內(nèi)容提要：借助人類學決策十字陣的視角，本文通過向下、向上、向前和向后四個面向論述了食品安全權(quán)及其法律保障。其中，食品安全權(quán)作為一項基本權(quán)利順乎了人的自然本性，即安全食品是人類“來自下方的”一項基本需求，并在“來自上方的”自由和安全的價值衡量中，通過立法目的選擇了安全優(yōu)先兼顧經(jīng)濟的這一價值平衡導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上，通過總結(jié)過去和啟發(fā)未來的時間視角，進一步闡述了食品安全立法優(yōu)先保障安全的歷史原因和保障“同一健康”的新興趨勢。
關(guān)鍵詞：食品安全 基本權(quán)利 基本需求 價值 同一健康
隨著食品安全的熱議，同樣進入公眾視野的還有“食品安全權(quán)”。①然而，即便安全的食品是保障生命、健康及人身安全所必須的，食品安全也并不是一開始就成為食品規(guī)制的獨立內(nèi)容。在這個方面，食品規(guī)制的初期目標往往著眼于供給的數(shù)量保證。而即便通過衛(wèi)生條件的監(jiān)管來確保食品的食用安全，也會因為經(jīng)濟因素的考量而將安全保障作為次要的規(guī)制目標。直到食品安全問題的持續(xù)出現(xiàn)，食品的安全規(guī)制才受到重視，并進而使其脫離于食品的數(shù)量、質(zhì)量規(guī)制，②成為了一個獨立的風險規(guī)制領(lǐng)域。③相應(yīng)的，所謂的“食品安全權(quán)”，其生成也不是一開始就作為一項獨立的基本權(quán)利類型，而是內(nèi)涵于生命權(quán)、健康權(quán)這些基本權(quán)利，并最終成為適足食物權(quán)這一人權(quán)④的規(guī)范內(nèi)容。如今，國際社會的規(guī)范性文件和各國的立法都根據(jù)社會生活的不斷發(fā)展對上述內(nèi)容進行了擴張解釋，并使得食品安全權(quán)成為一項獨立的權(quán)利而得以確立并日漸明確。⑤在這個方面，根據(jù)現(xiàn)有的國際法律文本和相關(guān)國際組織的呼吁，食品安全權(quán)的生長和自足已經(jīng)得以肯定。⑥但在此基礎(chǔ)上，仍需要進一步明確：作為一項基本權(quán)利，食品安全權(quán)所應(yīng)具有的規(guī)范性內(nèi)容，進而便于安排實現(xiàn)該基本權(quán)利的制度、組織與程序。在這一過程中，這些實現(xiàn)條件都是基本權(quán)利所具有的“客觀功能”，有助于提供一個價值秩序。⑦
有鑒于此，在既有成果的論述基礎(chǔ)上，筆者借助“人類學決策十字陣”的向下、向上、向后和向前四個面向⑧來論述：在實現(xiàn)食品安全權(quán)的進程中，“向下向上”這一縱軸分別回應(yīng)了“來自下方的”飲食這一基本需求，與“來自上方的”通過食品相關(guān)活動所追求的自由、安全這些共識價值。而“向前向后”這一橫軸以過去和未來的視角來論述保障食品安全權(quán)既是基于食品安全危機的歷史教訓(xùn)，也是為了通過不斷泛化的食品安全法律概念來追求健康發(fā)展。誠然，安全食品是不容置疑的基本需求，歷史教訓(xùn)卻表明安全保障并沒有在法律制度的構(gòu)建中受到應(yīng)有的重視，因此，在反思食品安全所能實現(xiàn)的安全價值后，現(xiàn)有的食品安全治理改進中已經(jīng)出現(xiàn)了食品安全法律概念的泛化趨勢，并借此來實現(xiàn)與食品相關(guān)的人類、動植物和環(huán)境健康的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、向下面向：基本需求
“基本需求論”的提出是為了實現(xiàn)向所有人提供最低水準的生活需求并將其作為發(fā)展的首要目標。其中，基本需求有兩個要素，一是指家庭消費中最低的一些要求，如足夠的食物、衣物等；二是指由社區(qū)盡可能地提供必要的服務(wù)，如飲用水、衛(wèi)生環(huán)境、健康和教育服務(wù)等。⑨然而，僅僅著眼于解決貧困問題的發(fā)展和依賴資本國家的外援使得這一基本需求導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略日漸式微，且值得警惕。⑩不同與此，將基本需求作為人權(quán)的客體為實現(xiàn)基本需求提供了權(quán)利路徑。歷史上，因為同情和實現(xiàn)以減少營養(yǎng)不良促進社會發(fā)展的目的，小規(guī)模的地方糧食項目或者國際機構(gòu)的援助曾被用于解決包括安全要求在內(nèi)的食物訴求。?但隨著對食物權(quán)是一項人權(quán)的認識，保障獲得適足食物成為了一項法定義務(wù)，即要求國家承擔尊重、保護和實現(xiàn)的義務(wù)。
作為一種社會構(gòu)建，權(quán)利反應(yīng)了人的需求和社會可供資源之間的一種關(guān)系。?對此，是不是所有的需求都可以訴諸于權(quán)利這一社會構(gòu)建，并在實現(xiàn)中要求其他人承擔義務(wù)？在這個方面，基本需求被視為人權(quán)的客體，其作為需求的基本性可以說明人權(quán)的正當性。但更重要的是，基于這一基本需求的滿足以至于人類獲得自我的規(guī)范權(quán)威(normative authority)，才是其能真正表明人權(quán)具有正當性的原因。?但隨之而來的問題是：人的需求無限多且多樣化，那么哪些需求可以被視為基本需求？
第一，就人的需求而言，基本需求是指人類所不可或缺的需求，換而言之，就是指那些使人之所以為人的需求。值得指出的是，這一不可或缺性并不僅僅只是為了“活著(survive)”，而是為了“活好(survive well)”。?正因為如此，在馬斯洛的需求層次理論中，人在需求滿足方面并不止步于諸如吃飯、穿衣這些生理需求，還要追尋健康安全、被人尊重、自我實現(xiàn)這些需求。但不同于馬斯洛理論的逐層遞進式滿足，在現(xiàn)實生活中，自力更生、自我決策、參與社會決策這些非物質(zhì)性的高層級基本需求是實現(xiàn)食物這些物質(zhì)性基本需求的前提條件。?正因為如此，從免于饑餓的賦權(quán)開始，適足食物權(quán)的實現(xiàn)與人的固有尊嚴有著不可分割的聯(lián)系，包括提供食物滿足營養(yǎng)的基本物質(zhì)需求時應(yīng)尊重主體的文化可接受性，即要盡可能考慮到食品和食品消費附帶的所認為的非基于食品的價值。?
