內(nèi)容提要：“少數(shù)民族”一詞的政治概念產(chǎn)生于中國(guó)近現(xiàn)代民族革命和階級(jí)革命的雙重歷史任務(wù)下，圍繞此概念業(yè)已形成了民族平等、民族區(qū)域自治、尊重少數(shù)民族權(quán)益等系統(tǒng)理論。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨民族理論的體系化，我國(guó)憲法和法律中的民族概念和民族政策也在不斷完善。我國(guó)在立法上明確了少數(shù)民族的政治地位，并通過(guò)民族區(qū)域自治制度，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利。少數(shù)民族人權(quán)的保障，應(yīng)區(qū)分不同領(lǐng)域，采取平等保護(hù)與特殊保護(hù)并用的方式，澄清關(guān)于少數(shù)民族人權(quán)特殊保障的誤解，并進(jìn)一步明確國(guó)家保障少數(shù)民族人權(quán)的責(zé)任。
關(guān)鍵詞：少數(shù)民族 人權(quán) 政治概念 法律概念 保障方式
尊重和保障少數(shù)民族人權(quán)，落實(shí)平等團(tuán)結(jié)的民族政策，推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)繁榮發(fā)展，是我國(guó)執(zhí)政黨和政府一直致力實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)。國(guó)家通過(guò)建立民族區(qū)域自治制度、實(shí)施各種幫扶少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略、尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，努力實(shí)現(xiàn)各少數(shù)民族在公民權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利等方面的均衡發(fā)展，取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。①我國(guó)少數(shù)民族人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步，得益于政策和法律的雙重制度保障，體現(xiàn)出超強(qiáng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性，“不斷發(fā)展的法律體系和民族政策，通過(guò)提高歷史上的底層人民（subaltern peoples）的利益，提升了中國(guó)各民族之間的關(guān)系” ②。盡管如此，我們?nèi)孕杩吹?，中?guó)少數(shù)民族人權(quán)保障尚有較大的改進(jìn)空間③，特別是對(duì)于涉及少數(shù)民族人權(quán)的基本概念和范疇仍存在一些理論分歧④。本文圍繞少數(shù)民族人權(quán)保障的基本概念，檢視和梳理少數(shù)民族的政治法律概念的發(fā)展歷程，并基于此進(jìn)一步討論少數(shù)民族人權(quán)的保障方式。
一、政治意義上的少數(shù)民族概念的演變
“少數(shù)民族”一詞在中國(guó)政治文件中的使用，最早可以追溯到1924年《國(guó)民黨一大宣言》。該宣言首次使用了“少數(shù)民族”概念，并強(qiáng)調(diào)“承認(rèn)中國(guó)以內(nèi)各民族之自決權(quán)”。中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始使用“少數(shù)民族”這一稱謂，則是在1926年的《中共中央關(guān)于西北軍工作給劉伯堅(jiān)的信》，其中提出“馮軍在甘肅，對(duì)回民須有適當(dāng)政策，不損害這少數(shù)民族在政治上，經(jīng)濟(jì)上的生存權(quán)利” ⑤。在1929年《紅軍第四軍司令部公告》中也有“統(tǒng)一中華，舉國(guó)稱慶，滿蒙回藏，章程自定” ⑥的詩(shī)句。這首通俗易懂的文宣口號(hào)，事實(shí)上是在宣傳少數(shù)民族的自治權(quán)利。因而，就少數(shù)民族概念在中國(guó)的政治起源而言，其既有相對(duì)明確的范圍指向（即中國(guó)除漢族以外的其他民族），也有明確的理論基礎(chǔ)（民族自決理論）。
在建構(gòu)中國(guó)的民族理論過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著兩個(gè)理論問(wèn)題：一是作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政黨，如何處理階級(jí)性和民族性的關(guān)系；二是作為具有國(guó)際主義品格的政黨，如何處理國(guó)際主義和民族主義（愛(ài)國(guó)主義）的關(guān)系問(wèn)題。就第一個(gè)問(wèn)題而言，1938年毛澤東在《統(tǒng)一戰(zhàn)線中的獨(dú)立自主問(wèn)題》一文中指出，抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線意味著“階級(jí)斗爭(zhēng)服從于今天抗日的民族斗爭(zhēng)”，但是民族性和階級(jí)性并非對(duì)立的，“在民族斗爭(zhēng)中，階級(jí)斗爭(zhēng)是以民族斗爭(zhēng)的形式出現(xiàn)的，這種形式，表現(xiàn)了兩者的一致性”。⑦顯然，毛澤東在此處所指的“民族斗爭(zhēng)”是中華民族和外國(guó)侵略者的斗爭(zhēng)，是超越國(guó)內(nèi)階級(jí)斗爭(zhēng)的。在1939年《中國(guó)革命和中國(guó)共產(chǎn)黨》一文中，毛澤東進(jìn)一步對(duì)于“中華民族”的概念進(jìn)行了詳細(xì)闡釋，其主要觀點(diǎn)包括：（1）區(qū)分了漢族和少數(shù)民族；（2）明確提出“多民族國(guó)家”的概念，即“中國(guó)是一個(gè)由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國(guó)家”，這將民族和國(guó)家聯(lián)系在一起，確認(rèn)了民族概念的政治屬性；（3）使用了“中華民族”的概念，作為中國(guó)各族人民的統(tǒng)稱，并由此提出“中華民族又是一個(gè)有光榮的革命傳統(tǒng)和優(yōu)秀的歷史遺產(chǎn)的民族”。⑧由此可以看出，在革命斗爭(zhēng)過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨人已經(jīng)明確了兩個(gè)層面上的民族概念：一是作為政治共同體的“中華民族”，二是體現(xiàn)文化和歷史發(fā)展差異性的國(guó)內(nèi)各民族。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，其歷史任務(wù)在于“對(duì)外求中華民族的徹底解放，對(duì)內(nèi)求國(guó)內(nèi)各民族之間的平等” ⑨。
在另外一個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)共產(chǎn)黨也面臨著國(guó)際主義和民族主義（愛(ài)國(guó)主義）之間的張力問(wèn)題。國(guó)際主義要求將世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命作為重要考慮因素，而民族主義則要求將國(guó)家利益置于首要位置。由于中國(guó)革命面臨著民族獨(dú)立的艱巨任務(wù)，承擔(dān)著反對(duì)侵略的現(xiàn)實(shí)責(zé)任，因而亟需厘清國(guó)際主義和民族主義（愛(ài)國(guó)主義）的關(guān)系。毛澤東在1938年就提出了“國(guó)際主義者的共產(chǎn)黨員，是否可以同時(shí)又是一個(gè)愛(ài)國(guó)主義者”的命題，其理論要點(diǎn)包括：（1）區(qū)別兩類愛(ài)國(guó)主義，法西斯國(guó)家也有所謂的“愛(ài)國(guó)主義”，中國(guó)也有愛(ài)國(guó)主義，“愛(ài)國(guó)主義的具體內(nèi)容，看在什么樣的歷史條件之下來(lái)決定”；（2）愛(ài)國(guó)主義和國(guó)際主義可以兼容，二者統(tǒng)一于中國(guó)反抗侵略的戰(zhàn)爭(zhēng)，將中華民族獨(dú)立的政治意義置于國(guó)際主義的視野之中，賦予了民族主義以更宏大的歷史背景。⑩
