內(nèi)容提要：中國(guó)文化中的人具有多元的價(jià)值，既強(qiáng)調(diào)集體意義上的人，同時(shí)也關(guān)注個(gè)體意義上的人。在中國(guó)現(xiàn)行憲法視域下，尊重和保障殘障人的尊嚴(yán)和權(quán)利，是國(guó)家與社會(huì)的義務(wù)，也是憲法的核心價(jià)值之一。中國(guó)殘障人的權(quán)益保障體系已基本形成，在康復(fù)權(quán)保障、教育權(quán)保障、就業(yè)權(quán)保障等方面取得了積極的進(jìn)展，但仍面臨不同的挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)推動(dòng)殘障人事業(yè)的法治化，構(gòu)建更加完善的殘障人權(quán)益保障體系。
關(guān)鍵詞：殘障人權(quán)益保障 人的價(jià)值 無(wú)障礙權(quán)
一、中國(guó)憲法對(duì)殘障人權(quán)益保護(hù)理念
(一)中國(guó)文化中人的形象
人是什么？這是困擾人類幾千年的重大問(wèn)題，神學(xué)、宗教、倫理學(xué)、生物學(xué)、人類學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科都嘗試做出解答，作為基本人權(quán)保障載體的憲法學(xué)也不例外。特別是近現(xiàn)代以來(lái)，核武器、信息技術(shù)、克隆等新科技的出現(xiàn)，似乎使得這個(gè)問(wèn)題變得愈益復(fù)雜。①無(wú)論面臨何種挑戰(zhàn)，我們都需要回到人本身，從人的尊嚴(yán)出發(fā)重新思考當(dāng)代的挑戰(zhàn)，堅(jiān)守人類本質(zhì)與道德，用人權(quán)精神應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)。
在具體討論中國(guó)殘障人權(quán)益制度以前，有必要了解中國(guó)文化對(duì)人的理解以及傳統(tǒng)文化中的人的形象。
在中國(guó)的歷史上，人的觀念由來(lái)已久，人的概念貫穿在文化與制度演變的整個(gè)過(guò)程中。漢字“人”(rén)是象形字，為單一結(jié)構(gòu)，由甲骨文(垂臂直立)和篆文(采摘果實(shí))演化而來(lái)。②《說(shuō)文解字》：人，天地之性最貴者也?！睹献印罚禾鞎r(shí)不如地利，地利不如人和。從文字的意義看，中國(guó)歷史上，人不僅不可或缺，而且具有獨(dú)一無(wú)二的重要地位，指相互依賴、相互支撐、相互惠益。
人的詞匯的演變與人的價(jià)值的社會(huì)認(rèn)可是一個(gè)過(guò)程。在中國(guó)，人的詞匯中的某種社會(huì)價(jià)值轉(zhuǎn)化的載體是人權(quán)概念的出現(xiàn)與發(fā)展。人是社會(huì)生活的主體，離不開特定憲法所塑造的社會(huì)環(huán)境與價(jià)值共識(shí)。③基于這種人的文化中產(chǎn)生的殘障人概念與制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)著以互惠為基礎(chǔ)的哲學(xué)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)連帶作用與共同體的價(jià)值，意味著人類的愛與相互依存。在保護(hù)個(gè)人自由的同時(shí)，每個(gè)人在共同體中要學(xué)會(huì)共同生活。因此，國(guó)家與社會(huì)有義務(wù)保障所有人的權(quán)利，我們常說(shuō)的建設(shè)美好生活時(shí)“一個(gè)都不能少”的理念，也基于中國(guó)人的文化傳統(tǒng)與價(jià)值。
(二)中國(guó)憲法文本中的人
在中國(guó)現(xiàn)行的憲法文本中，“人”出現(xiàn)了490次、“人民”出現(xiàn)了371次、“公民”出現(xiàn)了51次、“個(gè)人”出現(xiàn)了51次，而相對(duì)應(yīng)的“國(guó)家”“社會(huì)”“集體”則分別出現(xiàn)149次、82次、19次。從中可以看出，我國(guó)憲法是以個(gè)人觀念、人的尊嚴(yán)與價(jià)值為基礎(chǔ)的。“人”的權(quán)利的保障、尊嚴(yán)的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家社會(huì)的義務(wù)，是憲法的核心價(jià)值之一。除了個(gè)人價(jià)值的體現(xiàn)外，我國(guó)憲法還重視個(gè)人在家庭、社會(huì)以及國(guó)家中的作用。憲法中“人民”的出現(xiàn)次數(shù)如此之多，也從一個(gè)方面體現(xiàn)了社會(huì)主義國(guó)家的人民當(dāng)家作主的基本理念。在中國(guó)特殊歷史的視域下，“個(gè)人”除了個(gè)體性之外，還具有社會(huì)性，在主體交互性中確定“個(gè)人”的主體性地位。④中國(guó)憲法文本的不同條款雖對(duì)人做了不同表述，但這種表述不是對(duì)社會(huì)主體身份的劃分，只是對(duì)人在不同社會(huì)生活領(lǐng)域的具體化的表述。如“農(nóng)民”在憲法上只是職業(yè)的劃分，并不是身份的劃分。
