內(nèi)容提要：在聯(lián)合國制定的人權(quán)文件中，有相當(dāng)一部分是有關(guān)種族問題的，其中最重要的當(dāng)屬《防止及懲治滅絕種族罪公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》和《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》。該三項(xiàng)公約分別著眼于滅絕種族罪、種族歧視行為與種族隔離罪行，為締約國設(shè)定了防止、懲治和消除相關(guān)現(xiàn)象或罪行的義務(wù)。該三項(xiàng)公約在種族問題的解決上具有重要意義，但各自也需要不斷完善。當(dāng)今時(shí)代，世界范圍內(nèi)的種族問題仍然存在，實(shí)現(xiàn)種族之間平等存續(xù)與發(fā)展的目標(biāo)需要國際社會(huì)的認(rèn)真投入、持續(xù)努力。
關(guān)鍵詞：滅絕種族 種族歧視 種族隔離 國際人權(quán)公約
在人權(quán)保障方面，特定化的群體的尊嚴(yán)與權(quán)利往往更容易受到侵害，因而各類群體便成為人權(quán)保障的重點(diǎn)對(duì)象。種族問題因其帶有明顯的政治性、對(duì)人類永續(xù)文明發(fā)展所具有的基礎(chǔ)性意義而受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在人類文明的演進(jìn)中，種族歧視具有根深蒂固的歷史，至今也不能說已經(jīng)完全消除。種族屠殺和種族滅絕也許漸漸遠(yuǎn)去，但誰也不敢保證它不會(huì)重來。在1994年發(fā)生的盧旺達(dá)種族大屠殺中，上百萬人被有組織的消滅，寫下人類歷史上極其黑暗的篇章。它距今不過20多年，國際社會(huì)的文明程度并沒有發(fā)生質(zhì)的變化。①實(shí)際上，當(dāng)今時(shí)代仍然存在著嚴(yán)重的種族問題，影響著人類社會(huì)的安全與穩(wěn)定，需要我們認(rèn)真重視。
在聯(lián)合國制定的人權(quán)文件中，有相當(dāng)一部分是有關(guān)種族問題的。國際人權(quán)法的基礎(chǔ)是1948年《世界人權(quán)宣言》。它開篇就明確“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”，并在第2條、第16條以及第26條分別強(qiáng)調(diào)了不因種族而有權(quán)利和自由上的區(qū)別；不受種族限制而享有平等的婚姻權(quán)利以及教育要促進(jìn)種族間了解、容忍和友誼。可以說，《世界人權(quán)宣言》已經(jīng)為種族之間平等存續(xù)與發(fā)展奠定了價(jià)值基礎(chǔ)和初步的規(guī)范框架。當(dāng)然，這幾條的宣示還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。1977年12月16日，聯(lián)合國大會(huì)第32/130號(hào)決議通過的《關(guān)于人權(quán)新概念的決議案》(Resolution on the New Concepts of Human Rights)以更加強(qiáng)烈的言詞譴責(zé)種族隔離、種族歧視和殖民主義，提出要將種族隔離、一切形式的種族歧視、殖民主義、外國統(tǒng)治和占領(lǐng)、侵略和對(duì)國家主權(quán)、國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的威脅，以及拒絕承認(rèn)民族自決和各國對(duì)其財(cái)富及自然資源的充分主權(quán)等大規(guī)模嚴(yán)重侵犯人權(quán)的事情，應(yīng)作為優(yōu)先事項(xiàng)來尋求解決。這是對(duì)《世界人權(quán)宣言》的進(jìn)一步發(fā)展。
除了上述對(duì)種族問題的宣示性要求外，聯(lián)合國還通過了一些國際公約，通過它們搭建起種族保護(hù)的國際人權(quán)法制度框架，其中最重要的當(dāng)屬《防止及懲治滅絕種族罪公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》和《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》。
一、《防止及懲治滅絕種族罪公約》的背景與制度體系
《防止及懲治滅絕種族罪公約》(Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide，以下簡稱《滅種罪公約》)由聯(lián)合國大會(huì)1948年12月9日第260A(Ⅲ)號(hào)決議批準(zhǔn)，于1951年1月12日生效。截至2016年1月底，共有147個(gè)締約國。
(一)《滅種罪公約》的制定背景與過程
滅絕種族罪是國際法上公認(rèn)的核心罪行之一，被稱為“罪中之罪”(the crime of crimes)?！稖绶N罪公約》是第二次世界大戰(zhàn)中德國納粹分子意圖消滅其統(tǒng)治區(qū)內(nèi)的外國人尤其是猶太人的直接結(jié)果。最初，“滅絕種族”(genocide)一詞由波蘭猶太裔法學(xué)家拉斐爾•萊姆金(Raphael Lemkin)在其1944年底出版的《軸心國占領(lǐng)歐洲后的統(tǒng)治》② (Axis Rule in Occupied Europe)一書中首次使用。萊姆金教授指出，“genocide”是由兩個(gè)單詞組成的：genos在古希臘文中是“人種、民族或部落”的意思，cide在拉丁文中是“屠殺、消滅”的意思，將這兩個(gè)詞合在一起構(gòu)成“滅絕種族”這個(gè)單一名詞，指對(duì)人種、民族或部落的屠殺、消滅行為。
滅絕種族是對(duì)人種生存權(quán)利的剝奪，這種行為直接違反國際人道主義法的原則。聯(lián)合國成立后，遂把禁止滅絕種族作為其最優(yōu)先處理的問題之一。《滅種罪公約》從起草到通過持續(xù)了整整兩年的時(shí)間。1946年12月11日，聯(lián)合國大會(huì)通過第96(I)號(hào)決議，確定滅絕種族是國際法下一種為文明社會(huì)所不容的犯罪行為，促請(qǐng)會(huì)員國制訂必要法律以防止和懲治此種罪行，建議為此開展國際合作，并請(qǐng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)進(jìn)行必要的研究，以期擬訂關(guān)于滅絕種族罪的條約草案。根據(jù)經(jīng)社理事會(huì)的指示，秘書長在人權(quán)司和一個(gè)三人專家組③的協(xié)助下擬訂了一份附有一項(xiàng)評(píng)注的條約草案。1947年8月6日，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)通過第 77(V)號(hào)決議，提議盡快著手審議滅絕種族罪問題，并根據(jù)從大會(huì)得到的進(jìn)一步指示采取行動(dòng)。1947年11月21日，大會(huì)通過第180(II)號(hào)決議，請(qǐng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)繼續(xù)進(jìn)行此項(xiàng)工作，并著手完成公約，而不必等到收齊全部會(huì)員國的意見。1948年3月3日，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)通過117(VI)號(hào)決議，設(shè)立一個(gè)由國家(美國、蘇聯(lián)、黎巴嫩、中國、法國、波蘭和委內(nèi)瑞拉)代表組成的滅絕種族罪特設(shè)委員會(huì)，該委員會(huì)擬訂了附有評(píng)注的公約草案第二稿。第六(法律)委員會(huì)在其第63次至第110次會(huì)議上和在1948年大會(huì)第三屆會(huì)議第128次至134次會(huì)議上審議了這一草案。1948年12月9日，在大會(huì)第179次全體會(huì)議上，56個(gè)與會(huì)國一致通過了該公約。
