內(nèi)容提要：隨著改革開放的持續(xù)深入，遷徙自由已經(jīng)成為需要系統(tǒng)解決的重大問題。它在我國有“入憲”和“出憲”的歷史變遷。目前，遷徙自由“入憲”也已經(jīng)具備了事實(shí)應(yīng)然、規(guī)則應(yīng)然和法治應(yīng)然等具體條件。在中國經(jīng)濟(jì)需要調(diào)整的情勢(shì)下，將具體獲得“入憲”時(shí)機(jī)。但也應(yīng)該對(duì)其“入憲”做出收束，結(jié)合具體條件而做有限制性的“入憲”表述。國家保護(hù)有效的遷徙自由，成為契合時(shí)代要求的最佳入憲方式。
關(guān)鍵詞：遷徙自由 “入憲” 法治 限制
一、引言
2015年10月21日，《居住證暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)由國務(wù)院第109次常務(wù)會(huì)議通過，自2016年1月1日起施行。①該《條例》一方面確立了現(xiàn)有條件下為居住證持有人提供的基本公共服務(wù)和便利，另一方面鼓勵(lì)各地不斷創(chuàng)造條件提供更好的服務(wù)，在第14條中規(guī)定了“國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會(huì)公布居住證持有人享受的公共服務(wù)和便利的范圍。”值得注意的是，第16條還規(guī)定應(yīng)該按照城市規(guī)模和級(jí)別，分別規(guī)定落戶條件，也就是說對(duì)落戶作出了相應(yīng)的約束條件。從《條例》可以看出，我國在遷徙自由的法律保障上前進(jìn)了一大步，也為具體落實(shí)戶籍改革提供了規(guī)則保障。
十八屆五中全會(huì)通過的《十三五規(guī)劃建議》提出“深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”2016年1月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提出“除極少數(shù)超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等落戶限制。” ②
可見，遷徙自由已經(jīng)越來越重要，以至于國家不得不對(duì)其深度回應(yīng)，在為其提供適度規(guī)則保障的同時(shí)，更加要求推進(jìn)遷徙自由的具體落實(shí)。這表明，國家對(duì)遷徙自由的關(guān)注頻率已經(jīng)空前提高。由此反映出來的更大問題是，僅僅制定《條例》或規(guī)劃是否足以保障遷徙自由？實(shí)際上，如果沒有憲法的頂層保障，即便制定一些法規(guī)，其保障力度也難以有效持續(xù)地增強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步追問，遷徙自由是否有必要被我國憲法所規(guī)制？
經(jīng)CNKI檢索，我國學(xué)者近期對(duì)遷徙自由問題已有若干的探索和研討。有學(xué)者探討遷徙自由在我國憲法上的演變，并結(jié)合新的發(fā)展形勢(shì)，認(rèn)為恢復(fù)遷徙自由入憲是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公平，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。③有學(xué)者從權(quán)利視角切入，探究遷徙自由是否屬于公民的基本權(quán)利及其應(yīng)有之義，繼而思索憲法是否需要明確規(guī)定遷徙自由，要求從司法層面上保障遷徙自由。④有學(xué)者認(rèn)為遷徙自由要想在憲法層面上恢復(fù)，需要一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的歷史過程，但其基本價(jià)值和社會(huì)價(jià)值已經(jīng)愈來愈凸顯出來。⑤有學(xué)者從戶籍管理制度切入，認(rèn)為應(yīng)該將遷徙自由納入憲法規(guī)制范圍，通過對(duì)農(nóng)民工的實(shí)證生活的考察，提出我國將遷徙自由重新寫作憲法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。⑥有學(xué)者從規(guī)則保障角度入手，認(rèn)為我國公民的遷徙自由目前沒有法律予以明確保護(hù)，相反卻遭遇了相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性法律文件的直接或間接限制。隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，這些不合理的限制性規(guī)定都應(yīng)當(dāng)予以廢止，而公民的遷徙自由勢(shì)必得到憲法和法律的保護(hù)。⑦有學(xué)者認(rèn)為遷徙自由具有不同于其他憲法權(quán)利的深層憲法內(nèi)涵，可以經(jīng)由我國憲法上的平等權(quán)條款導(dǎo)出，通過憲法解釋予以保障。從被憲法規(guī)制層面看，遷徙自由的保障和限制均應(yīng)通過憲法文本予以明確，此有助于將一切限制遷徙自由的制度和行為置于憲法和法律的框架內(nèi)?；谖覈緳?quán)利的保障模式和立法體制，遷徙自由宜通過專門立法使其具體化，并修改和完善相關(guān)法律制度使其得到具體實(shí)施，進(jìn)而促進(jìn)遷徙自由在我國憲法和法律上的全面實(shí)現(xiàn)。⑧
上述研究，大致能夠代表我國學(xué)界對(duì)遷徙自由“入憲”的相關(guān)思考。其論文從不同角度探討遷徙自由的含義，遷徙自由在憲法上的演變及其在新形勢(shì)基礎(chǔ)上被憲法重新規(guī)制的必要。但同時(shí)比較缺乏從應(yīng)然角度對(duì)遷徙自由“入憲”所作的探討，對(duì)憲法規(guī)制方式也較少深入思索。而這正是本文試圖加以探析的。
二、遷徙自由在新中國的“入憲”和“出憲”
分析遷徙自由在憲法上的變遷，首先應(yīng)該找到其被憲法關(guān)注的基礎(chǔ)來源，以進(jìn)一步深入探討其憲法“路向”，即在憲法上被規(guī)定情況的歷史以及由此展現(xiàn)出來的憲法可能走向。
遷徙自由和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)系，遷徙自由不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果。如徐國棟所說：“在近代立法史上，直到19世紀(jì)初遷徙自由才存在于西方資本主義國家的憲法，其主要原因在于經(jīng)濟(jì)上的要求。資本主義建立了高度發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)，商品的大規(guī)模流通必然伴隨著人員的大規(guī)模流動(dòng)，在法律上便產(chǎn)生了遷徙自由的要求，遷徙自由被看作經(jīng)濟(jì)的自由，與營業(yè)自由和職業(yè)自由相提并論，以保障市場(chǎng)機(jī)制配置人力資源，形成自由的勞動(dòng)力市場(chǎng)。” ⑨只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，才會(huì)對(duì)遷徙自由權(quán)有巨大的需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求必然反映到憲法的保護(hù)上，將遷徙自由權(quán)規(guī)定在憲法中，不但能夠促進(jìn)人權(quán)的保障而且能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
作為從社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展出來的必然要求，遷徙自由被世界各國普遍承認(rèn)。據(jù)學(xué)者王惠玲所做的統(tǒng)計(jì)，世界上 107 部憲法中，76 部憲法規(guī)定了遷徙自由權(quán)，規(guī)定率約為 71.0%。⑩目前，這個(gè)比例仍然在不斷上升。可見，“隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遷徙自由逐漸為西方國家的憲法所普遍確認(rèn)。” ?