第二，基本需求應(yīng)當是翔實的，既無需過多解釋就達成共識，且具有道德上的重要性，以便在將其作為人權(quán)的客體時能說明這一人權(quán)的正當性，即這一人權(quán)的道德基礎(chǔ)。無疑，就食物這一基本需求而言，安全應(yīng)是題中之義，理由在于：一是食物含有身心發(fā)育、發(fā)展和維持身體活動所需的各種營養(yǎng)物，即為人類保持生命健康提供能量與物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，食品安全首先應(yīng)當符合當有的營養(yǎng)要求。二是食物中的有害物質(zhì)會對人體健康造成損害，因此，食品安全是指食品無毒、無害、對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。三是在普遍要求的前提下，食品安全也有個體/群體差異性。在這個方面，嬰兒配方奶粉就是具有特殊營養(yǎng)用途，能夠滿足嬰兒在生命最初的幾個月里直到開始食用適當?shù)妮o食之前的營養(yǎng)需要的食品；?而特殊醫(yī)學用途食品就是為了滿足進食受阻、消化吸收障礙、代謝混亂、或特定疾病人群對營養(yǎng)素或膳食的特殊需要。?
第三，《世界人權(quán)宣言》中通過人權(quán)所解釋的需求可以視為基本需求。?在這個方面，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》也通過人權(quán)的設(shè)定保障了一些基本需求的實現(xiàn)。?借此，一些核心的基本需求已經(jīng)達成基本共識，其中包括食品與水?！?1】根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，第11條有關(guān)“相當?shù)纳钏疁?rdquo;的規(guī)定明確指出：人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁剩ㄗ銐虻氖澄?、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。作為實現(xiàn)這一人權(quán)的實質(zhì)性問題，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會進一步細化了適足食物權(quán)這一人權(quán)的規(guī)范性內(nèi)容。其中，除了數(shù)量上的充足性和營養(yǎng)上的均衡性，安全也是該項人權(quán)的內(nèi)容之一。但就文本來看，食品安全權(quán)并沒有明確規(guī)定在上述相關(guān)的公約中，而是附屬于享有相當生活水準權(quán)，并通過經(jīng)濟、社會、文化委員會對食物權(quán)的一般性意見加以界定，即無有害物質(zhì)，并要求政府和私營部門都采取保護措施，防止食品在食品供應(yīng)鏈各階段因摻假摻雜或因環(huán)境衛(wèi)生問題或處置不當而受到污染，以及設(shè)法識別、避免或消除自然生產(chǎn)的毒素。【22】
從基本需求的陳述轉(zhuǎn)變到基本權(quán)利的陳述，其轉(zhuǎn)變的一個邏輯路徑是：“基本需求——法律價值——基本權(quán)利”。從哲學角度來說，價值通過主體需求、客體功能和人類活動三個要素，揭示了在主體需要與客體需求關(guān)系中產(chǎn)生的一種對主體需求肯定或否定的一般屬性。【23】其中，價值是客體功能對主體需求的滿足關(guān)系，而人類活動的根本意義在于體驗或享受價值，而要保持這一價值追求，需要借助法律的手段加以記載和保障，【24】這包括了將法價值轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵶C法上的規(guī)范，包括基本權(quán)利這一各種價值觀念的載體?！?5】就安全食品的基本需求而言，各主體通過生產(chǎn)、消費等食品相關(guān)活動滿足生理乃至情感需求。期間所涉及的自由、安全價值也對應(yīng)了主體的自由這一項基本權(quán)利，包括免除恐懼的自由，因為安全本身是由恐懼所激發(fā)的?！?6】對此，下文會進一步論述，隨著風險社會的到來，基于食品的安全價值訴求是免于技術(shù)風險不確定性可能造成生命健康損害這一恐懼。由于安全食品作為一項基本需求是自然而然的，因此，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椈緳?quán)利也排除了那些有爭議的價值通過基本權(quán)利的解釋造成法的安定性損害?！?7】比較而言，基本權(quán)利意味著在主體滿足這一需求的過程中，其他人負有義務(wù)，因為權(quán)利和義務(wù)是相對的，而作為需求，則是主體通過主動性的活動加以實現(xiàn)的。【28】正是因為如此，與基本需求相比，人權(quán)具有“規(guī)范權(quán)威性”，其指主體享有選擇滿足自己需求的自由。【29】作為基本權(quán)利的義務(wù)方，國家首先應(yīng)當尊重這一基本權(quán)利所內(nèi)涵的自由選擇以排除國家干預(yù)，并通過制度、組織和程序安排承擔廣義的保護義務(wù)以及使其免受第三方侵害的狹義的保護義務(wù)?！?0】
