12月，加拿大前總理讓·克雷蒂安領導的“干預和國家主權問題國際委員會”向聯(lián)合國提交《保護的責任》報告 ，提出“主權國家有責任保護本國公民免遭可以避免的災難——免遭大規(guī)模屠殺和強奸,免遭饑餓,但是當它們不愿或者無力這樣做的時候,必須由更廣泛的國際社會來承擔這一責任”。“保護的責任”得到安南的全力支持，并寫入聯(lián)合國改革名人小組《一個更安全的世界：我們的共同責任》報告中。但各國在討論《成果文件草案》時，“保護的責任”成為7個最有爭議的問題之一。經(jīng)各方折沖，2005年世界首腦會議《成果文件》對“保護的責任”的最終表達為“保護人口免遭種族大屠殺、種族清洗、戰(zhàn)爭罪和反人類罪的責任”，在一國不能行使“保護的責任”時,安理會將依據(jù)《憲章》在個案處理基礎上對未能盡到保護責任的國家采取集體行動。
人權發(fā)展是一個歷史的過程。“保護的責任”的提出，反映出國際人權保護觀念的深刻演變，有其積極意義。但外部干預是否是“保護人權”的最佳方式，仍有待商榷。美歐等西方國家堅持“干預合理論”，認為“新的干預預示著新世界的來臨”，目前國際社會的干預還不夠，應確保“強制性干預”以發(fā)揮明顯效果。英國前首相布萊爾在北約向南聯(lián)盟發(fā)起進攻時，就曾表示：“國家主權并不及人權和防止種族滅絕重要” 。大多數(shù)發(fā)展中國家則擔心“保護的責任”被“濫用”，干預將開創(chuàng)一個“大國粗暴地騎在小國頭上，操縱人道主義和人權問題討論的世界” 。
二、“保護的責任”在理論和實踐層面面臨的挑戰(zhàn)
首先，從主體上看，什么國家適合于執(zhí)行“保護的責任”沒有明確的說明。雖然《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了各國平等的原則，但是國際政治的現(xiàn)實是大國與小國、強國與弱國事實上處在不平等地位，有力量對外干涉的只有大國、強國，在何時、何地進行“保護”的決定權操縱在大國而不是弱小國家手中。對此，廣大發(fā)展中國家十分擔憂，一些發(fā)展中國家代表公開質(zhì)疑：“誰能夠根據(jù)文件的規(guī)定進行‘保護’，誰能夠派兵到千里之外，以及誰有那么多的資金、武器和后勤開展保護的行動？” 有些發(fā)展中國家進一步指出，“保護的責任”理念的提出，降低了外國干涉的門檻，將使聯(lián)合國踏上干涉主權國家內(nèi)政的道路。如果把國家分為兩類，一類專門監(jiān)督他國人權狀況而自己卻無需改善，一類只被別國監(jiān)督而沒有發(fā)言權，這本身就是對人權原則的否定。一些國家堅持“保護平民的責任首先在于當事國政府” ，國際社會“必須在不損害國家主權的情況下支持它們的努力” 。
其次，從內(nèi)涵上看，什么情況屬于“保護”的范疇并沒有嚴格的規(guī)定。譬如，一個國家國內(nèi)發(fā)生的侵犯人權的事件是否構(gòu)成對國際和平與安全的威脅，在何種情況下可以采取強制措施，《聯(lián)合國憲章》或其它文件中并未做出具體規(guī)定，往往取決于安理會的認定，而安理會的認定是相當靈活的。這就使“保護的責任”存在被濫用的可能，有可能成為強國對弱國占領和侵略的借口。歷史經(jīng)驗證明，當個別國家對另外一個國家實施“人道主義干涉”時，往往是抱有不要告人的私利，“人道”或“維護人權”只不過是掩人耳目的幌子。
再次，從原則上，推行“保護的責任”強調(diào)的“一致性”原則很難得到貫徹。盡管聯(lián)合國等國際機構(gòu)在人權問題上已經(jīng)制定了一系列有關人權問題的國際公約，設立了一些各國應努力遵守的人權問題國際標準，但各國的情況差異很大，對人權的看法也不盡一致，對于一國人權狀況究竟是好壞，難以有統(tǒng)一、客觀的判定。如果各國均以自己的眼光去判定別國的人權狀況，去衡量別國人民是否充分享受了人權，其結(jié)論肯定是相距甚遠的。一些國際法專家也對國際社會是否可能就人道主義干預問題達成協(xié)商一致意見表示懷疑，并擔心在可以預見的將來，也許不可避免或甚至可能在道義上證明，“有應對能力”“也有承擔(人道主義)干預負擔的動機”的單個國家使用武力有理。
復次，在實踐上，“保護的責任”以個別國家的好惡和標準來確定別國人權狀況的好壞，難免失之公允甚至有被政治化之虞。2006年，以色列與黎巴嫩真主黨發(fā)生沖突后，以色列對黎巴嫩全國進行了大規(guī)模的轟炸，造成嚴重的人道主義災難，聯(lián)合國呼吁以色列?；?，美國國務卿竟然站出來反對停火?？梢钥闯?，西方國家很多的“人道主義干涉”是有選擇的，實行的是雙重標準。同時，西方國家還把人權問題擴大到與第三世界國家雙邊關系領域中，把經(jīng)濟、政治和軍事援助與人權問題掛鉤。只要它們認為某個國家“人權狀況”不好，就不給或少給援助。將自己的人權標準作為檢驗別國人權狀況好壞的標準，將可以能使人權成為一個國家達到某種政治目的的工具。