與此類似，我國也曾經(jīng)用憲法規(guī)定過遷徙自由。結(jié)合我國具體條件和相應(yīng)社會(huì)事實(shí)，新中國成立以來，遷徙自由權(quán)伴隨四部憲法發(fā)展，變遷出三種不同狀態(tài)。在1952年到1957年間，有2，000多萬農(nóng)民自由流動(dòng)進(jìn)入城市。反映客觀事實(shí)所形成的遷徙需要，1954年憲法第九條曾明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由。”
1956年底，在社會(huì)主義改造大趨勢(shì)的限定下，當(dāng)時(shí)認(rèn)為社會(huì)主義在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)該表達(dá)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而商品經(jīng)濟(jì)則歸屬于資本主義。以此為先導(dǎo)，在實(shí)踐中取消商品經(jīng)濟(jì)，建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力不具有商品性，不屬于勞動(dòng)者個(gè)人，而屬于國家或集體。一切生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力都由國家按計(jì)劃配置，因而勞動(dòng)人口不可能自由流動(dòng)。作為新時(shí)期社會(huì)事實(shí)的規(guī)則反映，1958年《戶籍登記條例》頒布實(shí)施，使人口分布相對(duì)固定下來，表明公民的遷徙自由已經(jīng)難以為繼。
與其相應(yīng)，1975年憲法取消了遷徙自由。雖然原因比較復(fù)雜，存在著諸多考慮，但最根本的、深層次的原因就是對(duì)商品經(jīng)濟(jì)的否定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的是按照國家編制的計(jì)劃體系，穩(wěn)定地生產(chǎn)。“計(jì)劃條件下，所有的生產(chǎn)要素都是由政府統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)配，不存在按市場(chǎng)供求關(guān)系自由流通的問題，所以，人口的流動(dòng)和遷徙受到嚴(yán)格控制也是順理成章的事情。憲法中取消遷徙自由的規(guī)定正是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而做出的必然選擇。” ?也就是說，遷徙自由不匹配計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的本性要求。當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)，并不需要民眾大幅度地從一個(gè)地方遷徙到另外一個(gè)地方。缺乏客觀需要支撐的法律權(quán)利，遷徙自由自然而然地從實(shí)權(quán)利變成虛權(quán)利。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，因?yàn)槲覈?dāng)時(shí)建設(shè)基礎(chǔ)極為薄弱，必然難以為全國民眾提供有效的均衡保障。特別是在落后的東方大國建設(shè)社會(huì)主義制度體系，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)只能處于制度探索階段，客觀上也不可能為遷徙自由提供足夠的經(jīng)濟(jì)支撐。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，如果規(guī)定并促進(jìn)遷徙自由，結(jié)果就會(huì)使其變成畸形自由，不僅會(huì)損及我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加不利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定常態(tài)存續(xù)。因而，1975年憲法取消了公民的遷徙自由權(quán)。
隨著改革開放逐漸展開，國家提出有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)命題，肯定商品經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義社會(huì)存在的必要和必然。與之同步，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制在實(shí)踐中開始松弛，戶籍制度的限制性功能開始弱化。“當(dāng)勞動(dòng)力是有計(jì)劃地安排的時(shí)候，遷徙自由是無意義的，而當(dāng)勞動(dòng)力是由市場(chǎng)配置的時(shí)候，遷徙自由就是必須的。無遷徙自由，即等于無勞動(dòng)力市場(chǎng)。” ?盡管當(dāng)時(shí)已開始出現(xiàn)較多遷徙現(xiàn)象，其仍然是社會(huì)人口基本穩(wěn)定基礎(chǔ)上的附屬補(bǔ)充，難以要求法律賦予其主體地位。而且，由于當(dāng)時(shí)國家各個(gè)地方仍然容納能力有限，1982年憲法在修訂時(shí)仍然沒有恢復(fù)遷徙自由。
雖然 1982年憲法沒有對(duì)遷徙自由權(quán)做出規(guī)定，但是遷徙自由權(quán)已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中得到默許。作為現(xiàn)實(shí)的規(guī)則反映，1985年7月公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口暫行規(guī)定》，標(biāo)志著公民開始擁有在非戶籍地長(zhǎng)期居住的權(quán)利。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著對(duì)社會(huì)主義認(rèn)識(shí)的深化，1992年黨和國家提出社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，明確肯定社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1993年憲法修正案第7條規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國的憲法地位，促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的展開，遷徙自由在政策上受到的限制在事實(shí)上被逐漸突破。1998年7月22日，國務(wù)院批準(zhǔn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》，該文件的頒布意味著實(shí)施40年的傳統(tǒng)戶籍制度有了實(shí)質(zhì)松動(dòng)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城在事實(shí)上持認(rèn)可態(tài)度。