就食品安全權(quán)的實現(xiàn)而言，在現(xiàn)代技術(shù)風險所促成的風險社會背景下，大多數(shù)的消費主體往往是通過購買獲得進入食品供應(yīng)鏈中的食物，其專業(yè)知識的鴻溝和食品信息的劣勢無法使其有效管理食品不安全導(dǎo)致的健康風險，而食品生產(chǎn)的集中化、規(guī)?；?、技術(shù)化也加劇了上述風險的危害性，如危害一旦產(chǎn)生后波及范圍廣、新技術(shù)又存在科學不確定性等。對于這些不受個人理解和控制的公共風險，需要通過政府規(guī)制將公共風險維持在一個可接受的程度上，【31】從而在食品安全權(quán)的實現(xiàn)中保護主體免受這一公共風險的健康危害。有鑒于此，在實現(xiàn)食品安全權(quán)的過程中，國家更多的是采取積極的行動，通過風險的規(guī)制與治理保障食品安全。在這個方面，通過一部基本的食品安全法，確定風險管理的法律制度以及相應(yīng)的監(jiān)督管理體系已經(jīng)成為通行的做法。正是在這一背景下，2009年制定的《食品安全法》引入了風險評估制度，以確保風險管理的科學性。然而，食品安全的風險屬性不僅只是一種客觀存在，而且也是社會構(gòu)建的，是由廣大的消費者、新聞媒體等主體所編制的人工產(chǎn)品?！?2】有鑒于此，2015年修訂的《食品安全法》又進一步引入了風險交流制度，以便為各利益相關(guān)者的利益訴求提供組織和程序保障。
二、向上面向：權(quán)衡價值
然而，對于國家組織而言，其要長久的存續(xù)下去都應(yīng)當服務(wù)于一種關(guān)乎人類生存與互動的、重要的基本需求。但僅僅滿足需求是不足夠的，其還需要將這種基本需求與帶來的經(jīng)濟上的福利、法律上的安全、以及尊重等融合起來，只有這些“來自上方的”反思才能提供更為廣泛的詮釋性與合法性語境?！?3】就食品而言，其是人類求生的手段，也是健康不可或缺的保障，對此，通過食品安全保障實現(xiàn)安全價值無可厚非。但是，食品也同時體現(xiàn)了文化習慣和傳統(tǒng)，并且是重要的經(jīng)濟物資。因此，確保食品的安全對于消費者、生產(chǎn)者和公共管理機構(gòu)都是重要的。【34】但是，安全食品的需求因為主體的差異而存在價值或利益的沖突。
第一，不同主體的同一自由權(quán)利沖突，其實質(zhì)是主觀價值訴求和客觀利益的沖突。對于生產(chǎn)經(jīng)營者而言，自由是其所具有的一項基本權(quán)利，生產(chǎn)、經(jīng)營和言論自由都是自由權(quán)的具體適用，同理，消費者的選擇自由和免受恐懼也是該主體自由權(quán)的具體適用。然而，當權(quán)利是客觀利益和主觀價值的結(jié)合產(chǎn)物后，【35】消費者對于安全價值的訴求和生產(chǎn)經(jīng)營者對于金錢物質(zhì)利益的訴求是相互沖突的。在消費者自由和生產(chǎn)經(jīng)營者自由之間，消費者以安全食品為手段實現(xiàn)生命健康安全目標，因此，安全是其選擇食品時的優(yōu)先考量。生產(chǎn)者以安全食品為手段實現(xiàn)經(jīng)濟利潤目標，因此，安全考慮由利益驅(qū)動，即便應(yīng)符合官方規(guī)制的底線要求，但在市場失靈的情況下可違規(guī)操作放棄安全考量。在上述情形下，后者自由的違規(guī)作為【36】將成為前者自由選擇以及免除恐懼自由的阻礙因素。在食品安全這一特定的保護范圍內(nèi)，安全食品作為一種基本需求，其特殊性在于“人人都是食品安全權(quán)的行使者”，但要行使這一有關(guān)公益的基本權(quán)利，基本權(quán)利的沖突【37】是無法避免的，這意味著其他的基本權(quán)利在現(xiàn)實中就要受到限制，即限制私意的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自由權(quán)利。
第二，不同價值之間的沖突。當國家通過立法構(gòu)建制度，以便為實現(xiàn)食品安全權(quán)這一基本權(quán)利提供條件時，其對于基本權(quán)利之間的沖突問題也要通過公共利益的優(yōu)先保護限制基本權(quán)利。后者在行政法領(lǐng)域內(nèi)的適用就是政府憑借公權(quán)力對于私人行為的規(guī)制，但由此也導(dǎo)致了其所面臨的兩難，即在食品安全方面如何消除或緩解保護安全價值和保護自由價值之間的沖突，而這需要借助一個利益衡量的過程加以解決。一方面，由于社會發(fā)展階段和社會資源的限制，其不得不在權(quán)衡后作出優(yōu)先性的選擇，即自由優(yōu)先還是安全優(yōu)先。在這個方面，追尋自由價值是具有功利性的，即促進經(jīng)濟發(fā)展。歷史表明，如在經(jīng)濟恢復(fù)初期，食品匱乏需要優(yōu)先考慮增加產(chǎn)量，而隨后市場作用的發(fā)揮也需要保障食品這一產(chǎn)品要素的自由流通，且以工資、凈收入、稅收、消費者剩余來分別實現(xiàn)生產(chǎn)者、企業(yè)主、政府和消費者的經(jīng)濟利益?！?8】此外，在大眾消費尚未形成規(guī)模之時，以生產(chǎn)方為代表的利益相關(guān)方游說也會影響到政府的利益權(quán)衡。然而，隨著食品供應(yīng)的改善和生活水準的提高，消費者有關(guān)安全的訴求也隨著消費者運動而日益受到政府的重視。作為催化劑，不安全事件所導(dǎo)致的信任危機進一步迫使政府不得不對上述價值進行再權(quán)衡。
