內(nèi)容提要：網(wǎng)絡(luò)人權(quán)是線下的傳統(tǒng)人權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，是一系列人權(quán)的集合。國際主流觀點(diǎn)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)人權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定限制，國際社會在限制網(wǎng)絡(luò)人權(quán)時嚴(yán)格遵循三段論原則，有效運(yùn)用合作規(guī)制，在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)人權(quán)立法時開展人權(quán)影響評估。我國應(yīng)借鑒國際有益經(jīng)驗(yàn)，對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的限制堅(jiān)持依法行政原則和比例原則，在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變，即從單中心監(jiān)管到多主體治理的轉(zhuǎn)變，從剛性監(jiān)管到剛?cè)岵?jì)的轉(zhuǎn)變，從集中整治模式到常態(tài)化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從重實(shí)體、輕程序到樹立程序正當(dāng)理念的轉(zhuǎn)變。本文從立法和監(jiān)管方面提出了具體建議。
關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)人權(quán) 三段論原則 合作規(guī)制 人權(quán)影響評估
在這個互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用飛速更新的時代，網(wǎng)絡(luò)和人權(quán)的關(guān)系更加緊密。網(wǎng)絡(luò)具有開放性、全球性、交互性、虛擬性，它一方面大大拓展了人們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人權(quán)行使的空間，另一方面，其具有的信息海量、把關(guān)人缺失、傳播迅速等特性又為違法不良信息的傳播開啟了方便之門，容易給國家安全、公共秩序和個人權(quán)利造成威脅。因此，如何保障和依法限制網(wǎng)絡(luò)人權(quán)成為一個全球關(guān)注的熱點(diǎn)課題。我國學(xué)界對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的研究較少，而國際社會對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的理論闡釋以及制度建構(gòu)都已有不少成果。本文從國際視野研究了網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的概念、研究現(xiàn)狀和性質(zhì)，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的理論基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保護(hù)和限制的
制度建構(gòu)實(shí)踐，并從中總結(jié)出我國可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以期對提升我國互聯(lián)網(wǎng)治理水平、增進(jìn)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的國際對話提供有益參考。
一、網(wǎng)絡(luò)人權(quán)概述
(一)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)在國際組織的提出和發(fā)展
在國際上，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)一般被稱為Human Rights on Internet，是線下的傳統(tǒng)人權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的衍生形態(tài)。2003年在日內(nèi)瓦舉辦的信息社會高峰會議(World Summit on the Information Society，簡稱WSIS)報(bào)告認(rèn)為，在充分尊重《世界人權(quán)宣言》的基礎(chǔ)上要保障人們在互聯(lián)網(wǎng)上獲得信息的權(quán)利。①2011年5月，聯(lián)合國特別報(bào)告員Frank La Rue向聯(lián)合國人權(quán)委員會作了“表達(dá)自由和互聯(lián)網(wǎng)”的報(bào)告。此后，國際人權(quán)會議多次從人權(quán)角度審視和討論互聯(lián)網(wǎng)治理問題，比如2011年內(nèi)羅畢召開的第六屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(Internet Governance Forum，簡稱IGF)強(qiáng)調(diào)，接近互聯(lián)網(wǎng)以及免費(fèi)使用互聯(lián)網(wǎng)的機(jī)會是一項(xiàng)基本人權(quán)。2011年9月，歐洲委員會47個國家發(fā)布“網(wǎng)絡(luò)治理指導(dǎo)原則宣言”(Declaration on Guiding Principle on Internet Governance)，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)當(dāng)依據(jù)國際人權(quán)法，保障基本人權(quán)，確保人權(quán)的普遍性、不可分割性、互相依賴和聯(lián)系性。②2012年6月，聯(lián)合國人權(quán)理事會通過《促進(jìn)、保護(hù)和享有網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的決議》(Resolution on the Promotion，Protection and Enjoyment of Human Rights on the Internet)，申明根據(jù)《世界人權(quán)宣言》第19條以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條，人們在互聯(lián)網(wǎng)下所享有的權(quán)利在互聯(lián)網(wǎng)上同樣應(yīng)該得到保護(hù)，尤其是言論自由，這項(xiàng)權(quán)利不分國界，可以通過自主選擇的任何媒介行使；確認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)作為加速各種形式的發(fā)展進(jìn)程的驅(qū)動力所具有的全球性和開放性；吁請所有國家促進(jìn)和便利上網(wǎng)，為在所有國家發(fā)展媒體及信息和通訊設(shè)施開展國際合作；鼓勵特別程序適當(dāng)時在其現(xiàn)有議程內(nèi)考慮到這些問題；決定根據(jù)理事會工作方案，繼續(xù)審議在互聯(lián)網(wǎng)上和其他技術(shù)領(lǐng)域增進(jìn)、保護(hù)和享有人權(quán)的問題，包括言論自由權(quán)的問題，以及如何使互聯(lián)網(wǎng)成為一項(xiàng)重要發(fā)展工具及行使人權(quán)的重要工具的問題。③2012年聯(lián)合國在阿塞拜疆舉辦的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇的報(bào)告以及2014年聯(lián)合國在伊斯坦布爾召開的IGF的會議報(bào)告中，都強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)對基本人權(quán)的保護(hù)”，即通過互聯(lián)網(wǎng)作為一種手段來更好地保障人權(quán)，以及更加充分地保障人們在互聯(lián)網(wǎng)中所享有的人權(quán)。2016年7月，聯(lián)合國人權(quán)理事會第三十二屆會議通過《在互聯(lián)網(wǎng)上促進(jìn)、保護(hù)和享有人權(quán)》(Promotion，Protection and Enjoyment of Human Rights on the Internet)的決議，吁請所有國家根據(jù)本國關(guān)于保證在網(wǎng)上保護(hù)表達(dá)自由、結(jié)社自由、隱私權(quán)和其他人權(quán)的國際人權(quán)義務(wù)，回應(yīng)對于互聯(lián)網(wǎng)的安全關(guān)切，包括通過國內(nèi)民主和透明的機(jī)構(gòu)，以法治為基礎(chǔ)，采取確?；ヂ?lián)網(wǎng)自由和安全的方法，使之能夠繼續(xù)作為帶動經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的有生力量。④
從網(wǎng)絡(luò)人權(quán)在國際組織的發(fā)展演變來看，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的內(nèi)涵逐步從籠統(tǒng)到具體，從強(qiáng)調(diào)其為一項(xiàng)基本人權(quán)到強(qiáng)調(diào)政府的保障義務(wù)，并且強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)上的人權(quán)保護(hù)與民主和法治之間的關(guān)聯(lián)。
(二)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的國際研究現(xiàn)狀
縱觀國外文獻(xiàn)，對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的研究可以分為三個階段：
1. 1990-2000年：網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究的興起階段