從歷史演變可以看出，在不同時(shí)代條件下，遷徙自由在憲法中受到的對(duì)待不同。遷徙自由在當(dāng)代中國所經(jīng)歷的由肯定到否定再到一定程度默認(rèn)的變遷，與當(dāng)代中國肯定、否定和重新確認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制緊密相關(guān)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在法律上恢復(fù)和重新確認(rèn)遷徙自由就成為規(guī)則必然。
由上可知，法律跟隨社會(huì)，社會(huì)事實(shí)引導(dǎo)法律變遷。因此，遷徙自由權(quán)再次被憲法規(guī)制，應(yīng)該先從實(shí)際情況允許廣泛地重現(xiàn)該項(xiàng)自由、再經(jīng)由觀念上的更新與抽象初步達(dá)成，最終再反映到法律上。從遷徙自由既有的憲法演變，可以認(rèn)識(shí)到其再次“入憲”需要具備什么條件。
三、遷徙自由再次“入憲”的必要性
從上述跟隨憲法而轉(zhuǎn)換形式或顯或隱的遷徙自由，可以推知必須探究基于一定事實(shí)，才造就其為憲法所規(guī)制即“入憲”的現(xiàn)實(shí)可能。應(yīng)該進(jìn)一步討論，某項(xiàng)事務(wù)具備哪些基本條件才能進(jìn)入憲法，為憲法所規(guī)制。
所謂憲法，是一個(gè)國家的根本大法，對(duì)整個(gè)社會(huì)起到綱領(lǐng)式的規(guī)制作用。因此，能被憲法規(guī)制的事物，必然具備足夠的重要性。觀照我國的憲法規(guī)定，一個(gè)事務(wù)必須關(guān)涉全局、影響重大且現(xiàn)實(shí)條件具備，才能“入憲”。首先，“入憲”事務(wù)必須事關(guān)全局。只有關(guān)乎全局得失，相關(guān)事務(wù)才能引起全國注意，進(jìn)而被納入憲法規(guī)制的范圍。關(guān)涉一域的個(gè)別化事務(wù)，難以引起全民關(guān)注，即便需要規(guī)制保障也只能退居其次地歸屬到小范圍規(guī)制。其次，事務(wù)影響重大。所謂影響重大，指的是事務(wù)如果不能被憲法規(guī)制，則會(huì)產(chǎn)生重大影響，甚至直接影響社會(huì)穩(wěn)定存續(xù)。最后，還要具備相關(guān)條件。如果某事務(wù)從其本性上來說，事關(guān)全局而且影響重大，但是基本條件還不具備，也是難以入憲的。除非為了更強(qiáng)理由，憲法一般不會(huì)關(guān)注條件不成熟的事務(wù)。也就是說，某事務(wù)要入憲，不僅應(yīng)該具有抽象重要性，更要具備現(xiàn)實(shí)重要性。
穩(wěn)固的事實(shí)能夠引發(fā)持續(xù)的民意移動(dòng)之后，才可能進(jìn)入憲法視野。與此關(guān)聯(lián)，需要引入時(shí)任全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真在1982年憲法修改時(shí)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與理論。彭真在修改憲法時(shí)，曾經(jīng)提出事務(wù)入憲的基本原則，認(rèn)為“我們一定要實(shí)事求是，對(duì)于公民的基本權(quán)利，凡是能保證做到的，則寫進(jìn)憲法中去。做不到的，不要寫進(jìn)去。我們的憲法是為了事實(shí)，不是為了好看。今天能做到什么程度，就寫到什么程度，做不到的就別寫進(jìn)去。” ?對(duì)其進(jìn)行總結(jié)，彭真提出的就是“成熟入憲”基本原則。當(dāng)然，彭真在此說的能做到什么程度，并不是說等問題能完全被解決，即時(shí)機(jī)完全成熟再寫進(jìn)憲法。因?yàn)榘凑者@個(gè)最高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求，憲法就基本上難以制定。當(dāng)國家能夠大致保障相關(guān)行為時(shí)，即可寫進(jìn)憲法，使其受憲法保障。
彭真總結(jié)我國立法經(jīng)驗(yàn)而提出的“入憲”原則，是歷史唯物的、辯證的，是馬克思主義“社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)”基本觀點(diǎn)在憲法表達(dá)上的反映。對(duì)此深化，他在中國法學(xué)會(huì)成立大會(huì)上形象地說：“是法服從實(shí)際情況，還是實(shí)際情況服從法？誰是母親，誰是兒子？實(shí)際產(chǎn)生法律，實(shí)際是母親，法律、法理是兒子。法要有自己的獨(dú)立的體系，有自己的邏輯，但要從社會(huì)實(shí)際出發(fā)，受社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)。” ?以此作為認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，彭真認(rèn)為“我們的一切法律都是從實(shí)際出發(fā)，從人民的利益出發(fā)，而不是從那些脫離群眾、脫離實(shí)際的莫名其妙的所謂‘原則’出發(fā)的” ?。1985年，他又指出：“立法要從中國的實(shí)際出發(fā)，解決中國的實(shí)際問題，并且以我們的社會(huì)實(shí)踐來檢驗(yàn)。” ?彭真的相關(guān)論述，對(duì)認(rèn)識(shí)遷徙自由“入憲”有著重要指導(dǎo)意義。
考察遷徙自由能否“入憲”，既要考量遷徙自由本身的重要性，更要考量其現(xiàn)實(shí)條件是否已經(jīng)具備。以上述討論的事務(wù)“入憲”的基本條件作為比對(duì)，當(dāng)代中國遷徙自由已經(jīng)具備了應(yīng)該被憲法所規(guī)制的現(xiàn)實(shí)必要。
事實(shí)催生法律時(shí)機(jī)，并且托舉法律。缺乏強(qiáng)力可持續(xù)事實(shí)的支撐，任何法律規(guī)定都不可能有效存續(xù)。遷徙自由進(jìn)入憲法，也需要各種事實(shí)支撐。與之相應(yīng)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)應(yīng)然、法律應(yīng)然、法治應(yīng)然和直接應(yīng)然幾個(gè)方面。
改革開放近四十年來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得很大發(fā)展。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，人口大流動(dòng)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從民工潮開始出現(xiàn)，到民工遍布經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，表明遷徙的普遍性已經(jīng)穩(wěn)定形成。再結(jié)合其他各類遷徙現(xiàn)象，如經(jīng)由求學(xué)、參軍等行為實(shí)現(xiàn)的人口遷徙，更加證明我國遷徙已經(jīng)普遍化。從人口流動(dòng)的現(xiàn)象來看，遷徙自由已經(jīng)成為關(guān)系全局的事務(wù)。而且，由于遷徙自由內(nèi)涵的利益，它直接影響其他一系列權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)。從事實(shí)上看，大量有常態(tài)生活來源的遷徙已經(jīng)穩(wěn)態(tài)出現(xiàn)。由此產(chǎn)生的社會(huì)群體，已逐漸成為具有話語合理性的社會(huì)力量?？梢哉f，遷徙自由“入憲”的時(shí)機(jī)已經(jīng)初步成熟?！稐l例》的頒行，實(shí)際上就是國家對(duì)已經(jīng)成為普遍事實(shí)的遷徙自由的規(guī)則回應(yīng)。由此牽引出遷徙自由“入憲”的現(xiàn)實(shí)需要。