(二)《滅種罪公約》的主要制度
1.對(duì)滅絕種族罪的界定
《滅種罪公約》全文共19條，其第1條指明：“滅絕種族行為，不論發(fā)生于平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)，均系國際法上的一種罪行”，明確了滅絕種族行為的犯罪性質(zhì)。第2條對(duì)何為滅絕種族作出界定，即“蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團(tuán)體”，具體行為包括：(a)殺害該團(tuán)體的成員；(b)致使該團(tuán)體的成員在身體上或精神上遭受嚴(yán)重傷害；(c)故意使該團(tuán)體處于某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部的生命；(d)強(qiáng)制施行辦法，意圖防止該團(tuán)體內(nèi)的生育；(e)強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移該團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體。而按照第3條的規(guī)定，除通常意義上的滅絕種族行為之外，其他與之相關(guān)的行為也應(yīng)當(dāng)受到懲治，包括預(yù)謀滅絕種族、直接公然煽動(dòng)滅絕種族、意圖滅絕種族、共謀滅絕種族。
2.滅絕種族罪的構(gòu)成
從犯罪構(gòu)成上來看，滅絕種族罪的主體為《滅種罪公約》禁止行為的實(shí)施者，包括為依憲法負(fù)責(zé)的統(tǒng)治者、公務(wù)員或私人。按照第4條的規(guī)定，國家元首或其他主要政治人物不能獲得免除刑事責(zé)任的對(duì)待。從文本上來看，《滅種罪公約》只承認(rèn)個(gè)人為犯罪主體?！肚澳纤估驀H刑事法庭規(guī)約》、《盧旺達(dá)國際刑事法庭規(guī)約》以及《國際刑事法院羅馬規(guī)約》亦均將犯罪主體限于自然人而不包括國家。但有學(xué)者認(rèn)為，這“完全是為了迎合國際社會(huì)公認(rèn)的且能普遍接受的國際刑法的個(gè)人刑事責(zé)任原則”，“事實(shí)上，……組織或團(tuán)體應(yīng)成為這類嚴(yán)重危害人類罪的主體；……在某些特殊情況下，國家成為國際犯罪主體的可能性也不能完全排除。例如，國家的行為或者受國家政策支持而實(shí)施的犯罪行為。” ④國際法院在2007年2月26日就“波黑訴塞爾維亞《防止及懲治滅絕種族罪公約》適用案”所作的判決中強(qiáng)調(diào)，公約并不排除國家因自身滅種行為所導(dǎo)致的國家責(zé)任，但判決同時(shí)也明確，這種責(zé)任并不具有刑事責(zé)任的性質(zhì)。⑤
滅絕種族罪的主觀方面為“蓄意”，即故意或者明知，要求行為主體應(yīng)當(dāng)具有明確的殺人動(dòng)機(jī)或特定意圖。這種“蓄意”在不同行為中體現(xiàn)出來的明顯程度有所差異，比如《滅種罪公約》第2條第(d)項(xiàng)和第3條第(d)項(xiàng)要求“意圖”即可。
滅絕種族罪的侵犯對(duì)象為“某一民族、人種、種族或宗教團(tuán)體”的成員，包括上述團(tuán)體的兒童。從文本上看，《滅種罪公約》并不要求某一團(tuán)體必須被整個(gè)消滅或摧毀，這表明滅絕種族罪的成立不必針對(duì)一個(gè)團(tuán)體的所有成員。當(dāng)然，僅僅殺害個(gè)別成員恐怕很難構(gòu)成此罪，應(yīng)當(dāng)將該殺害行為限定于具有使某一團(tuán)體遭到全部或局部消滅的客觀可能。例如，將某一團(tuán)體的全部或大部分領(lǐng)導(dǎo)層成員殺害，客觀上便具有消滅該團(tuán)體全部或局部的效果。
滅絕種族罪的客觀方面為實(shí)施了《滅種罪公約》所禁止的行為。第2條所列舉的5種行為中，有的具有結(jié)果犯的性質(zhì)，要求實(shí)際產(chǎn)生了危害后果，如“(a)殺害該團(tuán)體的成員”、“(b)致使該團(tuán)體的成員在身體上或精神上遭受嚴(yán)重傷害”和“(e)強(qiáng)迫轉(zhuǎn)移該團(tuán)體的兒童至另一團(tuán)體”。有的具有行為犯的性質(zhì)，不要求結(jié)果作為犯罪的構(gòu)成要件，只要實(shí)施了這種行為，不論結(jié)果如何都構(gòu)成犯罪，如“(c)故意使該團(tuán)體處于某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部的生命”和“(d)強(qiáng)制施行辦法，意圖防止該團(tuán)體內(nèi)的生育”。
同時(shí)，《滅種罪公約》不僅懲治實(shí)行行為，也懲治預(yù)謀、教唆等行為。第3條所禁止的“預(yù)謀(conspiracy)”、“直接公然煽動(dòng)(incitement)”和“意圖(attempt)”等行為，嚴(yán)格來說尚未獲得犯罪全部完成的結(jié)果，實(shí)際上是從事的預(yù)備活動(dòng)，即使種族滅絕行為本身并沒有發(fā)生。但是這些行為在為犯罪實(shí)施創(chuàng)造條件，已經(jīng)超出犯意表示的范疇，具有相當(dāng)程度的危害性，足以構(gòu)成犯罪。
《滅種罪公約》對(duì)滅絕種族罪的定義受到國際社會(huì)的廣泛接受，并在國際國內(nèi)實(shí)踐中得到應(yīng)用和檢驗(yàn)。公約制定后，凡是涉及滅絕種族罪行的國際法律文件，如1993年《前南斯拉夫國際刑事法庭規(guī)約》、1994年《盧旺達(dá)國際刑事法庭規(guī)約》、1998年《國際刑事法院羅馬規(guī)約》都延用了《滅種罪公約》的定義，未對(duì)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容作任何改動(dòng)。
3.防止及懲治滅種罪的責(zé)任主體
防止及懲治滅種罪是一項(xiàng)一般習(xí)慣國際法規(guī)則，同時(shí)也被視為1969年《維也納條約法公約》所規(guī)定的國際強(qiáng)行法規(guī)范之一。對(duì)締約國而言，《滅種罪公約》第5條要求它們制定必要的法律以實(shí)施公約各項(xiàng)規(guī)定，尤其要作出有效懲治滅絕種族行為的規(guī)定。同時(shí)，第7條將滅絕種族罪及相關(guān)罪行不視為政治罪行，締約國對(duì)此類案件要配合予以引渡。對(duì)聯(lián)合國而言，根據(jù)第8條，其可以根據(jù)締約國的提請(qǐng)，由其“主管機(jī)關(guān)”遵照《聯(lián)合國憲章》采取行動(dòng)。不過，這一規(guī)定似乎并不必要，因?yàn)闀?huì)員國在任何情況下都可以提請(qǐng)聯(lián)合國機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，該條款僅在2004年9月被美國引用過一次。⑥
值得討論的是，《滅種罪公約》對(duì)于締約國以外的國家是否具有拘束力？對(duì)此，一些學(xué)者提出，基于“對(duì)一切義務(wù)”，非締約國同樣要受公約的拘束。國際法院在1950年“關(guān)于《防止及懲治滅絕種族罪公約》的保留問題的咨詢意見”中指出，該公約所體現(xiàn)的原則是文明國家公認(rèn)的有拘束力的原則，對(duì)公約的非當(dāng)事國也產(chǎn)生效力。在1996年“波黑訴南斯拉夫(塞爾維亞和黑山)《防止及懲治滅絕種族罪公約》的適用案”中，國際法院針對(duì)南斯拉夫的初步反對(duì)意見認(rèn)為，《滅種罪公約》所設(shè)定的義務(wù)屬于“對(duì)國際社會(huì)作為整體而應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)”。