另一方面，風險社會的到來和不可避免的市場失靈也使得公共安全的保障和市場秩序的維護有賴于政府對于公共風險進行社會性規(guī)制，以保障諸如健康、安全、環(huán)境和社會團結(jié)等公共利益?！?9】在這個方面，公共利益的難以界定是因為公眾和他們的利益是一個發(fā)展的概念。換而言之，“誰是公眾”是一個需要根據(jù)社會情況進行定義的概念。對此，當農(nóng)業(yè)運動反映了小型獨立個體生產(chǎn)者反對壟斷的訴求時，早期的經(jīng)濟規(guī)制就是通過限制市場的進出，利用價格控制保護這一公眾主體的利益，即經(jīng)濟規(guī)制被認為是“保護生產(chǎn)者”?！?0】相較而言，當現(xiàn)代化的大眾消費出現(xiàn)后，消費者成為了公眾，相應(yīng)的，社會規(guī)制就是為了保護這一公眾主體對于安全價值的訴求。事實上，這也反映了包括安全在內(nèi)的食物權(quán)訴求是一項社會權(quán)，其實現(xiàn)產(chǎn)生了對國家義務(wù)的需要，并為滿足這一需要產(chǎn)生了國家權(quán)力，即規(guī)制所憑借的公權(quán)力。【41】
第三，不同主體的不同價值沖突。對于上述的政府干預(yù)，其限制性質(zhì)是客觀存在的事實，即其規(guī)制性的法律對企業(yè)和公民個人之生產(chǎn)或生活行為產(chǎn)生限制的影響，這表明政府規(guī)制在追求安全價值的同時會損害自由價值?！?2】舉例來說，生產(chǎn)經(jīng)營者以信息披露的方式告知消費者食品成分中的用料和用量，其生產(chǎn)自由使其可以添加任意物質(zhì)，其言論自由使其可以進行隨意聲明。但有害的物質(zhì)和失真的信息有可能損害消費者的健康安全。為了確保食品的物質(zhì)安全和完整性以及公眾免于恐懼的安全需要，政府通過針對食品組成的產(chǎn)品標準或識別標準，物質(zhì)使用的許可制度，術(shù)語規(guī)范化和信息披露強制化的標識制度保障安全，但同時，其限制了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營自由和言論自由，也限制了消費者的選擇自由。對此，為了防止自由價值因為單純的安全價值追求而處于危險之中，政府的規(guī)制也要在安全與自由之間取得適當?shù)钠胶狻！?3】
鑒上，食品安全權(quán)所具有的客觀價值秩序在于明確：保證安全優(yōu)先，且保持安全與自由之間的適度平衡，后者的目的在于通過經(jīng)濟的發(fā)展為安全食品的實現(xiàn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟上的可及性。對此，食品安全立法通過立法目的這一法律規(guī)則來規(guī)范行為。具體來說，一方面，在食品安全規(guī)制方面，安全優(yōu)先成為了食品安全立法改革的目標，即優(yōu)先保障公眾(消費者)的生命健康安全?！?4】值得一提的是，立法目的大部分在特定立法中被置于第一條，開宗明義地說明了這一立法所持有的特殊目標預(yù)設(shè)和價值定位。由于該條款輻射范圍及于整個法律文本，因此其為立法活動的選擇指明了方向，也為后續(xù)的法律解釋提供了重要標準。【45】也就是說，在優(yōu)先考慮健康的立法目的下，這意味著只有“在健康保護許可”的情況下才能考慮“經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的需要。”另一方面，一個自由、開放、平等的食品市場和產(chǎn)業(yè)是滿足食品安全權(quán)的前提，【46】這進一步強調(diào)了在安全優(yōu)先的前提下也要兼顧經(jīng)濟。為此，當食品安全立法通過明確以公眾生命健康安全這一具體的公共利益來限制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的自由時，也需要通過“比例原則”來防止公益被認定優(yōu)先情況下的基本權(quán)利限制過度?！?7】
以歐盟為例，上述在食品安全立法中的體現(xiàn)就是立法目標的多元性，即“針對高水平的生命和健康保護和消費者的利益保障，食品法應(yīng)該確立一個或多個基本目標，包括食品貿(mào)易的公平交易和在適宜的條件下考慮動物健康和福利、植物健康和環(huán)境”。【48】此外，根據(jù)謹慎預(yù)防原則所采取的旨在科學不確定性的情形下優(yōu)先保障公眾健康的措施也“應(yīng)考慮比例原則，在實現(xiàn)共同體內(nèi)高水平健康保護的同時不得對貿(mào)易形成限制，同時考慮到技術(shù)和經(jīng)濟的可行性以及其他相關(guān)的合法因素。”【49】相應(yīng)的，即便我國食品安全立法的目的在于保障公眾身體健康和生命安全，但從一些具體的條款來看，其在強化企業(yè)保證食品安全的責任的同時，也通過一些制度的設(shè)計保障了安全規(guī)制的靈活性和回應(yīng)性，例如通過明確“企業(yè)是第一責任人”的思路、針對企業(yè)標準的備案制度等，新的《食品安全法》確立了一個綜合的自我規(guī)制體系，而這體現(xiàn)我國將“簡政放權(quán)”作為調(diào)整政府與市場關(guān)系的核心思路，以便發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用?！?0】此外，對于生產(chǎn)經(jīng)營者而言，其受限后的生產(chǎn)、經(jīng)營、自由依舊是國家應(yīng)當履行保護義務(wù)的基本權(quán)利，對此，當食品安全立法在作出兼顧經(jīng)濟考量的同時，這些基本權(quán)利的實現(xiàn)更有賴于經(jīng)濟法領(lǐng)域內(nèi)對公平競爭的法律保障。正因為如此，食品安全法的實施不僅有賴于內(nèi)部法律規(guī)范的配套，也有賴于外部相關(guān)法律的銜接。
三、向前面向：規(guī)制改革