隨著1992年美國布什政府宣布進(jìn)行美國信息高速公路建設(shè)計(jì)劃，美國的互聯(lián)網(wǎng)開始快速發(fā)展，與此同時，互聯(lián)網(wǎng)所帶來的各種問題也引起了社會各界的擔(dān)憂，探討網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的論著開始相繼出版。David R.Johnson 和David G.Post所著的《法律和邊界：互聯(lián)網(wǎng)空間法律的興起》中指出信息自由流動是一種受到保護(hù)的人權(quán)。⑤Thomas Cochrane在《網(wǎng)絡(luò)空間的國家法律：成為壓制互聯(lián)網(wǎng)人權(quán)報(bào)告的動因》中探討了政府壓制網(wǎng)絡(luò)關(guān)于酷刑報(bào)道對于表達(dá)自由和信息自由的侵犯。⑥Lessig Lawrence出版了《網(wǎng)絡(luò)空間法則》一書，討論了互聯(lián)網(wǎng)對于版權(quán)、言論自由和隱私權(quán)的挑戰(zhàn)及規(guī)制的問題。⑦S.Hick，E.F.Halpin以及E.Hoskins合作出版了《人權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)》一書，收錄多篇文章，首次較為全面地對人權(quán)與互聯(lián)網(wǎng)在歐洲、亞洲、南美洲、非洲的發(fā)展情況，對互聯(lián)網(wǎng)與兒童權(quán)利、受教育權(quán)、隱私權(quán)、表達(dá)自由等權(quán)利之間的關(guān)系進(jìn)行了介紹和探討。⑧此階段網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究的特點(diǎn)是：對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的內(nèi)涵和外延作了一些初步的描述性界定，也開始研究如何平衡網(wǎng)絡(luò)上不同權(quán)利的關(guān)系，但總體研究還不夠系統(tǒng)深入。
2. 2001-2009年：網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究的發(fā)展階段
隨著互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展及其帶來的挑戰(zhàn)的增多，學(xué)界的研究范圍逐漸拓展，開始關(guān)注對互聯(lián)網(wǎng)的限制，互聯(lián)網(wǎng)與民主、治理、外交的關(guān)系，如何保護(hù)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)等問題。研究視角也更加多元，包括法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等。Stuart Biegel在《超越我們的控制：面對網(wǎng)絡(luò)空間的法律制度的不足》一書中指出了網(wǎng)絡(luò)空間面臨的四大問題：網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、版權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)欺詐、在線憎恨性言論，并提出規(guī)制方案。⑨A.N.Selian在《信息通信技術(shù)在人權(quán)、民主和善治中發(fā)揮的作用》一文中分析了信息和通信技術(shù)(ICT)在人權(quán)保護(hù)中的作用，強(qiáng)調(diào)個人、非政府組織、各國政府、國際組織應(yīng)該利用ICT技術(shù)發(fā)展人權(quán)外交，積極互動交流。⑩J.Balkin認(rèn)為數(shù)字時代的言論自由將改變民主文化。?Michael L.Best在《互聯(lián)網(wǎng)能否成為一種人權(quán)？》一文中指出，互聯(lián)網(wǎng)可以成為一種人權(quán)，因?yàn)槠浯蟠笸卣沽吮磉_(dá)自由。?Beutz Land在《保護(hù)在線權(quán)利》中指出，通過靈活協(xié)調(diào)機(jī)制來加強(qiáng)人權(quán)與獲得知識行動之間的聯(lián)系。?Joanna Kulesza在《全球信息社會中的表達(dá)自由：互聯(lián)網(wǎng)人權(quán)宣言的問題》中探討了IGF的產(chǎn)生和發(fā)展，以及ICCAN被美國控制的問題。?
3. 2010年至今：網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究的多元化階段
隨著全球進(jìn)入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，研究轉(zhuǎn)向?yàn)橐苿踊ヂ?lián)網(wǎng)的人權(quán)、人權(quán)與規(guī)制的平衡、網(wǎng)絡(luò)中立等。Aleksey Ponomarev在《平衡互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制與人權(quán)》一文中探討了對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制應(yīng)當(dāng)采用法律和技術(shù)規(guī)制手段，考慮有效性、成本、人權(quán)因素。?Richard Fontaine 和Will Rogers在《互聯(lián)網(wǎng)自由：虛擬時代的外交政策規(guī)則》中指出，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)包括隱私權(quán)、表達(dá)自由、獲得信息和知識的權(quán)利，但更關(guān)注表達(dá)自由。互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)通過多方利益主體的參與和對話，包括公民社會組織、政府、私人企業(yè)、國際組織、個人。?Luca Belli Matthijs van Bergen討論了網(wǎng)絡(luò)中立對于人權(quán)的推動作用。?Joy Liddicoat和Avri Doria討論了人權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議在基本原則上的相似性，如責(zé)任、平等、非歧視、參與、責(zé)任、自由等。?L.Belli探討了通過網(wǎng)絡(luò)中立來保護(hù)終端用戶(endusers)的人權(quán)。?Ian Brown和Christopher T.Marsden探討了互聯(lián)網(wǎng)治理需要加強(qiáng)公共產(chǎn)品的競爭性供給，包括創(chuàng)新、公共安全和基本民主權(quán)利。?Alec Ross回顧了互聯(lián)網(wǎng)自由的發(fā)展歷史，并指出其未來發(fā)展路向?！?1】
綜觀國際網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究成果，呈現(xiàn)兩個特點(diǎn)：第一，研究成果已較為豐富，既有學(xué)術(shù)著作、論文，還有大量的研究報(bào)告、會議報(bào)告。第二，視角較為多元。既有從法律角度的研究相關(guān)權(quán)利如何保障、互聯(lián)網(wǎng)如何規(guī)制的問題，也有從國際政治、外交等層面的研究，研究互聯(lián)網(wǎng)對于國際政治格局的影響、民主的促進(jìn)、互聯(lián)網(wǎng)政策制定以及反恐、人道主義等問題。
(三)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的性質(zhì)
關(guān)于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)究竟是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利還是一系列權(quán)利的集合，主要存在兩種觀點(diǎn)：
少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，雖然《世界人權(quán)宣言》制定之時互聯(lián)網(wǎng)并不存在，但如今隨著互聯(lián)網(wǎng)對于人權(quán)的作用日益明顯，因而從互聯(lián)網(wǎng)中獲得信息的權(quán)利能夠作為一種獨(dú)立的人權(quán)存在并且受到保護(hù)，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成為互聯(lián)網(wǎng)權(quán)(Internet Human Rights)?！?2】
多數(shù)學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)人權(quán)并非獨(dú)立權(quán)利，而是若干傳統(tǒng)權(quán)利的集合，但關(guān)于究竟包含了哪些權(quán)利存在著不同的理解。Aleksey Ponomarev認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)人權(quán)包括表達(dá)自由、隱私權(quán)、文化多樣性、受教育權(quán)、獲取知識的權(quán)利(The Right to Access to Knowledge)等多種傳統(tǒng)人權(quán)?！?3】2007年在意大利召開的“網(wǎng)絡(luò)權(quán)利對話論壇”上首次提出“網(wǎng)絡(luò)權(quán)利”(Internet Rights)這一概念，提出網(wǎng)絡(luò)權(quán)利包括：網(wǎng)絡(luò)中立(Network Neutrality)、協(xié)調(diào)性(Interoperability)、互聯(lián)網(wǎng)代碼的全球可達(dá)性(Global Reachability of all Internet Codes)、使用公開模板和標(biāo)準(zhǔn)(the Use of Open Formats and Standards)、公眾能夠獲取知識(Public Access to Knowledge)、信息的自由流動(Freedom of Flow of Information)、創(chuàng)新和遵循面向市場的原則的權(quán)利(the Right to Innovation and Compliance with the Marketorientated Principles，比如獲得公平和競爭性在線市場的權(quán)利)以及消費(fèi)者權(quán)利(Consumer Rights)。時任美國政府國務(wù)卿的希拉里在喬治·華盛頓大學(xué)發(fā)表演講，提出了“網(wǎng)絡(luò)自由”(Internet Freedom)這一概念，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)自由包括：表達(dá)自由、集會自由、結(jié)社自由、宗教信仰自由等?！?4】
