內容提要：經濟、社會及文化權利委員會于2014年5月8日對中國第二次提交的履行《經濟、社會及文化權利國際公約》情況的報告進行了審議。在此次報告周期內，中國在制定國家人權行動計劃、廢除勞動教養(yǎng)制度、全面落實社會保障權以及實現(xiàn)免費義務教育等方面都取得了很大的成就。與上次審議相比，委員會在此次審議過程中既提出了諸如設立國家人權機構、人權公約的國內直接適用、工會權利等老問題，也提出了中國對外援助和投資中的人權保障等領域的新問題。不過，委員會對中國提出的廢除戶籍制度、計劃生育等方面的意見和建議并非都非常恰當，而中國代表團在描述中國的法律制度時也存在個別表述不夠嚴謹之處。
關鍵詞：《經濟、社會及文化權利國際公約》 經濟、社會及文化權利委員會審議 履約
2014年5月8日，聯(lián)合國條約機構經濟、社會及文化權利委員會(下簡稱“委員會”)在日內瓦召開的第52次會議專門對中國政府提交的《經濟、社會及文化權利國際公約》(下文除非特別指明之處都簡稱為《公約》)執(zhí)行情況報告進行了審議。筆者有幸作為觀察員全程觀摩了此次審議的過程。為了中國將來更好地執(zhí)行《公約》，本文將對委員會此次對中國履行《公約》的審議情況進行介紹和評述。本文將首先對本次審議會議的基本情況作一下介紹，然后對中國(主要是中國大陸)在履約方面取得的成就進行評價，接著將對委員會在此次審議過程中提出的老問題和新問題進行簡要的分析，最后本文還將對審議過程中涉及的一些有爭議的問題進行討論。
一、中國的履約報告與審議的基本情況
中國于2001年2月28日批準加入《經濟、社會及文化權利國際公約》，該《公約》于2001年6月27日正式在中國生效。根據(jù)該《公約》第16 條、第17 條以及委員會的相關規(guī)定，締約國必須在《公約》在該國生效兩年內通過聯(lián)合國秘書長向委員會提交首份履約情況報告，此后每五年提交一次履約報告。中國政府于2003 年6月27日按時向委員會提交了首份履約報告，委員會于2005 年4月2729日對中國首份報告進行審議并于2005年5月13日通過了有關中國履約情況的“結論性意見”。中國的第二份履約報告也于2010年6月30日準時提交，但委員會直到2014年5月8日才對中國報告進行審議并于2014年5月23日通過了相關“結論性意見”。由于從締約國提交報告到委員會對報告進行審議往往會間隔較長的時間(如從中國提交首次報告到委員會審議間隔將近一年半的時間，而從提交第二份報告到審議間隔則達近四年)，這就使得委員會每次審議時不可避免地要涉及國家報告提交之后到審議前的《公約》實施狀況。因此，嚴格說來，2014年5月8日委員會審議的實際上是自2005年4月委員會對中國首份履約狀況審議之后到2014年5月8日之前共約九年時間內中國對《公約》4的實施狀況，而不僅僅是2010年中國報告涉及的前五年狀況。
為了參加此次委員會對中國履約狀況的審議，中國政府派出了一個幾乎給所有委員會委員都留下深刻印象的龐大代表團。代表團由2014年新任中國常駐聯(lián)合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團常駐代表吳海龍大使率領，由來自中央政府、香港特別行政區(qū)政府和澳門特別行政區(qū)政府的官員組成。代表中央政府的成員主要來自最高人民法院、統(tǒng)戰(zhàn)部、教育部、國家民族事務委員會、民政部、人力資源和社會保障部、文化部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家宗教事務局、國務院新聞辦公室、國務院婦女兒童工作委員會、外交部以及中國常住日內瓦的代表團。代表中央政府的成員共有24人，代表香港和澳門特別行政區(qū)政府的成員各有7人，共計有31名中國政府代表團成員參加了本次審議。雖然委員會的議事規(guī)則只要求接受審議的國家派代表參加，對代表的規(guī)模及其構成并沒有提出特別要求，但如果締約國代表團由在相關問題上比較專業(yè)的官員組成顯然更有利于審議的順利開展。中國政府此次派出由中央政府和兩個特區(qū)政府各個部門官員組成的龐大代表團充分說明其對此次審議工作的重視，并且表明了其愿意與委員會進行專業(yè)化溝通與對話的積極姿態(tài)。
在參與審議的委員會方面，目前的18位委員會成員，分別來自俄國、埃及、喀麥隆、葡萄牙、中國、印度、波蘭、阿爾及利亞、西班牙、厄瓜多爾、白俄羅斯、毛里求斯、蘇里南、巴西、約旦、荷蘭、韓國和哥倫比亞。②從委員的國籍可以看出，委員會中來自發(fā)展中國家的委員要占大多數(shù)。值得指出的是，與人權事務委員會由《公民權利和政治權利國際公約》直接設立不同，經濟、社會及文化權利委員會并不是直接根據(jù)《經濟、社會及文化權利國際公約》成立的，而是由《經濟、社會及文化權利國際公約》規(guī)定的實施機構——經濟及社會理事會于1985年設立的，委員會的18位成員也由聯(lián)合國經濟及社會理事會選舉產生。不過按照經濟及社會理事會的要求，委員會的成員都應是“在人權領域具有公認的能力，以個人的名義進行工作”。③因此，從法律上說，委員會的成員都是獨立的人權專家，并不代表其所在國政府。在此次審議過程中，一開始中國政府代表團代表在回答委員會的提問時都會特別指明這是對來自某國的某個委員會委員的問題，但委員會的主席為此特別提醒中國代表團，委員會成員都以個人名義獨立工作，與其所在國沒有關系，因此在回答問題時無需指明其國籍。也正因為委員會委員的獨立專家身份，委員會對于其成員參與所在國履約狀況的審議并沒有提出回避要求。不過，這次審議中并未發(fā)現(xiàn)來自中國的委員參與討論。