然而，安全作為食品安全立法的優(yōu)先目標被確認，除了包括安全在內(nèi)的食品權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利觀念的興起和發(fā)展，也有著深刻的歷史教訓(xùn)。一直以來，安全被視為質(zhì)量的一個方面，兩者具有屬種的關(guān)系，即質(zhì)量中包含了所謂的與食品安全相關(guān)的質(zhì)量特征。【51】從質(zhì)量的角度打擊食品欺詐自古有之，從缺斤短兩到物質(zhì)摻假到信息誤導(dǎo)，形式各異。其中，食品摻假作為食品欺詐的一個亞類，其也具有多樣性和復(fù)雜性的特點，包括以較便宜的成分替代較高價值、添加某種少量非真實物質(zhì)以掩蓋質(zhì)量低劣的成分、剔除某種有價值的成分這些不同做法。正是食品摻假的不可抑制及其對市場秩序的破壞(低劣食品)和對公眾健康的損害(有毒食品)，使得各國開始強化食品的立法來打擊食品的摻假摻雜以及錯誤標識。【52】然而，針對食品安全的立法是“問題導(dǎo)向的就事立法”結(jié)果，并沒有一個完整的立法體系在先，且陷入了一個“危機-立法-適用”的循環(huán)中，包括美國《食品、藥品和化妝品法》在1938年出臺后的多次應(yīng)景修訂【53】和歐盟在50年內(nèi)“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的食品安全立法演變?！?4】隨著食品安全問題的多發(fā)，尤其是昭著的各類食品安全危機，消費者對于食品安全監(jiān)管和食品行業(yè)的信心受到了極大的損害。
以深受瘋牛病危機影響而改革食品安全規(guī)制的英國為例，為了保障戰(zhàn)后的糧食供給，食品政策以價格支持等方式優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。在這一國家主導(dǎo)的食品規(guī)制中，消費者的利益保護被邊緣化。隨著數(shù)量問題的緩解和食品制造商和零售商的崛起，政府與這些利益相關(guān)者在合作中形成新的食品規(guī)制形式。一方面，這些私人提出的有關(guān)動物福利、環(huán)境的質(zhì)量標準對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者形成了新的約束。另一方面，原本由政府負責的食品配給也由零售商所取代，這使得維護消費者利益的食品主管部門被農(nóng)業(yè)部門所合并，即便后者通過消費者小組這樣的內(nèi)設(shè)機構(gòu)聽取消費者的意見，其影響也極為有限，因為作為農(nóng)業(yè)部門，其所偏好的也就是食品供給這一優(yōu)先考量?！?5】正是在這樣的背景下，英國政府在應(yīng)對瘋牛病危機時優(yōu)先保護的是食品行業(yè)的利益，而即便作為規(guī)制基礎(chǔ)的科學意見也沒有擺脫政治和經(jīng)濟利益的影響。最終，消費者因為沒能及時被告知瘋牛病的人患風險和停止消費有病患的牛肉，而成為克雅氏病的受害者。
至此，從英國和歐盟開始，原有食品安全規(guī)制的問題得以反思，包括：一是經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的理念使得危機管理中行業(yè)利益保護凌駕于公眾健康安全保障之上。二是零散且缺乏一致性的立法也無法應(yīng)對食品行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，如凌亂差的工廠環(huán)境得以改善后，由微生物污染導(dǎo)致的危害是傳統(tǒng)的感官檢查無法察覺的。三是著眼于終產(chǎn)品檢測和違法行為處罰的事后監(jiān)管方式也不足以挽回生命、健康損害這些不可逆轉(zhuǎn)的損失。因此，要避免歷史的重演，重塑消費者的信心，以及應(yīng)對食品行業(yè)發(fā)展的變化挑戰(zhàn)，就應(yīng)當改革食品安全的立法。
相類似的，我國食品安全立法的發(fā)展也是問題導(dǎo)向型的。盡管食品行業(yè)的發(fā)展和行政監(jiān)管體制的改革使得制定于1995年的《食品衛(wèi)生法》無法應(yīng)對生產(chǎn)和監(jiān)管中的不斷發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，但直到三聚氰胺事件的發(fā)生，才使得2009年出臺的《食品安全法》這一綜合立法取代了《食品衛(wèi)生法》的單一要素立法。結(jié)合2015年的法律修訂，我國現(xiàn)有的食品安全立法從以下幾個方面回應(yīng)了上述的改革反思：一是明確保證食品安全的目的在于保障公眾身體健康和生命安全這一立法目的(目標體系)；二是構(gòu)建基于科學基礎(chǔ)，風險預(yù)防的食品安全生產(chǎn)及管理制度(制度體系)；三是整合以食品藥品監(jiān)督管理總局為核心的統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)管體制(官方監(jiān)管體系)；四是在官方規(guī)制改進的同時，進一步借助市場和社會的力量構(gòu)建保障食品安全的社會共治格局(其他主體體系)。
四、向后面向：“同一健康”
我國食品安全立法在順乎人的飲食本性，考量基于食品的安全價值訴求，借鑒域外食品立法經(jīng)驗，關(guān)注到當下我國的社會發(fā)展背景，明確了《食品安全法》的立法目標是“為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。根據(jù)上文分析，安全價值成為了這一特定立法的首要目標，但在食品安全與身體健康、生命安全這多層目標之間，食品安全是直接目標，健康與生命安全是間接目標，在上升性的遞進關(guān)系中，以前者為手段實現(xiàn)后者。【56】在此，健康安全與生命安全也有遞進關(guān)聯(lián)，即侵害了健康就有可能傷及生命，相反，維護健康就對生命的保護有積極意義?！?7】至此，食品安全被視為健康安全的一個決定要素。