遷徙自由“入憲”，是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。遷徙自由，尤其被非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所需要。改革開放以來，我國實(shí)行以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展的基本國策。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要部分，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)在要求資本與勞動(dòng)力能夠根據(jù)利潤所在而自由結(jié)合。由此衍生的遷徙自由，是非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展命脈所在。因之，如果不能從憲法層面對(duì)遷徙自由進(jìn)行規(guī)則保護(hù)，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展恐怕也會(huì)受到負(fù)面阻礙。對(duì)遷徙自由現(xiàn)實(shí)而言，非公有制經(jīng)濟(jì)既然已經(jīng)“入憲”，保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遷徙自由也應(yīng)該“入憲”。
因?yàn)殛P(guān)涉越來越多的重要方面，遷徙自由已經(jīng)成為要求體系化解決的社會(huì)大問題。與遷徙自由相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)，需要及時(shí)跟進(jìn)。作為法律規(guī)則的統(tǒng)領(lǐng)，憲法起著頂層設(shè)計(jì)的功能。缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)，下位法律往往因?yàn)槿狈τ行л椵徚α康纳衔恢?，而難以上下一體地高效調(diào)整相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系。有了憲法規(guī)定這個(gè)國家的最高法律根據(jù)，其他法律、法規(guī)才能一體化地展開協(xié)同規(guī)制。由此來看，也需要在憲法層面上確定遷徙自由權(quán)。
遷徙自由權(quán)“入憲”，有助于我國其他相關(guān)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)殛P(guān)涉經(jīng)濟(jì)諸多方面的發(fā)展與穩(wěn)固，遷徙自由權(quán)性質(zhì)的綜合性決定了它與其他相關(guān)基本權(quán)利密切相關(guān)。遷徙自由權(quán)入憲后，對(duì)遷徙自由權(quán)的保護(hù)將具有憲法依據(jù)，進(jìn)而體現(xiàn)在一整套相關(guān)法律制度之中。而與此相關(guān)的限制遷徙自由權(quán)的法律法規(guī)和附加在遷徙行為上面的不合理利益會(huì)被消除，使得其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)少了規(guī)則阻礙，甚至能在一定程度上推動(dòng)其他基本權(quán)利的保障。比如當(dāng)遷徙自由權(quán)被憲法規(guī)定后，如果公民的平等受教育權(quán)在本地受到侵害，公民就會(huì)通過遷徙行為在其他地方尋求實(shí)現(xiàn)平等受教育權(quán)。憲法確認(rèn)公民的遷徙自由權(quán)，體現(xiàn)了國家對(duì)待遷徙自由權(quán)的價(jià)值取向，為相關(guān)的法律法規(guī)的制定提供了依據(jù)。由是以觀，遷徙自由“入憲”，是法律體系進(jìn)一步完善的應(yīng)然要求。
我國一般都是應(yīng)然“入憲”模式，即根據(jù)社會(huì)趨勢(shì)造成的應(yīng)然走向，確定憲法規(guī)則中的基本權(quán)利和基本義務(wù)。趨勢(shì)應(yīng)然，帶引出權(quán)利“入憲”。試看我國憲法規(guī)定的各項(xiàng)基本權(quán)利，哪一個(gè)是在社會(huì)結(jié)構(gòu)中能夠完全實(shí)現(xiàn)，即“入憲”時(shí)機(jī)完全成熟之后再進(jìn)入憲法體系的呢？在趨勢(shì)成為事實(shí)常態(tài)并且直接影響民眾生活之后，就應(yīng)該把相關(guān)權(quán)利納入憲法規(guī)制范圍。在某種程度上，憲法所確認(rèn)的權(quán)利，是理論和觀念的先導(dǎo)，體現(xiàn)出人民對(duì)此權(quán)利的理想追求和理想狀態(tài)。顯然，這是最高的法律應(yīng)然。
尤其是在全面推進(jìn)依法治國的前提下，遷徙自由“入憲”也是法治需求逐漸凸顯的自然結(jié)果?？梢哉f，中國法治建設(shè)的加速，是促進(jìn)遷徙自由入憲的大環(huán)境。1999年的憲法修正案將依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家寫入憲法，確立了我國實(shí)行依法治國的國家治理基本方略。當(dāng)下，中國要全面推進(jìn)依法治國，勢(shì)必全面推動(dòng)合乎法治要求，促使一時(shí)間尚未得到完善的薄弱環(huán)節(jié)走向完善。
遷徙自由如果“入憲”，將表明我國法治水平更加提高。遷徙自由被憲法規(guī)定，是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在需求和重要組成部分。缺乏遷徙自由，我國依法治國就會(huì)缺失一塊重要機(jī)制，不利于人民權(quán)利的體系化實(shí)現(xiàn)。2004年憲法修正案增加“國家尊重和保障人權(quán)”。這是我國歷史上，人權(quán)第一次被明確地載入憲法。這不僅僅是憲法學(xué)界、人權(quán)理論界和社會(huì)結(jié)構(gòu)中的重要標(biāo)志，在我國人權(quán)實(shí)踐、政治生活中也意義深遠(yuǎn)。遷徙自由作為人身自由的重要組成部分，是現(xiàn)代法治國家的一項(xiàng)基本人權(quán)，也應(yīng)該是公民的重要憲法權(quán)利。人口自由流動(dòng)是我國改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，在憲法中確認(rèn)公民遷徙自由權(quán)，是現(xiàn)代民主政治的要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是保障人權(quán)的需要。長(zhǎng)期拖延遷徙自由“入憲”，并不契合全面依法治國的基本要求。