(三)憲法對(duì)殘障人權(quán)益保障的具體規(guī)范
中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)政府通過(guò)法律和政策不斷完善殘障人保障制度。1978年《憲法》第50條第2款規(guī)定，國(guó)家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活。1982年《憲法》修改時(shí)增添了保障殘疾人權(quán)利的具體內(nèi)容?！稇椃ā返?5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”這一條實(shí)際上以憲法形式確認(rèn)了殘障人保障法律體系的憲法基礎(chǔ)。
在憲法精神的引導(dǎo)下，1988年鄧樸方先生創(chuàng)立中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)；2004年通過(guò)修憲將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)憲法，它意味著“人權(quán)”從一般的政治原則轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的法律概念和憲法原則，預(yù)示著國(guó)家價(jià)值觀的深刻變化，為中國(guó)殘障人保障制度的發(fā)展提供了有力的憲法保障。與此同時(shí)，我國(guó)政府也致力于推進(jìn)國(guó)際殘障人保障事業(yè)，2008年中國(guó)正式批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》，積極參與國(guó)際殘障人事業(yè)，為國(guó)際人權(quán)事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。
二、中國(guó)殘障人權(quán)益保障體系與特色
目前，中國(guó)各類殘障人總數(shù)已達(dá)8，500多萬(wàn)，其中仍有1，500萬(wàn)以上殘疾人生活在國(guó)家貧困線以下，殘疾人仍然是當(dāng)前中國(guó)最困難的社會(huì)群體之一。⑤不少殘障人由于各種條件所限，面臨著難以與社會(huì)其他人員平等發(fā)展的困境。
中國(guó)在殘障人事業(yè)的法制建設(shè)上，始終以憲法為基礎(chǔ)，堅(jiān)持立法先行、依法發(fā)展的原則，建立起了一套廣泛覆蓋殘障人康復(fù)、教育、就業(yè)、無(wú)障礙、社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)體系，并隨著殘障人事業(yè)發(fā)展和依法治國(guó)進(jìn)程而不斷發(fā)展與完善。
(一)堅(jiān)持立法先行
憲法對(duì)于弱者權(quán)利的保護(hù)有賴于國(guó)家的積極立法，推動(dòng)立法是國(guó)家的一項(xiàng)義務(wù)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，1990年12月28日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》。這是中國(guó)第一部保護(hù)殘疾人權(quán)益的專門法律，系統(tǒng)地規(guī)定了殘障人在康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化生活、福利、環(huán)境等方面所享有的權(quán)利。2008年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《殘疾人保障法》進(jìn)行了修訂，更加突出殘障人權(quán)益的社會(huì)保障與“無(wú)障礙環(huán)境”的提供。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《殘疾人保障法》立法進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為：“以憲法為核心，以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為配套，以國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的保障殘疾人權(quán)益法律規(guī)范體系基本形成” ⑥。