就健康而言，無論其是一項國際公約所確認的基本權(quán)利，還是世界衛(wèi)生組織所追尋的美好愿望，抑或即便作為權(quán)利，應(yīng)該是健康權(quán)，還是健康保護權(quán)或健康保健權(quán)的認識，【58】在健康實現(xiàn)方面，無疑的是，即便健康的保障和促進與個人的選擇相關(guān)，但單一的個體無法實現(xiàn)環(huán)境保護、衛(wèi)生、潔凈的空氣和地表水，無污染的水平和飲用水，安全的道路和產(chǎn)品，以及控制傳染病。對此，需要有組織和可持續(xù)的社區(qū)活動，來提供這些實現(xiàn)健康的條件。正因為如此，對一個社會而言，需要通過努力來實現(xiàn)保持健康的條件，至此，這已經(jīng)不僅只是個人健康，而是公眾健康?！?9】
隨著食品安全權(quán)的確立和食品安全立法的發(fā)展，公眾健康被作為一項制約生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)、經(jīng)營和言論自由的公共利益。但當因為公益優(yōu)先而對私益受限時，公共利益的概念應(yīng)當明確，以有助于對公民的行為作出確定性的指引，并避免對公權(quán)力的模糊授權(quán)以及提供太多自由裁量?！?0】在這個方面，當人人都是食品消費者時，保證食品安全，實現(xiàn)公眾健康在于預(yù)防食源性疾病，而后者是指通過食品進入人體的危害物質(zhì)，包括傳染性或具有自然毒性的物質(zhì)。【61】近二十年以來，食源性疾病在許多國家都成為重要的公共健康問題，并成為致病致死的主要原因。值得一提的時，除了由于缺乏營養(yǎng)或者惡劣衛(wèi)生條件所導(dǎo)致的食源性疾病，與發(fā)展相關(guān)的所謂“富貴病”也越來越受到關(guān)注，例如糖尿病、高血壓，這類食源性疾病是由不健康的飲食所致。在這個方面，我國的食品安全法通過針對有害物質(zhì)的添加限制構(gòu)建了食品安全標準制度、此外還涉及針對食品生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生條件的管理體系制度、追溯制度、召回制度。而在營養(yǎng)改善方面，盡管一些營養(yǎng)標識的要求有助于合理膳食的選擇，但宏觀的營養(yǎng)改善工作尚未并入到食品安全治理的框架內(nèi)。
此外，需要補充的是，一方面，食品的特殊性是人人都是消費者，這一公眾的主體比較容易明確。然而，健康也存在群體的差異性。隨著食品種類的豐富和健康訴求的差異化，也應(yīng)在具體的情形下對作為公眾的主體加以明確，而這需要根據(jù)《食品安全法》，由立法機關(guān)或授權(quán)立法機關(guān)作進一步的細化規(guī)定。在這個方面，針對嬰兒配方奶粉和特殊醫(yī)學用途食品的從嚴監(jiān)管就是典型說明。另一方面，就健康而言，其有兩個方面的含義，包括疾病的治療和促進健康預(yù)防疾病。比較而言，目前對于健康關(guān)注的重點已經(jīng)從治療轉(zhuǎn)移到了預(yù)防，尤其是健康的促進方面。對此，對食品安全的保證不僅在于保障公眾不受食源性疾病的危害，而且也有關(guān)通過保健食品的規(guī)制促進公眾的健康。對此，應(yīng)進一步針對保健食品進行立法，保障因為這一公共健康的公益而對使用具有功能性的食材和宣傳進行限制的合理性。
最后，當論及食品安全和健康安全時，也需要一并考慮“同一健康”這一新的健康理念。事實上，食品與健康的關(guān)聯(lián)本身就是隨著社會經(jīng)濟的進步以及這一背景下的健康理念發(fā)展而日漸擴大了保證食品安全實現(xiàn)公眾健康的內(nèi)容，從免于饑餓和營養(yǎng)不足，到預(yù)防和控制物理、化學和生物性的危害物對食品的污染，繼而到應(yīng)對源于技術(shù)風險的不確定性的恐懼，再到以合理的膳食以及保健食品來促進健康。“同一健康”理念的提出是基于21世紀初人畜共患病爆發(fā)的背景。鑒于動物健康與人類健康的關(guān)聯(lián)性，以及在預(yù)防這些健康問題時所需要的跨學科合作，“同一健康”的理念強調(diào)了人類、動物、環(huán)境、健康的關(guān)聯(lián)性，進而為各學科、各國際組織之間致力于解決食品安全、氣候變化等問題提供了合作治理的方式。【62】
就食品安全而言，食品從源頭的動植物經(jīng)生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、倉儲和流通等諸多環(huán)節(jié)到達消費者這一最終的消費環(huán)節(jié)。期間，人類、動植物健康和生態(tài)環(huán)境健康之間存在著相互依存、互為因果的關(guān)系。【63】在這個方面，動物養(yǎng)殖中，動物飼料的不安全會導(dǎo)致動物疾病，并可能通過動物源性食品傳播給人類。瘋牛病就是最好的例證。而在植物種植中，工業(yè)破壞或農(nóng)業(yè)投入品的濫用也會使得環(huán)境污染物通過物質(zhì)遷移引發(fā)植物源性食品的安全問題。正是基于這樣的考量，食品安全立法中也會考慮到飼料及飼料添加劑的安全以及食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地安全。此外，上述理念的發(fā)展也進一步影響到了食品安全概念的再認識，并通過對生產(chǎn)過程中的環(huán)境保護、植物健康、動物健康及福利的要求形成新的規(guī)制規(guī)則。對于食品安全概念的這一泛化趨勢，跟進性的研究是有必要的，進而有助于厘清食品安全與食品質(zhì)量的區(qū)別，借以判斷相關(guān)的規(guī)定是符合國際法要求的動植物衛(wèi)生檢疫措施還是被濫用的技術(shù)貿(mào)易壁壘。【64】
