內容提要：黨的十八屆五中全會提出的新發(fā)展理念，對于保障我國包括殘疾兒童在內的弱勢群體的發(fā)展權利具有重要意義。基于殘疾兒童的特殊性，其受教育權和康復服務權構成了促進殘疾兒童發(fā)展權利實現(xiàn)的核心內容。目前，我國對殘疾兒童的受教育權和康復服務權的立法保障、行政保障取得了較大的成績，但是仍然存在一些不足。在殘疾兒童的受教育權保障方面，創(chuàng)新理念有助于推進以特殊教育改革試驗區(qū)為代表的制度創(chuàng)新，協(xié)調和共享理念有助于保障殘疾兒童群體實現(xiàn)教育公平，開放理念促進吸收國際融合教育的先進經(jīng)驗和分享中國特殊教育的經(jīng)驗。在殘疾兒童的康復服務權保障方面，創(chuàng)新理念有助于開展殘疾預防和殘疾人康復領域的制度創(chuàng)新和新技術應用，協(xié)調和共享理念有助于保障殘疾兒童群體的康服服務權的公平實現(xiàn)，綠色理念要求為殘疾兒童的健康成長提供良好的生態(tài)環(huán)境，開放理念促進吸收國際先進經(jīng)驗和分享中國的經(jīng)驗。
關鍵詞：發(fā)展權 兒童權利 殘疾人權利 人權
面對全面建成小康社會決勝階段的新形勢，面對當前經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢新機遇新矛盾新挑戰(zhàn)，黨的十八屆五中全會堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提出了創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的發(fā)展理念(以下簡稱新發(fā)展理念)。新發(fā)展理念的本質是對新時期背景下人民發(fā)展權利的保障理念的高度概括和理論表達。新發(fā)展對于我國的人權保障和實踐具有重要意義。
由于“在一個層級立體化而非單層平面化的社會中，人權首先指涉的是社會弱勢群體的人權” ①且發(fā)展權利對于社會弱勢群體尤為重要和迫切，因此，對以婦女、老年人、殘疾人、兒童等為代表的社會弱勢群體的發(fā)展權利的保障，能夠有力地促進社會所有成員發(fā)展權利的實現(xiàn)。殘疾兒童兼具“殘疾”和“兒童”雙重甚至與性別、出生等進一步結合而產(chǎn)生的多重不利，是“弱勢中的弱勢”②。從而，對新發(fā)展理念視野下我國殘疾兒童發(fā)展權利的保障問題進行分析，有助于我們更好地理解新發(fā)展理念對我國人權保障的重要意義。
本文的論述思路如下：首先，對新發(fā)展理念的提出對我國人權保障具有的一般意義進行分析，從而為完善殘疾兒童發(fā)展權利保障提供新的理念基礎。其次，對殘疾兒童發(fā)展權利的內涵進行簡要說明，明確分析的核心權利是關系殘疾兒童發(fā)展的最為根本的受教育權和康復服務權。再次，對我國當前殘疾兒童受教育權和康復服務權的保障現(xiàn)狀進行梳理和分析，在肯定其成績的同時明確指出我國人權保障存在的問題和不足。最后，依據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，提出推進殘疾兒童發(fā)展權利保障的措施，描繪新發(fā)展理念下的殘疾兒童發(fā)展權利保障的新圖景。
一、新發(fā)展理念與人權保障的一般關系
強調創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新發(fā)展理念是黨的十八大以來黨中央針對國際形勢和國內發(fā)展階段性重大變化，而提出來的有關經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)諸領域的新型、全面和系統(tǒng)的發(fā)展理念。新發(fā)展理念對我國人權保障提供了具有時代性的指導。本部分對新發(fā)展理念和人權保障的一般關系進行簡要分析，以作為論述新發(fā)展理念與我國殘疾兒童發(fā)展權保障的基礎。
(一)創(chuàng)新發(fā)展理念與人權保障
創(chuàng)新是“新事物對舊事物的否定，是新思想對就舊思想的超越”中央黨校哲學教研部編著：《五大發(fā)展理念——創(chuàng)新 協(xié)調 綠色開放 共享》，③，創(chuàng)新發(fā)展理念的主旨就是為了“解決發(fā)展動力問題” ④。按照黨的十八屆五中全會的要求，我們“必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家的一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風”。因此，對于我國的人權保障來說，創(chuàng)新理念具有基礎性和根本性的指導意義。
依據(jù)創(chuàng)新理念的要求，一是，我國應當加強對知識產(chǎn)權和科技創(chuàng)新的法律保護，推動創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結構升級，保持持續(xù)增長、創(chuàng)造更多的物質財富，在物質文明方面為包括殘疾兒童發(fā)展權利在內的我國人民享有的各種人權提供有力的支持和保障。二是，我國應當在人權理論、人權制度、人權文化等方面積極進行創(chuàng)新，構建和完善中國特色社會主義人權理論、人權制度和人權文化，從而在精神文明和制度文明上推進中國特色社會主義人權事業(yè)的發(fā)展不斷進步，并保障我國人民發(fā)展權利的充分實現(xiàn)。
(二)協(xié)調發(fā)展理念與人權保障
協(xié)調發(fā)展“注重的是各個區(qū)域、各個利益方、各個階層、各個階段的更加均衡、更加全面的發(fā)展” ⑤，其實質就是要“解決區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、階層發(fā)展、階段發(fā)展之間的不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)等問題” ⑥。對于我國的人權保障來說，協(xié)調理念主要作為實現(xiàn)手段和評價標準存在，是解決“城鄉(xiāng)之間”、“區(qū)域之間”、“社會成員”發(fā)展不均衡所導致的社會各階層發(fā)展不均衡問題的基本和有效手段。