按照委員會規(guī)定的工作程序，審議時首先由締約國代表通過簡單的介紹性評論陳述報告并提供任何可能關乎對話的新信息，接著由委員會針對報告中的問題提出問題，然后由締約國代表對不需要進一步反思或調查的問題立即予以答復，對于無法立即回答的信息則可以由締約國在會后通過書面提供。本次審議會議由來自波蘭的委員會主席主持，但中國駐日內瓦代表團常駐代表吳海龍大使也協(xié)助主席主持會議?？紤]中國代表團的組成存在地區(qū)組合上的特殊性，吳海龍大使的主持對會議的順利進行也發(fā)揮了不可或缺的作用。在審議一開始時的介紹性評論環(huán)節(jié)，吳海龍大使在介紹完中國大陸在履行《公約》上所取得的積極進展以及中國政府在履約問題上的基本立場之后，特別邀請來自香港和澳門特別行政區(qū)的兩位代表團副團長介紹兩個特別行政區(qū)的履約情況。在需要由中國代表團對委員會的提問作出回答時，吳海龍大使一般會指定來自中國大陸的某位代表團成員作出回答，在涉及香港或澳門特別行政區(qū)事務時，吳海龍大使則會特別委托來自香港或澳門的代表團副團長指定相應的特別行政區(qū)官員進行答復。
在此次審議中，除了來自蘇里南、哥倫比亞和中國的委員外，所有其他委員會成員都積極參與了與中國代表團的互動。委員會的評論和提問涉及的問題非常廣泛，既有涉及《公約》第8條的保留、《公約》的國內法律適用、國家報告制定過程的咨詢和結論性意見的傳播等有關中國對《公約》態(tài)度和立場的一般性問題，也有涉及建立國家人權機構、制定反歧視法和反家庭暴力法等極為具體的問題；既有委員對中國在維權者的權利保護、人口戶口登記、非法強制拆遷、少數(shù)民族自治地區(qū)的安居工程等方面可能存在的問題表達了自己的關切，也有委員對中國在扶貧、基礎設施等方面取得的成就以及在實施《公約》過程中堅持發(fā)展權的立場表示贊賞；當然，還有些委員特別就中國在對外援助、對外投資企業(yè)的規(guī)范、殘疾人的就業(yè)保障、南水北調工程的實施、知識產權保護、勞動教養(yǎng)的替代性措施、被拘禁或服刑人員的醫(yī)療保障、計劃生育制度的改革等方面的政策和進展提出了詢問。委員會提出的涉及香港和澳門特別行政區(qū)的問題(主要是香港)主要包括外來務工人員的權利保護、國家人權機構的設立、公共住房的建設、居留權限制導致的母親與子女分離、低收入者的社會保障、反歧視范圍的擴大等問題。委員會的評論和提問都以委員會自身任命的國別報告員開始和結束。從此次審議過程可以看出，委員會提出的問題涉及到了中國經濟、社會及文化權利保護的大部分領域，也充分關注到中國在保障這些權利方面正在推進的一些改革和措施，因此中國的審議結論對于客觀評估中國履行《公約》的狀況以及未來進一步提高《公約》權利保護水平具有很大的啟示意義。
值得注意的是，我們從中國提交的履約報告與委員會對中國履約狀況的審議及其“結論性意見”可以看出，兩者在視角和方法上存在明顯差異。與其他大多數(shù)締約國一樣，中國在敘述自身履約狀況時明顯采用了一種歷史發(fā)展的視角，因此中國的報告重在敘述報告期間內在履行《公約》上所取得的進展和進步而不是存在的問題，對履約仍然存在的不足一般只是一筆帶過；而委員會則相反，它很顯然采用了一種更具規(guī)范性的視角，雖然它也關注締約國在履約方面的某些“積極方面”，但重心卻在于對締約國在履約方面仍然存在的問題提出自己的“關切”和“建議”?？紤]到《公約》第2條允許締約國逐漸達到本《公約》中所承認的權利的充分實現(xiàn)，歷史發(fā)展的視角顯然是必要的，但同樣不可否認，《公約》是一個具有法律拘束力的國際《公約》，并且《公約》也賦予了締約國某些需要即刻履行的義務，也存在不少可以立即實施的條款，④因此對締約國履約狀況采取規(guī)范視角也無可厚非?；趯Α豆s》的這種認識，將歷史和規(guī)范兩種視角結合起來或許是考察締約國履約狀況更為客觀的方式，下文的敘述也將是對此種結合的一種嘗試。
二、中國在履約方面取得的主要成就
自中國2003年首次向委員會提出《公約》履約報告以來，中國的經濟和社會已獲得了巨大發(fā)展，中國從2003年的世界第七大經濟體一躍成為現(xiàn)在的第二大經濟體。與經濟飛速發(fā)展相適應，中國在經濟、社會及文化權利保障的各個方面都獲得了很大的進步。正如中國政府代表團團長吳海龍所言，“從2003年到2012年，經濟以平均10%的速度增長，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農村居民的凈收入都得到很大提高。中國已成為全球首個達到聯(lián)合國‘千年發(fā)展目標’確立的減貧目標的國家，并且提前完成了這個任務”。⑤這些年來，中國為了履行《公約》規(guī)定的各項權利，制定和采取了一系列的法律、政策和行政措施，從而使中國無論在對這些權利的保障范圍上還是保障水平上都獲得了很大的進步。
正因如此，中國政府提交的書面履約報告和口頭答辯都給參與審議的委員會專家留下了良好印象，他們普遍對中國在此次報告周期內取得的巨大成就表示欽佩，他們對中國在使大量人口擺脫貧困、實現(xiàn)普遍的初等教育以及改善醫(yī)療保健條件方面的進步尤其印象深刻。⑥委員會對中國履約報告的充分肯定也可以從委員會發(fā)布的“結論性意見”看出來。“結論性意見”羅列了中國在履約過程中取得的很多“積極方面”：例如，委員會歡迎中國在此報告期間加入了《殘疾人權利公約》、《兒童權利公約關于兒童卷入武裝沖突問題的任擇議定書》、《就業(yè)及職業(yè)歧視公約》(國際勞工組織1958 年第111 號公約)和《聯(lián)合國反腐敗公約》這幾個與經濟、社會及文化權利保障密切相關的國際公約。委員會也“贊賞地注意到”中國采取的增進經濟、社會及文化權利的如下措施：(1)2010年10月通過了《社會保險法》；(2)2007年通過了《就業(yè)促進法》；(3)通過并實施了《國家人權行動計劃(2012-2015年)》；(4)通過并實施了《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃(2011-2015年)》；(5)通過并實施了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》；(6)通過并實施了第一個《促進就業(yè)規(guī)劃(2011-2015年)》。此外，委員會還特別提到“歡迎締約國為達到‘千年發(fā)展目標’的各項指標(如鏟除極端貧窮、普及小學教育、降低產婦死亡率)所作的貢獻”⑦?！?br />
中國在保障經濟、社會及文化權利方面的進步還可以從中國對委員會在2005年提出的意見和建議的落實情況看出來。2005年委員會對中國首次履約報告作出的“結論性意見”提出了很多“關切的主要問題”和“建議”。從這次中國政府報告可以看出，很多此類問題或建議都在此報告期間得到了解決或者落實。其中，比較重要的有如下四個方面。