筆者贊成第二種觀點(diǎn)，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)本質(zhì)上是一種媒介，不同的人權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)上和實(shí)際生活中雖然表現(xiàn)形式不同，但本質(zhì)都是一樣的。隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)的融合日益密切，很難將線上和線下的人權(quán)絕對區(qū)隔開來，因此沒有必要把網(wǎng)絡(luò)人權(quán)作為一種獨(dú)立的權(quán)利加以單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。但是由于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)和傳統(tǒng)人權(quán)畢竟有著不同的表現(xiàn)形式，因此研究其特點(diǎn)和保護(hù)對策仍十分必要。
按照聯(lián)合國“國際人權(quán)憲章”的標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)可以劃分為兩類：第一類是公民權(quán)利和政治權(quán)利，包括網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)社自由、網(wǎng)絡(luò)集會自由、網(wǎng)絡(luò)宗教信仰自由、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督權(quán)、網(wǎng)絡(luò)知情權(quán)、網(wǎng)絡(luò)參與公共事務(wù)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)、網(wǎng)絡(luò)名譽(yù)權(quán)等。這些主要是消極權(quán)利，即不受政府任意干涉的權(quán)利。第二類是經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，包括通過網(wǎng)絡(luò)保障受教育權(quán)、文化多樣性、獲取知識的權(quán)利等。這些權(quán)利屬于積極權(quán)利，即需要政府采取措施積極加以保障的權(quán)利。
二、網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保護(hù)和限制的基本理論
網(wǎng)絡(luò)人權(quán)作為一種權(quán)利，政府有義務(wù)進(jìn)行保護(hù)。然而任何權(quán)利都不是絕對的，都有一定的邊界，因此對其進(jìn)行限制也是國際通例。目前國際社會爭議較大的問題是，對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)是應(yīng)該更多地強(qiáng)調(diào)自由和人權(quán)保護(hù)，還是更多地強(qiáng)調(diào)責(zé)任和限制。主要的代表理論有三種：
(一)網(wǎng)絡(luò)自由論
1996年，John Peny Barlow在線上討論社區(qū)發(fā)表了“致各國政府的一封信”(也稱“虛擬空間獨(dú)立宣言”)，宣稱“你們在這里不受歡迎，在這里你們并不擁有主權(quán)，你們也沒有倫理意義上的統(tǒng)治權(quán)，而且，你們也沒有任何手段使我們感到必須受制于你們。這個網(wǎng)上世界并不在你們的邊境以內(nèi)。”他把互聯(lián)網(wǎng)當(dāng)成是一個虛擬世界，是一個無組織、無政府、無國界的數(shù)字空間，永遠(yuǎn)不受政府管轄。其后，以美國為代表的國家明確提出了網(wǎng)絡(luò)自由理論(Internet Freedom)，并將其作為主要外交政策之一。2010年，Ross Alec系統(tǒng)論證了網(wǎng)絡(luò)自由的歷史淵源和發(fā)展路徑；【25】2011年，時任美國政府國務(wù)卿希拉里在喬治·華盛頓大學(xué)演講中正式提出了“網(wǎng)絡(luò)自由”這一概念。網(wǎng)絡(luò)自由論者主張，網(wǎng)絡(luò)自由分為兩種：一種是網(wǎng)絡(luò)上的自由(Freedom of the Internet)，包括網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自由、網(wǎng)絡(luò)集會自由和網(wǎng)絡(luò)結(jié)社自由，是表達(dá)自由、集會自由、結(jié)社自由等基本人權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)上的延伸。另一種是通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)自由(Freedom via the Internet)即通過互聯(lián)網(wǎng)幫助一些地方從極權(quán)主義走向民主。【26】但這一理論也受到批評，認(rèn)為該理論缺乏明確的定義【27】和確定的路徑?！?8】該政策實(shí)際上有兩個關(guān)鍵點(diǎn)：一是認(rèn)為表達(dá)自由能夠引發(fā)“親美革命”，【29】二是公司企業(yè)在保障表達(dá)自由方面的地位高度模糊?！?0】
(二)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制論
國際的主流觀點(diǎn)是主張網(wǎng)絡(luò)人權(quán)要受到一定限制，但論證的理由各有不同。大致而言，理由主要有三種：
(1)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)說。2003年聯(lián)合國在日內(nèi)瓦召開的WSIS上發(fā)布了《日內(nèi)瓦原則宣言》，提出：與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問題的決策權(quán)是各國的主權(quán)。對于與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的國際公共政策問題，各國擁有權(quán)力并負(fù)有責(zé)任?！?1】
(2)共同責(zé)任說。2005 年，聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance，簡稱WGIG)提出，網(wǎng)絡(luò)治理是指國家、私人部門和公民社會在他們各自角色范圍內(nèi)制定和執(zhí)行的原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、決策程序以及規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同計(jì)劃?！?2】這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了不同主體在互聯(lián)網(wǎng)治理中的共同責(zé)任，為網(wǎng)絡(luò)限制提供了一定的理論依據(jù)。
(3)影響巨大說。比如：歐洲人權(quán)法院早在2011年Editorial Board of Pravoye Delo and Shtekel v.Ukraine判決中指出，互聯(lián)網(wǎng)在存儲和傳遞信息方面與傳統(tǒng)的紙媒不同，互聯(lián)網(wǎng)在全世界擁有數(shù)十億用戶，互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容對于人權(quán)的影響要更為巨大，因此對其規(guī)制應(yīng)有別于傳統(tǒng)紙媒，受到更多的限制?！?3】
(三)網(wǎng)絡(luò)中立說
網(wǎng)絡(luò)中立(Network Neutrality)，是指在法律允許的范圍內(nèi)，所有互聯(lián)網(wǎng)用戶都可以按自己的選擇訪問網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、運(yùn)行應(yīng)用程序、接入設(shè)備、選擇服務(wù)提供商。這一原則要求平等對待所有互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和訪問，防止運(yùn)營商從商業(yè)利益出發(fā)控制傳輸數(shù)據(jù)的優(yōu)先級，保證網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)傳輸?shù)?ldquo;中立性”。自1996年起，以哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授Tim Wu、萬維網(wǎng)發(fā)明者Tim Berners Lee、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議的共同發(fā)明者Vinton G.Cerf為代表，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)中為社區(qū)免費(fèi)提供服務(wù)的寬帶網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)當(dāng)對多數(shù)人配置的設(shè)備和使用的通信模式保持中立，且不因一種通信而降低另一種通信的服務(wù)等級，以確保互聯(lián)網(wǎng)“非歧視性的互聯(lián)互通”?！?4】該學(xué)說的要旨是防止通信運(yùn)營商從技術(shù)層面阻止互聯(lián)網(wǎng)的信息流動，確保平等使用互聯(lián)網(wǎng)。