依據(jù)協(xié)調理念的要求，我國人權保障需要重點處理好以下問題：一是，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，使我國城鄉(xiāng)居民平等享有基本公共服務，為城鄉(xiāng)居民提供平等的發(fā)展機會。二是，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，保障我國發(fā)展落后地區(qū)貧困人民的發(fā)展權利。三是，促進社會成員之間發(fā)展的均衡，尤其保障以殘疾兒童為代表的社會弱勢群體和其他群體之間的平等發(fā)展機會。
(三)綠色發(fā)展理念與人權保障
綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的必然要求，體現(xiàn)了人與自然的和諧共生、今世后代之間的代際公平。綠色理念揭示了我國人權保障的生態(tài)維度和代際維度，要求為我國人權保障提供生態(tài)文明建設支持。
依據(jù)綠色理念的要求，我國人權保障需要重點處理好以下問題：一是，加強環(huán)境保護法律制度的實施，通過推進和完善檢察機關提起環(huán)境公益訴訟等方式，重點治理霧霾、飲用水和土壤污染等重大環(huán)境問題，保障人們的生命健康權利，為人民的發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境基礎。二是，嚴格實施食品安全監(jiān)督，確保今世后代的食物以“可以持續(xù)、不妨礙其他人權的享有的方式獲得” ⑦，保障人民的適足食物權，維護人民“舌尖上的安全”。三是，推進資源節(jié)約法律制度，“更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長” ⑧，從而維護世代間正義，“為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境” ⑨。
(四)開放發(fā)展理念與人權保障
開放理念處理的是中國與世界的關系問題。當今世界“各國相互聯(lián)系、相互依存的程度空前加深，人類生活在同一個地球村里” ⑩，經(jīng)濟全球化、全球治理和國際法治日益發(fā)展，一國的政治經(jīng)濟文化發(fā)展不可能脫離國際社會。在國際國內形勢和我國國際地位發(fā)生重大變化的背景下，堅持和深化對外開放是我國發(fā)展的必由之路。人權保障也不例外。
依據(jù)開放理念的要求，我國人權保障需要注意的問題主要有：一是，依據(jù)《世界人權宣言》、《經(jīng)濟、社會及文化權利公約》和《發(fā)展權利宣言》等國際人權規(guī)范，在全球、區(qū)域和國家間等各個層面加強國際人權合作和交流，積極參加國際人權保障機構的活動、參與國際人權規(guī)則的制定和完善。二是，展示我國人權保障的成果和人權事業(yè)的進步，宣傳我國人權保障的理論，提升我國在國際人權領域的話語權。三是，積極借鑒和吸收國外的先進人權保障理念和制度，促進我國人權保障制度的完善。
(五)共享發(fā)展理念與人權保障
共享發(fā)展思想是“對人民群眾現(xiàn)實訴求的直接回應，是增進人民福祉的最終環(huán)節(jié)” ?，強調所有人的發(fā)展、人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，而不是個別人的發(fā)展。由于社會弱勢群體“在社會上的弱勢地位，往往沒有參與發(fā)展的權利和自由，也難以平等享有一國發(fā)展成果的權利” ?，共享理念對于他們的人權保障尤其具有價值。
依據(jù)共享發(fā)展理念，我國人權保障需要注意的問題主要包括：一是，通過完善法律制度和轉變政府職能，保障人民共同享有改革發(fā)展的成果，實現(xiàn)分配領域的公平正義。這集中表現(xiàn)為國家要保障關系人民切實利益的就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育、住房等民生權利。二是，保障每個人都享有平等參與經(jīng)濟、社會、政治和文化發(fā)展的機會。對于婦女、老人、殘疾人等弱勢群體的權利應給予特殊的保護，使其能夠和其他人一起共享這一發(fā)展過程。
從以上論述可知，新發(fā)展理念對人權保障奠定了具有時代性的理念基礎，尤其有助于以殘疾兒童為代表的弱勢群體的發(fā)展權利的保障和實現(xiàn)。
二、殘疾兒童發(fā)展權的內涵
殘疾兒童發(fā)展權利是殘疾兒童這一特殊主體享有的一種特定類型的人權。因此，澄清殘疾兒童這一主體和發(fā)展權利這一權利類型的涵義，才能理解本文所指的殘疾兒童發(fā)展權利的內涵。
(一)殘疾兒童
依據(jù)《兒童權利公約》第1條和我國《未成年人保護法》第2條的規(guī)定，本文的“兒童”指年齡在18周歲以下的我國公民。進一步結合《殘疾人權利公約》第1條第2款對殘疾人范圍的規(guī)定，本文的“殘疾兒童”指“肢體、精神、智力或感官有長期損害，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙其在與他人平等的基礎上充分和切實參與社會的18周歲以下的我國公民”。