對(duì)于滅種罪案件的管轄，《滅種罪公約》第6條規(guī)定兩類法院有管轄權(quán)，一是行為發(fā)生地國家的主管法院，二是可以由“締約國接受其管轄權(quán)的國際刑事法庭”審理。在國際刑事司法層面上，懲治滅絕種族罪行的實(shí)踐始于1993年的前南斯拉夫國際法庭和1994年的盧旺達(dá)國際法庭。此后，1998年羅馬外交官大會(huì)上通過、2002年7月1日生效的《國際刑事法院羅馬規(guī)約》將滅絕種族罪作為國際刑事法院管轄的三種核心罪行之一。該公約從管轄、調(diào)查、抓捕、起訴、審判、刑事責(zé)任、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)全面規(guī)定了對(duì)罪犯的懲治義務(wù)。此外，對(duì)于締約國間關(guān)于公約的解釋、適用或?qū)嵤┑臓幎耍瑺幎艘环娇梢哉?qǐng)求國際法院予以處理。
4.公約的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制
或許是因?yàn)椤稖绶N罪公約》是聯(lián)合國大會(huì)通過的首部人權(quán)條約，與其他大多數(shù)人權(quán)條約不同的是，該公約本身并沒有規(guī)定建立監(jiān)督機(jī)制。此后，國際社會(huì)一直存在要求建立一個(gè)此類條約機(jī)構(gòu)的呼聲。2004 年7月12日，聯(lián)合國秘書長安南設(shè)立了“防止滅絕種族罪行問題特別顧問”這一高級(jí)職位。2005年9月1 6日聯(lián)合國大會(huì)決議通過的《2005 年世界首腦會(huì)議成果》載明：“每一個(gè)國家均有責(zé)任保護(hù)其人民免遭滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害。……國際社會(huì)應(yīng)酌情鼓勵(lì)并幫助各國履行這一責(zé)任，支持聯(lián)合國建立預(yù)警能力。”保護(hù)責(zé)任是一個(gè)新的、具有突破意義的全球標(biāo)準(zhǔn)，用來防止國家領(lǐng)導(dǎo)人以主權(quán)為幌子掩蓋濫用行為。為此，聯(lián)合國秘書長又設(shè)立了“保護(hù)責(zé)任特別顧問”職位。這兩個(gè)特別顧問的職責(zé)互有不同但又密切相關(guān)。為了節(jié)省資源和取得最大成效，秘書長2007年指示兩名特別顧問聯(lián)合辦公，合并其職能和活動(dòng)，使之協(xié)作體制化。2015年9月，聯(lián)合國大會(huì)將12月9日定為緬懷滅絕種族罪受害者、受害者尊嚴(yán)和防止此種罪行國際日。
(三)《滅種罪公約》的完善
《滅種罪公約》的意義是值得高度肯定的。當(dāng)然，這部公約也存在有待完善之處。除了缺少專門實(shí)施機(jī)構(gòu)以外，公約對(duì)國家義務(wù)的規(guī)定還不夠全面，在處理國際行動(dòng)與國家主權(quán)之間關(guān)系方面缺乏有效規(guī)則。在應(yīng)對(duì)大規(guī)模暴行方面，公約提供的預(yù)防和懲治機(jī)制還顯得過于抽象、原則，難以保證具體行動(dòng)的有效開展。在具體制度上，公約僅保護(hù)民族、族裔、種族或宗教團(tuán)體，而沒有包括社會(huì)組織或政治團(tuán)體。
影響公約效力的另一個(gè)問題在于滅絕種族罪與危害人類罪的關(guān)系。滅絕種族罪和危害人類罪是既相互關(guān)聯(lián)但又相互區(qū)別的概念，但二者關(guān)系并沒有得到完全清晰的界定。在一般意義上，危害人類罪相對(duì)輕于滅絕種族罪，也更為常見、廣泛和具體。但從1998年《國際刑事法院羅馬規(guī)約》(以下簡稱《羅馬規(guī)約》)對(duì)這兩者的界定來看，它們的邊界其實(shí)多有重合。兩項(xiàng)罪名的模糊關(guān)系導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)將某些行為描述為滅絕種族罪還是“僅僅”構(gòu)成危害人類罪的辯論，而這種辯論往往沒有結(jié)果。
大量事實(shí)表明，當(dāng)今世界仍然存在諸多與“二戰(zhàn)”中滅絕猶太人性質(zhì)相同的種族屠殺行為。“滅絕種族及其同類罪行遠(yuǎn)沒有成為歷史，依然是一個(gè)嚴(yán)重威脅。” ⑦滅絕種族是一個(gè)全球性挑戰(zhàn)。要防止滅絕種族及其他可能蛻變?yōu)闇缃^種族的嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為，除了繼續(xù)加強(qiáng)《滅種罪公約》的執(zhí)行、促使更多國家加入之外，還應(yīng)更加有效及時(shí)地將滅絕種族實(shí)施者繩之以法。同時(shí)，還要在促進(jìn)人權(quán)、法治和人人基本平等方面夯實(shí)基礎(chǔ)。畢竟，出現(xiàn)滅絕種族罪行的根源在于歧視的心態(tài)、不平等的制度，尤其是基于身份的仇恨與不容忍。
(四)《滅種罪公約》與中國
中國一貫支持國際社會(huì)反對(duì)滅絕種族罪行的斗爭，支持聯(lián)合國為防止及懲治滅絕種族罪行而開展的活動(dòng)。在1948年公約起草過程中，中國代表就與其他六個(gè)國家的代表一起共同組成滅絕種族罪特設(shè)委員會(huì)，擬訂了公約草案第二稿。1949年7月20日，當(dāng)時(shí)的中國政府簽署了該公約。中華人民共和國成立后，1983年3月5日，五屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議決定批準(zhǔn)該公約。當(dāng)年4月18日，中國政府向聯(lián)合國遞交了批準(zhǔn)書。同年7月17日，公約對(duì)中國生效。中國在加入公約時(shí)，對(duì)第9條關(guān)于本公約的解釋、適用或?qū)嵤┑臓幎藨?yīng)提交國際法院解決的規(guī)定，提出了保留。
二、《消除一切形式種族歧視國際公約》的背景與制度體系
《消除一切形式種族歧視國際公約》(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，以下簡稱《消除歧視公約》)由聯(lián)合國大會(huì)1965年12月21日第2106(XX)號(hào)決議通過，1969年1月4日生效。截至2016年1月底，共有177個(gè)締約國。
(一)《消除歧視公約》的制定背景與過程
全體人類尊嚴(yán)與平等是《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》以及聯(lián)合國一系列決議的核心價(jià)值基礎(chǔ)之一。然而，由于殖民主義等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和歷史原因，世界范圍內(nèi)的種族主義、種族歧視、種族仇恨和種族隔離等現(xiàn)象仍然廣泛存在，尤其是南非的種族歧視、種族隔離情況不斷惡化。這些嚴(yán)重侵害基本人權(quán)的現(xiàn)象一再提醒國際社會(huì)要盡快采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)予以處理。