在建構(gòu)中國(guó)民族理論的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)國(guó)民黨的民族政策也進(jìn)行了批評(píng)，并進(jìn)而進(jìn)一步闡釋了共產(chǎn)黨的民族政策及理論。1943年周恩來(lái)在《論中國(guó)的法西斯主義——新專制主義》一文中指出，國(guó)民黨對(duì)于少數(shù)民族采取不平等的民族政策，“至于他（蔣介石）對(duì)國(guó)內(nèi)各小民族，還不是充滿了大漢族主義的民族優(yōu)越感和傳統(tǒng)的理藩政策的思想么”，這種歧視集中體現(xiàn)為不承認(rèn)少數(shù)民族的政治地位，“在名義上，他簡(jiǎn)直將蒙、回、藏、苗等稱為邊民，而不承認(rèn)其為民族”。?因而，與國(guó)民黨的大漢族主義的民族政策相對(duì)應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨承認(rèn)少數(shù)民族的政治地位，尊重和保障少數(shù)民族的權(quán)利。這在1945年毛澤東的《論聯(lián)合政府》一文中得到更加系統(tǒng)的闡述：（1）實(shí)現(xiàn)中華民族的解放，以及國(guó)內(nèi)各民族的平等；（2）爭(zhēng)取少數(shù)民族在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上的解放和發(fā)展，并成立維護(hù)群眾利益的少數(shù)民族自己的軍隊(duì)；（3）少數(shù)民族的語(yǔ)言、文字、風(fēng)俗、習(xí)慣和宗教信仰，應(yīng)被尊重。?這些民族政策體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人民族理論的體系化，在抗戰(zhàn)勝利后，基于國(guó)家重構(gòu)的歷史契機(jī)，共產(chǎn)黨首次系統(tǒng)提出了保障少數(shù)民族利益的措施。
在解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)少數(shù)民族政策又進(jìn)行了微調(diào)和充實(shí)。在1947年發(fā)布的《中國(guó)人民解放軍宣言》中矯正了過(guò)去“民族自決權(quán)”的表述，調(diào)整為“承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族有平等自治的權(quán)利”。?這顯然是基于對(duì)“民族自決權(quán)”的含義有了更加深入的理解，從而將“民族自決”調(diào)整表述為更適合中國(guó)國(guó)情的“民族自治”。鄧小平在1987年與外賓的談話時(shí)，論述了這個(gè)轉(zhuǎn)變的原因，“解決民族問(wèn)題，中國(guó)采取的不是民族共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度，我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國(guó)的情況” ?。事實(shí)上，早在1945年中共中央書(shū)記處在《對(duì)內(nèi)蒙工作的意見(jiàn)》中，就明確提出“對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治，首先從各旗開(kāi)始，爭(zhēng)取時(shí)間，放手發(fā)動(dòng)與組織蒙人的地方自治運(yùn)動(dòng)” ?。1947年5月1日，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)，其作為中國(guó)歷史上第一個(gè)省級(jí)民族自治地方，為建國(guó)后的民族區(qū)域自治實(shí)踐積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
在新中國(guó)成立之后，關(guān)于少數(shù)民族的概念和政策繼續(xù)得到發(fā)展和充實(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨充分認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族的特殊性，在政策設(shè)計(jì)方面（特別是改造性措施）采取差異性的措施，確保少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮。在1950年毛澤東曾告誡少數(shù)民族地區(qū)的改革要慎重對(duì)待、不能急躁，改革必須體現(xiàn)少數(shù)民族自治要求，“這種改革必須由少數(shù)民族自己來(lái)解決，沒(méi)有群眾條件，沒(méi)有人民武裝，沒(méi)有少數(shù)民族自己的干部，就不要進(jìn)行任何帶群眾性的改革工作” ?。這種區(qū)別對(duì)待和特殊保護(hù)的理念，尤其鮮明地體現(xiàn)在土地改革中，即人民政府根據(jù)不同地區(qū)和民族的特色，分別采取了沒(méi)收土地、和平贖買、和平協(xié)商的政策。?在1954年制定的新中國(guó)第一部《憲法》中，明確規(guī)定，“國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)的過(guò)程中將照顧各民族的需要，而在社會(huì)主義改造的問(wèn)題上將充分注意各民族發(fā)展的特點(diǎn)”。
對(duì)于少數(shù)民族概念的政治確認(rèn)，最終體現(xiàn)為20世紀(jì)50年代開(kāi)始進(jìn)行的民族識(shí)別工作。?質(zhì)言之，民族識(shí)別作為少數(shù)民族概念由政治概念到法律概念的轉(zhuǎn)折標(biāo)志，使原來(lái)模糊化的少數(shù)民族概念（在中國(guó)漢族以外的其他民族）變?yōu)榭闪炕?、能識(shí)別的法律身份。在民族識(shí)別過(guò)程中，參與人員的知識(shí)來(lái)源主要有兩個(gè)方面：（1）斯大林的民族理論，即將民族定義為“人們?cè)跉v史上形成的有共同語(yǔ)言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活以及表現(xiàn)于共同的民族文化特點(diǎn)上的共同心理素質(zhì)這四個(gè)基本特征的穩(wěn)定的共同體” ?，由此“四特征論”成為民族識(shí)別的圭臬；（2）由于進(jìn)行民族識(shí)別的專家學(xué)者在學(xué)術(shù)上接受過(guò)西方人類學(xué)、語(yǔ)言學(xué)訓(xùn)練，他們?cè)?ldquo;識(shí)別”過(guò)程中自然會(huì)運(yùn)用人類學(xué)、語(yǔ)言學(xué)的知識(shí)。?這種知識(shí)上的多元性，保證了民族識(shí)別政治性和科學(xué)性的統(tǒng)一，也是將馬克思主義民族理論和中國(guó)國(guó)情相結(jié)合的成功實(shí)踐。盡管近些年關(guān)于民族識(shí)別產(chǎn)生了一些爭(zhēng)論和反思，但是其必要性和歷史功績(jī)都是不容否定的，其為落實(shí)民族政策、建構(gòu)民族區(qū)域自治制度、保障少數(shù)民族人權(quán)提供了政治基礎(chǔ)?！?1】
綜上所述，少數(shù)民族的政治概念產(chǎn)生于中國(guó)革命的歷程之中，在民族革命（實(shí)現(xiàn)中華民族的獨(dú)立自主）和階級(jí)革命（實(shí)現(xiàn)各民族群眾當(dāng)家作主）的雙重歷史任務(wù)下，塑造了中華民族概念下的多民族共存發(fā)展的格局。中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義的民族理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，不斷完善自身的民族理論和民族政策，形成了民族平等、民族區(qū)域自治、尊重少數(shù)民族權(quán)益的系統(tǒng)理論。特別是在新中國(guó)成立之后，對(duì)于民族地區(qū)實(shí)行了差別化的改革措施，開(kāi)展了科學(xué)的民族識(shí)別工作，這為實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族概念由革命時(shí)期到建設(shè)時(shí)期的歷史轉(zhuǎn)型、由政治概念到法律概念的治理模式轉(zhuǎn)型提供了條件。
二、法律意義上的少數(shù)民族概念的發(fā)展
盡管民族的政治概念或許存在爭(zhēng)論空間，但是中國(guó)法律關(guān)于民族的定義卻具有確定性。民族置于“中華民族”的語(yǔ)匯中，指代的是中國(guó)境內(nèi)的所有民族的集合體，除此以外則指代漢族以及經(jīng)過(guò)中央政府民族識(shí)別認(rèn)定的55個(gè)少數(shù)民族?！?2】就少數(shù)民族概念的用法而言，其一般具有兩個(gè)層面的意義：（1）作為描述性的法律概念，“少數(shù)民族”一詞多用于修飾特定事物，此時(shí)并不需要對(duì)少數(shù)民族的概念進(jìn)行過(guò)度詮釋，僅根據(jù)一般理解就能確定其概念的內(nèi)涵和外延。比如《中醫(yī)藥法》規(guī)定“本法所稱中醫(yī)藥，是包括漢族和少數(shù)民族醫(yī)藥在內(nèi)的我國(guó)各民族醫(yī)藥的統(tǒng)稱”，此處的少數(shù)民族概念就是一種描述性的法律概念，用于修飾“醫(yī)藥”一詞。（2）作為規(guī)范性的法律概念，少數(shù)民族概念能夠直接產(chǎn)生法律效果。比如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定“各行政區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拇砻~”，此時(shí)少數(shù)民族概念就有直接的法律效力。在中國(guó)法律中，少數(shù)民族的描述性概念占了相當(dāng)大的比例，而規(guī)范性概念往往用于賦予少數(shù)民族的特殊權(quán)利、確認(rèn)少數(shù)民族特殊地位、或者給予少數(shù)以特殊保護(hù)。