在屬性上，殘疾兒童被認為屬于典型的社會弱勢群體。弱勢群體是“由于自然的、社會的、政治的、法律上的剝奪，從而在心理上、生理上、能力上、機會上、境遇上處于相對劣勢的人” ?，他們享有的包括發(fā)展權利在內的各種人權都極容易受到侵害，并迫切需要保護。一方面，殘疾兒童是兒童，具有發(fā)展性、依賴性、易受侵害性等特點；?另一方面，他們又是生理、心理、智力、肢體等方面缺陷或功能障礙的殘疾人。因此，相對于我們熟悉的婦女、老人、兒童、殘疾人等弱勢群體，殘疾兒童處于一種“弱勢中的弱勢”的極端脆弱地位。每個殘疾兒童的發(fā)展權利能否獲得充分保障，對其能否具備與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的平等發(fā)展能力，并在與他人平等的基礎上切實和充分融入社會，具有特別重要的意義。
(二)發(fā)展權
聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權利宣言》的30年來，作為“對經(jīng)濟、社會、文化權利及政治權利的公平、全面的表達” ?，發(fā)展權利已經(jīng)被國際社會公認為是與《經(jīng)濟、社會及文化權利公約》、《公民權利和政治權利公約》等國際公認的諸多人權一樣的“人權”?，甚至是“基本人權”?或“母權利”?。
1.發(fā)展權的基本內容
對于發(fā)展權利的基本內容，《發(fā)展權利宣言》沒有進行明確的規(guī)定，本文認為印度學者Arjun Sengupta(艾布•森古布達)的觀點比較有代表性，即發(fā)展權主要包括三個方面：平等，即人類在權利、尊嚴和機會上平等；自主，即發(fā)展權的目標由權利主體決定，而義務主體(主要是國家)應當給予保障和促進；程序，即為了保證發(fā)展權是一項有效且具體的權利，發(fā)展權的實施機制應當受到程序的保障。其中，程序的核心在于實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展過程的平等和公正。?本文認為，在上述三個方面中，平等是發(fā)展權追求的最終目標、自主是體現(xiàn)發(fā)展權主體性的根本方面，但是最為急迫的是通過程序保障人民能夠公平地參與發(fā)展的過程。
在發(fā)展權利和其他人權的關系上，各國學者的觀點較為一致，普遍承認發(fā)展權利在人權體系中具有基礎地位。例如，印度學者Arjun Sengupta(艾布•森古布達)指出，“相對于其他權利，如公民權、政治權利、經(jīng)濟權利、社會權和文化權，擁有發(fā)展進程的權利則是一項基本的權利。不實現(xiàn)基本權利，其他權利也就不可能真正有效實現(xiàn)。” ?我國學者汪習根也強調，發(fā)展權是制約其他人權的實現(xiàn)并能派生出一系列子人權形式的母人權。【21】
2.發(fā)展權的制度表達
在1986年《發(fā)展權利宣言》公布以后，發(fā)展權利在許多重要的國際和國內人權文件中逐步獲得了宣示。國際人權文件以《發(fā)展權利宣言》、《非洲人權與民族權憲章》、《維也納宣言和行動綱領》、《美洲國家組織憲章》等為代表。例如，《非洲人權與民族權憲章》第22條規(guī)定：“(一)一切民族在適當顧及本身的自由和個性并且并等分享人類共同遺產(chǎn)的條件下，均享有經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展權利。(二)各國均有義務單獨或集體保障發(fā)展權利的行使。”
國內法律文件以《馬拉維憲法》為代表?！恶R拉維憲法》第30條規(guī)定：“(1)所有的人和各民族都享有發(fā)展權利，并因此享有經(jīng)濟、社會、文化和政治的發(fā)展成果；婦女、兒童和殘疾人，在適用這一權利時尤其應予以特別照顧。(2)國家應采取所有必要的措施以實現(xiàn)發(fā)展的權利。在其他事務上，這些措施應當包括人人平等地享受公共資源、教育、醫(yī)療服務、食物、庇護所、工作和基礎設施的機會。(3)國家應采取措施，推行以消除社會不公平和不平等為目的的改革。(4)國家有責任尊重發(fā)展權利，并依此責任將其政策正當化。”
在追求發(fā)展的全球化時代，“雖然各國面臨的具體發(fā)展問題都有所不同，但是在國內及國際的權利與義務框架下制定解決發(fā)展問題的政策，不僅更突出了發(fā)展的目標，而且更可能實現(xiàn)發(fā)展的目標。”【22】因此，我國在對包括殘疾兒童在內的各主體發(fā)展權利的保障上，同樣需要認真處理發(fā)展權利的目標定位、法律表達和保障制度的完善等問題。
(三)殘疾兒童發(fā)展權利
1.殘疾兒童發(fā)展權利的基本內涵
發(fā)展權既是一項個人人權，也是一項國家或民族的集體人權?！栋l(fā)展權利宣言》第2條規(guī)定：“人是發(fā)展的主體，因此，人應成為發(fā)展權利的積極參與者和受益者。”殘疾兒童作為人類社會的成員之一，當然是發(fā)展權的主體，這在國際國內的法律規(guī)范中獲得了充分的體現(xiàn)。例如，《兒童權利公約》中有25條涉及兒童的發(fā)展權利，并保障殘疾兒童“盡可能充分參與社會，實現(xiàn)個人發(fā)展，包括其文化和精神方面的發(fā)展”。我國《未成年人保護法》第3條第1款對殘疾兒童發(fā)展權進行了規(guī)定，即“未成年人享有生存權利、發(fā)展權、受保護權、參與權等權利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。”
依據(jù)本文對殘疾兒童和發(fā)展權利的界定，殘疾兒童發(fā)展權利指具有我國未滿18周歲的具有殘疾的公民享有的，參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展的權利。
2.殘疾兒童發(fā)展權的核心內容
就權利的內容來說，“發(fā)展權是一項基本人權，所蘊含的權利能力是十分巨大的，其權利指向也是發(fā)散的、具有極強的開放性，其權利包容性和母體性相當突出，孕育著豐富多彩的子人權形式”。【23】殘疾兒童的發(fā)展權利作為特殊主體享有一種個體發(fā)展權利，同樣涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化發(fā)展等多方面的子權利形式。在上述諸多權利之中，本文使用我國學者汪習根的看法，即“衡量發(fā)展權利是否實現(xiàn)的最低標準在于不發(fā)達主體的最基本機會與發(fā)展條件是否得到最低限度的滿足，主要包括食物權、健康權和受教育權等權利形式的有無及其滿足度。”【24】