遷徙自由，不僅是一項(xiàng)重要人權(quán)，也是托舉其他人權(quán)的兜底機(jī)制所在。沒有遷徙自由，就會(huì)危及其他自由或權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如不能自由遷徙，就會(huì)危及就業(yè)自由和婚姻自由。具體來說，如果不能自由遷徙，選擇職業(yè)就會(huì)受到很大限制。如果遷徙受限，更可能給異地婚姻的選擇帶來阻礙，甚至影響家庭幸福。也就是說，遷徙自由實(shí)際上是一個(gè)基礎(chǔ)自由，在它背后會(huì)牽帶著一系列其它自由能否順利實(shí)現(xiàn)。如果沒有充分的遷徙自由，其它表面的各種自由，實(shí)際上就是不完整的自由。不完整自由長(zhǎng)期存續(xù)，會(huì)拖累我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體進(jìn)步和我國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。填補(bǔ)人權(quán)保障的規(guī)則短板，已經(jīng)成為必然要求。而有了明確的遷徙自由，能夠有效帶引國內(nèi)已經(jīng)一定程度上存在的保障遷徙自由的法律規(guī)則，如婚姻自由，居住自由的相關(guān)法律法規(guī)等?？梢哉f，遷徙自由入憲，也是我國法治水平逐漸提高的集中表現(xiàn)之一。
就具體的規(guī)則適應(yīng)性來說，經(jīng)過三十多年對(duì)遷徙自由的適應(yīng)和調(diào)整，我國的法律體系，已經(jīng)逐漸適應(yīng)了遷徙自由的基本要求，能夠發(fā)現(xiàn)它的運(yùn)行脈絡(luò)。前已述及，經(jīng)由較為低位的規(guī)則試驗(yàn)，我國已經(jīng)逐漸積累起通過規(guī)則調(diào)整遷徙自由的基本經(jīng)驗(yàn)。如這次《條例》的出臺(tái)，所表現(xiàn)出的立法理性已經(jīng)愈來愈趨于成熟，表明我國對(duì)遷徙自由的規(guī)則調(diào)整，已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段。通過長(zhǎng)時(shí)間規(guī)則調(diào)整經(jīng)驗(yàn)的積累，我國對(duì)遷徙自由“入憲”已經(jīng)有了較多的經(jīng)驗(yàn)支持。這也是遷徙自由“入憲”的規(guī)則條件。
遷徙自由“入憲”，也是我國目前經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)的規(guī)則要求。在一般意義上說，規(guī)則具有滯后性，往往被倒逼而生。如果社會(huì)結(jié)構(gòu)一片良好，則不需要設(shè)定相關(guān)法律予以匡正。由此延伸，如果在遷徙自由不“入憲”的前提下，社會(huì)也能一直高速發(fā)展，則必然不可能對(duì)其進(jìn)行憲法調(diào)整。只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要深度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整，甚至出現(xiàn)下行態(tài)勢(shì)的時(shí)候，才會(huì)出現(xiàn)緊迫需要反思或調(diào)整遷徙自由的“入憲”可能。這是遷徙自由“入憲”的倒逼改革機(jī)制，也是我國全面推進(jìn)改革的一個(gè)重要組成部分?？梢灶A(yù)見，當(dāng)社會(huì)發(fā)展形成足夠的倒逼力量時(shí)，才是遷徙自由最恰切的“入憲”時(shí)機(jī)。目前，我國經(jīng)濟(jì)雖然整體向好，但增長(zhǎng)速度有所放緩，需要切實(shí)拉動(dòng)內(nèi)需，如需要消化房地產(chǎn)庫存。而規(guī)定遷徙自由，能夠?yàn)樘岣邇?nèi)需提供助力。隨著經(jīng)濟(jì)需要趨于緊迫，對(duì)遷徙自由出現(xiàn)了規(guī)制緊迫性，使其成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度的普遍需要。由是以觀，目前遷徙自由“入憲”也逐漸具備了促成質(zhì)變的直接條件。
綜上所述，遷徙自由已經(jīng)成為事關(guān)全局、影響重大的基本自由。從事實(shí)條件、法律條件和民眾接受程度等方面來看，遷徙自由也已經(jīng)具備了入憲的條件。遷徙自由“入憲”，成為由憲法保護(hù)的基本人權(quán)，在我國已經(jīng)逐漸成為人們的共識(shí)。
四、遷徙自由“入憲”應(yīng)當(dāng)受到的約束
由上所述，我國已經(jīng)具備了遷徙自由入憲的時(shí)機(jī)。具備“入憲”時(shí)機(jī)，是否就一定意味著隨時(shí)可以“入憲”，或者不加收束地“入憲”？顯然不能這么說。“長(zhǎng)期以來，遷徙自由未能在我國憲法中予以確認(rèn)，主要原因是擔(dān)心人口的大量流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致人口管理失控，社會(huì)治安狀況惡化，影響社會(huì)穩(wěn)定。” ?因?yàn)橐坏┕芾硎Э?，必然危及?jīng)濟(jì)有序發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)循環(huán)從良性走向惡性。因此，“憲法和法律在確認(rèn)和保障遷徙自由的同時(shí)，也必然要規(guī)范和引導(dǎo)遷徙行為，限制不合理的遷徙流動(dòng)，興其利而除其弊。” ?也就是說，遷徙自由“入憲”時(shí)機(jī)雖已出現(xiàn)，但其入憲卻不能是無限的，反而要有相應(yīng)的約束機(jī)制。
之所以需要約束機(jī)制，因?yàn)檫w徙自由權(quán)入憲不僅僅是憲法問題，而且某種程度上已經(jīng)成了社會(huì)問題。憲法作為一國根本大法，任何改動(dòng)都關(guān)涉全局，并且牽動(dòng)著巨大利益的變動(dòng)，為了避免引起利益巨大變革造成相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)失序，對(duì)憲法內(nèi)容的增減一定要穩(wěn)定有限地進(jìn)行。
首先，遷徙只能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中自由。一般而言，自由在法律上表現(xiàn)為各種權(quán)利。遷徙自由，表現(xiàn)為以遷徙權(quán)為核心的各種法律權(quán)利。如馬克思所說，“權(quán)利決不能超出社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展。” ?作為一種事實(shí)上被社會(huì)所需要的基本權(quán)利，遷徙自由也不能超越現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而應(yīng)該在中國當(dāng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中去尋找其現(xiàn)實(shí)可能與實(shí)現(xiàn)路徑。這樣，遷徙自由“入憲”，實(shí)際上就受到中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的限制，其入憲方向和具體可能，都要在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所能容納的范圍內(nèi)展開。