最后，從結(jié)果上看，推行“保護的責任”有可能違背原有的良好初衷，甚至帶來新的更大的人道主義災難。確立“保護的責任”的初衷在于制止對基本人權的大規(guī)模侵犯，追求的應是結(jié)果的有益或者至少是無害的。然而，良好的動機并不必然導致良好的結(jié)果。這一經(jīng)驗在國際政治領域?qū)覍业玫津炞C。從歷史上看，從沒有哪次干涉真正達到了預先設想或聲稱的目的而沒有造成其他不良后果。以北約對南聯(lián)盟轟炸事件為例，北約發(fā)動戰(zhàn)爭的理由是科索沃發(fā)生人道主義災難，但大量的難民潮恰恰是出現(xiàn)在北約發(fā)動空襲之后；從后果來看，戰(zhàn)爭不但在南聯(lián)盟地區(qū)造成新的直接戰(zhàn)爭災難，包括巨大的平民傷亡和民用設施的損失，而且因干涉而扶植的阿族部隊又成為在該地區(qū)制造災難的新根源。
三、對日益嚴重的人道主義危機的解決思路
人權是一個歷史的過程，所有國家都毫無例外地處于這一過程之中。各國的人權狀況都不可避免地受到社會發(fā)展程度的制約，同時又都應隨著社會的發(fā)展和對人權認識的深化而不斷改善，因而每一個國家都有進一步提高人民享有人權程度的任務。同時，由于歷史背景、文化傳統(tǒng)和社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各國在實施人權保護時，從內(nèi)容到形式，從方法到步驟都會有所不同。
第一，按照《聯(lián)合國憲章》和國際人道主義法，保護平民的責任首先在于當事國政府。主權原則仍是國際關系的基本原則，是解決人權問題必須遵守的根本準則。國際社會和外界可以提供幫助和支持，督促有關沖突的當事方認真執(zhí)行人道主義法，避免傷及平民，但不能損害當事國主權與領土完整，也不能跨過當事國政府強行干涉。而且，一國內(nèi)亂往往起因復雜，對判定一國政府是否有能力和意愿保護其國民應慎重，不應動輒加以干預。外部支持即使有必要，也要充分尊重當事國的意愿，避免進行強行干涉。
第二，強調(diào)沖突各方的對話與合作。一國內(nèi)部沖突問題涉及多方面因素，最終只能靠本國政府和人民通過對話妥善解決。在必要情況下，國際社會可以進行“建設性介入”。本著改善和促進人權的宗旨，聯(lián)合國、國際組織或者相關國家可向一國提供“建設性幫助”。這種介入應堅持客觀、公正、平衡的原則，對沖突各方開展“勸談促和”工作，從資金、人員、技術援助等各方面，多做有利于推動該國各方通過對話增加互信的實實在在的事情。但絕不能輕易訴諸武力干預。歷史和現(xiàn)實充分證明，訴諸武力并非解決危機的有效途徑。軍事干預雖然能夠迅速改變一個國家的政權，但新的對立和沖突往往隨之而來，被干預國難以實現(xiàn)穩(wěn)定，地區(qū)局勢也有可能陷入新一輪動蕩。而在這一過程中，平民百姓總是最大的受害者。
第三，國際人權保護重在預防，并應設法解決產(chǎn)生沖突的根源性問題，實現(xiàn)標本兼治。如果對沖突的爆發(fā)聽之任之，再有效的事后保護措施，在突如其來的暴力和沖突面前，也顯得蒼白無力。國際社會應積極探討預防沖突的辦法，同時對發(fā)生的沖突做出積極應對，為平民提供安全、可靠的生存環(huán)境，這將是對平民最好的保護。
人類歷史發(fā)展的實踐表明，人權的概念和內(nèi)容不是永恒不變的，受到國家的歷史和傳統(tǒng)習慣的影響，也受到國家社會政治制度、經(jīng)濟水平、科學文化發(fā)展條件的制約。只有將人權的普遍性原則與各國的具體情況相結(jié)合，嚴格區(qū)分人權的國內(nèi)法屬性和國際法屬性，在尊重國家主權和不干涉內(nèi)政原則的基礎上，國際人權保護問題才能真正獲得解決，人道主義的旗幟才能高揚在世界的每個角落。這正如1966年聯(lián)合國教科文組織制定和通過的《國際文化合作原則宣言》在序言中申明的那樣：因為戰(zhàn)爭是從人心中開始的，所以保護和平也必須建立在人的心里。無論軍事行動打著什么樣的旗號，都不能以無辜的生命和財富的毀滅為代價，這既是道義的準則，也是世界各國人民的普遍呼聲。
(王在邦 中國現(xiàn)代國際關系研究院副院長、研究員)
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