意大利托斯卡納大區(qū)首府風貌
為了保證良好行政和公平司法秩序，許多國家自20世紀70年代起紛紛開始移植北歐的監(jiān)察專員制度。在這個過程中，各國依據(jù)本國國情以及政治制度，不同程度地改進了北歐的監(jiān)察專員制度模式，賦予其保障基本權利的職能。①截至2003年，全世界共有110個國家設置了國家級人權監(jiān)察專員機構。
在歐盟國家中,一共有29個國家在中央一級設置了不同類型的監(jiān)察專員，以保障法治、人權和行政機關的正當行政。②目前，監(jiān)察專員制度被普遍分為三種類型：（1）傳統(tǒng)模式的監(jiān)察專員制度：監(jiān)察專員具有廣泛的調(diào)查權，建議權和參與公共機關活動的權力，但其調(diào)查結(jié)論不具有強制約束性；（2）法治模式的監(jiān)察專員制度：監(jiān)察專員重點監(jiān)督行政機關行政行為的合法性，并且保障法律的有效實施；（3）人權保障模式：監(jiān)察專員在傳統(tǒng)模式的基礎之上更加關注對公民基本權利和自由的保護。與這些歐盟國家相比，意大利是唯一一個不存在全國性監(jiān)察專員的歐盟國家。同時根據(jù)意大利憲法所確立的地方自治與分權原則，全國議會無權在不修改憲法的情況下設立新的獨立于其他國家機關的專門機構，也無法強制性地要求各地方建立人權監(jiān)察專員制度，只能通過立法方式建議在省和市一級的行政單位內(nèi)設置護民官制度。③盡管意大利政府曾經(jīng)一度致力于按照《巴黎原則》的要求建立一個全國性的人權機構，但是由于2008經(jīng)濟危機的沖擊，這一計劃被迫流產(chǎn)，意大利議會甚至通過191/2009號法律，要求在市一級的行政單位取消護民官制度。目前，取締地方性護民官的趨勢還在繼續(xù)。根據(jù)最新的意大利的議會公報以及憲法法院第326/2010號判例，省級的護民官機構也被列入了精簡范圍之內(nèi)。
這也就意味著，意大利的護民官機制未來只存在于大區(qū)一級的行政單位中。托斯卡納大區(qū)是意大利歷史上第一個建立護民官制度的地方單位。相比于意大利其他地區(qū)，托斯卡納的護民官制度設計和運行方式也比較完善，是外國學者了解意大利監(jiān)察專員制度運行情況的一個重要的參考標準。
由于語言不通和尚無全國性護民官機制等原因，國內(nèi)學者對意大利人權監(jiān)察專員機制的了解和研究尚處于空白期。因此，本文力求完整介紹護民官機制在保障人權過程的介入程序，護民官所具有的職權以及和其他部門之間的關系。從另一方面，筆者也力圖從“制度-社會影響”的視角對護民官機制在保障人權過程中的實際作用給予闡述和評價，使讀者全面了解護民官的在托斯卡納地區(qū)的運行情況。
一、護民官機制的職責
由于護民官不具有憲法地位，因此意大利各地的護民官機制通常都是由各個行政區(qū)域通過最高立法的方式設置的。托斯卡納區(qū)早在1971年就在托斯卡納大區(qū)最高立法 (以下簡稱《大區(qū)最高立法》)設置護民官機制以保障行政機構的良好行政，并在1974年通過選舉的方式任命了意大利歷史上第一位護民官。從1974年至今，托斯卡納議會一共選出了6位護民官，3次以立法的方式頒布了《托斯卡納大區(qū)護民官制度條例》（以下簡稱《護民官條例》）。托斯卡納大區(qū)現(xiàn)行的護民官機制是在2005年制定的《托斯卡納大區(qū)最高立法》和2009年托斯卡納大區(qū)議會通過的《托斯卡納大區(qū)護民官制度條例》基礎之上形成的。