其次，根據(jù)可容納能力設(shè)定的遷徙才能真正自由。一般來說，“因?yàn)橘Y源客觀有限，任何地區(qū)對(duì)人口遷徙都有其容納上限。超過該地區(qū)的容納上限，則生產(chǎn)循環(huán)和生活平衡就會(huì)被實(shí)質(zhì)性地破壞，相應(yīng)地，社會(huì)問題就會(huì)層出不窮。這樣的遷徙就會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。”【21】由是以觀，憲法保護(hù)應(yīng)該以形成可容納的有利遷徙為目標(biāo)，而不能搞一刀切。根據(jù)條件保障權(quán)利，應(yīng)該是在觀照遷徙自由“入憲”時(shí)秉持的原則。如果不顧現(xiàn)實(shí)條件，而一味強(qiáng)調(diào)所謂的遷徙自由，實(shí)際上就是把國家發(fā)展的全盤布局當(dāng)成兒戲，最終將會(huì)損及社會(huì)發(fā)展。這樣，不僅達(dá)不到遷徙自由入憲的制度初衷，反而更加危害整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步。
由此所及，遷徙目標(biāo)地應(yīng)該按照吸納能力所及，接受已經(jīng)能夠具備融入新環(huán)境條件的遷徙者，同時(shí)區(qū)別對(duì)待穩(wěn)定遷徙者和流動(dòng)遷徙者。一般來說，遷徙者在遷徙地應(yīng)該是工作穩(wěn)定、常態(tài)納稅、居住恒常，其遷徙才是有效遷徙。必須承認(rèn)，在當(dāng)前中國，每個(gè)地方的容納能力差異巨大，應(yīng)該根據(jù)具體的遷徙容納能力大小而確定遷徙自由的實(shí)現(xiàn)程度。也就是說，憲法應(yīng)該保障的是可控可靠的遷徙自由。
再次，均衡而公平地遷徙才能真正自由。在發(fā)展區(qū)域均衡的基礎(chǔ)上，遷徙普遍自由將最能發(fā)揮正面效用。在發(fā)展嚴(yán)重不均衡的前提下，盲目倡導(dǎo)普遍的遷徙自由也并不合適，而應(yīng)該有差別地保護(hù)。諸多學(xué)者呼吁廢除戶籍帶來的限制，卻也應(yīng)該注意到，在遷徙過程中，也需要保持對(duì)利益的均衡調(diào)整。在土地不均肥的前提下，不可能實(shí)行完全的遷徙自由?！?2】如發(fā)達(dá)國家可以讓全球落后區(qū)域的民眾隨意遷入嗎？當(dāng)然不可能。與之同理，在探討遷徙自由“入憲”這樣的嚴(yán)肅問題時(shí)，不能做沒有基礎(chǔ)的呼喊與設(shè)計(jì)，而應(yīng)秉持均衡原則以具體思索制度設(shè)計(jì)。
不僅要均衡，更要公平。不少人主張遷徙自由“入憲”，往往只是從保障遷徙人眼前可見的權(quán)利入手，卻忘記了權(quán)利應(yīng)與義務(wù)對(duì)應(yīng)。只有在對(duì)應(yīng)中，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利均衡。這樣的“入憲”，也才具有實(shí)在意義。對(duì)遷徙自由的“入憲”來說，它也必須受到約束。特別是在農(nóng)民向城市里進(jìn)行有效遷徙的過程中，應(yīng)該注意以合理方式收回其從農(nóng)村中享受的權(quán)益。如果只呼吁農(nóng)民向城市的遷徙自由，而不注意在農(nóng)民遷徙到城市后，要及時(shí)收回他們從農(nóng)村得到的土地和住房等一系列利益附著，這也是不公平的。
最后，促進(jìn)社會(huì)對(duì)流的遷徙才有真正的自由。如果僅僅形成單向遷徙，則又不公平，當(dāng)然不利于遷徙自由的充分實(shí)現(xiàn)。不僅農(nóng)民可以向城市遷徙，而且城市人口也能夠向農(nóng)村遷徙。這樣，才能形成遷徙對(duì)流，即人口主要生存區(qū)域可以雙向流動(dòng)，而不是那種只要農(nóng)民向城市遷徙的單向遷徙。雙向遷徙才是真正公平的，因而是可持續(xù)的遷徙自由。而在雙向遷徙過程中，都需要消除其“原遷地獲利”，以具體保障公平。
由上所述，應(yīng)該保障民眾的遷徙自由。但目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與之同步的城市化并不穩(wěn)固，所以我國遷徙自由“入憲”，應(yīng)該受到相應(yīng)限制。對(duì)遷徙自由進(jìn)行限制，是我國的現(xiàn)實(shí)需要，也是各國通行的做法。世界絕大部分憲法在規(guī)定遷徙自由權(quán)的同時(shí)，一般也規(guī)定了限制性條款。從國際上來看，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條在規(guī)定“遷徙自由”時(shí)，也認(rèn)為它應(yīng)被“法律所規(guī)定并為保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所規(guī)定的其他權(quán)利不抵觸的限制”。
我國憲法應(yīng)該保障有限遷徙。如果不實(shí)行限制，則容易使某些地區(qū)的人口在短時(shí)間內(nèi)過度膨脹，進(jìn)而危及當(dāng)?shù)胤沁w徙群體的基本權(quán)利。因此，應(yīng)該首先保障有效遷徙自由，分層級(jí)地加以均衡保護(hù)，形成良性引導(dǎo)。具體來說，遷徙自由“入憲”應(yīng)該規(guī)定一些限制。
其一，保障有效遷徙。有效遷徙，是法律應(yīng)該優(yōu)先保障的遷徙。所謂有效遷徙，指的是從遷徙地到目標(biāo)地的遷徙過程中，能夠融入目標(biāo)地，而且能夠?yàn)槟繕?biāo)地做出常態(tài)促進(jìn)。這樣的遷徙才是有效的，即可保障的。
其二，有差別保護(hù)。所謂實(shí)行差別保護(hù)，即分類分層保護(hù)遷徙自由。與本課題密切相關(guān)的是，完全遷徙與不完全遷徙、短態(tài)遷徙和常態(tài)遷徙。按照不同的遷徙種類，保護(hù)各異的遷徙權(quán)利。對(duì)遷徙，應(yīng)作差別性的“有限規(guī)定”。在目前條件下，國家只能在公平基礎(chǔ)上切實(shí)保護(hù)有效的遷徙，同時(shí)保護(hù)各種必要的其他遷徙權(quán)利，等全國均衡發(fā)展以后，再全面放開以做完全保護(hù)。
其三，均衡保護(hù)。保障國家的均衡穩(wěn)定，是我國建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在必要。對(duì)權(quán)利的保障，也要以此為據(jù)而適當(dāng)展開。在差別保護(hù)的過程中，容易畸形地保護(hù)一類群體權(quán)利而忽視另一類群體的權(quán)利。這樣的保護(hù)悖反法律設(shè)定的初衷。而應(yīng)該在有差別的基礎(chǔ)上，實(shí)行均衡保護(hù)?？偟膩碚f，就是按照遷徙有效程度，實(shí)行均衡而有差別的保護(hù)。