在《消除歧視公約》通過之前，聯(lián)合國首先通過了《消除一切形式種族歧視宣言》。最初是在1961 年，聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)下屬的防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)在審查反猶太主義和其他形式種族偏見與宗教不容忍現(xiàn)象的相關(guān)資料時(shí)，提議采取進(jìn)一步行動(dòng)打擊此類現(xiàn)象。同年，人權(quán)委員會(huì)第十七屆會(huì)議和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)第二十三屆會(huì)議審議了該議題。1962年12月7日，聯(lián)合國大會(huì)第1779(XVII)號(hào)決議贊同經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)旨在根除種族偏見和民族與宗教不容忍的建議，并于同日通過了第1780(XVII)號(hào)決議，其中請(qǐng)經(jīng)社理事會(huì)要求人權(quán)委員會(huì)就消除一切形式種族歧視問題編寫一份宣言草案和一項(xiàng)公約草案。1963年，防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)第十五屆會(huì)議決定推遲編寫公約草案，但向人權(quán)委員會(huì)提交了《消除一切形式種族歧視宣言》的草案。同年4月2日，人權(quán)委員會(huì)通過第9(XIX)號(hào)決議，同時(shí)將該宣言草案提交經(jīng)社理事會(huì)。同年7月12日，經(jīng)社理事會(huì)通過該宣言草案，并將其提交大會(huì)。同年11月20日，大會(huì)第十八屆會(huì)議通過第1904(XVIII)號(hào)決議，宣布了《消除一切形式種族歧視宣言》，呼吁各國迅速消除一切種族歧視形式和現(xiàn)象，并確保對(duì)人格尊嚴(yán)的了解和尊重。
在《消除一切形式種族歧視宣言》宣布當(dāng)日，大會(huì)請(qǐng)經(jīng)社理事會(huì)邀請(qǐng)人權(quán)委員會(huì)作為絕對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)而草擬消除一切形式種族歧視國際公約草案。1964年1月29日，防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)第十六屆會(huì)議草擬了一份公約草案，提交給人權(quán)委員會(huì)。此外，小組委員會(huì)還提交了一份暫定草案，其中表示它認(rèn)為應(yīng)采取額外的執(zhí)行措施，以使未來公約更具實(shí)效。1964年，人權(quán)委員會(huì)第二十屆會(huì)議審議了這些決議，并于當(dāng)年3月13日通過了《消除歧視公約》的草案，提交經(jīng)社理事會(huì)。同年7月30日，經(jīng)社理事會(huì)通過該草案并將其提交大會(huì)。
1965年，聯(lián)合國大會(huì)第二十屆會(huì)議在第三委員會(huì)和全體會(huì)議的范圍內(nèi)審議了公約草案。1965年12月21日，大會(huì)以106票贊成、0票反對(duì)、1票棄權(quán)而通過《消除歧視公約》，并于當(dāng)日開放簽署。
(二)《消除歧視公約》的主要制度
1.對(duì)種族歧視的界定
《消除歧視公約》序言重申了《世界人權(quán)宣言》“人皆生而自由，在尊嚴(yán)及權(quán)利上均各平等”的重要原則，對(duì)種族歧視背后的種族優(yōu)越觀念提出強(qiáng)烈批評(píng)：“任何基于種族差別的種族優(yōu)越學(xué)說，在科學(xué)上均屬錯(cuò)誤，在道德上應(yīng)予譴責(zé)，在社會(huì)上均屬失平而招險(xiǎn)”。為此，必須“迅速消除一切種族歧視形式及現(xiàn)象，防止并打擊種族學(xué)說及習(xí)例”。公約第1條界定了“種族歧視”的含義：“基于種族、膚色、世系或民族或人種的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為取消或損害政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或公共生活任何其他方面人權(quán)及基本自由在平等地位上的承認(rèn)、享受或行使。”同時(shí)，糾偏措施不屬于種族歧視，即所謂“專為使若干須予必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個(gè)人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視”。
在上述定義中，一些國家對(duì)“世系(descent)”存在不同的認(rèn)識(shí)。世系是承繼血緣關(guān)系的形式。有的國家認(rèn)為，其境內(nèi)某些部族所受的歧視只是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題，不屬于種族歧視的范圍。對(duì)此，聯(lián)合國消除種族歧視委員會(huì)認(rèn)為，雖然“世系”的含義不單單指種族，但其來源與種族有關(guān)，應(yīng)當(dāng)受到公約的管轄。
2.締約國消除種族歧視的義務(wù)
《消除歧視公約》第2條至第7條詳細(xì)列舉了締約國消除種族歧視的義務(wù)。
根據(jù)第2條，締約國應(yīng)當(dāng)“譴責(zé)種族歧視并承諾立即以一切適當(dāng)方法實(shí)行消除一切形式種族歧視與促進(jìn)所有種族間的諒解的政策”。為此，締約國要承諾不實(shí)施種族歧視，確保公共機(jī)關(guān)也遵守此項(xiàng)義務(wù)，不得提倡、維護(hù)或贊助任何人或組織所施行的種族歧視。同時(shí)，締約國要對(duì)構(gòu)成種族歧視的政策、法律規(guī)章予以修正、廢止或宣告無效，并且通過包括立法在內(nèi)的一切適當(dāng)方法，禁止并終止種族歧視行為。此外，締約國還應(yīng)鼓勵(lì)種族混合主義的多種族組織與運(yùn)動(dòng)，以消除種族壁壘。必要時(shí)，締約國應(yīng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化及其他方面采取措施，確保本國的種族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分發(fā)展與保護(hù)，完全并同等享受人權(quán)及基本自由。
根據(jù)第3條，締約國要譴責(zé)種族分隔及“種族隔離”，承諾在其所轄領(lǐng)土內(nèi)防止、禁止并根除具有此種性質(zhì)的一切習(xí)例。
根據(jù)第4條，締約國應(yīng)當(dāng)在思想、言論以及結(jié)社等方面消除種族歧視。具體來說，締約國應(yīng)當(dāng)對(duì)種族優(yōu)越論以及種族仇恨與歧視的倡導(dǎo)者予以譴責(zé)，并采取積極措施根除一切煽動(dòng)或歧視行為。締約國的公共機(jī)關(guān)不得提倡或煽動(dòng)種族歧視。此外，締約國還要將“傳播以種族優(yōu)越或仇恨為根據(jù)的思想，煽動(dòng)種族歧視，對(duì)任何種族或?qū)儆诹硪荒w色或人種的人群實(shí)施強(qiáng)暴行為或煽動(dòng)此種行為，以及對(duì)種族主義者的活動(dòng)給予任何協(xié)助者，包括籌供經(jīng)費(fèi)在內(nèi)”的行為視為犯罪，要將“組織及有組織的宣傳活動(dòng)與所有其他宣傳活動(dòng)的提倡與煽動(dòng)種族歧視”視為非法并將其參加此等組織或活動(dòng)視為犯罪。對(duì)于上述兩種要求締約國視為犯罪的情形，有的成員國以該條款違背其憲法規(guī)定的言論自由、結(jié)社自由為理由作出保留。但在聯(lián)合國消除種族歧視委員會(huì)看來，言論自由與結(jié)社自由并非絕對(duì)權(quán)利，而是要受到一定的限制和約束，禁止種族主義活動(dòng)與保護(hù)人權(quán)不可分開來看，二者也并不矛盾。
根據(jù)第5條，締約國要“保證人人有不分種族、膚色或民族或人種在法律上一律平等的權(quán)利”，包括在司法裁判機(jī)關(guān)中得到平等待遇的權(quán)利、人身權(quán)利、政治權(quán)利、公民權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等十余項(xiàng)權(quán)利。