因此，下文將圍繞殘疾兒童的受教育權和康復服務權展開討論。
(1)受教育權
受教育權“包括教育自由和學術自由的諸多方面，是當代人權法不可或缺的組成部分”，【25】在本文中殘疾兒童的受教育權是殘疾兒童這一特殊主體享有的接受教育的權利，包括學前教育和義務教育，尤其是接受義務教育的權利。
盡管“所有的權利是相互依賴、不可分割和相互關聯(lián)的”，作為“可能是唯一同時歸屬于三代人權的權利”【26】，受教育權和其他各代人權之間有著特別密切的關系【27】?！督?jīng)濟、社會和文化權利公約》第13號一般性意見第1條將其概括為“受教育權本身就是一項人權，也是實現(xiàn)其他人權不可或缺少的手段。”【28】基于受教育權在實現(xiàn)人的發(fā)展上的特殊地位，屬于“弱勢中的弱勢”的殘疾兒童的受教育權在諸多核心國際人權文件中獲得了明確的宣示。例如，《兒童權利公約》第23條規(guī)定：“確保殘疾兒童能有效地獲得和接受教育、培訓、保健服務、康復服務、就業(yè)準備和娛樂機會，其方式應有助于該兒童盡可能充分地參與社會，實現(xiàn)個人發(fā)展，包括其文化和精神方面的發(fā)展。”《殘疾人權利公約》進一步規(guī)定：“殘疾兒童不應因殘疾而被排拒于免費和義務初等教育或中等教育之外；殘疾人可以在自己生活的社區(qū)內，在與其他人平等的基礎上，獲得包容性的優(yōu)質免費初等教育和中等教育。”依據(jù)上述人權公約的規(guī)定，國家應當主要“通過積極行動來承擔實現(xiàn)受教育權的責任”【29】。
(2)康復服務權
殘疾兒童的康復服務權是指殘疾兒童基于自身獨特的主體地位，依法享有各類康復服務的權利。殘疾人康復是指在殘疾發(fā)生后綜合運用醫(yī)學、教育、職業(yè)、社會、心理、輔助技術等措施，幫助殘疾人恢復或者補償功能，減輕功能障礙，增強生活自理和社會參與能力?！?0】由于兒童殘疾狀況一般出現(xiàn)較早，一些輕度殘疾兒童可以通過康復訓練和服務得到改善甚至治愈，獲得康復服務對于實現(xiàn)殘疾兒童的發(fā)展權利具有非常重要的意義。
《兒童權利公約》第23條規(guī)定了殘疾兒童享有特別照顧權利的條款，該條款明確規(guī)定殘疾兒童應該能有效地獲得康復服務，這些康復服務包括預防保健以及醫(yī)學治療、心理治療和功能治療，并可以從接受特別照顧的權利中得到援助。同時，依據(jù)《兒童權利公約》第24條的規(guī)定，締約國確認兒童有權享有可達到的最高標準的健康，并享有醫(yī)療和康復設施；締約國應努力確保沒有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務的權利。依據(jù)《殘疾人權利公約》的規(guī)定，在適應訓練和康復方面，締約國應當促進提供為殘疾兒童涉及的輔助用具和技術，以及對這些用具和技術的了解和使用。依據(jù)上述人權公約的規(guī)定，殘疾兒童的康復服務權的義務主體主要是國家，義務形式主要表現(xiàn)為落實的義務，即積極地采取制定政策、提供資金等方式保障殘疾兒童康復服務權利獲得充分和切實的實現(xiàn)。
最后，需要說明的是，本文所言的“最低限度”，有著特殊的含義，其“不是指人為了生存所必需的最低條件的最低生活水準，而是指健康的、具有文化意義的最低生活水準”，“不單是滿足衣食住行等需要，而是在精神生活、營養(yǎng)狀態(tài)、體格等方面也能夠大致達到一定的水準，在文化、社會的生活方面也能夠享受作為人的生活的最低限度水準。”【31】
三、我國殘疾兒童發(fā)展權利的保障現(xiàn)狀：以受教育權和康復服務權為例
我國《未成年人保護法》規(guī)定包括殘疾兒童在內的廣大兒童享有生存權、發(fā)展權、受保護權、參與權等權利，但是對殘疾兒童等享有的發(fā)展權利的具體內容和實現(xiàn)途徑并沒有明確的規(guī)定。依據(jù)前述殘疾兒童發(fā)展權利的最低限度標準，本文下面對受教育權和康復服務權從立法和行政保障兩方面進行簡要分析：
(一)我國殘疾兒童受教育權的保障
為了實現(xiàn)教育公平，促進殘疾兒童發(fā)展和充分融入社會，必須重視殘疾兒童的受教育權的保障。由于兒童權利具有發(fā)展性，因此，在一定程度上保障殘疾兒童的發(fā)展權主要是保障殘疾兒童的受教育權。
1.我國殘疾兒童受教育權的立法保障
我國目前保障殘疾兒童受教育權的立法主要是《義務教育法》，在《殘疾人保障法》和《未成年人保護法》中也有相關規(guī)定。
我國《義務教育法》第6條規(guī)定：國務院和縣級以上人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保證農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。第19條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設置相應的實施特殊教育的學校(班)，對視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年實施義務教育。特殊教育學校(班)應當具備適應殘疾兒童、少年學習、康復生活特點的場所和設施。”“普通學校應當接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學習、康復提供幫助。”第57條規(guī)定，拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀的，由縣級人民政府教育行政部門責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