不僅如此，均衡保護(hù)還要體現(xiàn)在促進(jìn)因?yàn)檫w徙而產(chǎn)生的社會(huì)對(duì)流上。不僅要保護(hù)從農(nóng)村到城市的遷徙，也要保護(hù)從城市到農(nóng)村的遷徙。將來隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不斷展開的趨勢(shì)越來越明顯，將可能會(huì)有較多人從城市流向農(nóng)村。在遷徙自由“入憲”時(shí)，也必須考慮到對(duì)流遷徙這一未來的發(fā)展趨勢(shì)，并予以預(yù)判和應(yīng)對(duì)。
由上可知，遷徙自由“入憲”要受到限制，實(shí)行有差別的憲法保護(hù)。只有在其他匹配工作做好之后，才能真正落實(shí)好憲法規(guī)定的遷徙自由。這樣“入憲”才真正有效，否則即便憲法規(guī)定了遷徙自由，也在具體中難以落實(shí)。那么，接下來必須探討，遷徙自由應(yīng)該怎樣具體“入憲”并落實(shí)。
五、遷徙自由的“入憲”方式
因?yàn)橹袊幱谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，需要各種制度融為一體共同為國家建設(shè)服務(wù)【23】，從而使中國的制度體系產(chǎn)生前所未有的復(fù)雜性。作為其中一個(gè)表現(xiàn)，遷徙自由入憲也必然體現(xiàn)中國特色。上面探討了遷徙自由入憲的應(yīng)然和所可能受到的限制。在此基礎(chǔ)上，遷徙自由應(yīng)該怎樣“入憲”呢？
在其實(shí)質(zhì)上，遷徙自由的保護(hù)應(yīng)該受到限制。在其表述上，則應(yīng)該體現(xiàn)出“國家保護(hù)有效的遷徙自由”這樣的自由。之所以這樣論述，不僅因?yàn)樗鲜聦?shí)，而且預(yù)留彈性保障空間，體現(xiàn)出優(yōu)化的規(guī)則保障技術(shù)。作為比較，我國憲法在對(duì)待私有財(cái)產(chǎn)上的態(tài)度可以作為借鑒。2004年憲法修正案中規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。隨著我國民眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中個(gè)體財(cái)產(chǎn)越來越多而且穩(wěn)定，如何保障私有財(cái)產(chǎn)成為憲法必然要面對(duì)的基本問題之一。全盤移植西方憲法“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的基本原則規(guī)定，與我國的社會(huì)主義性質(zhì)不符，也不利于在社會(huì)結(jié)構(gòu)存在很多非法私有財(cái)產(chǎn)的前提下，說服民眾接受這樣的法律規(guī)定。而國家保障合法的私有財(cái)產(chǎn)，則巧妙地解決了這兩個(gè)問題的對(duì)立，找到了最大的民意交集，既保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，又彰顯國家對(duì)非法私有財(cái)產(chǎn)的態(tài)度，更加有效地明確社會(huì)主義憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)與資本主義宣告私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則的界限。
以此為鑒，我國憲法對(duì)遷徙自由的保障也應(yīng)該做此類的“限制型表述”，即可以表述為“國家保障有效的遷徙自由”。通過這樣的立法表述，彰顯法治基礎(chǔ)上的權(quán)利保護(hù)。國家要保護(hù)遷徙自由，這是基本態(tài)度。由此賦予民眾遷徙自由的基本權(quán)利，表明我國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步。同時(shí)也要對(duì)其適度限制，即對(duì)遷徙自由的保護(hù)不是無限的、任意可為的。這樣也具有很大的說服力，即告訴民眾，國家不僅保護(hù)遷徙自由，更要針對(duì)性地保護(hù)有效的遷徙自由。如不是效力的遷徙，就不能要求國家一體化無差別地保護(hù)。這種有限制的規(guī)則表述，能夠有節(jié)制地反映遷徙自由的現(xiàn)狀。
遷徙自由寫入憲法，不僅不是結(jié)束，而是新的開始。作為憲法的具體落實(shí)，還有很多法律、法規(guī)要隨之修繕。與憲法表達(dá)趨于完善相應(yīng)，遷徙自由在具體的實(shí)現(xiàn)過程中需要規(guī)則保障。有配套地“入憲”，才是有效“入憲”。如《條例》現(xiàn)在對(duì)遷徙自由入憲能夠發(fā)揮出較為重要的前引力，而在憲法明確規(guī)定遷徙自由后就會(huì)隨之而作出適應(yīng)性改變。作為改變社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的憲法規(guī)定，需要的是匹配性的規(guī)則體系的確證與落實(shí)。也只有通過規(guī)則匹配，才能真正形成規(guī)則合力，推動(dòng)遷徙自由的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。而在其具體實(shí)現(xiàn)中，遷徙自由能得到新的生長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)而趨向愈來愈完整的憲法表達(dá)。
作為遷徙自由的有限“入憲”，其他規(guī)則應(yīng)該主要圍繞幾個(gè)問題加以具體規(guī)定，以體現(xiàn)“入憲”的有限性。
一是規(guī)定農(nóng)民遷徙入城的均衡對(duì)價(jià)。除了他們能夠在城市中常態(tài)立足外，還應(yīng)該重點(diǎn)收回其作為農(nóng)民從農(nóng)村中獲得的既得利益，如從集體中分配的耕地、獲得的宅基地、房屋等諸多收益。決不允許既享受城市利益，同時(shí)又占有農(nóng)村利益，這樣顯然違反公平原則。
二是鼓勵(lì)有效遷徙。任何自由，都以資源配給作為基礎(chǔ)。缺乏有效資源支撐，所謂的遷徙自由也根本不可能實(shí)現(xiàn)。國家應(yīng)該制定匹配規(guī)定，鼓勵(lì)就近遷徙，限制過度遷徙，保障有效遷徙即“有利遷徙”，杜絕有害遷徙。為此，應(yīng)該實(shí)行篩選式遷徙自由。不利于遷徙目的地整體發(fā)展的遷徙方式和遷徙程度，應(yīng)該被阻止。而對(duì)于有效的遷徙，可以發(fā)放《遷徙證》。根據(jù)遷徙證，以具體辦理和安排遷徙人口的相關(guān)事宜，進(jìn)而使遷徙自由有效良序。
三是在超大城市實(shí)行嚴(yán)格的遷徙限額制度?！稐l例》第16條第四款規(guī)定：“城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。”前已述及，李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，在超大城市，是不能完全放開戶籍管制的。與此種精神一致，對(duì)那些即使符合積分落戶政策的人員也要根據(jù)城市發(fā)展限度和具體容納能力，實(shí)行有計(jì)劃的限額配置。否則，在“北上廣”這樣具有特殊吸引力的城市，寬泛實(shí)行積分落戶制度，實(shí)際上并不利于整個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展。