1.制定了國家人權行動計劃。在2005年的“結論性意見”中，委員會建議中國通過一個《國家人權行動計劃》，并且在下一次定期報告中報告該計劃如何在該締約國促進和保護經濟、社會及文化權利。⑧在這個方面，中國完全采納了委員會的建議。2009 年4 月，中國出臺了首份《國家人權行動計劃(2009-2010)》，并專門設立了國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制，負責國家人權行動計劃的實施、監(jiān)督和評估，這份涵蓋了公民權利和政治權利以及經濟、社會及文化權利的行動計劃最后得到了有效實施。此后，第二份《國家人權行動計劃(2012-2015年)》也得以順利出臺和實施。
2.廢除了勞動教養(yǎng)制度。勞動教養(yǎng)制度改革問題在中國國內討論由來已久，在國際上也一直深受關注。在國際人權法中，這個問題既涉及《公民權利和政治權利國際公約》中的公平審判權問題，也涉及《經濟、社會及文化權利國際公約》中的強迫勞動問題。在2005年的“結論性意見”中，委員會就“對實行勞動教養(yǎng)，在不起訴、不審判、不復審的情況下，把強迫勞動作為改造措施的做法表示嚴重關切”，因此“建議締約國廢除把強迫勞動作為改造措施的做法，修訂或廢止相關的法律規(guī)定，使之與《公約》第6條的規(guī)定相一致”⑨中國政府經過慎重考慮最終決定廢除這項有爭議的制度。2013 年12 月28 日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》標志著這項制度壽終正寢。該制度的廢除可以說是中國在此報告周期內在保障人權方面取得的最為重大的進展之一。
3.社會保障制度實現(xiàn)了全面覆蓋。社會保障權是《公約》最為核心的條款之一，它要求締約國確保個人能夠獲得公平的社會保險以及社會救助。2005年，委員會第一次審議中國的履約報告時，就對中國在實施社會保障問題時的城鄉(xiāng)公平性問題表示關切，它認為“正規(guī)福利制度的多項改革措施尚未擴大到農村，而農村貧困地區(qū)當?shù)卣I集福利和社會服務所需資金的能力又有限”，“須經家庭經濟狀況調查的無須供款型社會救助雖已從1996 年起擴大到所有城市，同時相應地擴大到部分農村，但并非所有農村地區(qū)”，為此委員會特別建議，“締約國應加強各地區(qū)和各級政府之間的再分配機制，確保地方政府部門得到所需的額外資金，用于向當?shù)鼐用裉峁┻m足的福利和社會服務。委員會敦促締約國把非供款型社會救助作為對農村人口扶貧的一種手段，擴大到目前尚未包括的農村地區(qū)。”⑩在此次報告期間，中國對社會保障權的保障取得了長足的進步，從而使之也成為中國在履行《公約》方面進展最為顯著的領域之一。委員會對于中國在社會保障權方面的積極進展予以了肯定，明確表示它“歡迎締約國努力普及社會保障，包括基本養(yǎng)老金、基本醫(yī)療和最低生活標準計劃(低保)”（11）。
中國政府在回答委員會提出的問題時對此進行了比較充分的闡述。要而言之，可以包括以下幾個方面：(1)在社會保險方面，2010年10月28日中國通過了《社會保險法》，此后覆蓋范圍不斷得到擴大，覆蓋了城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員。曾長期困擾流動勞動人口的基本養(yǎng)老保險關系跨省轉移接續(xù)問題也從2010年1月1日得到統(tǒng)一解決。(2)在養(yǎng)老保險方面城鄉(xiāng)一體化進程獲得重大進展。經過幾年努力，中國在2012年基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系，城鄉(xiāng)居民都可以在多個檔次中選擇繳費標準，并享受相應待遇。新農保和城居保制度設計和政策框架基本一致，特別是參保繳費補助標準保持一致；在領取條件和待遇領取上，最低標準基礎養(yǎng)老金統(tǒng)一確定，保證了對農村居民和城鎮(zhèn)居民的公平普惠。(3)在醫(yī)療保險方面，隨著職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療的不斷擴大和完善，基本醫(yī)保制度基本實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。在確保農村居民和城市居民獲得平等待遇方面，中國政府通過對國家對城鄉(xiāng)居民參保提供普遍性補貼，注意逐步縮小和均衡城鄉(xiāng)差別，目前還在進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農合制度整合。(4)在社會救助方面，目前已經建立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，臨時救助制度建設也得到了很大的推進。（12）
4.實現(xiàn)了免費義務教育。受教育權的保障方面，中國曾經存在的長期問題是教育投入不足，尤其是免費的義務教育得不到真正落實的問題。2003年聯(lián)合國受教育權特別報告員卡特琳娜·托馬舍夫斯基在受邀訪華時就對中國對教育投入過低以及對流動人口的子女受義務教育的權利得不到保障提出了批評。（13）在2005年審議時，委員會對“締約國在提供全面的免費義務初等教育方面，特別在是向農村社區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困家庭以及國內外來人口提供免費義務初等教育方面，持續(xù)性地存在不規(guī)范現(xiàn)象”表示關切，并“呼吁締約國采取有效措施，確保所有兒童，包括移徙兒童和少數(shù)民族兒童，都能享受免費的義務教育。委員會還呼吁締約國對現(xiàn)行教育經費政策進行有效改革，劃撥足夠資金用于支持在國家、省和地方各級向所有兒童提供免費的九年制義務教育；取消中小學的一切有關收費，使所有兒童都能得到真正免費的初級義務教育。委員會還敦促締約國增加對整個教育事業(yè)的公共支出，有計劃有目的地采取措施，在全國范圍內逐步實現(xiàn)弱勢群體和邊緣群體的受教育權”（14）