此外，我國《殘疾人保障法》第21條第3款規(guī)定，政府、社會、學校應當采取有效措施，解決殘疾兒童、少年就學存在的實際困難，幫助其完成義務教育?！段闯赡耆吮Ｗo法》第28條規(guī)定，各級人民政府應采取措施保障殘疾兒童接受義務教育。
2.我國殘疾兒童受教育權的行政保障
在行政保障方面，我國主要依據(jù)《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》等相關法律，通過提供保障殘疾兒童接受義務教育的資金和資源，制定《中國兒童發(fā)展綱要(2010-2020)》、《特殊教育提升計劃(2014-2016)》等政策方針，實現(xiàn)對殘疾兒童受教育權的保障。
第一，學前教育?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2010-2020)》規(guī)定要因地制宜發(fā)展殘疾兒童學前教育，鼓勵特殊教育學校、殘疾人康復機構舉辦接收殘疾兒童的幼兒園。2015年《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》進一步規(guī)定，落實好《特殊教育提升計劃(2014-2016)》特殊教育學校普遍開展學前教育，對特殊兒童接受普惠性學前教育給予資助。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國實施殘疾人事業(yè)專項彩票公益金助學項目，為全國1.2萬人次家庭經(jīng)濟困難的殘疾兒童享受普惠性學前教育提供資助。各地也積極多渠道爭取資金支持，對1767名殘疾兒童給予學前教育資助?！?2】
第二，義務教育。我國目前殘疾兒童接受義務教育的主要方式是特殊教育和隨班就讀?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2010-2020)》：加快發(fā)展特殊教育，基本實現(xiàn)市(地)和30萬人口以上、殘疾兒童較多的縣(市)建立1所特殊教育學校；擴大殘疾兒童隨班就讀、普通學校特教班和寄宿制殘疾學生的規(guī)模，提高殘疾兒童受教育水平。教育部、中國殘疾人聯(lián)合會等共同發(fā)布的《特殊教育提升計劃(2014-2016年)》明確要求：“到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務教育入學率達到90%以上”。
進入新世紀以來，我國特殊教育學校建設成果顯著。中央先后累計投入近72億元，支持中西部新建、改建特殊教育學校1，182所；經(jīng)費保障力度空前，中央特殊教育補助經(jīng)費也從每年2，000元提高到5，000元以上?！?3】同時，2013年6-17歲殘疾兒童就讀學校的類型主要構成為，普通小學59.6%、普通中學23.7%、特殊教育學校8.9%、普通學校特教班0.1%、普通高中4.1%，與近五年數(shù)據(jù)相比，普通中學所占的比例也有增加?！?4】據(jù)統(tǒng)計，2013年我國6-14歲殘疾兒童接受義務教育的比例為72.7%。
盡管取得了上述成績，但是與全國適齡兒童的義務教育平均水平相比，仍存在很大差距。【35】同時，我國融合教育的主要形式“隨班就讀”，在實施過程中缺乏《殘疾人權利公約》要求的為殘疾兒童提供有效合理支助和合理便利的機制，發(fā)展得并不理想。
(二)殘疾兒童的康復服務權保障
殘疾雖然大多無法“治愈”，但通過康復治療卻有機會獲得功能恢復與補償從而提高行動能力和生活自理能力?；?ldquo;康復”對殘疾人權利保障的重要性，我國《殘疾人保障法》在第二章就規(guī)定了“康復”，并明確規(guī)定“國家保障殘疾人享有康復服務的權利”。對于殘疾兒童來說，接受充分而有效的康復服務是其發(fā)展的前提條件和本質要求之一，康復服務權利同樣構成了殘疾兒童發(fā)展權利的核心內容之一。
1.我國殘疾兒童康復服務權的立法保障
我國目前尚未制定殘疾人康復服務的專門法律，相關內容散見于現(xiàn)行的《殘疾人保障法》、《義務教育法》等法律之中。其中，保障殘疾兒童康復服務權的立法主要是《殘疾人保障法》。
我國《殘疾人保障法》第二章規(guī)定了保障殘疾兒童康復服務權利的責任主體、指導原則、組織實施、康復專業(yè)人才培養(yǎng)和輔助器具開發(fā)應用等內容。第15條明確規(guī)定國家保障殘疾人享有康復服務的權利。各級人民政府和有關部門應采取措施，為殘疾人康復創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復服務體系，并分階段實施重點康復項目，幫助殘疾人恢復或者補償功能，增強其參與社會生活的能力。第16條有關康復服務指導原則中要求在重點項目中優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復，突出了殘疾兒童在接受康復服務中的優(yōu)先原則。此外，我國《義務教育法》第19條針對接受義務教育的殘疾兒童的康復服務權利保障作了專門規(guī)定。
盡管我國《殘疾人保障法》將康復作為重點內容進行了規(guī)定，但是該法規(guī)定較為原則，并沒有規(guī)定康復保障的具體措施，缺乏可操作性。我國殘疾兒童康復服務權利保障需要行政法規(guī)對相關法律的規(guī)定進行細化。
2.我國殘疾兒童康復服務權利的行政保障
依據(jù)《殘疾人保障法》等法律規(guī)范的規(guī)定，我國主要采取了提供康復服務資金和資源、制定和實施政策文件、推動殘疾人康復行政立法等多種方式對殘疾兒童享有的康復服務權利予以行政保障。
第一，國家執(zhí)行保障殘疾兒童康復服務權利的法律規(guī)定，制定具體的落實政策和措施。