現(xiàn)行的大區(qū)最高立法第56條規(guī)定，護民官有義務在行政主體不良行政的情況下對行政相對人或者利益相關人提供非司法性的保障，同時在必要的時候介入到行政主體和行政相對人的調(diào)解活動之中。顯然，相比于伊比利亞模式人權監(jiān)察專員機制以及東歐的國家人權委員會，建立托斯卡納的護民官機制的主要目的是制約不良行政。《護民官條例》第5條對“不良行政”內(nèi)容做了列舉式的說明：（1）行政機關或者相應的行政主體不履行或者無理由地延遲履行行政義務；（2）行政行為的構成或者表現(xiàn)，或者行政活動實施方式存在違法或者不合理的地方；（3）公共服務部門存在侵犯用戶權利的現(xiàn)象；（4）行政主體不回應行政相對人的請求或者拒絕提供相應的信息；（5）在其他的情況下，不能滿足良好行政的要求。同時，為了能夠更快地解決行政爭議，托斯卡納議會借鑒了其他歐洲國家的經(jīng)驗，賦予護民官調(diào)解行政糾紛的職能。但是《護民官條例》沒有對護民官的調(diào)解程序做詳細的規(guī)定，只是在第10條中原則性規(guī)定了護民官在必要的時候可以對行政爭議雙方當事人進行調(diào)解，在法律允許的范圍之內(nèi)促成行政爭議的雙方達成共識。
同時，《護民官條例》強調(diào)，為了確保社會弱勢群體在行政程序中實現(xiàn)自身的合法權益，護民官有義務在行政程序過程中輔助弱勢群體，為其提供相應的咨詢與服務，甚至在必要的時候為了保障弱勢群體的利益，護民官可以直接與行政單位相溝通?！蹲o民官條例》第13條明確規(guī)定了護民官必須“協(xié)助和保障移民者和弱勢群體”。在現(xiàn)實的生活中，“弱勢群體”的范圍會因界定標準的差異而不同。該條例的第13條第1款為弱勢群體的判定提供了標準，弱勢群體的確定要取決于“經(jīng)濟、文化和社會融合”的狀況而定。盡管《護民官條例》對弱勢群體提供原則性標準，但是無論從意大利的憲法還是具體的議會立法都無法找到憲法或者法律上對弱勢群體的定義和特殊的保障機制。因此，在很大程度上，護民官需要對何種群體屬于弱勢群體或者某個人是否屬于弱勢群體中的一員做具體的裁量。值得注意的是該條例第13條第3款特別規(guī)定了殘障人弱勢群體的地位。
與以往的本地區(qū)護民官條例的內(nèi)容相比，護民官機制在托斯卡納大區(qū)最顯著的變化是新增了保障納稅人權利的功能：“根據(jù)該大區(qū)的法律規(guī)定，依據(jù)本區(qū)的稅收制度，護民官有保障納稅人權利的功能。”早在2005年，托斯卡納大區(qū)的地方性法律就根據(jù)一部關于保障納稅人權利的全國性法律的規(guī)定授予護民官保障納稅人權利的功能；四年后，托斯卡納議會通過另一部法律賦予護民官保障人身自由受到包括憲兵、警察以及巡警等警力機關嚴格限制的納稅人的權利。
二、護民官的介入程序
了解護民官的介入程序是研究托斯卡納人權監(jiān)察專員機制的重要環(huán)節(jié)之一。這個環(huán)節(jié)包括：可介入調(diào)查的范圍、介入程序的啟動方式以及在介入調(diào)查過程之中權限范圍。