中國政府對國際人權機構提出的問題非常重視，迅速采取了有效的措施并最終使免費義務教育真正得以實現(xiàn)。2006 年，中國全面修訂了1986 年的《義務教育法》，進一步明確了義務教育是國家必須予以保障的公益性事業(yè)，規(guī)定“實施義務教育不收學費、雜費”，“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”。國家從2006 年開始先后在全國農村和城市地區(qū)免除義務教育階段學生學雜費，從而在全國范圍內真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費義務教育。此外，國家還對農村義務教育階段學生免費提供教科書，并對城鄉(xiāng)義務教育階段家庭經濟困難寄宿生提供生活費補助。自2003年以來，中國還通過出臺多種行政措施確保大部分進城務工人員的子女進入城市公辦學校就讀，在公辦學校不能滿足需要的情況下，采取政府購買服務等方式保障隨遷子女在民辦學校接受義務教育，從而使這個長期困擾進城務工人員及其子女的問題在很大程度上得到解決。還值得一提的是，中國多年來一直試圖爭取的國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例達到4%的目標終于在2012年得到實現(xiàn)，2012 年，這一比例達到了4.28%。（15）免費義務教育的真正實現(xiàn)以及教育投入比例目標的達成都表明中國的受教育權保障在本報告期間得到了歷史性的進步。中國為達到教育支出占國內生產總值4%的目標和建立九年免費義務教育制度作出的努力也在2014年“結論性意見中”受到了委員會的肯定。（16）
除了上述方面，中國在促進公平就業(yè)，保障工作權利，保障工資支付和勞動安全，確保享受公正和有利工作條件的權利，建立多層次的城鎮(zhèn)住房保障體系，確保公民住房權等方面也都有很多法律和政策出臺，都取得了顯著的進展。
三、委員會提出的老問題與新問題
在此次審議過程中，委員會既重申了一些對中國首次履約報告審議過程中提出過的老問題，也提出了一些伴隨中國的發(fā)展而產生的新問題。對于這些問題，中國政府有的基于國內的特殊情況重申了自己的固有立場，有的則向委員會提供了中國在這些問題上已經獲得的進展或者將要采取的進一步措施。委員會在兩次“結論性意見”都一再提到的關切問題主要有以下幾個方面。
1.設立國家人權機構問題。1993年聯(lián)合國大會第48/134號決議確立了《關于國家機構的地位的原則》，即《巴黎原則》。這個原則倡導各國建立保護人權的專門機構，并對此類人權機構的構成和職能提出了建議。目前，世界上已經有相當數(shù)量的國家建立了此類國家人權機構。1995年，委員會在“結論性意見”中，建議中國根據(jù)《巴黎原則》成立一個國家人權委員會。（17）此次委員會又一次建議中國“設立一個授權廣泛的獨立的國家人權機構，負責根據(jù)《巴黎原則》增進經濟、社會及文化權利，并向其提供充足的財政和人力資源”，并認為，一般政府機構并不能取代獨立的國家人權機構的作用。（18）對此，中國政府的立場是，“中國尚未設立《巴黎原則》意義上的國家人權機構，但許多部門承擔著類似的職責。全國人大常委會和各級政府部門均設有信訪辦公室，接受、調查和處理各種申訴，監(jiān)察部門負責監(jiān)督政府機構和官員的行為”（19），此外“中國政府制定與實施國家人權行動計劃，專門設立了國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制，負責國家人權行動計劃的實施、監(jiān)督和評估”。（20）不過，中國政府也表示，“關于設立《巴黎原則》意義上的國家人權機構問題，中國愿意進一步研究”（21）。
2.《公約》在國內的直接適用問題?！豆s》在國內的直接適用問題也就是《公約》權利的可訴性問題。不過，經濟、社會及文化權利的可訴性問題在國際人權法領域一直都是存在很大爭議的問題。（22）委員會一直以來都非常關注締約國在此問題上的發(fā)展。1998年委員會在第9號“一般性意見”中專門闡述了其在這個問題上的立場，它認為“就公民和政治權利而言，為權利遭受的侵害提供司法救濟的必要性得到了普遍的認同，然而，令人遺憾的是，在經濟、社會及文化權利領域，卻經常存在相反的觀點。這種區(qū)別不論是從權利的屬性上，還是從《公約》相關條款中都找不出合理依據(jù)。本委員會已經闡明了自己的立場，即《公約》的許多條款是可以立即實施的”（23）為此，它一直致力于推動締約國對《公約》的有關條款進行直接適用，對中國也不例外。在2005年的“結論性意見”中，委員會就“敦促締約國，確保法律和司法培訓充分考慮到《公約》所載各項權利可由法院審理的問題，鼓勵將《公約》作為國內法院的一個法律淵源”（24）。2014年，委員會在對中國的國內法院和法庭無法直接應用《公約》的規(guī)定表示關切的同時，再次“建議締約國保證《公約》規(guī)定的所有權利可直接適用于國內法律秩序”（25）對于這個問題，中國政府在2005年后再次表達了其一貫的立場，即“中國的諸多法律、法規(guī)中對中國公民應當享有的經濟、社會及文化權利作出了具體詳細的規(guī)定，并對侵犯公民上述權利的行為規(guī)定了相應的法律責任，形成了符合《公約》要求的、完備的國內法律體系。人民法院在審理涉及公民的經濟、社會及文化權利的案件時適用中國法律，能夠使公民的相關權利得到有效保護，確保《公約》的精神得以實現(xiàn)”（26），也就是說，即便不對《公約》進行直接適用也已足以確?！豆s》權利在國內得到實施。由于大多數(shù)《公約》締約國都沒有實現(xiàn)對《公約》在國內的直接適用，中國政府持這一立場一點也不令人奇怪，在國際法上也無可非議。