目前，我國中央政府制定的保障殘疾兒童康復服務權的主要文件是《中國兒童發(fā)展綱要(2010-2020)》、《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》。按照《中國兒童發(fā)展綱要(2010-2020)》的規(guī)定：國家要“提高0-6歲殘疾兒童搶救性康復率。建立完善殘疾兒童康復救助制度和服務體系。建立0-6歲殘疾兒童登記制度，對貧困家庭殘疾兒童基本康復需求按規(guī)定給予補貼。優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復，提高殘疾兒童康復機構服務專業(yè)化水平。以專業(yè)康復機構為骨干、社區(qū)為基礎、家庭為依托建立殘疾兒童康復服務體系，加強殘疾兒童康復轉介服務，開展多層次職業(yè)培訓和實用技術培訓，增強殘疾兒童生活自理能力、社會適應能力和平等參與社會生活的能力。”《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》明確提出：“建立殘疾兒童康復救助制度，逐步實現(xiàn)0-6歲視力、聽力、語言、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童免費得到手術、輔助器具配置和康復訓練服務。”依據(jù)《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》的要求，我國各省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼制定了包括保障殘疾兒童康復服務權在內的相關實施意見。
通過中央和地方各級人民政府作為責任落實上述政策規(guī)定，我國對殘疾兒童的康復服務權利給予了較為全面的保障，并取得了較大的成績。例如，2011-2015年，中央財政投入經(jīng)費432億元。為36萬名貧困孤獨癥兒童提供康復訓練補助。2105年對3.1萬名聽障兒童進行了康復訓練，其中，新收訓聽障兒童1.9萬名。資助4，132名聽障兒童免費植入人工耳蝸，3，594名聽障兒童免費配戴助聽器。培訓聽障兒童家長4.2萬名。實施救助項目，資助4.5萬名腦癱兒童機構康復訓練，為貧困肢體殘疾兒童實施矯治手術3，639例。資助7.3萬名智力殘疾兒童進行機構康復訓練。對2.3萬名孤獨癥兒童進行了康復訓練。【36】。
第二，國家制定殘疾人康復服務權利保障的相關行政法規(guī)。
適應保障殘疾兒童等殘疾人康復服務權的需要，我國政府正在積極推進“殘疾預防和殘疾康復條例”的制定。2015年7月國務院法制辦公布的《殘疾預防和殘疾康復條例(草案)(征求意見稿)》中明確規(guī)定了殘疾康復服務的內容、責任和保障措施等內容。該條例如果獲得通過，它對促進我國殘疾兒童康復服務權的實現(xiàn)無疑有重要的意義。
從以上我國殘疾兒童的受教育權和康復服務權利的保障現(xiàn)狀可知，我國在殘疾兒童發(fā)展權利的立法、行政保障等方面取得較大成績的同時，仍然存在保障法律制度建設不完善、保障措施落實不充分等問題，需要進一步完善。
四、基于新發(fā)展理念的殘疾兒童發(fā)展權利保障
習近平總書記強調，“擁有一大批創(chuàng)新型青年人才，是國家創(chuàng)新活力之所在，也是科技發(fā)展希望之所在”【37】，表明了作為人才儲備的青年的發(fā)展對創(chuàng)新發(fā)展具有的意義。作為我國青年的基本要素和創(chuàng)新人才的潛在來源之一，殘疾兒童的發(fā)展權利同樣需要創(chuàng)新理念的支持和保障。吳鵬飛、郭春寧等學者從完善立法的角度，較為全面地探討了制定“殘疾人教育法”、“特殊教育法”、“殘疾人康復法”等專門立法對于殘疾兒童殘教育權、康復服務權利保障的問題，本文就不再重復【38】。以國家承擔的人權保障義務為基準，依據(jù)前述我國殘疾兒童發(fā)展權的保障現(xiàn)狀和問題，本文主要從貫徹落實新發(fā)展理念的角度對我國殘疾兒童發(fā)展權的保障提出幾點完善建議。
(一)新發(fā)展理念與殘疾兒童受教育權保障
首先，基于創(chuàng)新理念，國家應當加大對普通學校和特殊教育學校、教師特殊教育知識和技巧的培訓，鼓勵學前教育和義務教育學校和教師創(chuàng)新適應殘疾兒童身心需求的教材、教學形式、教學方法和教學環(huán)境建設，保障殘疾兒童受教育權的充分實現(xiàn)。例如，隨班就讀就是保障殘疾人兒童受教育權的一種具有中國特色的包容性教育形式。為進一步完善隨班就讀，使之更符合聯(lián)合國兒童權利委員會所說的“能為所有學生提供有意義、有成效和高質量教育”【39】，需要學校和教師的創(chuàng)新和努力。依據(jù)《教育部辦公廳關于公布國家特殊教育改革實驗區(qū)名單的通知》，教育部目前確定天津市北辰區(qū)等37個市(州)、縣(區(qū))作為國家特殊教育改革實驗區(qū)，并要求有關省(市、區(qū))在政策、資金、項目等方面，對試驗區(qū)特殊教育改革發(fā)展予以傾斜支持?！?0】國家特殊教育改革試驗區(qū)對于我國特殊教育的創(chuàng)新發(fā)展，無疑具有積極的促進作用和示范意義。
其次，基于協(xié)調和共享理念，一方面，我國要處理好城鄉(xiāng)殘疾兒童受教育權發(fā)展不均衡的問題，對鄉(xiāng)村殘疾兒童給予特別保障，并重點處理好經(jīng)濟落后地區(qū)落實殘疾兒童受教育權的經(jīng)費保障問題，從而實現(xiàn)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間殘疾兒童受教育權公共服務的均等化。另一方面，在殘疾兒童受教育權保障上，我國要建立國家、社會、家庭和個人的共建機制，最大限度保障殘疾兒童的參與權利，促進其精神和文化的發(fā)展。