比較以上三種理論，筆者認(rèn)為，第二種理論即網(wǎng)絡(luò)限制說更為合理。因?yàn)闊o論是從國家主權(quán)理論還是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的影響來看，網(wǎng)絡(luò)都應(yīng)該受到一定的規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)人權(quán)不是絕對權(quán)利。從世界范圍來看，很多國家也采取各種機(jī)制對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)制，比如澳大利亞采取黑名單制度，越南、白俄羅斯以及我國采取了網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，40個多國家對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行過濾。問題的關(guān)鍵是如何把握限制的度，這是各國都面臨的難題。
三、國際保障和限制網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的制度實(shí)踐
由于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的重要性，各國都強(qiáng)調(diào)了對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的保護(hù)，同時也允許在一定條件下對其加以限制，對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的保護(hù)和限制的國際經(jīng)驗(yàn)，有如下三方面值得重視：
(一)對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的限制嚴(yán)格遵循三段論原則
法治發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)普遍注重對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的保護(hù)，一方面需要政府采取措施積極保護(hù)，比如修建和改善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，提高網(wǎng)絡(luò)普及率，從而確保人們通過網(wǎng)絡(luò)受教育權(quán)、獲得知識的權(quán)利；另一方面，政府在對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)進(jìn)行限制的時候，應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法律要求，不能任性而為?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》、《歐洲人權(quán)公約》等公約都規(guī)定了對表達(dá)權(quán)、人格權(quán)、結(jié)社自由等權(quán)利進(jìn)行限制的限制，即限制應(yīng)該符合“三段論”原則。“三段論”的三個要求缺一不可，具體內(nèi)容如下：
1.由法律予以規(guī)定(Prescribed by Law)
首先，限制應(yīng)當(dāng)有國內(nèi)法的根據(jù)。這里的法包括制定法，也包括判例法。法無明文規(guī)定不得限制，這體現(xiàn)了法治原則。
其次，歐洲人權(quán)法院在The Sunday Times vs.UK 案中，明確了“為法律所規(guī)定”這一標(biāo)準(zhǔn)的兩個基本要求是：第一，法律必須可充分獲知(Accessible)：公民必須能夠在法律規(guī)則所適用的一定案件的情況中獲得充分指引，最基本的要求是法律要公布?！?5】在Silver案的判決中，歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，英國內(nèi)務(wù)部發(fā)給各監(jiān)獄長的有關(guān)法令和指示因?yàn)闆]有公布，不能為囚犯所用，其內(nèi)容在監(jiān)獄須知的材料上也沒有說明，因而不具有可獲知性，不具備“為法律所規(guī)定”這一要件中“法律”一詞的要求。【36】第二，可預(yù)見性(foreseeable)。一項(xiàng)規(guī)范除非制定得足夠準(zhǔn)確從而使公民能夠用于調(diào)整自己的行為，否則就不能被視為“法律”。法律要想使人們“可以預(yù)見”自己行為的后果，就必須在表達(dá)上具備準(zhǔn)確性。
2.有正當(dāng)?shù)哪康?Legitimate Aims)
對人權(quán)的限制還應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)?shù)哪康?，即符合公約規(guī)定的一個或多個合法目的。比如：《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第19條中規(guī)定的合法目的包括：(1)尊重他人的權(quán)利或名譽(yù)；(2)保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德。《歐洲人權(quán)公約》第10條第二款所提及的目的更加廣泛，大致可以區(qū)分為三類：一類屬于公共利益，包括國家安定、領(lǐng)土完整或公共安全，防止秩序混亂或犯罪，維護(hù)公眾健康或公共道德等；另一類屬于私人利益，包括保障他人的名譽(yù)或權(quán)利，防止披露保密獲得的消息等；第三類是維護(hù)司法的權(quán)威和公正無私。這一類目的兼顧公私兩種利益：一方面，維護(hù)司法權(quán)威和公正無疑是公共利益之所在；另一方面，維護(hù)司法的權(quán)威和公正又常常關(guān)涉訴訟當(dāng)事人的權(quán)利，以及要求不損毀法官個人的名譽(yù)。關(guān)于人格權(quán)的限制，《歐洲人權(quán)公約》第8條也規(guī)定了合法目的包括：國家安全，公共安全或國家的經(jīng)濟(jì)福利的利益，防止混亂或犯罪、保護(hù)健康或道德、或保護(hù)他人的權(quán)利與自由。
3.為民主社會所必需(Necessary in a Democratic Society)
較之于前兩個要件，證明限制是“為民主社會所必需”更為關(guān)鍵。這又包括了兩個層次的含義：其一，應(yīng)當(dāng)有“緊迫的社會需要”(Pressing Social Need)。其二，手段和目的之間充分且相關(guān)(Relevant and Sufficient)，合乎比例。當(dāng)涉及到國家安全、道德等問題時，成員國有較為寬泛的裁量權(quán)(Margin of Appreciation)。就表達(dá)權(quán)的限制而言，表達(dá)的類型不同也會影響到成員國裁量權(quán)的大小。從政治表達(dá)到藝術(shù)表達(dá)再到商業(yè)表達(dá)，呈現(xiàn)為國內(nèi)裁量范圍的遞增和歐盟監(jiān)督力度的遞減。這是因?yàn)檎伪磉_(dá)具有特殊重要性，它構(gòu)成了民主社會的一個核心特征。就人格權(quán)而言，公眾人物(Public Figure)及政治家(Politician)由于自愿將其置身于公眾監(jiān)督之下，其名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)要受到更多的限制?！?7】“三段論”的限制原則強(qiáng)調(diào)合法性以及合比例性，這與當(dāng)代行政法上的比例原則有類似之處。
(二)有效運(yùn)用合作規(guī)制
國際上對于網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的規(guī)制，主要有三種模式，分別是政府規(guī)制(Statutory Regulation)、自我規(guī)制(Selfregulation)和合作規(guī)制(Co-regulation)。政府規(guī)制以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了政府的干預(yù)?！?8】自我規(guī)制則是一種自律，包括企業(yè)自我規(guī)制【39】和行業(yè)協(xié)會的自我規(guī)制【40】政府規(guī)制和自我規(guī)制代表著規(guī)制的兩個極端，而合作規(guī)制則介于二者之間，是政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等以解決問題為導(dǎo)向，共同制定標(biāo)準(zhǔn)，共同尋找對策的過程?！?1】合作規(guī)制是對傳統(tǒng)政府規(guī)制的有益補(bǔ)充，能夠提高政府規(guī)制的能力?！?2】
合作規(guī)制目前得到越來越多發(fā)達(dá)國家的提倡。從具體運(yùn)作上來說，合作規(guī)制需要政府、國際組織等規(guī)制主體擬定行為規(guī)范、原則與政策，最終有賴于企業(yè)組織等自律的實(shí)施?！?3】實(shí)際上，合作規(guī)制的重心和落腳點(diǎn)是自律，它的最終目標(biāo)是促使企業(yè)等被規(guī)制對象高度自治，自覺維護(hù)公共利益。
上世紀(jì)70年代以來，一些西方國家對政府垂直監(jiān)管的有效性產(chǎn)生了懷疑，開始尋找替代性的規(guī)制方式，并且在理念上也出現(xiàn)了“從管理到治理”的轉(zhuǎn)變(from Government to Governance)。【44】在之后的幾十年里，合作規(guī)制逐漸產(chǎn)生并發(fā)展起來。合作規(guī)制一開始主要應(yīng)用于與經(jīng)濟(jì)民生相關(guān)的領(lǐng)域，比如食品安全、醫(yī)療、煙酒及保險(xiǎn)等等。例如，澳大利亞消費(fèi)者協(xié)會(Australian Consumers Association)和澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(ACCC)以合作監(jiān)管的方式來制定了酒類廣告守則。酒精生產(chǎn)商可以開展積極的自律，但其行為同時也要符合一些政府或其他行業(yè)外部制定的行為準(zhǔn)則，澳大利亞政府和規(guī)范競爭的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要參與制定行為準(zhǔn)則，要與之協(xié)商，并且要和消費(fèi)者代表組織協(xié)商?！?5】而在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，由于網(wǎng)絡(luò)所涉及范圍的廣泛性、內(nèi)容的復(fù)雜性和動態(tài)性，單純由政府來進(jìn)行規(guī)制是不符合實(shí)際的，而純粹的自我規(guī)制又存在缺陷，因此合作規(guī)制就逐漸成為了許多國家的選擇。