3.工會權利問題。《公約》第八條規(guī)定的工會權利也是兩次審議一再提及的問題。問題的緣由主要在于中國政府2001年在批準《公約》時聲明，表示對《公約》第八條第一款第一項有關組織和參與工會的自由的規(guī)定將依據(jù)中國的《憲法》、《工會法》和《勞動法》等法律的有關規(guī)定辦理。但中國政府當時對此并沒有明確表示這是一個解釋性聲明還是正式保留。2005年第一次審議時，委員會就“積極敦促締約國考慮撤銷就《公約》第八條第一款發(fā)表的聲明”（27）。2014年第二次審議時又再次“強烈促請締約國考慮撤銷關于《公約》第八條第一款的聲明”（28）。不過，對于委員會的這個建議和意見，中國政府還是堅持自己的立場，認為中國公民組織和參加工會的權利通過國內的《工會法》等法律就已經得到充分保障。在回答委員會書面提出的問題時，中國政府首次正式表明，“中國在批準加入《公約》時對工會權做了保留”（29）。這是迄今中國政府對批準《公約》時所作聲明的性質最為明確的一次表態(tài)。
4.強制拆遷問題。強制拆遷過程中的住房權保障歷來都是委員會重點關注的問題之一，它就住房權保障問題已經發(fā)布了兩個“一般性意見”，其中第7(1997)號“一般性意見”專門闡述“強迫驅逐與適足住房權”問題。2005年委員會對中國強制拆遷存在的問題曾表示嚴重關切，它“建議締約國立即采取措施，執(zhí)行禁止強制搬遷的法律法規(guī)，確保根據(jù)委員會在關于強迫遷離的第7(1997)號一般性意見中通過的準則，對搬遷的人給予足夠的賠償或另外安置住房”（30）。中國政府對于強制拆遷導致的各種問題也極為關切，并采取了一些有效措施。中國政府在報告中也承認，在2011 年1 月份之前實施房屋拆遷的過程中，確實曾發(fā)生少數(shù)拆遷人采取非法手段實施強制拆遷，迫使被拆遷人搬遷的違法違規(guī)典型案件，嚴重損害了被拆遷人的人身、財產安全。2011 年實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了行政強制拆遷，限定了政府申請法院強制執(zhí)行的前提條件，禁止采取非法方式迫使被征收人搬遷，明確了補償決定強制執(zhí)行的有關規(guī)定，規(guī)定了嚴格的征地程序、房屋征收中的禁止行為以及相應法律責任。（31）此類法律以及其他措施的實施使中國的強制拆遷問題得到了很大程度的改觀。不過，盡管中國在此領域的法律上取得了較大進步，但可能由于委員會關注到因執(zhí)法不力導致某些非法強制拆遷案例仍然不時出現(xiàn)，因此在此次審議過程中仍然對此類案件表示“嚴重關切”，并“促請締約國立即采取一切必要措施，停止不完全符合既定國際人權標準的所有征收做法”（32）。
除了上述問題外，委員會在兩次審議過程中都提到的還包括戶口制度問題、非歧視原則的實施問題以及家庭暴力問題。對于這些問題，中國近些年來要么已經在立法和政策上采取了改革舉措，要么已經準備制定有關的法律和政策。例如，對于委員會在2005年審議中提到的家庭暴力問題，中國近些年除了修訂《婦女權益保障法》，增設禁止對婦女實施家庭暴力的規(guī)定并明確國家和有關部門的救助責任外，還已經開始起草“反家庭暴力法”。2013 年，“反家庭暴力法”被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。委員會在此次審議中也希望中國可以盡快完成這一立法。
在此次審議過程中，委員會也提出了一些2005年對中國首次報告的審議時沒有或者較少關注到的問題。這些問題有的是隨著中國國際經貿合作的增多而逐步引起國際社會關注的新問題，也有一些是剛剛納入委員會視野的老問題。在這些問題中，最顯著的是有關國際合作以及商業(yè)與經濟、社會及文化權利保護問題。眾所周知，隨著中國經濟的騰飛，中國的對外投資與對外援助也急劇增多，中國企業(yè)開始大量走向包括廣大亞非拉地區(qū)在內的全世界。中國企業(yè)在非洲等發(fā)展中地區(qū)引發(fā)的各種問題近些年來也一直是西方媒體炒作的熱點話題之一。在2014年5月8日的審議過程中，好幾位委員會委員就此問題向中國代表團提出了詢問。中國代表團也通過口頭或書面答復向委員會介紹了中國已經采取的一些措施，如中國已頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《關于加強中央企業(yè)國際化經營中法律風險防范的指導意見》等規(guī)范國有企業(yè)對外投資的規(guī)章和規(guī)范性文件；2012 年，中國政府發(fā)布了要求境外企業(yè)合法經營、履行社會責任的《中國境外企業(yè)文化建設若干意見》和《對外承包工程行業(yè)社會責任指引》；2013 年還發(fā)布了要求中國企業(yè)履行環(huán)保責任的《對外投資合作環(huán)境保護指南》。（33）不過，委員會最后仍表示其對新聞報道的某些中國境外項目引發(fā)的問題表示關切，因此“吁請締約國對其國際合作政策采取立足人權的方針”，包括“在做出供資決定之前，進行一項系統(tǒng)和獨立的人權影響評估”（34）。委員會在這里提出的意見如果是讓中國企業(yè)在外國要注意保護所在國的人權自然無可厚非，但如果其意思是讓中國政府和中國企業(yè)以人權狀況決定投資或援助與否，就可能與中國一向反對的人權外交相沖突。
除此之外，委員會還著重提到了首次審議時并沒有特別關注的司法獨立、反腐敗、維權律師的權利保障、計劃生育制度改革以及反性騷擾立法等問題。這些問題在中國國內并不屬于什么新鮮的問題，并且很多也是目前的中國改革正著力解決的問題。例如，十八屆三中和四中全會規(guī)劃的司法改革正在如火如荼地展開，反腐敗斗爭也在前所未有地大力推進。但也有個別問題并不容易得到解決。例如，對委員會提出的中國在工作場所存在性騷擾的問題，從世界各國反性騷擾的實踐看，要解決起來并不容易。2012年國務院頒布的《女職工勞動保護特別規(guī)定》已經規(guī)定“在勞動場所，用人單位應當預防和制止對女職工的性騷擾”，委員會也進一步提出“將工作場所的性騷擾納入刑事立法”的建議，但這類立法即便制定出來，要獲得有效的實施也不是一件容易的事。
四、審議過程中存在的有爭議問題