?。▽O娟娟，中國人民大學法學院博士后研究人員，中國人民大學食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心教席研究員。）
注釋：
?、賲⒁婍n大元：《食品安全權(quán)是健康中國的基石》，載《法制日報》，2015年12月2日。
?、贘uanjuan SUN，“The Evolving Appreciation of Food Safety”，European Food and Feed Law Review，No.2(2012)，pp.84-90.
?、蹍⒁妼O娟娟：《風險社會中的食品安全再認識》，載《財經(jīng)法學》2015年第3期。
?、芙?jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會：《第12號一般性評論取得充足食物權(quán)》，1999年。
⑤參見涂永前：《食品安全權(quán)及其法律構(gòu)造》，載《科技與法律》2014年第1期。
?、藜扔械囊恍┨接懯称钒踩珯?quán)的文章采用了上述的論證路徑，即國際文本對于食品安全權(quán)可以視為其成立的法理基礎(chǔ)，例如，涂永前：《食品安全的國際規(guī)制與法律保障》，載《中國法學》2013年第4期；姚允杰：《論食品安全權(quán)的法律保障》，載《法制與社會》2011年第9期。
?、邊⒁姀埾瑁骸痘緳?quán)利的雙重性質(zhì)》，載《法學研究》2005年第3期。
⑧參見［德］溫弗雷德·布魯克：《人類學決策十字陣視野中的尊嚴、權(quán)利與法哲學》，馮威譯，載鄭永流主編：《法哲學與法社會學叢論》，2013年卷，中國政法大學出版社2013年版，第19-46頁。
?、酳tephen Hoadley，“The Rise and Fall of the Basic Needs Approach”，Cooperation and Conflict，XVI，1981，pp.149-150.
?、猓勖溃蓠R哈布·哈克：《關(guān)于“基本需求”的概念》，載《現(xiàn)代外國哲學社會科學文摘》1981年第6期，第40-41頁。
?George Kent，“The Human Right to Food and Dignity”，37 Human Rights Magazine，2010，available at：http：//www.americanbar.org/publications/human_rights_magazine_home/human_rights_vol37_2010/winter2010/the_human_right_to_food_and_dignity.html，last visited on April 19，2016.
?參見何志鵬：《權(quán)利沖突：一個基于“資源——需求”模型的解釋》，載《環(huán)球法律評論》2011年第1期，第42頁。
?Peter Schaber，“Human Rights and Basic Needs”，in Marion Albers，Thomas Hoffmann，Jorn Reinhardt eds.，Human Rights and Human Nature，Springer，2014，p.110.
?Ibid.，pp.109-111.
?參見陳大冰：《經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基本需求論》，載《南洋問題》1985年第2期，第35頁。
?經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利委員會：“第12號一般性意見”(取得充足食物權(quán))，1999年，第11條。
?歐盟盟委員會2006年12月22日第2006/141/EC號關(guān)于嬰兒配方奶粉和較大嬰兒配方奶粉以及修訂第1999/21/EC號指令的指令。
?袁端端：《“病人的飯怎么吃？”特醫(yī)食品中國破冰記》，載《南方周末》，2016年4月14日。
?參見注，pp.109-111頁。
?Frances Stewart，“Basic Needs Strategies，Human Rights，and the Right to Development”，11 Human Rights Quarterly，1989，p.347.
【21】同上注，第348頁。
【22】參見經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會：“第12號一般性意見”(取得充足食物權(quán))，1999年，第10段。
【23】參見張書?。骸墩軐W價值論》，載《內(nèi)蒙古社會科學》1987年第4期，第45-47頁。
【24】參見謝暉：《價值法律化與法律價值化》，《法律科學》1993年第4期，第3頁。
【25】參見張翔：《基本權(quán)利的體系思維》，載《清華法學》2012年第4期，第17頁。
【26】參見徐邦友：《在安全與自由之間：政府管制的價值定位分析》，載《中共浙江省委黨校學報》2011年第5期，第100頁。
【27】參見注【25】，第20頁。
【28】Jeremy Waldron，“The Role of Rights in Practical Reasoning：‘Rights’ versus ‘Needs’”，4 The Journal of Ethics，2000，pp.123-124.