《護民官條例》第3條第1款的規(guī)定，護民官可以介入針對以下機構的行政行為的調(diào)查活動：大區(qū)一級的行政機構和企業(yè)、大區(qū)范圍內(nèi)的依靠公共投資興建的衛(wèi)生機構以及獲得認證的衛(wèi)生機構和隸屬于大區(qū)的警力機關。其次，由于市一級的護民官制度已被取消，所以《護民官條例》有限度地賦予了大區(qū)的護民官介入調(diào)查市級行政公共機構作出的行政行為的權力。在接到市級行政部門的調(diào)查請求或者在咨詢機關不予答復時，護民官可以依其介入的目的查閱相關文件或行政決定書，并且有權保有這些資料的復印件；護民官有權在第10條的基礎上召集行政爭議雙方進行協(xié)商。再次，托斯卡納大區(qū)的護民官有權依照全國性法律規(guī)定的調(diào)查范圍和程序?qū)﹄`屬于國家行政機關的派出機構所作出的行政行為進行介入。同時第4條規(guī)定了護民官介入的對象不僅僅局限于行政機關，護民官可以在按照大區(qū)法律的規(guī)定或者公共事務部門中有關管理和運營的規(guī)定，對負責公共事務部門的管理者和運營者的行政行為進行介入。
調(diào)查程序的啟動方式共有兩種。首先，根據(jù)《護民官條例》第7條規(guī)定，護民官在發(fā)現(xiàn)本條例第3條和第4條所規(guī)定的行政機關或者公共事務部門存在不良行政或者侵犯行政相對人權利的情況下，可以依職權直接與行政主體相溝通。其次，本條例第6條規(guī)定行政相對人或者利害關系人可以通過申請的方式要求介入到調(diào)查程序或者調(diào)解程序中來。根據(jù)第6條的規(guī)定，個人和組織都有權要求護民官介入行政機關或者公共服務部門所作出的不良行政之中，以保障個人和組織的權利和利益。同時《護民官條例》特別規(guī)定了社會公益性質(zhì)的委員會、團體、協(xié)會以及其他組織都可以參照一般性的模式請求護民官介入公共利益事務的保障活動。在涉及公共利益和集體權利的事務時，護民官有義務通過現(xiàn)代通訊的方式（互聯(lián)網(wǎng)）發(fā)布信息，鼓勵更多個人和組織參與到維護公共利益的活動中來。
《護民官條例》對申請的方式規(guī)定，申請人可以通過口頭或者書面的方式向護民官提出介入申請。在提起申請的過程中，護民官會對申請事項進行初步評估，在認為其不符合申請標準時應直接告知被申請人。托斯卡納大區(qū)比薩省的護民官洛倫佐?史蒂芬尼在訪談中向筆者透露，護民官的審查標準普遍比較低，除了涉及嚴重的違法理由之外，護民官一般都會將申請內(nèi)容通知相應的行政主體，并且?guī)椭暾埲伺c行政機關或者公共事務部門進行溝通與協(xié)調(diào)。例如同性戀婚姻和安樂死尚未被意大利的法律體系所認可，然而至少從托斯卡納地區(qū)的護民官機制實施過程中來看，地方性的護民官還是會與相應的政府機構以及地區(qū)議會相溝通，站在申請者的立場上與相關的行政部門協(xié)商解決問題。
在介入過程中，護民官有權要求行政主體和行政相對人提供完整的信息以及清楚地說明相應的內(nèi)容。護民官可以依據(jù)其介入目的查詢相關的法律文件和資料，也有權從大區(qū)的信息系統(tǒng)中獲得相應的信息。護民官查閱文件和檔案的權利不受保密事項的限制。然而，《護民官條例》第8條概括性地規(guī)定了“護民官保守秘密的義務”。第9條又要求護民官對相應的個人信息保密。依據(jù)相關的法律，護民官對自己認為不宜公開的信息給予保密以及有義務保障行政相對人的信息不受侵害。這也就是說，護民官只有在維護信息人利益的情況下才可以向有直接關系行政主體披露行政相對人的信息，以便在無法隱匿行政相對人信息的條件下保障其獲得救濟的可能性。