根據(jù)第6條，締約國要為種族歧視行為的受侵害者提供司法救濟(jì)途徑，并賦予其獲得賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
根據(jù)第7條，締約國要通過宣傳教育方面的措施，打擊導(dǎo)致種族歧視的偏見，增進(jìn)國家間以及種族、民族團(tuán)體間的諒解、容恕與睦誼。
除了上述各條所明確列舉的締約國義務(wù)之外，《消除歧視公約》第二部分在規(guī)定公約的執(zhí)行機(jī)制時(shí)，也規(guī)定了締約國相應(yīng)的職責(zé)。
3.公約的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制
《消除歧視公約》規(guī)定，設(shè)立消除種族歧視委員會(huì)以監(jiān)督公約的執(zhí)行。該委員會(huì)的主要職能包括：一是審議締約國為實(shí)施公約而采取的立法、司法、行政或其他措施的報(bào)告，并根據(jù)審查結(jié)果，擬具意見與一般建議提送聯(lián)合國大會(huì)；二是在一締約國認(rèn)為另一締約國不實(shí)施公約的規(guī)定而向委員會(huì)提出通知的情形下，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接收并按照程序查明和處理；三是在爭端當(dāng)事國同意的前提下，設(shè)立和解委員會(huì)，為關(guān)系各國斡旋，根據(jù)尊重公約的精神和睦解決問題；四是在締約國認(rèn)可的前提下，對(duì)于認(rèn)為受該締約國侵害公約權(quán)利的個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出的來文，委員會(huì)有權(quán)接受并審查。
上述制度表明，締約國向委員會(huì)提交報(bào)告，是根據(jù)公約而履行的強(qiáng)制性義務(wù)。這有助于給締約國壓力來充分履行公約的規(guī)定，也是約束締約國的主要手段。自1988年起，委員會(huì)開始實(shí)行國家報(bào)告員的做法，即委員會(huì)一成員擔(dān)任某一受審查報(bào)告國家的報(bào)告員。1992年，委員會(huì)實(shí)行對(duì)被審議的國家報(bào)告提出結(jié)論意見的做法。而對(duì)于不按時(shí)提交報(bào)告的締約國，則采取一定的警告措施，直至采取“同步對(duì)話”乃至缺席審議。⑧這些方式強(qiáng)化了締約國履行公約規(guī)定的報(bào)告制度的緊迫感。
在個(gè)人來文制度中，只有締約國聲明承認(rèn)委員會(huì)有此權(quán)力的前提下，委員會(huì)才能接受該國管轄下的個(gè)人的來文。實(shí)踐中，有約四分之一的締約國作出了這樣的聲明。而在委員會(huì)接受來文后，啟動(dòng)審議程序的前提是請(qǐng)?jiān)溉舜_已用盡所有可用的國內(nèi)補(bǔ)救辦法，否則委員會(huì)不予審議，除非“補(bǔ)救辦法之實(shí)施拖延過久”。實(shí)踐中，大多數(shù)來文并不符合用盡國內(nèi)救濟(jì)的要求。
(三)《消除歧視公約》的完善
《消除歧視公約》所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和制度符合了國際人權(quán)的需要，促進(jìn)了種族平等的實(shí)現(xiàn)，成為當(dāng)代國際人權(quán)法上里程碑式的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，隨著實(shí)踐的發(fā)展，公約也有值得進(jìn)一步完善的地方。比如，在文義上，公約界定“種族歧視”的內(nèi)涵時(shí)，其分類標(biāo)準(zhǔn)為“種族、膚色、世系或民族或人種”，這一列舉基本涵蓋了可能存在的種族歧視類型，不過也有不夠清晰和明確的不足。膚色相對(duì)來說是一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，但種族、民族卻主要是一個(gè)文化和傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。何謂一個(gè)種族，往往是公共政策進(jìn)行人群分類的結(jié)果。“一個(gè)國家決定實(shí)施反對(duì)種族歧視的公共政策，常常會(huì)引發(fā)有關(guān)如何確定受到歧視的群體和如何衡量他們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)上所受損失的一系列選擇問題。如果目標(biāo)是反種族歧視，通常就要有一種依據(jù)種族進(jìn)行人口分類的方法。” ⑨這意味著，是公共政策及決策者決定了種族歧視成立與否及其范圍，而不是由于歧視的存在從而去反思與糾正。
另一個(gè)可以完善的方面是消除種族歧視委員會(huì)開展審查活動(dòng)時(shí)的主動(dòng)性問題。根據(jù)公約的規(guī)定，除定期報(bào)告外，委員會(huì)只能根據(jù)締約國的通知或個(gè)人來文，對(duì)有關(guān)國家是否存在種族歧視行為進(jìn)行審議、審查。如果賦予委員會(huì)主動(dòng)審查的權(quán)力，將更加強(qiáng)化委員會(huì)的權(quán)威與權(quán)力。
(四)《消除歧視公約》與中國
反對(duì)種族主義、種族歧視是中國政府的一貫立場，維護(hù)人人平等是中國憲法上的基本原則之一。1981年11月26日，五屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議決定加入《消除歧視公約》。當(dāng)年12月29日，中國政府向聯(lián)合國交存了批準(zhǔn)加入書。次年1月28日，公約對(duì)中國生效。中國在加入公約時(shí)，對(duì)第22條有關(guān)締約國間就公約解釋或適用上的爭端解決方式的規(guī)定，提出了保留。
中國加入公約后，多次向聯(lián)合國消除種族歧視委員會(huì)提交履約報(bào)告并接受審議。在歷次審議中，委員會(huì)對(duì)中國能提交詳細(xì)和全面的報(bào)告表示歡迎，對(duì)于代表團(tuán)在回答問題時(shí)提供的補(bǔ)充內(nèi)容表示贊賞。委員會(huì)也對(duì)中國開展消除種族歧視方面的工作提出了要求。如在2001年7月31日至8月1日的審議中，委員會(huì)認(rèn)為，中國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未達(dá)到公約第5條第5款規(guī)定的平等享有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利水平；部分委員對(duì)新疆穆斯林地區(qū)和西藏的少數(shù)民族實(shí)際享有的宗教自由的情況表示關(guān)注；對(duì)上述地區(qū)的少數(shù)民族教育是否存在歧視表示懷疑；委員會(huì)還對(duì)中國對(duì)進(jìn)入本國的難民和尋求庇護(hù)者是否給予平等待遇，特別是對(duì)于他們的請(qǐng)求一再遭拒絕并被遣返表示關(guān)注，建議中國通過正式立法和行政措施，以便執(zhí)行確保難民地位的客觀標(biāo)準(zhǔn)；委員會(huì)還建議中國對(duì)有關(guān)立法做出審查，并確保對(duì)種族歧視行為進(jìn)行懲處。⑩2009年8月7日，委員會(huì)再次審議了中國的履約報(bào)告。中國政府表示，已經(jīng)認(rèn)真考慮和采納委員會(huì)提出的相關(guān)建議，將繼續(xù)按照公約要求，采取更加得力的政策和法律措施，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高少數(shù)民族享受各項(xiàng)人權(quán)的水平。?