【29】Peter Schaber，Human rights and basic needs，pp.115-119.
【30】參見注⑦，第28頁。
【31】參見傅蔚岡：《對公共風險的政府規(guī)制》，載《法律環(huán)球評論》2012年第2期，第140-152頁。
【32】參見戚建剛：《食品安全風險屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意》，載《中外法學》2014年第1期，第46-69頁。
【33】參注⑧。
【34】參見Ellen Vos：《重新思考中國食品安全監(jiān)管時可以借鑒的歐盟經(jīng)驗》，孫娟娟譯，載《太平洋學報》2008年第7期，第1頁。
【35】參見劉作翔：《權(quán)利沖突的幾個理論問題》，載《中國法學》2002年第2期，第58頁。
【36】就食品安全立法的歷史發(fā)展而言，這一“自由的違規(guī)作為”是相對的。當通過食品識別標準確保食品純凈時，任何法定成分外的物質(zhì)添加都被視為違規(guī)作為。但隨著化工行業(yè)的發(fā)展和食品添加劑的使用，“安全即可添加”的許可原則替代了原本的禁止性要求，這意味著原來法律所禁止的違規(guī)作為在新的法律原則下轉(zhuǎn)變?yōu)榱撕弦?guī)作為。但即便這一內(nèi)涵是發(fā)展演變的，但筆者同意但凡通過法律加以禁止的，都被視為違法或犯罪，而不是一種權(quán)利。
【37】參見［韓］權(quán)寧星：《基本權(quán)利的競合與沖突》，韓大元譯，載《外國法譯評》1996年第4期，第79頁。
【38】David Neven，Developing Sustainable Food Value Chains，Guiding Principles，F(xiàn)ood and Agriculture Organization of the United Nations，2014，p.7.
【39】Regulatory Reform：A synthesis，OECD，Paris，1997，p.6.
【40】R.Horwitz， “Understanding deregulation”，15 Theory and society，(1/2)，1986，p.143.
【41】參見杜承銘：《論基本權(quán)利之國家義務(wù)：理論基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)形式與中國實踐》，載《法學評論》2011年第2期，第30-31頁。
【42】參見注【26】，第94-100頁。
【43】參見上注，第99頁。
【44】Ferdinando Albisinni，“The Path to the European Food Law System”，in Luici Costato and Ferdinando Albisinni eds.，European Food Law，Cedam，2012，p.19.
【45】參見劉風景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013年第3期，第48-49頁。
【46】參見韓大元：《食品安全權(quán)是健康中國的基石》，載《法制日報》，2015年12與2日。
【47】參見張翔：《公共利益限制基本權(quán)利的邏輯》，載《法學論壇》2005年第1期，第27頁。
【48】歐洲議會和歐盟理事會：《有關(guān)食品法基本原則和基本規(guī)定、建立歐盟食品安全局以及與食品安全事務(wù)相關(guān)程序的法規(guī)》(2002年1月28日，第178/2002/EC號)，第5條。
【49】同上注，第7條。
【50】參見王迅：《新〈食品安全法〉中的自我規(guī)制》，載《中國浙江省委黨校學報》2016年第1期，第118頁。
【51】參見孫娟娟：《農(nóng)產(chǎn)品價值增值的路徑和制度保障——兼論糧食安全、食品安全、食品質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性》，載《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第1期，第73頁。
【52】參見楊杰等：《論食品欺詐和食品摻假》，載《食品與發(fā)酵工業(yè)》2015年第12期，第235-240頁。
【53】A.Borcher，et al.，“The history and contemporary challenges of the US Food and Drug Administration”，29Clinical Therapeutics，(1)，2007，p.1.
【54】參見Ellen Vos：《瘋牛病過后，歐盟食品安全監(jiān)管的轉(zhuǎn)型》，孫娟娟譯，載《汕頭大學法學評論》第2輯，2008年，第43頁。
【55】Terry Marsden，et al.，The New Regulation and Governance of Food，Routledge，pp.74-79.
【56】參見劉風景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，第49頁。
【57】參見毛俊響：《試論〈經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〉中的健康權(quán)》，載《西部法學評論》2008年第2期，第121頁。
【58】參見上注，第119頁。
【59】Lawrence O.Gostin，Public Health Law and Ethics，University of California Press，2002，p.2-3.
【60】參見注【47】，第27頁。
【61】WHO，Information on the Food Borne Illness at Website，at http：//www.who.int/foodsafety/foodborne_disease/en/.2016年9月5日訪問。
【62】E.Paul J.Gibbs，“The Evolution of One Health：ADecade of Progress and Challenges for the Future”，Veterinary Record，January 25，2015，pp.86-87.
【63】參見賈敬敦：《同一世界統(tǒng)一健康》，載《中國比較醫(yī)學雜志》2010年第11期，第1-4頁。
【64】參見韓永紅：《論食品安全法律概念的泛化及其法律意蘊》，載《中南大學學報(社會科學版)》2010年第3期，第45-51頁。
Abstract: Under the framework of the Anthropological Cross of Decisionmaking，this paper addresses the food safety right and its legal guarantee from four directions，downwards，upwards，backwards and forwards.Accordingly，taking food safety right as a basic right corresponds with human nature.Safe food is a fundamental need “from below”. Besides，with the value balance between freedom and safety which come“from above”，the purpose of legislation in this regard has prioritized the safety while taking into account economic development.Based on this，the historical reason to prioritize the safety protection and the rising tendency of“One Health”will be further addressed in a time frame of past and future.
(責任編輯朱力宇)
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