歐盟委員會是合作規(guī)制的主要倡導(dǎo)者。2000年，里斯本歐盟理事會峰會提出了改進(jìn)規(guī)制的議題，峰會號召歐盟各機(jī)構(gòu)和成員國采取簡化與改進(jìn)規(guī)制的措施。承接此提議，在2001年，歐盟委員會發(fā)布了《歐洲治理白皮書》。在這份白皮書中，歐盟提出必須革新其共同體的治理方法，應(yīng)減少使用從上至下的(Topdown)管理方式，而采用非法律規(guī)制的手段以更有效地執(zhí)行各項(xiàng)政策，也可以把法定規(guī)制與其他非強(qiáng)制性(Nonbinding)手段結(jié)合起來。并且，白皮書也指出，由于規(guī)則的制定要考慮技術(shù)與市場變化，從而導(dǎo)致政策與立法也變得復(fù)雜、費(fèi)時，成為一個缺乏靈活性與有效性的行為?？茖W(xué)與技術(shù)的發(fā)展以及市場的變化，也帶來一系列難以預(yù)測的問題，需要各領(lǐng)域的專家一同參與到政策制定的過程中。所以，為了提高立法的質(zhì)量、有效性和簡化規(guī)制活動，可以將規(guī)制的實(shí)施引入合作規(guī)制的框架之中。【46】此白皮書成為了關(guān)于歐盟治理的重要文件。
1998年，歐盟理事會發(fā)出了一份建議文件，對國家層面的傳媒領(lǐng)域保護(hù)未成年人的自我規(guī)制提出了指導(dǎo)意見。此文件是歐盟第一份涵蓋所有電子媒體(包括網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容與信息服務(wù))的法規(guī)。而對此建議的評估報(bào)告中，歐盟委員會稱，合作規(guī)制意味著公共規(guī)制機(jī)構(gòu)的適度介入，是公共規(guī)制機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門、其他利益相關(guān)者相互合作的規(guī)制形式，具有靈活性、適應(yīng)性和效率高的特點(diǎn)，在未成年人保護(hù)方面，合作規(guī)制常常是達(dá)成目標(biāo)較好的約束機(jī)制?！?7】
此外，在歐盟2007年頒布的《視聽媒體服務(wù)指令》(Audiovisual Media Services Directive)中也特別規(guī)定，“成員國應(yīng)該在各自法律所允許的前提下，鼓勵在國家層級上使用行業(yè)自律與合作規(guī)制的方式貫徹本指令的要求。”此指令也是對媒介融合背景下歐盟視聽內(nèi)容傳播的最全面的立法?！?8】
在美國，雖然傳統(tǒng)上對于互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制以自我規(guī)制為主，但在涉及未成年人保護(hù)的一些高度敏感的問題上，也開始采用合作規(guī)制。首先，在刑事層面，1998年《保護(hù)兒童不受性侵犯法令》強(qiáng)制要求私營部門揭發(fā)違法行為。如果網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)了與兒童色情有關(guān)的內(nèi)容，必須主動向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告。如果沒有報(bào)告而被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)的話，可能會為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的提供商帶來一筆高額的罰款，第一次是處以5萬美元罰款，之后為10萬美元。【49】同樣，2000年的《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》也有類似的要求。這部法案要求公共圖書館如果不能有效地限制人們在圖書館的電腦上瀏覽色情內(nèi)容，他們的聯(lián)邦基金有可能會被撤銷。【50】
(三)在網(wǎng)絡(luò)立法時開展人權(quán)影響評估
在人權(quán)保障方面，英國、愛爾蘭、新西蘭、歐盟委員會都在立法之前把該法案對于人權(quán)或公民權(quán)利的影響作為評估標(biāo)準(zhǔn)之一。愛爾蘭要求評估實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)制對于憲法和愛爾蘭所加入的國際公約(如《世界人權(quán)宣言》及《歐洲人權(quán)公約》)所規(guī)定權(quán)利的影響，在保護(hù)個人自由和增加社會福利之間保持平衡?！?1】歐盟委員會也列舉了許多規(guī)制需要考慮的公民權(quán)利，具體包括：(1)平等權(quán)；(2)財(cái)產(chǎn)權(quán)；(3)獲得正義的權(quán)利；(4)獲得社會保障、健康及教育的權(quán)利；(5)隱私權(quán)；(6)知情權(quán)；(7)犯罪嫌疑人的權(quán)利，受害人和目擊證人的權(quán)利?！?2】而英國對于人權(quán)的審查規(guī)定最為詳細(xì)，根據(jù)1998年制定并于2000年生效的《人權(quán)法案》(Human Rights Act of 1998)的規(guī)定，要求評估實(shí)施主體對規(guī)制是否侵犯人權(quán)進(jìn)行評價。這些權(quán)利可以分為三類：一是絕對權(quán)利(Absolute Rights)，即任何時候都絕對不能被國家限制或剝奪的權(quán)利，如免于酷刑或受到非人道或侮辱性對待及懲罰；二是受限制的權(quán)利(Limited Rights)，即在明確且限定的情形下可以被限制的權(quán)利，如自由權(quán)；三是有限權(quán)利(Qualified Rights)，即需要在個人權(quán)利和廣泛的國家或社會利益之間求得平衡的權(quán)利，如個人隱私和家庭生活受到尊重的權(quán)利、宗教和信仰自由、表達(dá)權(quán)、結(jié)社與集會的自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和教育權(quán)等?！?3】而評估時，應(yīng)當(dāng)遵循以下步驟：(1)判斷該規(guī)制是否涉及公約權(quán)利；(2)判斷該規(guī)制是否限制了這些權(quán)利；(3)判斷被限制的權(quán)利的屬性是否屬于絕對權(quán)利、受限制的權(quán)利還是有限權(quán)利；(4)如果屬于受限制或有限權(quán)利，需要判斷這種限制是否在法律所允許的范圍內(nèi)。最后，決定該規(guī)制合法還是違法。
四、國際經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示
近年來，我國的網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保障體系不斷完善。根據(jù)2016年我國發(fā)布的《〈國家人權(quán)行動計(jì)劃(2012-2015年)〉實(shí)施評估報(bào)告》，截至2015年年底，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民達(dá)到6.88億，互聯(lián)網(wǎng)人口普及率達(dá)到50.3%。網(wǎng)民通過各種互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)表言論，對各級政府的工作提出批評和建議，對公務(wù)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，對公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障也不斷加強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)建設(shè)也為公民享受文化權(quán)利提供了更便捷的條件。2016年《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2016-2020年)》也強(qiáng)調(diào)要依法保障公民的互聯(lián)網(wǎng)言論自由，繼續(xù)完善為網(wǎng)民發(fā)表言論的服務(wù)，重視互聯(lián)網(wǎng)反映的社情民意。
但實(shí)踐中我國網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保障也面臨一些問題，主要包括：
第一，網(wǎng)絡(luò)立法雖多，但層級不高。例如：自2014年，國務(wù)院授權(quán)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(以下簡稱“國家網(wǎng)信辦”)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作以來，國家網(wǎng)信辦發(fā)布了一系列互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的規(guī)范性文件，包括《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬號名稱管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務(wù)管理規(guī)定》、《移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序信息服務(wù)管理規(guī)定》等，對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的義務(wù)作了細(xì)化和嚴(yán)格的規(guī)定。然而，這些規(guī)范性文件只是屬于規(guī)章層級。由于規(guī)范性文件位階偏低，難以設(shè)定違反義務(wù)的更有力度的法律責(zé)任措施，導(dǎo)致其規(guī)制目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