三、《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》的背景與制度體系
《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》(International Convention on the Suppression and Punishment of the Crime Apartheid，以下簡稱《種族隔離公約》)由聯(lián)合國大會(huì)1973年11月30日第3068(XXVIII)號(hào)決議通過，1976年7月18日生效。截至2016年1月底，共有109個(gè)締約國。
(一)《種族隔離公約》的制定背景與過程
《種族隔離公約》源于聯(lián)合國對(duì)南非采取的種族隔離政策的反對(duì)。南非曾經(jīng)是世界上唯一用憲法和法律將種族隔離和種族歧視合法化的國家，并通過行政手段強(qiáng)制推行種族隔離制度，也曾是世界上種族歧視最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，其種族隔離政策從1948年持續(xù)到1990年。“種族隔離”的英文詞語是apartheid，最初由南非國民黨在1943年在開普敦的《市民報(bào)》(DieBurger)上用來表述其種族政策。在1910年南非聯(lián)邦成立時(shí)，南非政府曾將處理種族關(guān)系的政策稱為“segregation”或“separation”，兩詞意義接近，均為種族隔離之意。以馬蘭為首的國民黨1948年上臺(tái)執(zhí)政后，正式使用“apartheid”一詞來概括其種族隔離政策。該詞為阿非利加語匯，意思是“隔開的、分別的存在和發(fā)展”。?某種程度上，該詞與美國歷史上曾經(jīng)用于維護(hù)種族隔離制度的“分離但平等”(separated but equal)原則頗具相似性。
種族隔離制度是制度化的種族歧視與壓迫，即南非白人政權(quán)對(duì)占人口絕大多數(shù)的黑人及其他有色人種實(shí)施的種族主義政策，“實(shí)質(zhì)上是企圖保持政治霸權(quán)和從貧困的土著保留地中吸收黑人廉價(jià)勞動(dòng)力”。?種族隔離制度的理論基礎(chǔ)是以南非右翼的阿非利加人士為主的理論家們所營建的“家園理論”，即對(duì)人種進(jìn)行分隔，依照法律上的分類，各族群在地理上被強(qiáng)制分離，占人口多數(shù)的黑人依法成為某些所謂“家園”或稱為“巴圖斯坦”(homelandsor Bantustans)的市民。這樣做的最終目標(biāo)是把現(xiàn)在的南非共和國從政治上分為 10個(gè)獨(dú)立國家，其中9個(gè)是給非洲人指定的“家園”，從而保衛(wèi)“白人南非國家”、“確保白人的‘生存’” ?。在南非的種族隔離制度下，黑人的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利均受到嚴(yán)重限制甚至剝奪，如果沒有或未隨身攜帶證明文件就進(jìn)入市區(qū)，便違反了《通行證法》。
對(duì)于南非的種族隔離制度，聯(lián)合國大會(huì)從1952年到1990年每年都譴責(zé)其違反《聯(lián)合國憲章》第55條和第56條。1966年12月16日大會(huì)第2202A(XXI)號(hào)決議將種族隔離定為危害人類罪?！斗N族隔離公約》是聯(lián)合國反對(duì)種族隔離行為的最終和最重要的成果。雖然該公約的制定動(dòng)因在于南非的種族隔離制度，但其適用范圍不僅限于南非。在聯(lián)合國大會(huì)第三委員會(huì)起草公約時(shí)，多數(shù)代表認(rèn)為它只是一項(xiàng)針對(duì)南非的文書，然而一些代表警告說，公約足以覆蓋其他實(shí)行種族歧視的國家。1973年11月30日，大會(huì)以91票贊成、4票反對(duì)(葡萄牙、南非、英國和美國)和26票棄權(quán)通過該公約并開放簽署。
(二)《種族隔離公約》的主要制度
1.對(duì)種族隔離罪行的界定
《種族隔離公約》第1條宣布，種族隔離是危害人類的罪行，而且“由于種族隔離的政策和作法以及類似的種族分離和歧視的政策和作法所造成的不人道行為”是國際罪行。在界定種族隔離罪行內(nèi)涵的方式上，《種族隔離公約》采取了定義+列舉的方式。第2條指出，所謂種族隔離罪行，是指為建立和維持一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何其他種族團(tuán)體的主宰地位，并且有計(jì)劃地壓迫他們而作出的不人道行為，具體包括：剝奪種族團(tuán)體一成員的生命和人身自由，對(duì)種族團(tuán)體故意加以使其滅絕的生活條件，阻止種族團(tuán)體包括其成員參與該國政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活以及充分發(fā)展，按照種族界線分化人民，剝削種族團(tuán)體成員的勞力特別是強(qiáng)迫勞動(dòng)，迫害反對(duì)種族隔離的組織或個(gè)人。
《羅馬規(guī)約》延續(xù)了《種族隔離公約》對(duì)該種罪行的基本認(rèn)識(shí)，同時(shí)也有一定的區(qū)別?！读_馬規(guī)約》第7條將種族隔離罪規(guī)定為危害人類罪的一種方式：“‘種族隔離罪’是指一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何一個(gè)或多個(gè)種族團(tuán)體，在一個(gè)有計(jì)劃地實(shí)行壓迫和統(tǒng)治的體制化制度下，實(shí)施性質(zhì)與第一款所述行為相同的不人道行為，目的是維持該制度的存在。”《羅馬規(guī)約》要求，國際刑事法院在解釋和適用該條時(shí)，應(yīng)由《犯罪要件》輔助。對(duì)此，種族隔離罪行的犯罪要件為：“1.行為人對(duì)一人或多人實(shí)施不人道行為；2.這種行為是規(guī)約第七條第一款提及的行為之一，或者是性質(zhì)與其相同的行為；3.行為人知道確定行為的性質(zhì)的事實(shí)情況；4.行為是一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何其他一個(gè)或多個(gè)種族團(tuán)體，在一個(gè)有計(jì)劃地實(shí)行壓迫和統(tǒng)治的體制化制度下實(shí)施的；5.行為人打算以這種行為維持這一制度；6.實(shí)施的行為屬于廣泛或有系統(tǒng)地針對(duì)平民人口進(jìn)行的攻擊的一部分；7.行為人知道或有意使該行為屬于廣泛或有系統(tǒng)地針對(duì)平民人口進(jìn)行的攻擊的一部分。”
相較而言，《羅馬規(guī)約》強(qiáng)調(diào)種族隔離是在實(shí)行壓迫和統(tǒng)治的體制化制度下的產(chǎn)物，這一點(diǎn)《種族隔離公約》是沒有要求的?！读_馬規(guī)約》將種族隔離的目的限于“維持”該制度的存在，而《種族隔離公約》的目的包括“建立”和“維持”一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何其他種族團(tuán)體的主宰地位。此外，《羅馬規(guī)約》沒有專門列舉構(gòu)成種族隔離罪的不人道的具體行為。
2.種族隔離罪的構(gòu)成
從犯罪構(gòu)成來看，種族隔離罪的主體為組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人，包括組織或機(jī)構(gòu)的成員，也包括國家代表，無論其為實(shí)施、參與、直接煽動(dòng)、共同策劃還是直接教唆、慫恿或幫助共同實(shí)施。
種族隔離罪的主觀方面為表現(xiàn)為故意，且具有特定目的?！斗N族隔離公約》第2條在定義該罪內(nèi)涵時(shí)提出，行為人“為建立和維持一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何其他種族團(tuán)體的主宰地位，并且有計(jì)劃地壓迫”將觸犯本罪，可見其為直接故意。至于該故意的動(dòng)機(jī)，第3條提出，“不論出于什么動(dòng)機(jī)，如有下列行為，即應(yīng)負(fù)國際罪責(zé)”，明確體現(xiàn)了不問動(dòng)機(jī)、只看故意的立場。
種族隔離罪的侵害對(duì)象為種族及其成員的生命、自由、權(quán)利，以及尊嚴(yán)和權(quán)利上的平等性，包括自由、平等發(fā)展的權(quán)利。這些法益在公約序言和第2條中有充分的列舉。
種族隔離罪的客觀方面體現(xiàn)為實(shí)施了《種族隔離公約》所禁止的各項(xiàng)行為。對(duì)此，公約第2條有明確的列舉。?需要指出的是，公約不僅懲治實(shí)行行為，也懲治教唆等行為，即“直接煽動(dòng)或共同策劃”和“直接教唆、慫恿或幫同”。