《護民官條例》將醫(yī)療衛(wèi)生領域作為護民官介入調(diào)查的重點領域。這在很大程度上是由醫(yī)療的重要性和其本省所具有的復雜性和技術性所決定的。相對于其它針對公共事務部門事務的介入，護民官對衛(wèi)生機構的介入更需要相關的醫(yī)療衛(wèi)生專家的配合。《護民官條例》授予了護民官廣泛介入不同種類的衛(wèi)生醫(yī)療機構的職能。除了有權介入公立的和獲得衛(wèi)生認證標準的衛(wèi)生機構外，同時也有權力監(jiān)督私立的衛(wèi)生系統(tǒng)，并將其違反各種法律的情況告知相應的衛(wèi)生管理機構，以便使后者在頒發(fā)醫(yī)療許可、行政命令以及醫(yī)療系統(tǒng)質(zhì)量考核時對上述的問題進行考慮?！蹲o民官條例》要求護民官與醫(yī)療體系內(nèi)部的保障機構建立有效的合作機制。該條例明確規(guī)定為了建立有效的配合制度，建立簡便的介入機制，防止重復調(diào)查的發(fā)生，護民官應將其所收到的有關于衛(wèi)生醫(yī)療領域的申訴送到相應的醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的職權部門,后者在接到申訴時應該啟動調(diào)查程序，并且應該將調(diào)查的結(jié)果及時通知護民官本人。這種保障制度的程序設置導致護民官在醫(yī)療保障領域扮演著相對消極的角色。為了減少消極角色的負面影響，以及促進內(nèi)部專業(yè)性的調(diào)查機制積極有效的運行，該條例授權護民官在任何時候都有權向醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)查部門詢問調(diào)查情況，或者在內(nèi)部調(diào)查部門不作為、延遲作為的情況下要求該部門立即啟動調(diào)查程序。如果醫(yī)療機構沒有在護民官要求的期限內(nèi)答復或者沒有啟動調(diào)查程序，或者申訴人不滿意醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)查部門針對醫(yī)療執(zhí)業(yè)人員的工作責任的調(diào)查結(jié)論，護民官可以直接介入調(diào)查。在這種情況之下，醫(yī)療機構應該向護民官提供包括醫(yī)療機構與申訴者之間交流信件在內(nèi)的資料，以便于護民官進一步協(xié)助調(diào)查。即便是在護民官直接介入的情況下，條例也要求護民官與醫(yī)療機構之間建立合作而非對抗性的協(xié)商機制。在涉及醫(yī)療賠償?shù)氖聞罩校o民官有義務與大區(qū)行政機構、醫(yī)療部門、學術機構以及相應的行業(yè)協(xié)會和執(zhí)業(yè)團體進行合作，以確定衛(wèi)生醫(yī)療機構對醫(yī)療受害者賠償數(shù)額、賠償范圍和賠償方式。
三、護民官與其他機關的關系
根據(jù)《托斯卡納區(qū)最高立法》的立法體系，護民官與平等委員會和保障團體一同構成托斯卡納大區(qū)維護與保障權利的自治性機構。
《護民官條例》規(guī)定，護民官是由大區(qū)議會在2/3以上議員出席的情況下從有資格的候選人名單中選舉產(chǎn)生的。勝選者應獲得全體議員總數(shù)一半以上的支持。在護民官在履行職務的過程中出現(xiàn)了違法法律或者紀律的情形時，議會有權力啟動護民官的彈劾程序。然而，現(xiàn)行的《護民官條例》對彈劾程序的規(guī)定并不完善，只是規(guī)定了在2/3多數(shù)議員出席情況下可以審議護民官的錯誤以及進行信任投票程序，并沒有規(guī)定彈劾通過的條件。筆者認為，這就意味著大區(qū)議會可以通過閉門會議的方式對彈劾護民官的事項進行審議，在這個過程中形成的統(tǒng)一意見或者多數(shù)意見將成為彈劾最終意見。盡管是由議會選舉產(chǎn)生，但是護民官在財政預算、人員選擇和資源需求領域中都具有獨立性和自治性，在履行職權的過程中可以獨立支配經(jīng)費，不受議會的制約和限制。但是，獨立性與自治性并不代表護民官的行為不具有可控性。根據(jù)《護民官條例》，護民官每年應在3月30日之前向大區(qū)議會做年度履職報告，并且接受和聽取議員的詢問和意見。