第二，網(wǎng)絡(luò)管理力度的加強(qiáng)容易對網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利造成過度限制。隨著網(wǎng)絡(luò)違法的不斷增加，我國網(wǎng)絡(luò)管理力度也逐漸加大。在實(shí)踐中，諸如網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推進(jìn)引發(fā)了社會各界對于個人信息以及表達(dá)權(quán)保護(hù)的擔(dān)憂。而對網(wǎng)絡(luò)違法不良信息(淫穢色情、謠言等)的嚴(yán)厲打擊，由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，也容易對公民正常的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利造成過度干涉。比如：2012年，重慶職工方洪因在微博發(fā)表上批評性言論被勞動教養(yǎng)。法院認(rèn)為方洪在騰訊微博上發(fā)表的評論，雖然言辭不雅，但不屬于散布謠言，也未造成擾亂社會治安秩序的嚴(yán)重后果，更不具備“嚴(yán)重危害社會秩序和國家利益”這一基本要件；國家公務(wù)人員對公民基于其職務(wù)行為的批評，應(yīng)當(dāng)保持克制、包容、謙恭的態(tài)度；被告以原告方洪虛構(gòu)事實(shí)擾亂社會治安秩序作出勞動教養(yǎng)一年的決定事實(shí)不清、證據(jù)不足，判決此決定違法。在2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》司法解釋出臺后不久，甘肅省張家川縣初三學(xué)生楊輝因發(fā)帖質(zhì)疑該縣一名男子非正常死亡案件有內(nèi)情，被當(dāng)?shù)鼐皆撍痉ń忉屢詫め呑淌伦镄叹校l(fā)社會各界對于該司法解釋會導(dǎo)致警察濫用公權(quán)力的擔(dān)憂。后楊被予以行政拘留后獲釋。
第三，網(wǎng)絡(luò)管理以集中整治模式為主，常態(tài)化、日常化監(jiān)管機(jī)制尚不健全。從國家網(wǎng)信辦的管理實(shí)踐來看，集中整治模式占了主導(dǎo)地位。從2014年9月開始，國家網(wǎng)信辦陸續(xù)開展了“整治網(wǎng)絡(luò)彈窗”專項(xiàng)行動、掃黃打非凈網(wǎng)行動、清理整治網(wǎng)絡(luò)視頻有害信息的專項(xiàng)行動、網(wǎng)絡(luò)彈窗專項(xiàng)整治行動、網(wǎng)絡(luò)敲詐和有償刪帖、跟帖評論專項(xiàng)整治等專項(xiàng)行動，公布了一批典型案例，處罰了一批企業(yè)，在短期內(nèi)抑制了違法的勢頭。這種集中整治往往是集中執(zhí)法力量在一段時間內(nèi)從重從快打擊違法行為，體現(xiàn)政府對某類違法行為嚴(yán)懲的決心，比較容易取得立竿見影的效果，但也容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、濫用裁量權(quán)、執(zhí)法成本太高等問題，這會弱化法律權(quán)威，有損政府的信用?！?4】
鑒于此，筆者認(rèn)為，上述國際社會對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的保障和限制的成功經(jīng)驗(yàn)對我國改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保障提供了有益參考，我國可以考慮從以下幾方面來改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)保障：
(一)依法保障網(wǎng)絡(luò)人權(quán)，對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)合法
網(wǎng)絡(luò)人權(quán)是全球各國都重視和保護(hù)的基本人權(quán)，雖然按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，基于國家安全、社會公共安全和他人合法權(quán)益的理由，可以對網(wǎng)絡(luò)人權(quán)進(jìn)行一定的合法限制，但是也要給限制設(shè)定邊界。筆者認(rèn)為，在我國對于網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)遵循以下兩個基本原則：
1.依法行政原則
這一原則包括法律優(yōu)先和法律保留兩部分內(nèi)容。所謂法律優(yōu)先是指一切行政活動的法律依據(jù)，均不得與上位法相抵觸，如：行政法規(guī)不能違反憲法和法律，部門規(guī)章不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。例如：上位法已經(jīng)規(guī)定了對某一侵犯隱私權(quán)行為的處罰幅度，則下位法只能在此幅度范圍內(nèi)進(jìn)行處罰，而不能超過該幅度進(jìn)行，否則就構(gòu)成違法。而法律保留是指特定的行政行為，必須有法律授權(quán)的依據(jù)。我國《立法法》第8條規(guī)定了只能由全國人大或全國人大常委會制定法律的十類事項(xiàng)，但第9條又規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。換言之，有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)屬于絕對法律保留的范疇，只能由全國人大或全國人大常委會制定。如果某一行政法規(guī)規(guī)定了對侵犯網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的行為可以判處刑罰，則違背了這一原則。
因此，在保障網(wǎng)絡(luò)人權(quán)時，需要考慮行政行為的依據(jù)是否與上位法相抵觸，是否存在職權(quán)違法、程序違法等情形，該行為是否需要法律保留。
2.比例原則
產(chǎn)生于19世紀(jì)德國警察法的比例原則被尊奉為行政法上的帝王條款。比例原涵蓋了適當(dāng)性、必要性及均衡性三個層層遞進(jìn)，環(huán)環(huán)相扣的步驟，成為判斷行政行為適法性的有效工具。這一原則要求行政權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮手段和目的之間的關(guān)系，確保手段能夠達(dá)到目的，且對相對人造成的侵害最小，成本與收益之間成比例。因此，在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)人權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮是否符合比例原則的要求。如果對某一侵犯網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的行為，只需通過罰款即可解決，而行政機(jī)關(guān)采取了行政拘留的手段，則屬于不合比例的行為。
(二)實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管到網(wǎng)絡(luò)治理的轉(zhuǎn)變
在我國大力推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，并推動“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃的背景下，我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以下四個轉(zhuǎn)變：
1.從單中心監(jiān)管到多主體治理的轉(zhuǎn)變
監(jiān)管(Regulation)和治理(Governance)具有不同的內(nèi)涵。傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)政府的控制和主導(dǎo)地位，監(jiān)管工具主要是設(shè)定許可、限定禁止內(nèi)容、設(shè)定互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的各種義務(wù)等，以干預(yù)行政為主。而互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)涵更豐富。互聯(lián)網(wǎng)治理要求各國政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案?；ヂ?lián)網(wǎng)治理強(qiáng)調(diào)多主體的協(xié)調(diào)、合作、互動，綜合運(yùn)用政府監(jiān)管、合作監(jiān)管、自我監(jiān)管等多種機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的技術(shù)性和創(chuàng)新性，新的問題層出不窮，在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)人力和技術(shù)水平都有限的情況下，僅靠行政機(jī)關(guān)的剛性監(jiān)管，往往成本很高，而且效果不佳。在我國政府大力推行簡政放權(quán)的背景下，積極發(fā)揮政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾的共同作用，通過合作監(jiān)管、自我監(jiān)管等方式能夠降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效果。其中政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的職能作用包括：設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，召集多方協(xié)商機(jī)制，支持和鼓勵各方主體參與協(xié)商，提升其參與協(xié)商的能力，以及進(jìn)行最終的監(jiān)督等。政府和企業(yè)應(yīng)該共同制定標(biāo)準(zhǔn)，共同執(zhí)行，同時發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律、公民投訴舉報(bào)等機(jī)制作用，才符合多主體治理的要求。