種族隔離罪與滅絕種族罪都是《羅馬規(guī)約》明定的嚴(yán)重犯罪類型，二者在客體與客觀方面具有一定的相似性，但也存在區(qū)別。首先，在主體上，《滅種罪公約》只承認(rèn)個(gè)人為犯罪主體，而《種族隔離公約》的犯罪主體除個(gè)人外，還包括組織、機(jī)構(gòu)。其次，在主觀方面上，二者都要求為故意，但故意的目的不同?！稖绶N罪公約》規(guī)定的主觀目的是“蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團(tuán)體”；《種族隔離公約》則規(guī)定為“建立和維持一個(gè)種族團(tuán)體對(duì)任何其他種族團(tuán)體的主宰地位”。再次，在侵犯對(duì)象上，雖然都體現(xiàn)為種族，但外延有所差別?！稖绶N罪公約》規(guī)定的侵犯對(duì)象是“某一民族、人種、種族或宗教團(tuán)體”；《種族隔離公約》則規(guī)定為特定的種族團(tuán)體，其范圍相對(duì)為窄。
3.締約國防止及懲治種族隔離罪行的義務(wù)
《種族隔離公約》第4條至第8條詳細(xì)規(guī)定了締約國防止及懲治種族隔離罪行的義務(wù)。根據(jù)第4條，締約國應(yīng)當(dāng)采取立法或其他措施，禁止和預(yù)防種族隔離罪行以及與之類似的分隔主義政策，并懲治犯罪人。同時(shí)，締約國要對(duì)犯罪人進(jìn)行起訴、審判和懲罰。根據(jù)第5條，有管轄權(quán)締約國的法庭有權(quán)對(duì)犯罪人進(jìn)行審判。如果締約國接受國際刑事法庭的管轄權(quán)，則亦可由后者審判。根據(jù)第6條，締約國負(fù)有接受、執(zhí)行聯(lián)合國安全理事會(huì)作出的相關(guān)決定的義務(wù)，并應(yīng)協(xié)力執(zhí)行聯(lián)合國其他主管機(jī)關(guān)的相關(guān)決定。根據(jù)第7條，締約國負(fù)有向聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)成立的小組定期提出報(bào)告的義務(wù)，報(bào)告的內(nèi)容是為執(zhí)行公約而采取的立法、司法、行政及其他措施。根據(jù)第8條，締約國為預(yù)防并禁止種族隔離罪行，得請(qǐng)聯(lián)合國任何主管機(jī)關(guān)采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。
4.公約的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制
《種族隔離公約》的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制包括報(bào)告與審議制度、清單制度以及爭端處理制度等。
公約第7條要求締約國應(yīng)當(dāng)定期就“為執(zhí)行本公約的規(guī)定而采取的立法、司法、行政及其他措施”提出報(bào)告。公約并沒有創(chuàng)設(shè)一個(gè)專門的報(bào)告審議機(jī)構(gòu)，它規(guī)定由聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)?組成的三人小組，審議締約國提出的報(bào)告。人權(quán)委員會(huì)對(duì)公約非常重視，每年都設(shè)有專門議題討論其執(zhí)行情況。另外，根據(jù)第7條的規(guī)定，締約國提出的報(bào)告副本還應(yīng)由聯(lián)合國秘書長轉(zhuǎn)送種族隔離問題特別委員會(huì)?。
公約第10條規(guī)定，人權(quán)委員會(huì)要根據(jù)聯(lián)合國各主管機(jī)關(guān)的報(bào)告和締約國的定期報(bào)告，編寫一份清單。該清單所羅列的內(nèi)容包括兩類：一是據(jù)稱應(yīng)對(duì)觸犯種族隔離罪行負(fù)責(zé)的個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu)或國家代表；二是締約國已對(duì)其提起訴訟的個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu)或國家代表。
根據(jù)第12條的規(guī)定，在締約國對(duì)于公約的解釋、適用或執(zhí)行發(fā)生爭執(zhí)的情形下，可以采用的解決方式包括談判、協(xié)議以其他方式解決，以及請(qǐng)求國際法院處理。
此外，公約第11條明確，種族隔離罪行不視為政治罪行，締約國對(duì)此類案件要配合予以引渡。
(三)《種族隔離公約》的完善
《種族隔離公約》的實(shí)施一定程度上加速了南非種族隔離制度的終結(jié)，推動(dòng)了世界范圍內(nèi)種族平等的進(jìn)程。不過，該公約在制定和實(shí)施過程中也存在妥協(xié)之處。從規(guī)范層面上，無論是依據(jù)《種族隔離公約》還是依據(jù)《羅馬規(guī)約》，種族隔離罪都是一個(gè)獨(dú)立的危害人類罪的類型。然而，盡管《種族隔離公約》第5條規(guī)定觸犯該罪行者可以由國際刑事法庭審判，但未能推動(dòng)建立一個(gè)相應(yīng)的國際刑事法庭。聯(lián)合國1980年曾討論考慮建立一個(gè)特別國際刑事法庭，但最終并未實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中都是由各締約國各自頒布國內(nèi)立法，根據(jù)其普遍管轄權(quán)來起訴種族隔離罪犯。這種作法雖然符合第5條的規(guī)定，但畢竟在一定程度上影響了公約的權(quán)威性，也帶來司法適用標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一。而且，受制于締約國的內(nèi)部政治環(huán)境，種族隔離罪行的實(shí)施者未必能夠得到應(yīng)有的追責(zé)。典型的例子便是南非。在南非實(shí)行種族隔離期間和之后，沒有任何人因?yàn)檫@種行為受到起訴。固然，通過和解的方式促進(jìn)了南非的民主進(jìn)程，但和解畢竟不是實(shí)現(xiàn)正義、警示未來的唯一選項(xiàng)。還值得注意的是，南非在廢除種族隔離制度之后，目前仍未成為《種族隔離公約》的締約國。
(四)《種族隔離公約》與中國
反對(duì)種族隔離、促進(jìn)種族平等是中國政府的一貫立場。在國際活動(dòng)中，中國政府一貫支持各國人民反對(duì)種族主義、種族歧視的正義斗爭。1981年，中國當(dāng)選聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)成員國。在1982年2月25日人權(quán)委員會(huì)通過《重新請(qǐng)尚未批準(zhǔn)或加入該公約的國家立即加入》的決議時(shí)，中國政府代表投了贊成票。由此，加入、批準(zhǔn)該公約已經(jīng)成為中國的一項(xiàng)政治承諾。1983年3月5日，五屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議決定加入《種族隔離公約》。當(dāng)年4月18日，中國政府向聯(lián)合國交存了加入書。同年5月18日，公約對(duì)中國生效。中國在加入公約時(shí)沒有提出保留。
四、結(jié)語：種族平等的未來
種族問題的實(shí)質(zhì)既體現(xiàn)為種族多樣性以及群體與群體之間和諧文明共處的需要，也體現(xiàn)為人人平等的訴求。人類歷史上，滅絕種族、種族歧視、種族隔離等行為可謂長期存在，它們往往導(dǎo)致國家內(nèi)部乃至地區(qū)的沖突與戰(zhàn)爭，給人類社會(huì)帶來沉重危害。不過，在國際人權(quán)法層面上，上述行為受到關(guān)注不過是百年內(nèi)的事情。“二戰(zhàn)”后，在聯(lián)合國的主導(dǎo)下，國際社會(huì)逐漸形成了消除種族歧視行為和防止、懲治滅絕種族、種族隔離罪行的國際法和國際習(xí)慣法規(guī)則。這是人權(quán)意識(shí)興起、人權(quán)制度發(fā)展的直接結(jié)果。