最后，基于開放理念，我國在教育領域要“加強同世界各國的教育交流，擴大教育對外開放，積極支持發(fā)展中國家教育事業(yè)發(fā)展，同世界人民一道努力，推動人類邁向更加美好的明天”【41】。具體來說，一方面，我國應該積極在《兒童權利公約》和《殘疾人權利公約》的框架下推進殘疾兒童教育國際合作機制，要求發(fā)達國家在特殊教育等領域承擔相應的援助義務。另一方面，我國在嚴格履行《殘疾人權利公約》規(guī)定的國家義務，保障本國殘疾兒童受教育權的同時，也應當把我們在特殊教育等領域取得的成果和發(fā)展中國家分享，推廣在我國取得成效的“科技知識和現(xiàn)代教學方法”，推動國際社會殘疾兒童受教育權利的更好實現(xiàn)。
(二)新發(fā)展理論與殘疾兒童康復服務權利保障
首先，基于創(chuàng)新理念，國家應當制定政策和優(yōu)惠措施鼓勵開展科學研究人員開展殘疾預防和殘疾人康復領域的創(chuàng)新研究和應用，從而加快提高我國殘疾預防和殘疾人康復的科學技術水平，為殘疾兒童提供更優(yōu)質的康復服務。
其次，基于協(xié)調和共享理念，一方面，我國要處理好基于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不均衡而造成的殘疾兒童康復服務權保障不均衡的問題，對農(nóng)村和經(jīng)濟落后地區(qū)的殘疾兒童康復服務權給予特殊保護。另一方面，在制定有關殘疾人康復的行政法規(guī)過程中，要給予殘疾兒童及其監(jiān)護人充分參與和發(fā)表意見的機會，保障他們能夠充分地表達自己的訴求。
再次，基于綠色理念，一方面，國家應當重視與殘疾兒童健康權和康復服務權密切相關的疫苗、嬰幼兒食品等方面的監(jiān)督，嚴厲懲治非法經(jīng)營治療等造成兒童殘疾的犯罪行為。另一方面，國家要對飲用水、土壤為代表的環(huán)境污染進行有效治理，嚴厲懲治嚴重污染水源、大氣、土壤等侵害生態(tài)環(huán)境的犯罪行為，預防由于環(huán)境污染等原因造成的兒童殘疾，并為殘疾兒童的康復提供良好的生態(tài)環(huán)境基礎。
最后，基于開放理念，我國應當切實落實《兒童權利公約》第23條第4款規(guī)定的國際合作義務【42】，積極開展殘疾人康復領域的國際交流與合作，一方面，借鑒和吸收美國、德國、英國以及其他國家保障殘疾兒童康復服務權的先進經(jīng)驗和做法。另一方面，加強和發(fā)展中國家在殘疾兒童康復領域的經(jīng)驗交流和合作，為它們提供“有關預防殘疾、提供服務和康復以及機會均等方面的援助”【43】。
總之，在創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的新發(fā)展理念指導下，我國尊重和滿足殘疾兒童的個體差異和特殊需要，通過特殊教育、康復服務權利保障等方面的法律措施，保障殘疾兒童共享發(fā)展成果、實現(xiàn)發(fā)展權利，這對實現(xiàn)所有的人的發(fā)展權利具有重要意義。因此，對于殘疾兒童發(fā)展權利的保障未來必將持續(xù)成為我國發(fā)展權利保障需要關注的重要領域。
?。▌⒀┍?，吉林大學法學院副教授，吉林大學人權研究與教育中心研究人員，法學博士。本文系作者承擔的吉林大學基本科研業(yè)務費項目“國際人權法治研究：以國際人權政治理論和實踐為參照”(2011QY024)、教育部人文社會科學重點研究基地重點項目“民生政治時代的人權保障研究”(14JJD82006)的階段性成果。）
注釋：
?、冽R延平主編：《社會弱勢群體的權利保護》，山東人民出版社2006年版，第1頁。
?、趨⒁妳蛆i飛：《中國兒童人權法治保障探究》，中國民主法制出版社2015年版，第122頁；王雪梅：《兒童權利論：一個初步的比較研究》，社會科學文獻出版社2005年版，第211頁。
?、壑醒朦h校出版社2016年版，第24頁。
?、芡献?。
⑤同注③，第25頁。
?、尥献?，第26頁。
?、摺督?jīng)濟、社會和文化權利委員會第12號一般性意見：“取得足夠食物的權利(第十一條)”》，載張偉主編：《國際人權文書》，中國財富出版社2013年版，第52頁。
?、嗔暯剑骸读暯秸勚螄碚罚馕某霭嫔?014年版，第209頁。
?、嵬献ⅲ?12頁。
⑩同上注，第272頁。
?同注③，第31頁。
?李步云：《發(fā)展權的科學內涵和重大意義》，載《人權》2015年第4期。
?胡玉鴻：《“個人”的法哲學敘述》，山東人民出版社2008年版，第505頁。
?參見王勇民：《兒童權利保護的國際法研究》，法律出版社2010年版，第25-28頁。
?［伊朗］穆罕默德•R.卡比：《制定發(fā)展權公約的前景及其意義》，載《人權》2015年第6期。
?參見注?。
?艾布•森古布達：《作為人權的發(fā)展》，王燕燕編譯，載《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第1期。
?參見汪習根：《發(fā)展權法理探析》，載《法學研究》1999年第4期。
?See Arjun Sengupta，“On the Theory and Pratice of the Right to Development”，24 Human Rights Quarterly(2002)，No.4，pp.841-852.
?同注?。
【21】參見注?。
【22】同注?。
【23】汪習根、王琪璟：《論發(fā)展權法律指標體系之建構》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2009年第6期。
【24】同上注。
【25】M.諾瓦克：《受教育權》，李曉軍譯，載［挪］A.艾德等主編：《經(jīng)濟、社會和文化權利教程》(修訂第2版)，中國人權研究會組織編譯，四川人民出版社2004年版，第199頁。
【26】同上注，第205頁。
【27】同上注，第199-200頁。
【28】張偉主編：《國際人權文書》，中國財富出版社2013年版，第58頁。
【29】同注【25】，第208頁。
【30】參見《殘疾預防和殘疾人康復條例(草案)(征求意見稿)》。
【31】［日］桑原洋子：《日本社會福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，商務印書館2010年版，第75頁。