2.從剛性監(jiān)管到剛?cè)岵?jì)的轉(zhuǎn)變
互聯(lián)網(wǎng)治理強(qiáng)調(diào)治理手段的剛?cè)嵯酀?jì)，不僅包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等硬法機(jī)制，也包括行政指導(dǎo)、行政資助、行政獎勵、行政調(diào)解等軟法和非強(qiáng)制性監(jiān)管手段，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)行政相對人糾正違法行為，鼓勵他們積極創(chuàng)新和提升守法意識。這些柔性監(jiān)管手段具有平等協(xié)商性和自由選擇性，從挖掘和滿足行政相對人的需求入手，符合民主行政、建設(shè)服務(wù)型政府的趨勢，容易取得行政相對人的認(rèn)同和配合。行政指導(dǎo)手段更加靈活，運(yùn)用領(lǐng)域更加廣泛，不僅是在行政相對人存在嚴(yán)重違法違規(guī)之前可以運(yùn)用，在其存在輕微違法苗頭時，或者為了促成行政相對人事業(yè)的發(fā)展壯大均可采用。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)治理需要處理好剛性和柔性手段之間的關(guān)系，既不能以指導(dǎo)、獎勵等柔性手段取代處罰等剛性手段，也不能單純地一罰了之、以罰代管，而是剛?cè)嵯酀?jì)，采用能夠達(dá)到行政目標(biāo)的最佳方式。
3.從集中整治到常態(tài)化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變
監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，以常態(tài)化監(jiān)管為主，從依賴突擊和集中整治的粗放型監(jiān)管模式向依靠多方參與、建立長效機(jī)制和加強(qiáng)技術(shù)手段的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。同時，科學(xué)劃分監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法；嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序，完善監(jiān)督制約機(jī)制，對監(jiān)管機(jī)關(guān)為追求政績搞集中整治執(zhí)法而忽略日常執(zhí)法的行為的瀆職和行政不作為加大問責(zé)力度；建立健全科學(xué)的公務(wù)員考評機(jī)制，將公務(wù)員的提升和獎懲與其日常執(zhí)法績效相結(jié)合。
4.從重實(shí)體、輕程序到樹立程序正當(dāng)理念的轉(zhuǎn)變
程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提和保障。互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管領(lǐng)域存在著重實(shí)體、輕程序的問題，立法決策不夠公開透明，監(jiān)管程序不周全，與現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)?shù)睦砟畈幌嗥鹾?。筆者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的立法、決策、執(zhí)法全過程都應(yīng)當(dāng)貫徹程序正當(dāng)理念。互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件中設(shè)計(jì)出能夠有效保障行政相對人民主權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)的程序，更應(yīng)當(dāng)在出臺法律法規(guī)和重大行政決策作出之前，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求，公開征求意見，鼓勵社會公眾、利害關(guān)系人、專家、行業(yè)協(xié)會等的廣泛參與。同時，應(yīng)當(dāng)建立行政立法評估制度，對立法和決策的合法性、有效性等問題進(jìn)行定量和定性分析，引入人權(quán)影響評估，及時修改或者廢止那些不合時宜的條款。同時，在行政執(zhí)法中完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，建立執(zhí)法全過程記錄制度，完善行政執(zhí)法公示和結(jié)果公開制度。
(三)完善保障網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的具體制度
1.完善相關(guān)立法
首先，我國應(yīng)該盡快修改《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，對互聯(lián)網(wǎng)法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任加以明確，細(xì)化網(wǎng)絡(luò)信息的傳播規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、程序、救濟(jì)途徑，避免出現(xiàn)上位法缺失，下位法任意擴(kuò)權(quán)的問題。
其次，在全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)個人信息保護(hù)。我國已經(jīng)在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中加入個人信息保護(hù)專章，明確界定了個人信息的范圍，個人信息保護(hù)的基本原則，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者的個人信息保護(hù)的義務(wù)，信息主體的刪除權(quán)、更正權(quán)等。但這些規(guī)定還有待進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。
再次，在出臺相關(guān)立法時以及立法實(shí)施后，我國可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對該立法對人權(quán)的影響進(jìn)行評估，使得立法在人權(quán)保障方面發(fā)揮重要作用。
2.完善網(wǎng)絡(luò)人權(quán)的監(jiān)管體制
針對我國網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中重政府監(jiān)管，輕合作監(jiān)管和自我監(jiān)管的情形，筆者認(rèn)為：
首先，政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)從行業(yè)資質(zhì)、隱私保護(hù)、實(shí)名注冊、備案審核、內(nèi)容限制等方面對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者進(jìn)行指導(dǎo)和合作，合理界定平臺責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管和行業(yè)自律并行。
其次，加強(qiáng)國家網(wǎng)信辦的職能作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工信部、公安部、新聞出版廣電總局等網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門之間的職能分工，推進(jìn)綜合執(zhí)法，避免政出多門。
第三，在網(wǎng)絡(luò)知情權(quán)、公共事務(wù)參與權(quán)方面，依據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的精神，發(fā)揮微博、微信作為政務(wù)公開和輿論監(jiān)督的平臺作用，進(jìn)一步推動“微博、微信問政”，通過平臺發(fā)布政府信息，接收違規(guī)違紀(jì)、提高政府效能等方面的舉報(bào)和建議。完善從平臺建設(shè)、信息推廣、公眾參與到對于舉報(bào)的反饋、處理再到處理結(jié)果的公開等完整的制度鏈條，最大程度地方便公眾對于公共事務(wù)的參與和輿論監(jiān)督。
最后，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)大量采取行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政資助等柔性手段進(jìn)行監(jiān)管。例如對公民和企業(yè)發(fā)布提示信息，指導(dǎo)其提高防范意識；對違法的個人或企業(yè)予以依法處理；對有功的企業(yè)和個人給予獎勵等。
（鄭寧，中國傳媒大學(xué)文法學(xué)部法律系副教授，法學(xué)博士。本文系中國人權(quán)研究會課題“網(wǎng)絡(luò)人權(quán)研究”的成果之一。秦浩軒、張好、黃子洋、莫語凡同學(xué)對本文亦有貢獻(xiàn)，在此致謝。）
注釋：
①《信息社會高峰會議原則宣言》，載http：//www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!PDF-C.pdf，2016年8月27日訪問。
②Wolfgang Kleinw? chter，“Human Rights and Internet Governance”，載http：//dl.collaboratory.de/mind/mind_04berlin.pdf，2016年8月27日訪問。
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【21】Alec Ross，“Internet Freedom：Historic Roots and the Road Forward”，30 SAIS Review，No.2(2010)，pp.3-15.
