安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣實現(xiàn)義務(wù)教育階段零收費目標
人權(quán)能否獲得尊重，或說個人和由個人組成的群體能否切實享有人權(quán)，在很大程度上取決于對人權(quán)的認知。換句話說，人權(quán)知識是個人和由個人組成的群體要求對其人權(quán)予以尊重，以及充分、有效享受人權(quán)的基本前提。人權(quán)教育的目的就是讓個人和群體了解什么是人權(quán)，進而能夠要求尊重人權(quán)及享受人權(quán)。人權(quán)教育的實施，重要的是獲得人權(quán)教育的權(quán)利，獲得人權(quán)教育是個人和群體應(yīng)享有的人權(quán)。
“人權(quán)教育”是中國《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》的重要組成部分。正如《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》的導(dǎo)言所闡明的，制定該項行動計劃的意義在于，落實尊重和保障人權(quán)憲法原則，進而推動科學發(fā)展，促進社會和諧，以實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標。①而該項行動計劃又與《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的實施相結(jié)合。不言而喻，《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》的制定與我國的國家治理創(chuàng)新緊密相連。因而，在這樣的背景之下探討具有“前提”意義的“人權(quán)教育”，以及其法律基礎(chǔ)和實現(xiàn)途徑，相信是有積極意義的。
一、人權(quán)教育的國際法律依據(jù)
人權(quán)是具有普遍性的。對于人權(quán)的這種普遍性，曾任聯(lián)合國人權(quán)委員會主席的埃莉諾?羅斯福用一種樸實易懂的語言這樣描述道：“歸根到底，普遍的人權(quán)是從哪里開始的？是在小地方，在離家很近的地方——這些地方離家如此之近，又如此之小，以致在世界任何地圖上都難以找到。然而這些地方是個人所在的世界：是其生活的街區(qū)；是其讀中學或大學的地方；是其工作的工廠、農(nóng)莊或辦公樓。這些就是每個男人、女人和孩子不受歧視地尋求平等的司法、平等的機會、平等的尊嚴的地方。除非這些權(quán)利在這些地方具有實際意義，否則它們在任何地方都沒有什么實際意義。有關(guān)的公民若不在自家附近維護這些權(quán)利，我們就不要想在更大范圍的人世間取得進步。”②然而，認識這些權(quán)利，以使它們變得具有維護和享有它們的實際意義，所需要的基本途徑或前提條件就是進行人權(quán)教育。之所以這樣說，根本原因就在于“人權(quán)教育是全面的學習，它增長知識、才干，培養(yǎng)人權(quán)價值觀，促進公正、容忍和尊嚴，提高尊重人權(quán)和他人尊嚴的意識”。③換句話說，人權(quán)教育是要通過“人權(quán)知識的傳授、技能的提高和態(tài)度的轉(zhuǎn)變，建立我們在保護人的尊嚴和人的安全方面的共識”，④從而尊重及享受人權(quán)。
關(guān)于人權(quán)教育的規(guī)定見諸國際及區(qū)域兩個層面的人權(quán)文書中，它們成為人權(quán)教育的國際法律依據(jù)。
?。ㄒ唬﹪H人權(quán)文書中的人權(quán)教育條款
聯(lián)合國大會于1948年12月10日通過的《世界人權(quán)宣言》第26條第2款被認為是對人權(quán)教育的“經(jīng)典闡述”。⑤它規(guī)定：“教育的目的在于充分發(fā)展人的個性并加強對人權(quán)和基本自由的尊重。教育應(yīng)促進各國、各種族或各宗教集團間的了解、容忍和友誼，并應(yīng)促進聯(lián)合國維護和平的各項活動。”《世界人權(quán)宣言》是第一個被國際社會普遍接受的關(guān)于人權(quán)問題的國際文件。雖然它不具有法律拘束力，但是它作為人權(quán)的共同標準已為各國所公認。同時，它已被視為權(quán)威的和最具普遍意義的國際人權(quán)文書，是眾多人權(quán)文件的依據(jù)或基礎(chǔ)，也是許多國家憲法所仿效的藍本。無怪曾任聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員的瑪莉?魯賓遜稱其為“我們?nèi)祟悮v史上抱負最為遠大的文書之一”。⑥