在新中國(guó)成立以前，《中華蘇維埃憲法大綱》《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》均規(guī)定了少數(shù)民族的法律概念和政策。1931年《中華蘇維埃憲法大綱》第14條規(guī)定，“中國(guó)蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的民族自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立的國(guó)家的權(quán)利”。因而《中華蘇維埃憲法大綱》反映的是一種激進(jìn)的民族自決觀，這種激進(jìn)的民族自決觀在1941年的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中得到矯正，在該綱領(lǐng)的第17條規(guī)定，“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙、回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣”。這意味著，中國(guó)共產(chǎn)黨不再使用諸如“民族自決”的激進(jìn)表述，而是結(jié)合中國(guó)的歷史和現(xiàn)狀，確定了民族自治的發(fā)展方向，并繼續(xù)實(shí)施民族平等的原則、尊重少數(shù)民族延續(xù)其自身民族特征的權(quán)利。而之所以特意強(qiáng)調(diào)蒙族和回族的權(quán)利，概因彼時(shí)陜甘寧邊區(qū)少數(shù)民族的人口數(shù)量極為有限，主要是回族，還有為數(shù)不多的蒙古族?！?3】1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》進(jìn)一步確認(rèn)了少數(shù)民族的自治權(quán)，將自治范圍由《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中的蒙族和回族擴(kuò)展到“邊區(qū)各少數(shù)民族”，并且賦予了民族自治地方的立法權(quán)，其“在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)”。
新中國(guó)成立前的民族立法的這些實(shí)踐，為中國(guó)共產(chǎn)黨建國(guó)后的民族政策提供了基礎(chǔ)。1949年9月由政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）中，全面闡述了新中國(guó)的民族政策：（1）在政協(xié)會(huì)議的界別中，少數(shù)民族有專門的代表（10名正式代表和2名候補(bǔ)代表），包括了回族、彝族、蒙族、苗族、朝鮮族、黎族、藏族的代表人士。在《共同綱領(lǐng)》的起草過(guò)程中，特別是關(guān)于其中的民族政策部分，中央詳細(xì)征詢和吸納了少數(shù)民族代表的意見(jiàn)?！?4】（2）在《共同綱領(lǐng)》確定新民主主義的國(guó)家性質(zhì)時(shí)，也將國(guó)內(nèi)各民族列為團(tuán)結(jié)的對(duì)象，“中華人民共和國(guó)為新民主主義即人民民主主義的國(guó)家，實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專政，反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義，為中國(guó)的獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一和富強(qiáng)而奮斗”。（3）重申了國(guó)內(nèi)各民族的平等地位，“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”。（4）將民族政策單列一章，確定了民族平等、團(tuán)結(jié)互助的原則，反對(duì)大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為，確定了民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族的軍事權(quán)利（參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊(duì)的權(quán)利），保障少數(shù)民族發(fā)展其語(yǔ)言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由，明確了政府在促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展中的責(zé)任。
值得注意的是，《共同綱領(lǐng)》首次正式確立了“民族區(qū)域自治”的概念，將民族自治和區(qū)域自治結(jié)合起來(lái)，將少數(shù)民族自治的范圍明確在聚居區(qū)域內(nèi)，“既體現(xiàn)中共對(duì)建國(guó)后在民族聚居區(qū)建政的構(gòu)想，領(lǐng)土的完整；亦保持歷史的延續(xù)，兼顧了民族因素，維護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利”【25】。因此，《共同綱領(lǐng)》作為新中國(guó)的臨時(shí)憲法，完整闡述了少數(shù)民族的政治地位，系統(tǒng)規(guī)定了國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族的政策和責(zé)任，標(biāo)志著民族政策實(shí)現(xiàn)了由“民族自決”到“民族自治”最終發(fā)展為“民族區(qū)域自治”的歷史轉(zhuǎn)型，成為新中國(guó)保障少數(shù)民族人權(quán)的制度起點(diǎn)。但是無(wú)需諱言的是，《共同綱領(lǐng)》在保障少數(shù)民族人權(quán)方面也存在不足，比如其將權(quán)利的主體規(guī)定為人民（而不是公民），限制和縮小了權(quán)利主體的范圍，客觀上限制了少數(shù)民族人權(quán)保障的深度和范圍。【26】
1954年由第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“五四憲法”），作為新中國(guó)的第一部憲法，在吸納原有憲法文件的基礎(chǔ)上，總結(jié)建國(guó)五年的治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)少數(shù)民族政策作出了更加完整的規(guī)定。（1）在“五四憲法”的序言中，描述了現(xiàn)階段的民族現(xiàn)狀，指明了繼續(xù)加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的目標(biāo)，并且特別規(guī)定“國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)的過(guò)程中將照顧各民族的需要，而在社會(huì)主義改造的問(wèn)題上將充分注意各民族發(fā)展的特點(diǎn)”。劉少奇在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中也進(jìn)一步做出解釋：“在什么時(shí)候?qū)嵭猩鐣?huì)主義改造以及如何實(shí)行社會(huì)主義改造等問(wèn)題上，都將因?yàn)楦髅褡灏l(fā)展情況的不同而有所不同，在這一切問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)容許各民族人民群眾以及在各民族中同人民群眾有聯(lián)系的公眾領(lǐng)袖們從容考慮，并按照他們的意愿去作決定”【27】。（2）“五四憲法”第3條明確了“中華人民共和國(guó)是統(tǒng)一的多民族的國(guó)家”，重申了民族平等和禁止民族歧視的原則，規(guī)定了少數(shù)民族的語(yǔ)言文字權(quán)利和保持風(fēng)俗習(xí)慣的自由，在少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行區(qū)域自治，并且強(qiáng)調(diào)“各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分”。（3）在全國(guó)人民代表大會(huì)的條款中，特別規(guī)定了“少數(shù)民族代表的名額和產(chǎn)生辦法，由選舉法規(guī)定”，并在全國(guó)人大設(shè)置專門的“民族委員會(huì)”。