委員會對締約國履約報告進行有效審議的前提是締約國不僅對有關《公約》的精神和內容要有充分的掌握，對締約國在保障權利方面的法律制度以及實踐狀況也應有充分的了解；不僅如此，委員會對締約國提出的意見和建議，除非有確切的把握，否則必須謹慎為之，以避免做出錯誤的判斷或引發(fā)爭議。當然，作為委員會審查所需信息主要來源的締約國履約報告，也必須能如實、準確地反映本國的履約進展以及本國的立場。從本次審議結果看，委員會提出的大部分意見和建議都是正確的，確實值得中國在將來的履約過程中予以認真考慮，但它也提出了某些不符合實際或者較草率的意見和建議。此外，中國政府在報告國內法律制度方面的做法時也存在某些表述不夠嚴謹?shù)牡胤健?br />
委員會在2005年審議中國履約報告過程中就出現(xiàn)過個別不太嚴謹?shù)谋硎?。?005年委員會對中國的“結論性意見”曾“敦促締約國通過法律，明文規(guī)定販運人口為刑事犯罪，并建立有效監(jiān)督嚴格執(zhí)法和向性剝削受害人提供保護和援助的機制”。（35）從這個表述看，在2005年中國還沒有把販運或販賣人口行為規(guī)定為刑事犯罪。委員會對此問題可以提出合法關切的問題是中國僅僅將拐賣婦女兒童規(guī)定為犯罪可能存在定義過窄的問題，如果將拐賣成年男性的行為也規(guī)定為拐賣犯罪就會更加全面。不過由于拐賣成年男性的犯罪在中國極為罕見，無論如何都不構成一個特別值得關注的嚴重問題?；蛟S正因如此，在2014年審議過程中，委員會未再提及此問題。
在2014年的“結論性意見”中，委員會的某些意見和建議也同樣存在不嚴謹或者較草率的地方。具體言之，主要包括以下三個問題：
1.義務教育不免費的論斷。如前所述，義務教育是中國此次履約報告期間取得的最大成就之一，中國政府的報告以詳盡的事實和翔實的數(shù)據(jù)向委員會說明，到“2011年底，中國全面普及了城鄉(xiāng)免費義務教育，實現(xiàn)了所有孩子都‘有學上’的目標”，（36）中國不僅實現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務教育的學雜費免費，而且中國還對農村義務教育階段學生免費提供教科書，并對城鄉(xiāng)義務教育階段家庭經濟困難寄宿生補助生活費。中國免費義務教育方面的成績也可以從小學學齡兒童凈入學率和初中階段毛入學率均接近或超過100%可以得到證明。但令人奇怪的是，在本次“結論性意見”中，委員會仍然表示“委員會又感到關切的是，義務教育仍不免費，農村地區(qū)和城市貧困地區(qū)的兒童往往負擔不起”。（37）由于委員會并沒有闡述其事實依據(jù)，因此我們無從得知其如何得出這一結論。委員會如果說中國可能還存在因為貧困未能接受義務教育的兒童或許還有一定的道理，但從法律和政策層面說中國的義務教育仍然不免費則是完全有悖于事實的。因此，委員會就中國義務教育問題得出如此結論確實非常令人遺憾。
2.廢除戶籍制度的建議。中國的戶籍制度是國內和國際社會都普遍關心的問題，其導致的諸多歧視現(xiàn)象確實有違《公約》的規(guī)定，正因如此，戶口制度及其導致的歧視問題在兩次審議中都是委員會關注的焦點問題之一。不過與首次審議中只是“注意到”戶籍制度導致的歧視問題（38）不同，在此次審議中，委員會明確“吁請締約國加強努力，取消戶籍制度，確保所有農民工能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的工作機會以及社會保障、住房、衛(wèi)生和教育福利”。（39）應該承認，委員會基于歧視問題而呼請中國取消戶籍制度有其合理的關切理由，并且也基本符合《公約》的精神。不過嚴格從法律上說，戶籍制度與因戶籍制度而導致的歧視是兩個問題，戶籍制度自身并不必然導致歧視，因此委員會提出締約國應消除因為戶籍而導致的各種歧視現(xiàn)象或者呼吁締約國改革現(xiàn)行戶籍制度比提出取消戶籍制度更為恰當，也更符合《公約》的精神。事實上，中國近些年來一直在推動的戶籍制度改革也正是在朝消除相關歧視的方向上努力。此外，立即完全廢除戶籍制度這個問題在中國也是一個極富爭議的問題，因為這可能與政府提出的控制北京、上海等特大城市人口規(guī)模的合理目標直接沖突。因此對于中國來說，要徹底消除因戶籍而產生的歧視問題恐怕還有很長一段路要走。
3.廢除現(xiàn)行計劃生育政策的建議。眾所周知，中國的計劃生育政策在執(zhí)行過程中確實可能會涉及一些國內和國際社會都關注的人權問題。不過，與上次委員會首次審議中國履約報告時只是關注到媒體報道的個別強制引產和絕育案例不同，在此次審議中委員會不僅強烈關注強制引產和絕育的法律處罰問題，而且還關注計劃生育自身的改革問題。盡管委員會“歡迎關于修訂‘獨生子女政策’、讓一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子的決定”，“但仍感關切的是，人們自由決定子女數(shù)目的機會仍受到限制”，為此，委員會向中國提出的建議是，“議締約國采取一切必要措施，包括修訂計劃生育政策，確保人人都能自由而負責地決定其子女的數(shù)目和出生間隔”（40）。在此次審議中，委員會提出締約國應進一步采取行動，切實防止在執(zhí)行計劃生育政策時采用強迫墮胎和強迫絕育等脅迫性措施的建議。（41）這倒是無可厚非，但其提出中國應“確保人人都能自由而負責地決定其子女的數(shù)目和出生間隔”的建議則無異于讓中國徹底廢除現(xiàn)行的計劃生育政策。這樣的主張不僅在法律上有爭議，而且在中國是否立即具有這種現(xiàn)實可能性也存在重大爭議。中國目前實行的限制父母擁有子女的數(shù)目和出生間隔的政策完全是基于控制中國過大的人口規(guī)模這一公共利益的合理考慮，也在很大程度上獲得了中國公眾的理解。不可否認，隨著時間的推移，這一政策確實存在進一步改革和松綁的需要，并且在個別早期聯(lián)合國人權會議宣言和聯(lián)合國大會決議也確實承認父母都能自由而負責地決定其子女的數(shù)目和出生間隔，但父母都能自由而負責地決定其子女的數(shù)目和出生間隔的權利迄今并未納入聯(lián)合國人權《公約》，因此目前中國實行的計劃生育政策本身并不違反現(xiàn)行有效的國際人權《公約》。（42）因此，在不直接涉及《公約》權利的情況下，對是否廢除限制生育自由的計劃生育政策問題由締約國自身進行決定無疑更為恰當，而委員會作出如此建議則顯得相當草率。