《護民官條例》確立了護民官應該與其他的機關相互合作的原則。這一點也是由護民官在法律上與其他機關的關系所決定的。在早期設立護民官機制的討論過程中，部分議會議員和政府官員認為大區(qū)議會下設的委員會就具有監(jiān)督行政機關良好行政的功能，無需再設置一個專門的機構。在此后的一段時間內(nèi)，由于護民官在行政監(jiān)督的過程中與議會下設的部分委員會職權重合，導致了護民官機制在很長一段時間內(nèi)無法發(fā)揮預期的功能。然而，議會委員會無法取代護民官成為一個具有獨立性、便民性和靈活性的人權保障機關。隨著利益訴求的多樣性與細微性以及護民官職權從單一監(jiān)察行政向保障人權方向的擴展，護民官制度的優(yōu)勢逐漸凸現(xiàn)出來，已經(jīng)成為個人或者集體權利和利益快速救濟的途徑之一。
護民官與行政機關的關系相對比較清晰。從法律視角分析，設置護民官的目的就是監(jiān)督行政機關以及公共事務部門的行政行為，從而為遭受不良行政的個人或者集體提供協(xié)助。在現(xiàn)有的法律體系之內(nèi)，護民官針對行政主體介入主要是通過與行政主體溝通和協(xié)商方式進行的，同時也可以召集行政主體和行政相對人對相關的爭議進行協(xié)商。然而，護民官無權針對行政主體的行政行為作出具有法律效力的否定性裁決。比薩省政府秘書長帕拉吉在訪談中向筆者表示，行政主體和護民官往往會按照“辦公室規(guī)則”的方式解決問題。護民官無法也無權超越憲法的框架成為對行政機關有強制性約束力的監(jiān)察機構。
由于護民官機制是憲法體系之外的替代性糾紛解決機制，因此其法律地位的重要性無法與憲法設立的法院系統(tǒng)相提并論。托斯卡納大區(qū)的《護民官條例》將護民官在現(xiàn)行的法律體系之內(nèi)設置為與司法機關并存解決行政糾紛的獨立機構，以此彌補司法機制的不足，提升解決問題的速度。因此，本條例第8條第7款規(guī)定申請人向司法機關或者行政機關提出保障請求時，其向護民官請求介入的權利不受限制。然而，根據(jù)一部全國性的法律（Legge 7,241/1990,第25條第4款）護民官在信息獲得權介入保障程序因申請人以同一事項向法院提起訴訟而終止。比薩省的護民官史蒂芬尼在談論護民官和法院的關系時對筆者說，相比于司法制度，護民官保障機制可以解決更多的現(xiàn)實性問題。在意大利現(xiàn)有的法律體系內(nèi)，火車晚點、大學食堂飯菜衛(wèi)生不過關以及廣場噪音問題都無法通過司法審判的方式加以解決，這個缺陷恰恰可以通過護民官保障機制加以彌補。
四、護民官機制運行效果的評價
盡管一種保障制度是否會達到預期的效果取決于多方面的原因，但是當?shù)鼐用袷欠袷煜ぴ撝贫葻o疑會對該制度的效果產(chǎn)生重要的影響。筆者在與比薩地區(qū)的法律學者以及比薩省政府的幾位官員的交流中得知，只有少部分的托斯卡納大區(qū)的居民知道護民官制度的存在，即使知道存在這種保障機制的人大多也不了解這種機制的運行程序。比薩省的護民官史蒂芬尼認為，了解護民官機制的人數(shù)過少是導致護民官機制不受到國家法律體系重視的直接原因。針對這種情況，大區(qū)政府和省政府的官員以及托斯卡納地區(qū)的各級護民官都試圖通過講座、互聯(lián)網(wǎng)、報紙以及廣告的方式進行宣傳，然而成效不大。