但是需要注意的是，全國(guó)人大民族委員會(huì)不是“少數(shù)民族委員會(huì)”，而是作為權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維護(hù)平等團(tuán)結(jié)的民族關(guān)系的專門機(jī)構(gòu)——彭真在1984年時(shí)曾明確“民族委員會(huì)不單是少數(shù)民族的委員會(huì)，而是全國(guó)各民族的委員會(huì)，是代表全國(guó)，代表十億人民，按照憲法處理民族關(guān)系等問(wèn)題的”【28】。（4）確定了國(guó)務(wù)院管理民族事務(wù)的權(quán)力，在行政區(qū)劃中明確了自治區(qū)、自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)的地位，并要求地方各級(jí)人大履行在本行政區(qū)域內(nèi)“保障少數(shù)民族的平等權(quán)利”的責(zé)任。（5）在憲法中專設(shè)一節(jié)規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)限，賦予民族自治地方以管理地方財(cái)政、組織公安部隊(duì)、制定自治條例和單行條例等自治權(quán)力。（6）確認(rèn)“各民族公民都有用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利”，明確要求法院保障少數(shù)民族在訴訟中的語(yǔ)言文字權(quán)利。（7）在公民基本權(quán)利義務(wù)章節(jié)，規(guī)定了各民族成員的選舉權(quán)平等。雖然1975年和1978年對(duì)于憲法的修訂，壓縮了關(guān)于少數(shù)民族政策的規(guī)定，但在體例和表述上基本保持了“五四憲法”的面貌。
1982年修改通過(guò)的現(xiàn)行憲法（以下簡(jiǎn)稱“八二憲法”）恢復(fù)了“五四憲法”中關(guān)于少數(shù)民族概念和地位的規(guī)定，進(jìn)一步明確保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。（1）在“八二憲法”的序言中，肯定了少數(shù)民族參與創(chuàng)造國(guó)家文化、締造新中國(guó)的歷史貢獻(xiàn)，從而為確立平等團(tuán)結(jié)的民族政策奠定了歷史基調(diào)。為此，在“八二憲法”序言中強(qiáng)調(diào)“中國(guó)各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)”，敘述了“以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民”建立新中國(guó)的歷程，肯定了革命勝利和社會(huì)主義建設(shè)成果是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民”取得的，確認(rèn)了“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”的性質(zhì)。在“八二憲法”序言的敘事脈絡(luò)中，并不只是強(qiáng)調(diào)主體民族的地位，而是肯定各族人民對(duì)于國(guó)家轉(zhuǎn)型和政權(quán)締造的歷史功績(jī)。也正是因?yàn)楦髯迦嗣窬邢鄳?yīng)的歷史貢獻(xiàn)，因而應(yīng)該具有平等的地位和權(quán)利。（2）在“八二憲法”中進(jìn)一步確認(rèn)了我國(guó)的少數(shù)民族政策，這主要規(guī)定于總綱第4條中。該條的主要內(nèi)容包括了民族平等原則、保障少數(shù)民族合法權(quán)益、維護(hù)和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助的民族關(guān)系、禁止民族歧視和壓迫、禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂、幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、實(shí)施民族區(qū)域自治、民族自治地方是中國(guó)不可分離的部分、以及各民族的語(yǔ)言文字自由和保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由。因而該條規(guī)定匯集了新中國(guó)歷部憲法的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)完整地規(guī)定了國(guó)家的民族政策，強(qiáng)調(diào)對(duì)于少數(shù)民族權(quán)益的保障。（3）在自治機(jī)關(guān)一節(jié)中，“八二憲法”對(duì)于民族區(qū)域自治制度進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，特別是增加規(guī)定了自治地方的行政首長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任、自治地方的人大常委會(huì)中應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任——這從人事制度上保障了民族區(qū)域自治制度的貫徹落實(shí)。“過(guò)去，黨和國(guó)家十分重視培養(yǎng)、選拔使用少數(shù)民族干部，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)自治機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族人員來(lái)?yè)?dān)任，但是由于沒(méi)有法律化、制度化，事實(shí)上沒(méi)有得到很好的解決”【29】。因而“八二憲法”以制度化的形式確定民族自治地區(qū)的主要地方干部由少數(shù)民族人員擔(dān)任，顯示了黨和國(guó)家以最大的政治誠(chéng)意推進(jìn)少數(shù)民族的區(qū)域自治的決心。綜上所述，現(xiàn)行“八二憲法”較之于“共同綱領(lǐng)”和前三部憲法而言，對(duì)于民族政策的規(guī)定最為系統(tǒng)和完備，特別是“八二憲法”增加了“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”的規(guī)定，這也為少數(shù)民族政策開(kāi)始走向法治化輔平了道路。
“八二憲法”中的少數(shù)民族概念和政策，既有宣示和確認(rèn)的最高法律效力，也有規(guī)范和指引著國(guó)家的立法行為的作用，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的涉及少數(shù)民族的法律，應(yīng)遵循憲法所確定的民族原則。比如《民族區(qū)域自治法》第1條就寫(xiě)明，“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法制定”，這意味著其是對(duì)憲法有關(guān)民族問(wèn)題規(guī)定的實(shí)施和細(xì)化。在中國(guó)的法律中，不加修飾詞的“民族”概念在法律中主要出現(xiàn)在兩個(gè)場(chǎng)合：（1）作為平等原則具體化的表述，比如，《就業(yè)促進(jìn)法》第3條規(guī)定：“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視”；《兵役法》第3條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民，不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役”；這些法律規(guī)定事實(shí)上是禁止基于民族的不當(dāng)分類和歧視。（2）作為公民的族別法律身份，比如《居民身份證法》第3條規(guī)定：“居民身份證登記的項(xiàng)目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號(hào)碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)”；此處的民族概念就是指公民固定的法律身份。