除了委員會的某些意見和建議存在一定的爭議外，中國政府代表團提出的個別事實問題恐怕也存在可商榷的地方。最明顯的一個問題是有關國際條約在中國國內的適用問題。在回答委員會提出的《公約》是否可以在國內直接適用的問題時，中國政府代表團在兩次審議中都闡述了我國國內法不能直接適用《公約》的原則立場，不過與首次審議時主要以《公約》條款基本都已經轉化為國內法作為理由不同，此次審議時還增加了一個理由，即“按照國際條約在中國適用的慣例，國際條約不直接作為中國法院審理案件的法律依據(jù)，國際人權條約也不例外，而是通過立法程序轉化為國內法律后予以適用”。（43）不過，嚴格從法律上說，這個說法并不嚴謹，因為它并不完全符合我國國際條約適用的全部實際情況。
中國的憲法和《立法法》都沒有對國際法如何在國內適用作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，但從我國很多法律規(guī)定來看，國際條約并非完全不能在國內直接適用。我國有很多法律都規(guī)定在某些情況下可以直接適用國際條約。例如，《專利法》第20條第3款規(guī)定，“國務院專利行政部門依照中華人民共和國參加的有關國際條約、本法和國務院有關規(guī)定處理專利國際申請”，這就是允許直接適用國際條約。更多的法律規(guī)定，除非我國加入條約時提出了保留，當我國參加的國際條約與國內法相沖突時應優(yōu)先適用國際條約。例如，我國《海洋環(huán)境保護法》第97條規(guī)定，“中華人民共和國締結或者參加的與海洋環(huán)境保護有關的國際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。”根據(jù)這個規(guī)定，我國國內法院在審理海洋環(huán)境方面的案件時發(fā)現(xiàn)《海洋環(huán)境保護法》與我國參加的相關國際條約相沖突，就應該直接適用該國際條約的規(guī)定，而不是等《海洋環(huán)境保護法》作出修改后再對其予以適用。與《海洋環(huán)境保護法》作出類似規(guī)定的法律還有很多，如《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《海商法》、《民用航空法》等等。由此可見，籠統(tǒng)地說“國際條約不直接作為中國法院審理案件的法律依據(jù)”是“國際條約在中國適用的慣例”，肯定不合適的。對于國際條約在國內適用的做法更準確地說法是，“按照國際條約在中國適用的慣例，除非法律有明確規(guī)定，國際條約一般不直接作為中國法院審理案件的法律依據(jù)，國際人權條約也不例外”。
五、結語
自2005年委員會對中國履約狀況進行第一次審議以來，中國在實現(xiàn)對經濟、社會及文化權利的保障方面確實取得了很多實實在在的進步，中國政府在制定、提交履約報告以及參與國際條約機構的審議方面也體現(xiàn)了日漸積極的自信態(tài)度。但正如中國代表團團長吳海龍在審議一開始時所說的那樣，“在人權的促進和保護上總是存在提高的空間”（44）對于一個仍然處在經濟高速發(fā)展和社會急劇轉型階段的發(fā)展中國家而言更是如此。從委員會的審議可以看出，在提高經濟、社會及文化權利的保障水平和公平性以及確保那些與公民權利和政治權利密切相關的經濟、社會及文化權利要素的實現(xiàn)問題上，中國未來仍然需要付出很大的努力。我們期待委員會下次對中國履約狀況進行審議時，中國能夠交出一份更加漂亮的履約成績單。
（黃金榮，中國社會科學院法學研究所副研究員、法學博士。）
注釋：
?、谝粋€說明：來自中國的委員會委員叢軍已經于2014年7月辭去委員會委員職務。
?、跡conomic and Social Council Resolution 1985/17.
④對公約中即刻履行義務和可以直接實施條款的討論，可以參見黃金榮：《司法保障人權的限度——經濟和社會權利可訴性問題研究》，社會科學文獻出版社2009年版，第175-181頁。
?、軪/C.12/2014/SR.17，para.4.
?、轈ommittee on Economic，Social and Cultural Rights Considers Reports of China and Hong Kong and Macao Special Administrative Regions.
⑦See E/C.12/CHN/CO/2，paras.3-5.
?、郋/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.41.
⑨Ibid.，paras.22 and 51.
?、釯bid.，paras.27 and 56.
?。?1）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.24.
?。?2）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.63-72.
?。?3）“Right to Education：China Fails to Make the Grade”.
?。?4）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，paras.37 and 66.
?。?5）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.215-221.
?。?6）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.35.
?。?7）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.41.
?。?8）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.8.
?。?9）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
（20）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.2.