聯(lián)合國大會1966年12月16日通過并于1976年1月3日生效的《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》，是將《世界人權(quán)宣言》的規(guī)定法律化的一個重要公約。作為一個有法律拘束力的國際人權(quán)法律文書，該公約在“國際人權(quán)憲章”體系中占有重要地位?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第13條第1款關(guān)于人權(quán)教育的表述是以《世界人權(quán)宣言》為依據(jù)的，并且與宣言類似。該款規(guī)定，“教育應(yīng)鼓勵人的個性和尊嚴的充分發(fā)展，加強對人權(quán)和基本自由的尊重，并應(yīng)使所有的人能有效地參加自由社會，促進各民族之間和各種族、人種或宗教團體之間的了解、容忍和友誼，和促進聯(lián)合國維護和平的各項活動”。顯然，人權(quán)教育不僅是獲得個性發(fā)展及要求尊重人權(quán)和基本自由的前提，也是所有人能有效參與社會，即有效享有人權(quán)和基本自由的前提。根據(jù)《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》的規(guī)定，締約各國應(yīng)采取步驟，用一切適當方法，尤其包括立法方法，逐漸達到公約所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)。其中當然也包括人權(quán)教育權(quán)。這里需要提及的是，由于經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的實現(xiàn)需要一定的經(jīng)濟發(fā)展作后盾，因此，這類權(quán)利的實現(xiàn)可以是“逐漸的”，但是，“采取步驟”則應(yīng)該是“即時的”。
涉及人權(quán)教育的國際人權(quán)文書還有：1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》；1978年聯(lián)合國教育、科學及文化組織的《種族和種族偏見宣言》；1989年《兒童權(quán)利公約》；1958年國際勞工組織《關(guān)于就業(yè)及職業(yè)歧視的公約》；1992年《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》等。其中，《兒童權(quán)利公約》與兒童教育、學校及與學校有關(guān)的任何人都有密切關(guān)系，而對人權(quán)教育尤為具有重要意義。該公約由聯(lián)合國大會1989年11月20日通過?！秲和瘷?quán)利公約》全面規(guī)定了兒童應(yīng)享有的公民和政治權(quán)利，以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，并確認了非歧視原則及兒童的最大利益原則。該公約與《世界人權(quán)宣言》均為學校人權(quán)教育的核心內(nèi)容。
在國際層面，有關(guān)人權(quán)教育的重要文件還有1993年《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》?！毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》重申各國有義務(wù)確保教育的目標是加強對人權(quán)和基本自由的尊重，強調(diào)在教育方案中納入人權(quán)主題的重要性，并要求各國都采取這樣的做法——從理論和實踐上開展人權(quán)教育，認為這對于促進和尊重不分種族、性別、語言或宗教的所有個人的人權(quán)，可以發(fā)揮重要作用，應(yīng)成為國家和國際層面教育政策的組成部分?！毒S也納宣言和行動綱領(lǐng)》還吁請“所有國家和機構(gòu)將人權(quán)、人道主義法、民主和法治作為學科納入所有正式和非正式教學機構(gòu)的課程”。
（二）區(qū)域性人權(quán)文書中的人權(quán)教育條款
一系列區(qū)域性人權(quán)文書中均有關(guān)于人權(quán)教育的規(guī)定。就歐洲而言，雖然《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會憲章》中沒有關(guān)于人權(quán)教育的規(guī)定，但是，歐洲理事會部長委員會通過的3個宣言——1981年《關(guān)于不寬容——對民主的威脅宣言》、1982年《表達和信息自由宣言》及《關(guān)于男女平等宣言》中都載有人權(quán)教育條款。此外，1992年歐洲理事會通過的《歐洲地區(qū)或少數(shù)人群體語言憲章》第7條第3款規(guī)定，締約國承諾促進“在教育和培訓(xùn)諸項目之中、在地區(qū)或少數(shù)人語言上尊重、理解和寬容”。1994年11月10日，第95屆部長委員會會議通過《歐洲保護國家的少數(shù)人群體框架公約》也有類似表述。
1981年6月17日，非洲統(tǒng)一組織通過的《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第25條明確規(guī)定，締約國有“通過教學、教育和出版物促進和確保尊重本憲章所載之權(quán)利和自由受到尊重”的義務(wù)。
二、聯(lián)合國人權(quán)教育行動計劃
在促進人權(quán)的活動中，人權(quán)教育占有舉足輕重的地位。因此，人權(quán)教育一直是聯(lián)合國所關(guān)注的問題。自《世界人權(quán)宣言》通過以來，聯(lián)合國大會一直號召各會員國傳播這一基本文件，并就宣言的內(nèi)容向人民進行教育。1993年的世界人權(quán)會議也重申了人權(quán)教育的重要性。作為對這次會議呼吁的回應(yīng)，聯(lián)合國大會于1994年12月23日通過的第49/184號決議宣布了聯(lián)合國人權(quán)教育十年活動，將1995年至2004年定為“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”。大會重申，“人權(quán)教育應(yīng)不止于提供信息，而應(yīng)是一個全面性的終身過程，所有發(fā)展階段和社會所有階層的人借此學習尊重他人的尊嚴，并且學習在所有社會內(nèi)確保此種尊重的方式方法。”⑦