《殘疾人保障法》實(shí)施以來(lái)，中國(guó)先后出臺(tái)了《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》等一系列有關(guān)殘疾人權(quán)利保障的配套行政法規(guī)。2016年，制定或修改了關(guān)于殘疾人的專門法規(guī)、規(guī)章，其中省級(jí)10件、地市級(jí)9件；制定或修改保障殘疾人權(quán)益的規(guī)范性文件省級(jí)23件、地市級(jí)54件、縣級(jí)208件。⑦截至2016年年底，全國(guó)成立殘障人法律救助工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)1，921個(gè)，建立殘障人法律救助工作站1，670個(gè)，辦理案件3，701件。⑧除了《殘疾人保障法》之外，迄今為止，中國(guó)現(xiàn)行法律中涉及殘障人保障的法律法規(guī)共有154部，在民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟法及非訴訟程序法中都涉及了對(duì)殘疾人權(quán)益保障的規(guī)定。中國(guó)殘障人保障的法律體系已經(jīng)基本建成。
(二)殘障人權(quán)益保障體系
為了促進(jìn)殘障人事業(yè)發(fā)展，維護(hù)殘障人權(quán)益，我國(guó)針對(duì)殘障人權(quán)益容易遭受侵害的情況，制定了適用于殘障人的特殊保障法律法規(guī)。
1.康復(fù)權(quán)保障 《殘疾人保障法》第15條規(guī)定：“國(guó)家保障殘疾人享有康復(fù)服務(wù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，為殘疾人康復(fù)創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復(fù)服務(wù)體系，并分階段實(shí)施重點(diǎn)康復(fù)項(xiàng)目，幫助殘疾人恢復(fù)或者補(bǔ)償功能，增強(qiáng)其參與社會(huì)生活的能力。”為了預(yù)防殘疾的發(fā)生、減輕殘疾程度，幫助殘障人恢復(fù)或者補(bǔ)償功能，促進(jìn)殘障人平等、充分地參與社會(huì)生活，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)事業(yè)。 根據(jù)《中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)康復(fù)服務(wù)，279.9萬(wàn)殘疾兒童及持證殘疾人得到基本康復(fù)服務(wù)，其中，視力殘疾人40.0萬(wàn)，聽力殘疾人18.5萬(wàn)，肢體殘疾人135.7萬(wàn)，智力殘疾人23.1萬(wàn)，精神殘疾人62.6萬(wàn)。全年有15.0萬(wàn)0－6歲殘疾兒童得到基本康復(fù)服務(wù)。⑨2017年國(guó)家頒布實(shí)施了《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，彌補(bǔ)了中國(guó)殘障人康復(fù)專項(xiàng)法規(guī)方面的空白，為保障殘障人康復(fù)提供了法律支撐。
2.教育權(quán)保障
我國(guó)憲法規(guī)定了殘障人的教育權(quán)，具體體現(xiàn)在《憲法》第45條?！稓埣踩吮Ｕ戏ā贰秼D女權(quán)益保障法》《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》等法律中對(duì)殘疾人教育均有相關(guān)規(guī)定?！读x務(wù)教育法》第19條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的實(shí)施特殊教育的學(xué)校(班)，對(duì)視力殘疾、聽力語(yǔ)言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年實(shí)施義務(wù)教育。特殊教育學(xué)校(班)應(yīng)當(dāng)具備適應(yīng)殘疾兒童、少年學(xué)習(xí)、康復(fù)、生活特點(diǎn)的場(chǎng)所和設(shè)施。普通學(xué)校應(yīng)當(dāng)接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀，并為其學(xué)習(xí)、康復(fù)提供幫助。”《殘疾人保障法》第3章對(duì)殘疾人教育權(quán)的規(guī)定主要內(nèi)容包括：相關(guān)單位職責(zé)、依特性實(shí)施教育、發(fā)展方針、辦學(xué)渠道、普通教育方式、特殊教育方式、成人教育、師資以及輔助手段等。在《殘疾人保障法》的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院制定并修訂的《殘疾人教育條例》第2條第1款明確規(guī)定：“國(guó)家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”，該條例對(duì)殘疾人教育的發(fā)展目標(biāo)和理念、入學(xué)安排、教學(xué)規(guī)范、教師隊(duì)伍建設(shè)以及保障和支持等方面進(jìn)行了修改、完善。