在立法過(guò)程中，由民族概念衍生了一系列相關(guān)概念，大致可以分為以下幾類。其一，“民族”一詞指代整體意義上的中國(guó)各族人民，比如中華民族、全民族、多民族等法律詞匯中，其指向的并不是單一的民族，而是整體的中國(guó)人民。需要注意的是，在憲法中雖然使用了“中國(guó)各族人民”、“多民族國(guó)家”等概念，但是并沒(méi)有出現(xiàn)“中華民族”和“全民族”的用法。因而顯然是以立法充實(shí)和豐富了民族的內(nèi)涵，確認(rèn)中華民族、全民族作為漢族和少數(shù)民族的上位概念，集中體現(xiàn)了政治、文化乃至道德維度上的國(guó)家形象。經(jīng)過(guò)制憲和立法的過(guò)程，政治意義上的民族才演變?yōu)榉€(wěn)固的法律共同體，“賦予民族國(guó)家這一宏大的人間秩序以外在的法律表述，人間秩序蔚然而成法律文明秩序”【30】。其二，基于第一層意義上做延伸的詞語(yǔ)搭配，比如民族獨(dú)立（中華民族的獨(dú)立）、民族繁榮（中華民族的繁榮）、民族素質(zhì)（全民族的素質(zhì)）、民族精神（中華民族的精神）、民族感情（各族人民的感情）、民族特色（各民族的特色）、民族團(tuán)結(jié)（各民族之間的團(tuán)結(jié)）、民族醫(yī)藥（漢族和少數(shù)民族的醫(yī)藥），在這些場(chǎng)合中也不能區(qū)分漢族和少數(shù)民族，而是將其作為統(tǒng)一的共同體來(lái)理解。其三，在某些情況下，民族事實(shí)上指代的是少數(shù)民族，比如民族地區(qū)（少數(shù)民族地區(qū)）、民族語(yǔ)言文字（少數(shù)民族的語(yǔ)言文字）、民族文字（少數(shù)民族的文字）、民族風(fēng)俗習(xí)慣（主要指少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，比如《刑法》中的侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪所指向的就是“少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣”），這些用法已經(jīng)成為約定俗成的表達(dá)方式，一般不至于產(chǎn)生誤解。其四，作為法律禁止和反對(duì)的情形，如民族仇恨、民族歧視、民族分裂等用法，這些作為平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系的對(duì)立面，受到中國(guó)法律的禁止和制裁。
概而言之，少數(shù)民族的概念和政策在中國(guó)憲法和法律中經(jīng)歷了復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨民族理論的體系化，憲法和法律中的民族概念和民族政策也在不斷完善。在建國(guó)后的《共同綱領(lǐng)》和四部憲法中均明確了少數(shù)民族的政治地位，并通過(guò)民族區(qū)域自治制度，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利。特別是“八二憲法”明確規(guī)定保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，為少數(shù)民族人權(quán)的法治化路徑提供了基礎(chǔ)。在中國(guó)法律中，呈現(xiàn)了更加完整的少數(shù)民族概念體系和政治意象。經(jīng)由對(duì)于民族法律概念的類型化區(qū)分，也可以看到民族概念在立法層面可以歸納為三種情形：（1）在整體意義上使用民族概念時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)對(duì)于漢族和少數(shù)民族的平等保護(hù)；（2）當(dāng)民族一詞指代少數(shù)民族時(shí)，則體現(xiàn)出對(duì)于少數(shù)民族的特殊保護(hù)；（3）國(guó)家反對(duì)和制裁違反民族平等原則和破壞民族關(guān)系的行為?；谶@些民族的法律概念，下文探討少數(shù)民族人權(quán)的平等保護(hù)和特殊保護(hù)，厘清二者之間的關(guān)系，并有針對(duì)性地反駁錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。
三、少數(shù)民族人權(quán)的保障方式
我國(guó)《憲法》第4條規(guī)定“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”，如上文所述，這是“八二憲法”新增的條款，它意味著少數(shù)民族政策的法治化，即把對(duì)少數(shù)民族的政策性照顧逐步轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族的法律權(quán)益。2004年憲法修改，增加規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這被視為我國(guó)社會(huì)主義人權(quán)發(fā)展的重要里程碑，也為拓展少數(shù)民族權(quán)益保障范圍提供了契機(jī)。由此，國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族的特殊保護(hù)，體現(xiàn)為“政策性照顧—合法權(quán)益保護(hù)—人權(quán)保障”的遞進(jìn)發(fā)展模式。觀察各國(guó)的憲法經(jīng)驗(yàn)，可以歸納出少數(shù)民族人權(quán)保障的三種模式：（1）不對(duì)少數(shù)民族權(quán)利做特別規(guī)定，而是實(shí)行公民化保護(hù)，一律適用憲法平等原則；（2）將“民族”作為一種政治力量或政治集團(tuán)，明確地在憲法中加以列明，在公民平等基礎(chǔ)上，增加“民族平等”規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)；（3）在憲法中承認(rèn)“民族”的憲法地位，承認(rèn)少數(shù)民族差別權(quán)利，但回避了政治集團(tuán)性質(zhì)問(wèn)題?！?1】
簡(jiǎn)而言之，上述保障少數(shù)民族人權(quán)的三種模式分別代表了“公民化路徑”、“政治化路徑”和“文化化路徑”。這三種模式在中國(guó)均有相應(yīng)的代表性學(xué)者。“公民化”路徑強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)，并不關(guān)注不同民族之間的客觀差別，反而主張“不斷淡化公民的族群意識(shí)，不斷淡化56個(gè)民族的觀念，不斷強(qiáng)化中華民族的身份意識(shí)，不斷增強(qiáng)公民的中華民族認(rèn)同感，切實(shí)推進(jìn)中華民族一體化”【32】。“政治化路徑”不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)于少數(shù)民族的特殊保護(hù)，而且承認(rèn)少數(shù)民族的政治屬性，其認(rèn)為“公民化”或者“國(guó)族一體化”的主張“忽視了少數(shù)民族權(quán)利與多民族國(guó)家政治合法性的內(nèi)在邏輯，而且也無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)少數(shù)民族權(quán)利訴求的直面挑戰(zhàn)，無(wú)法為多民族國(guó)家的存在提供制度凝聚力，難以在少數(shù)民族中間創(chuàng)造對(duì)國(guó)家的自覺(jué)認(rèn)同”【33】。“文化化路徑”雖然承認(rèn)少數(shù)民族的差別，但是強(qiáng)調(diào)這種差別僅是文化層面的，不具有政治的含義和內(nèi)容，建議把建國(guó)以來(lái)在族群?jiǎn)栴}上的“政治化”趨勢(shì)改變?yōu)?ldquo;文化化”的新方向，把少數(shù)族群?jiǎn)栴}逐步“去政治化”?！?4】這些對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)保障方式的爭(zhēng)論，歸根結(jié)底在于是否承認(rèn)需要對(duì)少數(shù)民族人權(quán)進(jìn)行特殊保護(hù)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解答，不應(yīng)陷入價(jià)值爭(zhēng)論，而是需要深入到中國(guó)少數(shù)民族概念生成脈絡(luò)之中，特別是回歸到憲法關(guān)于民族政策的規(guī)定，據(jù)此明確憲法對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)保障的方式。