“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”是關(guān)乎人權(quán)教育的一個重要舉措。這一十年行動計劃明確了人權(quán)教育的定義，即：努力開展培訓(xùn)、傳播和信息，目的是通過傳授知識及技能和塑造態(tài)度，建立普遍的人權(quán)文化，以便：加強對人權(quán)和基本自由的尊重；充分發(fā)展人的人格和人的尊嚴感；促進所有民族、土著人民，以及種族、民族、族裔、宗教和語言群體間的了解、容忍、男女平等和友誼。十年行動計劃還提出了推進人權(quán)教育的五個戰(zhàn)略，即：評估需求和制定有效策略；建設(shè)和加強國際、區(qū)域、國家和地方各級的方案與能力；協(xié)調(diào)教育材料的編制；加強大眾傳媒的作用；在全球傳播《世界人權(quán)宣言》。同時，十年行動計劃也闡明了人權(quán)教育的內(nèi)容和方法。
在“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”實施過程中，聯(lián)合國及其有關(guān)機構(gòu)通過了一系列決議或采取了一系列行動，積極推進人權(quán)教育活動的開展。而作為“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”的后續(xù)行動，2005年8月5日，聯(lián)合國大會第59/113 B號決議通過了《世界人權(quán)教育方案》。該方案重申了“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”行動計劃；指明2005年至2007年為《方案》的第一階段，即在中小學進行人權(quán)教育?！斗桨浮窇┱埪?lián)合國人權(quán)高級專員辦事處與聯(lián)合國教科文組織密切合作，促進國家實施人權(quán)教育行動計劃，并提供有關(guān)的技術(shù)援助；吁請所有的國家人權(quán)機構(gòu)配合人權(quán)教育行動計劃，協(xié)助實施人權(quán)教育方案。⑧
聯(lián)合國的各項人權(quán)教育計劃或方案無疑有利于國際人權(quán)公約有關(guān)人權(quán)教育條款的實施。這對于人權(quán)公約的締約國履行人權(quán)教育義務(wù)具有積極意義。
三、人權(quán)教育的內(nèi)容
推進人權(quán)教育的基本目的就是要將人權(quán)教育納入國家教育制度當中，將其作為國家教育戰(zhàn)略或策略的組成部分。但是，由于人權(quán)的特殊性，而人權(quán)教育本身也是一項人權(quán)；又由于人權(quán)教育不僅僅是在學校進行，因此人權(quán)教育的內(nèi)容與一般教育有所不同。此外，還因各國歷史、文化、傳統(tǒng)等的不同，人權(quán)教育的內(nèi)容也會不同。筆者認為，人權(quán)教育的內(nèi)容主要包括以下方面：
（一）人權(quán)史。人權(quán)史是人權(quán)教育的重要內(nèi)容。通過對人權(quán)產(chǎn)生與發(fā)展的歷史的了解，才能明了人類尊嚴與價值及個人權(quán)利得以承認的斗爭和努力過程，以及人權(quán)保護從國內(nèi)到國際的必然性和必要性及發(fā)展過程。在人權(quán)史的教育過程中，個人可獲得對人權(quán)的認知，以及逐漸具備人權(quán)理念和人權(quán)價值觀，并發(fā)展個性和尊嚴。在此基礎(chǔ)上，才可能尊重、維護和享有人權(quán)。
（二）人權(quán)法律框架?！妒澜缛藱?quán)宣言》通過后，隨著《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》及其兩個任擇議定書的通過，“國際人權(quán)憲章”體系形成。它成為國際人權(quán)法的核心，也是聯(lián)合國人權(quán)法律框架的基礎(chǔ)。之后，聯(lián)合國通過了數(shù)十項人權(quán)公約。其中不少公約涉及人權(quán)教育，如1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》、1989年《兒童權(quán)利公約》等。此外，第二次世界大戰(zhàn)后，區(qū)域性人權(quán)法律框架也已形成，主要有以《歐洲人權(quán)公約》及《歐洲社會憲章》為核心的歐洲人權(quán)法律體系；以《美洲人權(quán)公約》為核心的美洲人權(quán)法律體系；以及以《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》為核心的非洲人權(quán)法律體系。而在國家一級，除憲法載有人權(quán)條款外，一些國家還制定了單行法規(guī)以保護某一方面的人權(quán)。這些單行法規(guī)規(guī)定的人權(quán)涉及選舉、就業(yè)、教育等等。在中國，2004年3月14日第10屆全國人民代表大會第2次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將人權(quán)寫進了憲法。《憲法》第33條明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”這是中國第一次將保護人權(quán)的條款寫進憲法。 毫無疑問，“人權(quán)入憲”為中國人權(quán)法律體系的建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。