?。?1）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
?。?2）對經濟、社會及文化權利可訴性問題的討論，可以參見黃金榮：《司法保障人權的限度——經濟和社會權利可訴性問題研究》，社會科學文獻出版社2009年版。
?。?3）General Comment 9，by Economic，Social and Cultural Rights Committee，1998，in HRI/GEN/1/Rev6，12 May 2003，p.56.
?。?4）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.42.
?。?5）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.9.
?。?6）E/C.12/CHN/Q/2/Add1，11 February 2014，para.18.
?。?7）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.55.
?。?8）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.23.
?。?9）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.12.
?。?0）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.61.
?。?1）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，paras.176-181.
?。?2）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.30.
?。?3）E/C.12/CHN/Q/2/Add1，11 February 2014，paras.36.
?。?4）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.12.
?。?5）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.58.
（36）E/C.12/CHN/Q/2/Add.1，11 February 2014，para.217.
?。?7）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.35.
（38）E/C.12/1/Add.107，13 May 2005，para.15.
?。?9）E/C.12/CHN/CO/2，13 June 2014，para.15.
（40）Ibid.，para.25.
（41）Ibid.，para.26.
（42）對計劃生育涉及的人權問題的討論，可參見Katarina Tomasevski，Human Rights in Population Policies：A Study for SIDA，Omslag Aif Dahlberg，Pan Eidos，Lund，1994.
（43）E/C.12/CHN/2，6 July 2012，p.7.
（44）E/C.12/2014/SR.17，16 May 2014，para.14.
Abstract: On 8 May 2014，the UN Economic，Social and Cultural Rights Committee considered Chin's report on the Implementation of the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights for the second time. During the last reporting period，China had made significant achievements in such as formulating the National Human Rights Plan of Action，abolishing the Reeducation through Labor system，fulfilling the right to social security and providing free compulsory education.Compared with the last consideration，the ESCR Committee raised in this review many old issues concerning establishment of national human rights institution，direct application of the ICESCR in domestic law and trade union right as well as several new issues such as human rights protection in China's foreign aid and overseas investment projects.Nevertheless，ESCR Committee also made some suggestions which are not entirely appropriate in terms of the Hukou System and family planning policy in China.There is also a room for the Chinese delegation to improve its accurate presentation on the real situation of the Chinese legal system.
(責任編輯 葉傳星)
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