據(jù)此應(yīng)當(dāng)厘清《憲法》第4條規(guī)定的“少數(shù)民族合法權(quán)益”、《憲法》第二章規(guī)定的“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”、第33條規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，三個(gè)條款的內(nèi)在邏輯關(guān)系。（1）就憲法第33條“人權(quán)條款”和憲法第二章的“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系而言，“人權(quán)條款”作為權(quán)利章節(jié)的一部分，發(fā)揮了“概括、提升和統(tǒng)攝憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定”的作用【35】。這意味著“人權(quán)入憲”是對(duì)公民基本權(quán)利的提升和補(bǔ)充，將那些未納入類型化基本權(quán)利保障范疇的重要權(quán)益給予周延保護(hù)?！?6】不僅如此，人權(quán)條款的意義還在于調(diào)和基本權(quán)利之間的競(jìng)合及沖突，為基本權(quán)利體系化提供“統(tǒng)一的背景”，使得處理具有“價(jià)值之爭(zhēng)”的基本權(quán)利沖突成為可能。（2）就《憲法》第二章和《憲法》第4條“少數(shù)民族合法權(quán)益”的關(guān)系而言，二者構(gòu)成了平等保護(hù)和特殊保護(hù)的關(guān)系。在第二章規(guī)定的公民基本權(quán)利中，并沒(méi)有規(guī)定對(duì)于少數(shù)民族的特殊保護(hù)或者優(yōu)惠政策，其采取了平等保護(hù)的方式，甚至有些權(quán)利特別規(guī)定不能基于民族進(jìn)行區(qū)別對(duì)待（比如選舉權(quán)）。在平等保護(hù)的總體語(yǔ)境下，在《憲法》第4條規(guī)定的“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”，對(duì)第二章構(gòu)成了補(bǔ)充關(guān)系，即少數(shù)民族成員不僅享有第二章規(guī)定的一般權(quán)利，還享有某些特殊的權(quán)利內(nèi)容。需要注意的是，平等保護(hù)和特殊保護(hù)之間存在一定的張力，即何種程度的特殊保護(hù)不至于構(gòu)成“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”原則的侵犯。（3）就憲法第4條“少數(shù)民族合法權(quán)益”和憲法第33條“人權(quán)條款”的關(guān)系而言，后者提升和拓展了少數(shù)民族權(quán)益保障的范圍和深度，也使少數(shù)民族人權(quán)的概念具有了憲法基礎(chǔ)。憲法所確認(rèn)少數(shù)民族的人權(quán)既包括了基于形式平等而進(jìn)行的平等保護(hù)，也包括了追求實(shí)質(zhì)平等而進(jìn)行的特殊保護(hù)；既包括了給予少數(shù)民族的集體人權(quán)（比如區(qū)域自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)等）【37】，也包括了給予少數(shù)民族成員的個(gè)體人權(quán)（比如對(duì)少數(shù)民族公民報(bào)考公務(wù)員依法給予照顧）【38】。
在國(guó)際公約層面，同樣可以獲得少數(shù)民族人權(quán)保障的國(guó)際法依據(jù)。一般認(rèn)為，“人權(quán)國(guó)際保護(hù)的最初形態(tài)是從對(duì)少數(shù)人的保護(hù)開(kāi)始的，最早可追溯到1718世紀(jì)歐洲一些國(guó)家之間簽訂的保護(hù)宗教異端者的條約，比如1606年的匈牙利和特蘭西瓦尼亞之間的《維也納條約》和1654年的《林茨條約》，都承認(rèn)新教徒的禮拜權(quán)”【39】。但是現(xiàn)代意義上的少數(shù)民族人權(quán)保障卻是在二戰(zhàn)之后，一系列國(guó)際人權(quán)憲章確立了少數(shù)民族人權(quán)保障的目標(biāo)和原則。事實(shí)上，1948年12月10日通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》并沒(méi)有涉及到對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，其反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是平等原則，即“人人有資格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)別”。1966年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》同樣強(qiáng)調(diào)平等和非歧視原則，“本公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見(jiàn)解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)分”。由此可見(jiàn)，平等保護(hù)是不可或缺的價(jià)值基礎(chǔ)，只有首先確立平等保護(hù)的原則，承認(rèn)和尊重不同民族的同等權(quán)利資格，才能在這個(gè)基礎(chǔ)上追求進(jìn)一步的特殊保護(hù)。
在1966年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，開(kāi)始關(guān)注少數(shù)人的權(quán)利問(wèn)題，即強(qiáng)調(diào)“在那些存在著人種的、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人的國(guó)家中，不得否認(rèn)這種少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實(shí)行自己的宗教或使用自己的語(yǔ)言的權(quán)利”。值得注意的是，此處確認(rèn)的是“少數(shù)人”（minorities）的權(quán)利，而并沒(méi)有明確規(guī)定少數(shù)民族（ethnic minorities）的權(quán)利。不過(guò)一般認(rèn)為，少數(shù)人指向的是那些滿足數(shù)量上占少數(shù)、處于弱勢(shì)地位、具有團(tuán)結(jié)意識(shí)和穩(wěn)定性這些標(biāo)準(zhǔn)的人種的、宗教的、語(yǔ)言的少數(shù)人，包含了民族上的少數(shù)人（少數(shù)民族）?！?0】與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的理念類似，1965年通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》特別規(guī)定，“專為使若干須予必要保護(hù)的種族或民族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分進(jìn)展而采取的特別措施以期確保此等團(tuán)體或個(gè)人同等享受或行使人權(quán)及基本自由者，不得視為種族歧視”。這些涉及少數(shù)民族人權(quán)的規(guī)定，體現(xiàn)了從平等保護(hù)到特殊保護(hù)的發(fā)展歷程，顯示了二戰(zhàn)之后人權(quán)保障理念的實(shí)質(zhì)進(jìn)步。正如有學(xué)者所指出的，這些公約、宣言和國(guó)際文件初步確立了少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的“平等保護(hù)”、“非歧視”和“特殊保護(hù)”原則，開(kāi)辟了少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的歷史新紀(jì)元?！?1】
由此，少數(shù)民族人權(quán)的概念具有中國(guó)憲法、法律和相關(guān)國(guó)際條約的依據(jù)，確立了對(duì)于少數(shù)民族“平等保護(hù)+特殊保護(hù)”的保障方式。平等保護(hù)基于形式平等，要求少數(shù)民族享有與主體民族同等范圍的權(quán)利，不得受到歧視和克減。特殊保護(hù)基于“權(quán)利正義”的觀念，用對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)換取他們對(duì)于主體民族統(tǒng)治的認(rèn)可，通過(guò)權(quán)利補(bǔ)償恢復(fù)少數(shù)民族的自我發(fā)展能力。【42】因此，平等保護(hù)和特殊保護(hù)具有同等重要的政治功能，二者不能簡(jiǎn)單等同，更無(wú)法互相替代。
但是，在少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)領(lǐng)域，一直存在著一系列誤解，影響了平等和諧民族關(guān)系的建構(gòu)。概括而言，這些誤解包括：（1）把對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)視為“特權(quán)”，甚至認(rèn)為其會(huì)形成對(duì)主體民族的“逆向歧視”；（2）在解讀少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的內(nèi)容時(shí)，將其籠統(tǒng)視為具體人權(quán)，忽視對(duì)于少數(shù)民族個(gè)體成員的保護(hù)；（3）將對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)看作是“專屬保護(hù)”，從而導(dǎo)致在政策落實(shí)中的畸變；（4）認(rèn)為少數(shù)民族的特殊保護(hù)是永久性的，忽視了特殊保護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)。對(duì)于這些錯(cuò)誤觀點(diǎn)的回應(yīng)和澄清，可以藉此明確少數(shù)民族人權(quán)保障的范圍和方式。