當今，在人權(quán)領(lǐng)域已形成了由國際、區(qū)域及國家組成的三級人權(quán)法律體系。雖然它們的作用因其地位會有所不同，但其促進、保護人權(quán)的目標是一致的。將人權(quán)法律框架作為人權(quán)教育的內(nèi)容，有利于個人在其權(quán)利遭受侵害時尋求有效救濟。換句話說，人權(quán)教育是個人獲取法律及其他形式救濟的重要前提。
（三）人權(quán)教育權(quán)與其他人權(quán)的關(guān)系。對于二者的關(guān)系，可以從兩方面來看。一方面，人權(quán)教育權(quán)是一項人權(quán)；另一方面，人權(quán)教育權(quán)是享有其他人權(quán)的前提。正如前所述，人權(quán)教育是認知人權(quán)的基本的和重要的途徑。因此，如若人權(quán)教育權(quán)得不到享受，其他人權(quán)的真正享有就會成為一句空話。
總之，人權(quán)教育內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)考慮受教育者的具體情況，并采取適當?shù)暮托兄行У慕逃椒ā?/p>
四、人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)
人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)既需要國際層面的監(jiān)督，也需要國家實施機制的保證。國際監(jiān)督與國家實施機制對于人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)相輔相成，缺一不可。
?。ㄒ唬﹪H監(jiān)督
如同其他人權(quán)的實現(xiàn)一樣，國際人權(quán)公約的監(jiān)督程序也是人權(quán)教育權(quán)實現(xiàn)的基本手段。幾乎每一項國際人權(quán)公約（包括區(qū)域性人權(quán)公約）均作出規(guī)定，并且在人權(quán)實踐中常用的監(jiān)督程序是國家報告程序。它同樣適用于監(jiān)督人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)。
國家報告程序是國際人權(quán)公約普遍使用的程序，也是一項強制性的程序。在國際人權(quán)法中，國家報告是一項程序或制度。這種報告程序是國際人權(quán)公約締約國按照有關(guān)公約的規(guī)定，定期或在公約機構(gòu)要求時，向公約監(jiān)督機構(gòu)報告其履行公約的情況的程序。報告程序是國際人權(quán)公約規(guī)定的監(jiān)督締約國履行公約義務(wù)的一項程序。國家報告作為人權(quán)的國際監(jiān)督措施在國際勞工組織及聯(lián)合國中已有長期的傳統(tǒng)。《聯(lián)合國憲章》第64條關(guān)于“報告”的規(guī)定可以說是《憲章》之后報告制度的基礎(chǔ)。該條規(guī)定：“經(jīng)濟及社會理事會得取適當步驟，以取得專門機關(guān)之經(jīng)常報告。本理事會得與聯(lián)合國會員國及專門機關(guān)，商定辦法俾就實施本理事會之建議及大會對于本理事會職權(quán)范圍內(nèi)事項之建議所采之步驟，取得報告。”但由于以該條為基礎(chǔ)的報告制度具有一般性，因而，在實踐中未能獲得太大意義。因此，在《聯(lián)合國憲章》之后，許多國際人權(quán)公約將國家報告規(guī)定為強制性義務(wù)，并使其發(fā)展成為國際人權(quán)監(jiān)督的基本手段。
國家報告程序同樣適用于監(jiān)督作為人權(quán)的人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)。這就要求有關(guān)人權(quán)公約的締約國按照公約規(guī)定，在向公約機構(gòu)提交國家報告時，闡明其在人權(quán)教育方面采取的措施、取得的進展，以及存在的困難和影響因素等。在實踐中，雖然報告程序的有效性因種種原因受到了限制，但總的來講，報告程序的監(jiān)督作用還是不可低估的。
隨著人權(quán)教育的倡導(dǎo)和推進，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處及其他一些組織或機構(gòu)出版了一些有關(guān)人權(quán)教育的手冊，闡述人權(quán)教育的方法、措施等。這對于促進人權(quán)的認知具有積極意義。但是，有針對性的監(jiān)督人權(quán)教育權(quán)實現(xiàn)的國際程序或制度依然缺乏。這在一定程度上會抑制人權(quán)教育權(quán)的實現(xiàn)。
（二）國內(nèi)實施機制