筆者訪談中了解到，當?shù)鼐用裣虮人_省護民官提起申訴的案件每年不到50件，護民官可以成功解決申訴的比率只占50%；另一方面，筆者從托斯卡納大區(qū)護民官的官方網(wǎng)站了解到，在2013年全年托斯卡納地區(qū)共接收到了500個申訴請求，比2012年上升了200件，然而只有160個申請要求得到成功的解決，成功率僅為32%。
針對這一現(xiàn)象，筆者從機制本身和制度間的聯(lián)系進行反思，以找到問題的根源。首先，護民官權力范圍有限，介入調(diào)查過程受限較多。無論是《托斯卡納護民官條例》，還是即將被廢止的《比薩省護民官條例》，都將護民官主管的范圍僅僅局限于行政事務范圍中，不能涉及立法和司法事務。在介入過程中，護民官往往是充當信使和調(diào)解人的角色，即通知行政主體問題的存在，并向行政主體表明自己的觀點和看法。這就意味著護民官與行政機構在解決行政爭議過程中是合作關系，而非對抗關系。在解決實際問題的過程中，護民官無法像北歐的監(jiān)察專員一樣具有作出針對行政行為有否定性效力的法律裁決。因此，這在很大程度上導致了意大利各地的護民官制度無法發(fā)揮像北歐國家監(jiān)察專員機制模式下的積極作用。
其次，受國家法律體系的限制和司法機構的排斥。由于護民官僅僅是地方性人權保障機構，不具有憲法性法律地位，其職權的范圍和行使的方式只能通過地方性的立法加以規(guī)定。當全國性的法律沒有授權或者沒有明確授權地方護民官針對某種特定案件的調(diào)查時，地方護民官調(diào)查行為都可能會被憲法法院視為違憲。在憲法法院112/2004號判決中，憲法法院認為馬爾凱大區(qū)的護民官在沒有法律授權的情況下任命了特別調(diào)查小組調(diào)查光污染的行為違反了憲法第120條。此外，與其他國家的人權監(jiān)察專員相比，意大利地方的護民官在行政案件的司法程序中不具有證人的地位。
最后，財政問題也是困擾護民官有效性原因。意大利目前仍然處在經(jīng)濟危機狀況下。政府的財政開支不斷縮減，公民的稅收負擔也不斷增加。由于護民官并非不可缺少的人權保障機制，所以托斯卡納區(qū)各級的護民官的預算甚至薪水在逐年減少。這必然會從根本上影響護民官工作的積極性。按照比薩省議會秘書總長帕拉吉的話說：“財政充足與否是護民官是否可以有效履行職能的一個根本性的問題。”
?。ㄗ髡呦狄獯罄人_圣安娜大學博士研究生）
注釋：
?、貺inda C. Reif, Transplantation and Adaptation: The Evolution of the Human Rights Ombudsman, Boston College Third World Law Journal (2011) 2, Vol.31, pp.271.
?、谶@29個國家監(jiān)察專員制度的具體信息詳見。
?、鄹鶕?jù)意大利的憲法，意大利是由四級行政區(qū)域單位組成：市、省或者大城市、大區(qū)和國家。并且在各行政區(qū)域內(nèi)部實施區(qū)域自治的原則。筆者在本文中將意大利地方的人權監(jiān)察專員制度譯為“護民官”制度。需要說明的是，在古羅馬時期也存在一種叫保民官的職位，在皇帝的領導下負責保障當時古羅馬公民的權利。但是，兩者之間存在巨大的差別?，F(xiàn)存于意大利各地護民官是一個獨立于立法，司法和行政部門的機構，負責監(jiān)督行政，保障居民的權利和利益。
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