首先，對(duì)少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，其價(jià)值不僅在于通過(guò)特殊保護(hù)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，也在于“文化承認(rèn)、文化尊重與文化存續(xù)，關(guān)注重點(diǎn)是少數(shù)人的文化保護(hù)與文化促進(jìn)”?！?3】在現(xiàn)代民族國(guó)家的政治格局下，基于多數(shù)人統(tǒng)治的原則，主體民族的政治主張、經(jīng)濟(jì)利益和文化傳統(tǒng)會(huì)形成主導(dǎo)甚或支配性局面，而少數(shù)民族往往面臨著邊緣化的困境，這是現(xiàn)代民主制度固有的弊病。因而，對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)，實(shí)際上是在賦予他們延續(xù)自身文化和生活方式的能力，尊重他們選擇固有生活方式的權(quán)利。平等保護(hù)和特殊保護(hù)之間也并不存在根本矛盾，關(guān)鍵是二者適用于不同的領(lǐng)域。學(xué)者據(jù)此區(qū)分了“共同領(lǐng)域”和“分立領(lǐng)域”的概念：“共同領(lǐng)域”是指全體成員基于平等的基礎(chǔ)、依從共同的規(guī)則進(jìn)行互動(dòng)的領(lǐng)域，“分立領(lǐng)域”是指屬于民族、宗教或語(yǔ)言上的少數(shù)人群體成員維護(hù)其群體特性和認(rèn)同的領(lǐng)域，在“共同領(lǐng)域”的平等保護(hù)和在“分立領(lǐng)域”的特殊保護(hù)是可以兼容的?！?4】
其次，少數(shù)民族人權(quán)既有集體權(quán)利的內(nèi)容，也當(dāng)然包括了個(gè)體權(quán)利的面向，二者同等重要，不可顧此失彼。一般認(rèn)為，少數(shù)民族的集體人權(quán)主要包括環(huán)境權(quán)、自然資源自主處置權(quán)、民族生存權(quán)、民族自決權(quán)、民族發(fā)展權(quán)、民族平等權(quán)等內(nèi)容【45】，這些集體人權(quán)是保證特定少數(shù)民族得以延續(xù)與發(fā)展的基礎(chǔ)。但是這些集體權(quán)利需要最終落實(shí)為內(nèi)部成員的個(gè)體權(quán)利，賦予少數(shù)民族成員自我實(shí)現(xiàn)和自我發(fā)展的能力。因而少數(shù)民族的個(gè)體人權(quán)應(yīng)該側(cè)重于平等的參政權(quán)、充足的受教育機(jī)會(huì)、完善的社會(huì)保障權(quán)、以及與能力匹配的工作權(quán)等。
第三，不應(yīng)把對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)片面理解為“專屬保護(hù)”。根據(jù)有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定，少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)一般包括了三個(gè)方面：第一，保持民族特性的權(quán)利，包括保持民族文化方面特性的權(quán)利、維護(hù)宗教信仰特性權(quán)利、保持民族語(yǔ)言特性的權(quán)利；第二，有效參與文化、宗教、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公共生活的權(quán)利；第三，平等、自由交往的權(quán)利?！?6】顯然上述這些權(quán)利，我們很難找出哪項(xiàng)權(quán)利是少數(shù)民族所專有的。即便是我們通常進(jìn)行特殊保護(hù)的少數(shù)民族的語(yǔ)言文字權(quán)、宗教信仰自由、保持風(fēng)俗習(xí)慣等權(quán)利，也很難說(shuō)是其專有的權(quán)利，因?yàn)檫@些權(quán)利對(duì)于主體民族同樣重要。特殊保護(hù)并不是專屬保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)在尊重少數(shù)民族意愿的前提下，不得剝奪或者削減少數(shù)民族的維持自身特性的權(quán)利。事實(shí)上，對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)與國(guó)家統(tǒng)一政策的推行并不矛盾，比如《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》規(guī)定“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣普通話和推行規(guī)范漢字”，同時(shí)也明確“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由”。這意味著在推廣通用語(yǔ)言文字的背景下，各民族均有權(quán)使用自己的文字，只是為了防止通用語(yǔ)言對(duì)于少數(shù)民族文化形成過(guò)分沖擊，而特意強(qiáng)調(diào)了給予少數(shù)民族語(yǔ)言文字特殊保護(hù)。因而，對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)并不是“專屬保護(hù)”，也不能簡(jiǎn)單化約為權(quán)利數(shù)量的多寡，而是給予少數(shù)民族特殊的關(guān)注和地位。
最后，對(duì)于少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)具有臨時(shí)性和“填平性”的特征。對(duì)于少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)，并不是要永久性固化這種差異，而是旨在恢復(fù)和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族自我發(fā)展能力；一旦達(dá)到了這個(gè)目標(biāo)，就應(yīng)該及時(shí)終結(jié)特別保護(hù)政策，過(guò)渡到平等保護(hù)的領(lǐng)域?！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》第1條第四款也說(shuō)明了特殊保護(hù)措施的適用界限，“此等措施的后果須不致在不同種族團(tuán)體間保持個(gè)別行使的權(quán)利，且此等措施不得于所定目的達(dá)成后繼續(xù)施行”。對(duì)于政府而言，需要定期評(píng)估特殊保護(hù)的實(shí)施效果，一旦達(dá)到了預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)，就應(yīng)該及時(shí)取消特殊保護(hù)措施。
綜上所述，對(duì)少數(shù)民族的特殊保護(hù)并不是賦予其“特權(quán)”，而是需要區(qū)分“共同領(lǐng)域”和“分立領(lǐng)域”，分別采取平等保護(hù)和特殊保護(hù)的措施。少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)也不應(yīng)狹隘理解為集體人權(quán)，其包含了豐富的個(gè)體人權(quán)的內(nèi)涵，旨在通過(guò)保障少數(shù)民族成員的防御權(quán)和受益權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的文化多元化和民族多樣性。在保障少數(shù)民族人權(quán)時(shí)，需要注意其與國(guó)家統(tǒng)一政策的銜接，避免特殊保護(hù)異化為“專屬保護(hù)”，并定期進(jìn)行政策評(píng)估，取消不必要的特殊保護(hù)措施。在落實(shí)少數(shù)民族人權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家需要承擔(dān)主要責(zé)任，尊重和保障少數(shù)民族的人權(quán)，履行消極不侵犯的義務(wù)（針對(duì)少數(shù)民族成員的防御權(quán)）和積極給付的義務(wù)（針對(duì)少數(shù)民族成員的受益權(quán)），并在決策和執(zhí)行過(guò)程中以保障人權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)和理念，不斷推動(dòng)少數(shù)民族人權(quán)的落實(shí)。
?。ㄍ趵砣f(wàn)，中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院講師，法學(xué)博士。本文系中國(guó)政法大學(xué)2017年校級(jí)科學(xué)研究青年項(xiàng)目資助成果（項(xiàng)目號(hào)：17ZFQ82002））
注釋：
?、賴?guó)務(wù)院新聞辦公室：《2014年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》，人民出版社2015年版，第28-34頁(yè)。
?、贐arry Sautman, Ethnic Law and Minority Rights in China: Progress and Constraints, 21 Law & Policy（1999）,p.284.