總而言之，遷徙自由應(yīng)該“入憲”，但其“入憲”應(yīng)該根據(jù)具體條件而有所限制。與“入憲”相匹配，其他規(guī)則應(yīng)該隨之完善并且具體實(shí)施。
六、結(jié)論
本文以遷徙自由“入憲”時(shí)機(jī)作為研究對(duì)象，運(yùn)用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法，對(duì)遷徙自由的憲法路向及其跟隨社會(huì)事實(shí)而再次“入憲”的可能與方式作出研究，并得出結(jié)論：社會(huì)事實(shí)引領(lǐng)法律時(shí)機(jī)，遷徙自由在當(dāng)代中國已經(jīng)逐漸成為需要系統(tǒng)解決的重大問題。因?yàn)橐呀?jīng)具備諸項(xiàng)條件，遷徙自由應(yīng)該“入憲”。但因?yàn)槲覈F(xiàn)實(shí)情況，又應(yīng)結(jié)合具體條件使其適應(yīng)性地有限“入憲”，有條件、有步驟地放開。
?。ㄍ跻＃袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員、馬克思主義法學(xué)研究中心研究人員，法學(xué)博士。本文系中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目《馬克思主義法學(xué)基本命題研究》的成果之一。）
注釋：
?、倬唧w參見人民網(wǎng)http：//politics.people.com.cn/n1/2015/1213/c1001-27920882.html，2016年1月20日訪問。
②《李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年1月26日。
?、蹍⒁娫乐敲鳎骸段覈鴳椃☉?yīng)恢復(fù)遷徙自由》，載《河南社會(huì)科學(xué)》1999年第4期。
?、軈⒁娦ぽx：《遷徙自由的憲法學(xué)分析》，載《河北法學(xué)》2004年第 期。
?、輩⒁姾d娓：《論憲法恢復(fù)確認(rèn)遷徙自由的法律價(jià)值和社會(huì)價(jià)值》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2005年第 期。
?、迏⒁娚橙憔骸段覈鴮⑦w徙自由重新入憲的思考》，載《天府新論》2008年第 期。另可參見彭君：《遷徙自由權(quán)恢復(fù)入憲的法理視角》，載《法律適用》2009年第 期
?、邊⒁娊鹧┗ǎ骸段覈襁w徙自由法律制度研究》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第 期。
?、鄥⒁娭烊珜殻骸墩撐覈w徙自由的憲法保障和法律實(shí)施》，載《政治與法律》2015年第 期。
?、嵝靽鴹潱骸墩撨w徙自由與資源配置》，載龔祥瑞主編：《憲政的理想和現(xiàn)實(shí)》，中國人事出版社1995年版，第261頁.
⑩參見王惠玲：《成文憲法的比較研究——以 107 部憲法文本為研究對(duì)象》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第 99 頁。
?同注③。
?同上注。
?徐顯明：《應(yīng)以憲法固定化的十種權(quán)利》，載《南方周末》，2002年3月14日.
?許崇德：《彭真與 1982年憲法的修改工作》，載《中共黨史資料》第80輯，中共黨史出版2001年版，第67頁。
?彭真：《論新中國的政法工作》，人民出版社 1992年版，第296頁。
?同注，第72頁。
?同上注，第395頁。
?同注③。
?同上注。
?《馬克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社2012年版，第364頁。
【21】王耀海：《動(dòng)力與能力：遷徙自由的法律化》，載《人權(quán)》2015年第2期。
【22】在此必須強(qiáng)調(diào)，真正的遷徙自由必然要在土地均肥的基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)。如果各地區(qū)獲利可能性差別很大，獲利差別度足以形成強(qiáng)烈的差異吸引力渦旋，就不可能有實(shí)質(zhì)上的遷徙自由，而只能有從低利地區(qū)向高利地區(qū)的遷徙。此類遷徙當(dāng)然不是所謂的遷徙自由，充其量只能是半自由、畸形的自由。此類的自由，對(duì)整個(gè)國家的發(fā)展不利?？梢灶A(yù)測(cè)，在整個(gè)國家內(nèi)部各個(gè)趨于大致獲利機(jī)會(huì)均衡以前，遷徙自由不可能完整實(shí)現(xiàn)。這也是我們?cè)谘芯窟w徙自由時(shí)所必須清楚認(rèn)識(shí)到的基本事實(shí)。
【23】關(guān)于當(dāng)代中國多種社會(huì)制度融為一體的趨勢(shì)，從我國憲法規(guī)定就可以看出端倪。以公有制為主體，多種所有制共同存在和發(fā)展，是我國的基本經(jīng)濟(jì)制度要求。反映在政治上，以人民代表大會(huì)制度為核心，多種政治協(xié)商、民主途徑都會(huì)體現(xiàn)出來。顯然，我國處于一種以社會(huì)主義制度為主，多種制度并存發(fā)展的制度態(tài)勢(shì)中。這也是我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，即逐漸才能成熟的制度建設(shè)狀態(tài)的基本需要，也是中國特色的制度來源。
Abstract：With the deepening of reform and opening up，freedom of movement has become a major problem to be solved.The freedom of movement has its historical changes in ChineseConstitution.At present，the freedom of movement incorporated into the Constitution has also had solid facts in reality，in rules，and in rule of lawas well as other conditions.The situation of Chinese economy in need of adjustment makes the specific access for it to be incorporated into the Constitution.But it should also be made to pack into the Constitution，combined with the specific conditions and restrictions in the Constitution statement.Nationalprotection of effective freedom of movement becomes the best way to fit the requirements of the times.
(責(zé)任編輯劉更銀)
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