【32】中國殘疾人聯(lián)合會：《2015年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》［殘聯(lián)發(fā)(2016年)14號］。
【33】參見程凱：《辦好公平、包容、優(yōu)質的特殊教育：不讓一個殘疾孩子落下——關于實施〈2020年可持續(xù)發(fā)展議程〉教育目標若干問題的思考》，載《現(xiàn)代特殊教育(高教)》2016年第1期。
【34】參見《2013年度殘疾人狀況及小康進程檢測報告》。
【35】參見注【34】。
【36】參見注【32】
【37】同注⑧，第128頁。
【38】參見吳鵬飛：《中國兒童權利法治保障探究》，中國民主法制出版社2015年版，第137頁；郭春寧：《人權視角下的中國殘疾人社會保障》，中國勞動社會保障出版社2014年年版，第168-169頁。
【39】同注【28】，第551頁。
【40】參見《教育部關于公布國家特殊教育改革試驗區(qū)名單的通知》(教基二廳函【2015】1號)。
【41】同注⑧，第191頁。
【42】《兒童權利公約》第23條第4款規(guī)定：“締約國應本著國際合作精神，在預防保健以及殘疾兒童的醫(yī)療、心理治療和功能治療領域促進交換適當資料，包括散播和獲得有關康復教育方法和職業(yè)服務方面的資料，以其使締約國能夠在這些領域提高其能力和技術并擴大其經(jīng)驗。在這方面，應特別考慮到發(fā)展中國家的需要”。
【43】同注【28】，第541頁。
Abstract：The new development ideas of innovative，coordinated，green，open and shared development，which were put forward by the Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee，are very important for the protection of the vulnerable groups’ right to development including the children with disabilities in ChinaThe right to education and the right to rehabilitation services are the core part of the right of the children with disabilities to development based on the identities of the children with disabilities.China has also made great progress in the protection of the rights；yet there are still many problems for the legislative and administrative protection of the two rights.For the right of children with disabilities to education，the innovative development idea could help to advance the innovation of educational institutions such as National Special Education Reform Pilot Area.The coordinated and shared development ideas could help to realize the educational fairness of children with disabilities.The open development idea could promote China to absorb the advanced experience of international inclusive education and share experience of Chinese special education.For the rights of children with disabilities to rehabilitation services，the innovative development idea could help the institutional innovation and application of new technology to the prevention of disabilities and the rehabilitation of children with disabilities.The coordinated and shared development ideas could realize the rights to rehabilitation services fairly for the children with disabilities.The green development idea could offer a good ecological environment for children with disabilities to grow healthy.The open development idea could promote China to absorb the advanced foreign experience and share the Chinese experience in rehabilitation services.
(責任編輯葉傳星)
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