【22】同注【12】。
【23】Aleksey Ponomarev，Balancing Internet Regulation and Human Rights，Stockholm University Department of Law Master Program in Law and Information Technology 2009-2010 Course B Thesis，at http：//ssrn.com/abstract=1990182，2016年8月27日訪問。
【24】Hillary Rodham Clinton，“Internet Rights and Wrongs：Choices &Challenges in a Networked World”，The George Washington University，Washington(February15，2011)，at http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/02/156619.htm，2016年8月27日訪問。
【25】Alec Ross，“Internet Freedom：Historic Roots and the Road Forward”，30 SAIS Review，No.2(2010)，pp.3-15.
【26】同注【16】。
【27】D.R.McCarthy，“Open Networks and the Open Door：American Foreign Policy and the Narration of the Internet”，7 Foreign Policy Analysis，No.1，pp.89-111.
【28】同注【20】。
【29】Joseph S.Nye，“Get Smart：Combining Hard and Soft Power”，88 Foreign Affairs，No.4(2009)，pp.160-163.
【30】Rebecca MacKinnon，Consent of the Networked：The Worldwide Struggle for Internet Freedom.New York：Basic Books，2012.
【31】Declaration of Principles，2003.
【32】】《信息社會突尼斯議程》，載http：//www.un.org/chinese/events/wsis/agenda.htm，2016年10月27日訪問。
【33】Editorial Board of Pravoye Delo and Shtekel v.Ukraine(Application no.33014/05).
【34】“Network neutrality：Insights gained by juxtaposing the US and Korea”，20th ITS Biennial Conference，Rio de Janeiro，Brazil，30 Nov.03 Dec.2014.
【35】Sunday Times v.The United Kingdom，App.no.6538/74(ECtHR，April 26，1979).
【36】Council of Europe ed.，The Exceptions to Article 8 to11 of the European Convention on Human Rights，1997，p.10.
【37】Jacobs，White and Ovey，The European Convention of Human Rights，New York：Oxford University Press，2010，pp.325-328.
【38】Bettina Lange，“Understanding Regulatory Law：Empirical versus Systems-Theoretical Approaches?”，Oxford Journal of Legal Studies(1998)，pp.449-450.
【39】John T.Scholz，“Managing Regulatory Enforcement in the Unites States”，in David Rosenbloom and Richard D.Schwartz eds.， Handbook of Regulation and Administrative Law，1994，p.431.
【40】Cary Coglianese and Evan Mendelson，MetaRegulation and SelfRegulation，in Robert Baldwin，Martin Cave and Martin Lodge eds.，Oxford Handbook on Regulation，2010，pp.146-153.。
【41】參見［美］朱迪·弗里曼：《合作監(jiān)管與新行政法》，畢洪海譯，商務(wù)印書館2010年版，第34-35頁。
【42】Jacob Torfing，”Governance Networks”，in David LeviFaur ed.，Oxford Handbook of Governance，New York：Oxford University Press，2012，p.103.
【43】參見李繼東：《復(fù)合規(guī)制：媒介融合時代的規(guī)制模式探微》，載《國際新聞界》2013年第7期。
【44】參見張文峰：《西方國家傳媒治理中的替代性規(guī)制》，載《新聞界》2015年第5期。
【45】Christopher T.Marsden，Internet coregulation：European Law，Regulation Governance and Legitimacy in Cyberspace，Cambridge：Cambridge University Press，2011，p.54.
【46】“European Commission：“European Governance：A White Paper”，Brussels，COM(2001)428 final，July 25，2001.
【47】“Second Evaluation Report from the Committee to the Council and the European Paliament on the Application of Council Recommendation of 24 September 1998 concerning the protection of minors and human dignity”，COM(2002)776 final.
【48】載 http：//www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=199673，2016年8月27日訪問。
【49】“Protection of Children From Sexual Predators Act of 1998”，at https：//www.congress.gov/105/plaws/publ314/PLAW105publ314.pdf，2016年8月27日訪問。
【50】Children's Internet Protection Act of 2000，at http：//ifea.net/cipa.pdf，2016年8月27日訪問。
【51】“RIA Guideline，How to Conduct a Regulatory Impact Analysis”，published by Department of the Taoiseach，at Publications_Archive/Publications_2011/Revised_RIA_Guidelines_June_2009.pdf，2016年8月27日訪問。
【52】“Impact Assessment Guideline”，at http：//ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf，2016年8月27日訪問。
【53】該法律將《歐洲人權(quán)公約》及議定書中的十六項(xiàng)權(quán)利規(guī)定為“公約權(quán)利”(Conventional right)，包括：(1)生存權(quán)；(2)免于酷刑或受到非人道或侮辱性對待及懲罰；(3)免于奴役或強(qiáng)制性勞動；(4)自由和人身安全的權(quán)利；(5)公正審判的權(quán)利；(6)法無規(guī)定不受懲罰；(7)個人隱私和家庭生活受到尊重的權(quán)利；(8)思想、良心和宗教自由；(9)表達(dá)自由；(10)結(jié)社與集會的自由；(11)結(jié)婚和組成家庭的權(quán)利；(12)不受歧視的權(quán)利，除非基于正當(dāng)理由，不得因種族、宗教、性別、政治見解或其他個人地位而受到歧視；(13)財(cái)產(chǎn)權(quán)；受教育的權(quán)利；以及自由選舉的權(quán)利；(14)教育權(quán)；(15)選舉權(quán)；(16)廢除死刑。“Making Sense of Human Rights：A Short Introduction”，at http：//www.justice.gov.uk/docs/hrhandbookintroduction.pdf，p.3，2016年8月27日訪問。
【54】參見嚴(yán)春銀：《運(yùn)動式行政執(zhí)法現(xiàn)象評析》，載http：//fzb.nc.gov.cn/InfoDetails.aspx?InfoID=89，2016年8月27日訪問。
Abstract: Human Rights on the Internet are the extension of traditional human rights to the cyberspace and the general name of a series of human rights.According to the main viewpoint in the international society，human rights on the Internet shall be subject to some limitations，but the limitations shall follow the syllogism，effectively use regulation through cooperation and carry out human rights Impact Assessment while drafting legislation.The author suggests that learning from the useful international experience，we shall follow the principle of administration according to law and principle of proportionality，realizing four transfers：from the single-center regulation to the governance by multiple bodies，from the rigid regulation to the combination of rigid and soft regulations，from the centralized regulation to the day-to-day law enforcement，from the substance-priority to the due process notion in progress.This paper also makes suggestions from legislative and regulatory aspects.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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