著眼于種族平等的未來，目前處理滅絕種族、種族歧視、種族隔離等行為的國際法律制度雖已大體完備，但也存在不足，突出體現(xiàn)為國家義務(wù)的設(shè)定尚不夠具體、公約執(zhí)行機(jī)制與效力尚有待加強(qiáng)等方面。為促進(jìn)種族平等，聯(lián)合國設(shè)立了防止滅絕種族罪行問題特別顧問、人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員等職位以加強(qiáng)制度的執(zhí)行，設(shè)立消除種族歧視國際日(每年3月21日)以在文化心理上促進(jìn)人們之間的包容與和諧。然而，聯(lián)合國的道義權(quán)威和國際習(xí)慣法規(guī)則畢竟需要各成員國的主動(dòng)尊重和愿意接受干預(yù)，促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的實(shí)際效果仍然取決于各國能否負(fù)起主要責(zé)任。實(shí)踐不斷證明，國際人權(quán)公約規(guī)定的權(quán)利和自由如果不能通過立法轉(zhuǎn)化等方式在國內(nèi)執(zhí)行，僅靠國際社會(huì)的政治壓力或者國家間的實(shí)施，其實(shí)效性是很有局限的。并且，囿于聯(lián)合國的地位和國際政治格局，有關(guān)種族方面的人權(quán)公約不免受到國家間關(guān)系和地緣政治的深刻影響，種族平等的實(shí)現(xiàn)任重而道遠(yuǎn)。
更加值得反思的是，通過持續(xù)不斷的制度建設(shè)，政治、法律乃至經(jīng)濟(jì)上的歧視可以逐漸減少乃至消除，但是消除文化、心理上的歧視、不寬容乃至仇視卻異常艱難。日常生活中的偏見是深入人們的文化習(xí)慣之中的。只有“在每一文明內(nèi)部和各種文明之間尋求共同點(diǎn)，以通過合作、伙伴關(guān)系和包容來迎接人類所面臨的共同挑戰(zhàn)” ?，持續(xù)開展對(duì)話，尊重多樣性，在理解基礎(chǔ)上促進(jìn)容忍，種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)的不容忍現(xiàn)象才能得到控制和消減。
（于文豪，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。）
注釋：
①《外媒：聯(lián)合國稱IS可能對(duì)雅茲迪人“種族滅絕”》，載《參考消息》，2015年3月20日。
②Raphael Lemkin，Axis Rule in Occupied Europe，Washington：Carneige Endowment for International Peace，1944.
③這三位專家是法國法學(xué)家Henri Donnedieu de Vabres、波蘭法學(xué)家Raphael Lemkin(即genocide一詞的首創(chuàng)者)和羅馬尼亞法學(xué)Vespasien V.Pella。
?、芡跣忝罚骸墩摐缃^種族罪》，載《法商研究》2002年第5期。
⑤參見宋杰：《國際法院“波黑訴塞爾維亞〈防止及懲治滅絕種族罪公約〉適用案”判決述評(píng)》，載《北大國際法與比較法評(píng)論》2011年第11期。
?、?004年9月9日，美國國務(wù)卿科林•L鮑威爾在美國參議院外交關(guān)系委員會(huì)上的證詞。
?、吲嘶模骸丁捶乐辜皯椭螠缃^種族罪公約〉六十周年致辭》(2008年12月9日)。
?、鄥⒁娞瞥性骸丁聪磺行问椒N族歧視國際公約〉述評(píng)》，載《人權(quán)》2002年第6期。
?、幔勖溃莅?bull;莫寧、丹尼爾•薩巴格：《從劍到犁：美國使用種族分類進(jìn)行種族歧視和反種族歧視的情況》，項(xiàng)龍譯，載《國際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版)》2006年第1期。
?、鈪⒁娞瞥性骸丁聪磺行问椒N族歧視國際公約〉述評(píng)》，載《人權(quán)》2002年第6期。
?參見段潔龍：《消除種族歧視 促進(jìn)和保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益——中國代表團(tuán)團(tuán)長段潔龍?jiān)诼?lián)合國消除種族歧視委員會(huì)審議中國第十至十三次履約報(bào)告會(huì)議上的介紹性發(fā)言》，載《人權(quán)》2009年第5期。
?參見李保平：《南非種族隔離制的理論體系》，載《西亞非洲》1994年第3期。
?［法］科涅文：《種族隔離制的涵義及思想基礎(chǔ)》，阮西湖譯，載《世界民族》1984年第5期。
?同上注。
?關(guān)于各項(xiàng)行為的內(nèi)涵，可參見陳慶安、王劍波：《論種族隔離罪》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2009年第1期。
?人權(quán)委員會(huì)(Commission on Human Rights)是經(jīng)社理事會(huì)1946年設(shè)立的，是聯(lián)合國內(nèi)處理一切有關(guān)人權(quán)事項(xiàng)的主要機(jī)構(gòu)。2006年3月14日，聯(lián)合國大會(huì)以170票支持、4票反對(duì)和3票棄權(quán)的壓倒性多數(shù)通過建立人權(quán)理事會(huì)(Human Rights Council)，取代人權(quán)委員會(huì)。
?種族隔離問題特別委員會(huì)(The Special Committee on Apartheid)最初是聯(lián)合國大會(huì)和安全理事會(huì)為反對(duì)南非政府的種族隔離政策，于1962年11月6日第1761(XVII)號(hào)決議成立的“南非共和國政府種族隔離政策特設(shè)委員會(huì)”，其職權(quán)是“在大會(huì)不舉行屆會(huì)時(shí)，隨時(shí)檢討南非政府之種族政策”，“酌量情形不時(shí)向大會(huì)或安全理事會(huì)或向二者提具報(bào)告”。1970年，大會(huì)在第二十五屆會(huì)議上將該委員會(huì)的名稱縮減為“種族隔離問題特別委員會(huì)”，擴(kuò)大了其職權(quán)范圍。1974年12月16日，大會(huì)在第二十九屆會(huì)議上第3324D(XXIX)號(hào)決議將其名稱改為“反對(duì)種族隔離特別委員會(huì)”。1980年12月16日，大會(huì)第35/206P號(hào)決議請(qǐng)?zhí)貏e委員會(huì)根據(jù)大會(huì)的有關(guān)決議繼續(xù)加強(qiáng)其活動(dòng)，特別是：(a)促進(jìn)徹底孤立南非種族主義政權(quán)的運(yùn)動(dòng)；(b)促進(jìn)增加對(duì)南非被壓迫人民及其民族解放運(yùn)動(dòng)的援助；(c)監(jiān)測聯(lián)合國關(guān)于種族隔離決議的執(zhí)行情況并揭發(fā)所有同南非進(jìn)行的勾結(jié)行為。委員會(huì)向大會(huì)和安全理事會(huì)提交年度報(bào)告和特別報(bào)告，大會(huì)直接在全體會(huì)議上討論這些報(bào)告。
?《反對(duì)種族主義、種族歧視、仇外心理和相關(guān)的不容忍現(xiàn)象世界會(huì)議報(bào)告》，載http：//www.un.org/chinese/events/racism/a_conf189_12.pdf，2016年2月10日訪問。
Abstract：A number of documents formulated by the United Nations are related with racial issues.Among them，Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide，Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，and International Convention on the Suppression and Punishment of the Crime Apartheid are the most important ones.These three conventions，respectively focused on the crime of genocide，racial discrimination and Apartheid，set obligations of preventing，controlling and eliminating related phenomena or offences for the contracting parties.They are significant to the treatment of racial issues while they need to be consistently improved.In the current era，worldwide racial issues still exist.The aim of maintaining equal development between the races requires earnest devotion and sustained efforts from the international society.
(責(zé)任編輯朱力宇)
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)