?、蹍⒁?jiàn)全國(guó)干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì)：《人權(quán)知識(shí)干部讀本》，人民出版社2006年版，第114頁(yè)。
?、荞R戎：《關(guān)于當(dāng)前中國(guó)民族問(wèn)題研究的100道思考題》，載《西北民族研究》2013年第2期。
?、葜泄仓醒虢y(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻(xiàn)研究室：《新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編（續(xù)編）》，中共中央黨校出版社1997年版，第18-22頁(yè)。
⑥國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策研究室編：《中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問(wèn)題》，民族出版社1994年版，第3頁(yè)。
?、摺睹珴蓶|選集》，第2卷，人民出版社1991年版，第538-539頁(yè)。
?、嗤ⅱ撸?22-623頁(yè)。
⑨同上注，第752頁(yè)。
?、馔献?，第520-521頁(yè)。
?《周恩來(lái)選集》，上卷，人民出版社1980年版，第144-147頁(yè)。
?《毛澤東選集》，第3卷，人民出版社1991年版，第1084頁(yè)。
??《毛澤東選集》，第4卷，人民出版社1991年版，第1238頁(yè)。
?《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社1993年版，第257頁(yè)。
?《歷史昭示未來(lái)——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立追記》，載《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》，2007年5月1日。
?《毛澤東著作選讀》，下冊(cè)，人民出版社1986年版，第697頁(yè)。
?參見(jiàn)李旭輝：《毛澤東、鄧小平關(guān)于少數(shù)民族人權(quán)思想的理論與實(shí)踐》，載《太原大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。
?參見(jiàn)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)研究室編：《新中國(guó)民族工作十講》，民族出版社2006年版，第71-74頁(yè)。
?中央社會(huì)科學(xué)院民族研究所：《斯大林論民族問(wèn)題》，民族出版社1990年版，第28頁(yè)。
?參見(jiàn)馬戎：《中國(guó)的民族問(wèn)題與20世紀(jì)50年代的“民族識(shí)別”》，載《西北民族研究》2012年第3期。
【21】納日碧力戈：《重觀民族識(shí)別：綜合與變通》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期。
【22】參見(jiàn)馬國(guó)華：《當(dāng)代中國(guó)民族問(wèn)題治理模式——政治人類學(xué)的視角》，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年，第18頁(yè)。
【23】參見(jiàn)劉玲：《陜甘寧邊區(qū)民族立法實(shí)踐研究》，載《民族研究》2012年第3期。
【24】參見(jiàn)孫雅莉：《1949，他代表少數(shù)民族在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上發(fā)言》，載《中國(guó)民族報(bào)》，2007年3月16日。
【25】秦和平：《關(guān)于民族區(qū)域自治由來(lái)、建設(shè)及健全的研究》，載《民族學(xué)刊》2015年第5期。
【26】參見(jiàn)張永和主編：《人權(quán)之門》，廣西師范大學(xué)出版社2015年版，第242頁(yè)。
【27】劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》(1954年9月15日在中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上)。
【28】國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《新時(shí)期民族工作文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第203頁(yè)。
【29】王天木、李淑娥：《略論新憲法對(duì)民族問(wèn)題的發(fā)展》，載《法律科學(xué)》1983年第1期。
【30】許章潤(rùn)：《論現(xiàn)代民族國(guó)家是一個(gè)法律共同體》，載《政法論壇》2008年第3期。
【31】參見(jiàn)杜社會(huì)：《論少數(shù)民族人權(quán)的國(guó)際保護(hù)與憲法互動(dòng)——以少數(shù)民族優(yōu)惠政策為中心的考察》，載《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期。
【32】胡鞍鋼、胡聯(lián)合：《第二代民族政策：促進(jìn)民族交融一體和繁榮一體》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2011年第5期。
【33】王建娥：《族際政治民主化：多民族國(guó)家建設(shè)和諧社會(huì)的重要課題》，載《民族研究》2006年第5期。
【34】參見(jiàn)馬戎：《理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群?jiǎn)栴}的“去政治化”》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第6期。
【35】焦洪昌：《“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第3期。
【36】參見(jiàn)韓大元：《憲法文本中“人權(quán)條款”的規(guī)范分析》，載《法學(xué)家》2004年第4期。
【37】參見(jiàn)王德祥：《論我國(guó)人權(quán)的憲法保障》，載《法學(xué)研究》1991年第4期。
【38】參見(jiàn)王立峰：《少數(shù)民族權(quán)利辨析》，載《人權(quán)》2016年第1期。
【39】參見(jiàn)宋麗弘：《少數(shù)民族權(quán)利保障的國(guó)際立法與我國(guó)相關(guān)法律制度》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2009年第4期。
【40】參見(jiàn)孟國(guó)碧：《少數(shù)人權(quán)利的比較與調(diào)適——兼論我國(guó)加入“公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約”的法律調(diào)整問(wèn)題》，載《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。
【41】參見(jiàn)周少青：《少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)與國(guó)家安全問(wèn)題——以國(guó)際（人權(quán)）法為觀察視野》，載《世界民族》2013年第1期。
【42】參見(jiàn)周少青：《少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的價(jià)值理念問(wèn)題》，載《世界民族》2011年第5期。
【43】杜社會(huì)：《從平等到差別：少數(shù)民族優(yōu)惠政策的歷史發(fā)展——以國(guó)際少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)為視角的考察》，載《前沿》2014年第5期。
【44】參見(jiàn)李劍：《少數(shù)民族人權(quán)：權(quán)利分類與對(duì)應(yīng)性保護(hù)》，載《貴州民族研究》2012年第4期。
【45】參見(jiàn)梅傲：《“人本”語(yǔ)境下少數(shù)民族的人權(quán)保護(hù)》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。
【46】何立慧：《從國(guó)際人權(quán)立法與實(shí)踐視角探討少數(shù)民族人權(quán)的特殊保護(hù)》，載《廣西民族研究》2007年第2期。
Abstract：The political concept of ethnic minorities was formed against the background of the dual historical mission of national revolution and class revolution in China，and finally created a systematic theory of ethnic equality，ethnic regional autonomy and respect for the rights and interests of ethnic minorities.With the systemization of the ethnic theory of the Chinese Communist Party，the ethnic concepts and ethnic policies in the Constitution and the laws continue to be amelioratedIn the Common Program of the Chinese People's Political Consultative Conference as well as in all four Constitutions，the political status of ethnic minorities has been expressly stated，and the right of ethnic minorities to be masters of the country has been ensured through the system of ethnic regional autonomy.A more complete system of concepts and a fuller political imagery of ethnic minorities are exhibited in Chinese laws.The protection of human rights of ethnic minorities should adopt the method of concurrent use of equal protection and special protection while distinguishing different fields，clarify the misunderstandings in relation to the special protection of human rights of ethnic minorities，and establish the state responsibility in terms of the safeguard of human rights of ethnic minorities.
?。ㄘ?zé)任編輯葉傳星）
京公網(wǎng)安備 11010102003980號(hào)