一般來講，國際人權(quán)公約都會載有這樣的條款，即：締約國應(yīng)采取立法、司法、行政或其他措施，以實施公約所承認的權(quán)利。據(jù)此，人權(quán)公約的締約國有義務(wù)在公約對其生效后即采取為實施該公約所載權(quán)利所需的適當措施，以保障公約權(quán)利的實現(xiàn)。
人權(quán)教育權(quán)作為一項人權(quán)，與其他人權(quán)一樣，主要應(yīng)由國家來保證其實現(xiàn)。這也是國家在國際人權(quán)公約下的義務(wù)?？紤]到人權(quán)教育是一項長期的工程，國家應(yīng)以“聯(lián)合國人權(quán)教育十年”確定的行動計劃為指針，并顧及這一行動計劃后聯(lián)合國的有關(guān)決議，履行其人權(quán)教育的義務(wù)。鑒于此，國家履行人權(quán)教育義務(wù)的形式，或說國家實施人權(quán)教育的機制大致應(yīng)包括以下方面：（1）制定有關(guān)人權(quán)教育的法律、法規(guī)；（2）制定行之有效的國家人權(quán)教育戰(zhàn)略或計劃；（3）建立人權(quán)教育制度。（4）建立保障人權(quán)教育的實施機制。這種實施機制應(yīng)由專門機構(gòu)和相關(guān)措施構(gòu)成。
中國在人權(quán)教育上的一項重要舉措就是將其納入國家人權(quán)行動計劃之中，并將其作為行動計劃的目標加以實施。按照《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》，“人權(quán)教育”包括“廣泛開展各種形式的人權(quán)教育和培訓(xùn)，在全社會傳播人權(quán)理念，普及人權(quán)知識。”⑨據(jù)此，中國政府將采取一系列行動，以達到人權(quán)教育的目標，主要有：將人權(quán)教育納入公務(wù)員培訓(xùn)計劃；加強中小學人權(quán)教育；鼓勵高等院校開設(shè)人權(quán)課程；鼓勵并推動企事業(yè)單位普及人權(quán)知識；鼓勵新聞媒體傳播人權(quán)知識；增設(shè)國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地。無疑，這些行動計劃將對中國人權(quán)教育的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。
?。ㄈ┓钦M織的作用
非政府組織通常是指不經(jīng)由政府間協(xié)議建立，能夠以其活動在國際事務(wù)中產(chǎn)生作用的民間組織。非政府組織與政府間組織幾乎同時生成。其早期活動主要集中在人道主義和宗教方面。鑒于非政府組織的積極作用，《聯(lián)合國憲章》賦予了非政府組織咨商地位。《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)濟及社會理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)于本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件。”非政府組織的活動現(xiàn)已擴展到政治、經(jīng)濟、科技、文化等人類活動的所有領(lǐng)域，并發(fā)揮著不可低估的作用。作為國際社會的兩個重要角色，非政府組織與政府間組織在實踐中形成了相互協(xié)商和合作的關(guān)系，并各自或聯(lián)合發(fā)揮著自己的職能。
非政府組織一直對人權(quán)體系的發(fā)展與完善有著重要的影響。它是促進人權(quán)活動的重要參與者。而通過倡導(dǎo)、編寫教材、組織培訓(xùn)，以及與聯(lián)合國、聯(lián)合國教科文組織、區(qū)域性機構(gòu)、政府間機構(gòu)等的合作，非政府組織在推進和參與人權(quán)教育方面的積極作用更加顯見。
?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W院國際法研究所研究員）
注釋：
?、僖娭腥A人民共和國國務(wù)院新聞辦公室于2012年6月發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015年）》導(dǎo)言。
②埃莉諾?羅斯福：《權(quán)力掌握在自己手中》（1958年在紀念《世界人權(quán)宣言》十周年大會上的講話）。引自《人權(quán)教學入門》，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處2003年出版，第11頁。
?、?ldquo;人的安全網(wǎng)絡(luò)”組織編寫：《人權(quán)教育手冊》，李保東譯，生活?讀書?新知三聯(lián)書店2005年版，第19頁。
?、芾畋|譯：《人權(quán)教育手冊》，“前言”。
?、軬?阿爾弗雷德森：《人權(quán)教育權(quán)》，載《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利》，黃列譯，中國社會科學出版社2003年版，第311頁。
?、蕃斃?魯賓遜1998年在紀念《世界人權(quán)宣言》五十周年時的講話。引自《人權(quán)教學入門》，第12頁。
⑦《人權(quán)教學入門》，第15頁。
?、嵋姟秶胰藱?quán)行動計劃（2012-2015年）》第四部分“人權(quán)教育”。
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