除了法律法規(guī)的制定外，殘疾人教育權(quán)的保障還是各國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)。國(guó)務(wù)院法制辦公室除繼續(xù)實(shí)施《特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016年)》外，還制定了《第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)》，進(jìn)一步提高殘障人素質(zhì)和平等參與社會(huì)的能力。每個(gè)適齡兒童都有享受教育的權(quán)利，殘障人當(dāng)然也不例外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)共有特殊教育普通高中班(部)111個(gè)，在校生7，686人，其中聾生6，129人，盲生1，557人。殘疾人中等職業(yè)學(xué)校(班)118個(gè)，在校生11，209人，畢業(yè)生3，855人，其中2，206人獲得職業(yè)資格證書。全國(guó)有9，592名殘疾人被普通高等院校錄取，1，941名殘疾人進(jìn)入高等特殊教育學(xué)院學(xué)習(xí)。⑩
3.就業(yè)權(quán)保障
憲法、法律、法規(guī)對(duì)殘障人就業(yè)權(quán)給予保障。其中，相關(guān)法律主要有《勞動(dòng)法》《殘疾人保障法》《職業(yè)教育法》《就業(yè)促進(jìn)法》等?！秳趧?dòng)法》第14 條規(guī)定：“殘疾人、少數(shù)民族人員、退出現(xiàn)役的軍人的就業(yè)，法律、法規(guī)有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。”《職業(yè)教育法》第15 條規(guī)定了殘疾人接受職業(yè)教育的權(quán)利?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定，國(guó)家保障殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)殘障人就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，為他們創(chuàng)造就業(yè)條件，用人單位招用人員不得歧視殘疾人。
為了給殘障人士全面提供無(wú)障礙環(huán)境，修訂后的《殘疾人保障法》進(jìn)一步規(guī)定：“禁止基于殘疾的歧視”，“國(guó)家保障殘疾人勞動(dòng)的權(quán)利”，以及“在職工的招用、轉(zhuǎn)正、晉級(jí)、職稱評(píng)定、休息休假、勞動(dòng)報(bào)酬、生活福利、社會(huì)保險(xiǎn)等方面，不得歧視殘疾人”。此外，殘障人勞動(dòng)就業(yè)，實(shí)行集中與分散相結(jié)合的方針，立法除了規(guī)定在福利企業(yè)集中就業(yè)以外，還首次明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行按比例安排殘疾人就業(yè)的制度，并采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施，使殘障人勞動(dòng)就業(yè)逐步普及、穩(wěn)定、合理。2011年以后，我國(guó)又創(chuàng)立了輔助性就業(yè)和公益性就業(yè)兩種殘障人就業(yè)方式。
中國(guó)對(duì)于殘障人就業(yè)權(quán)利的保障是全方位的：2016年，全國(guó)持證殘障人新增就業(yè)31.2萬(wàn)人，城鄉(xiāng)實(shí)名培訓(xùn)60.5萬(wàn)人；城鄉(xiāng)持證殘障人就業(yè)人數(shù)為896.1萬(wàn)人，其中按比例就業(yè)66.9萬(wàn)人，集中就業(yè)29.3萬(wàn)人，個(gè)體就業(yè)63.9萬(wàn)人等；2016年度培訓(xùn)盲人保健按摩人員18，997名、盲人醫(yī)療按摩人員5，267名；保健按摩機(jī)構(gòu)達(dá)到18，605個(gè)，醫(yī)療按摩機(jī)構(gòu)達(dá)到1，211個(gè)。?
4.無(wú)障礙權(quán)保障
《殘疾人保障法》第46條規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)逐步實(shí)行方便殘疾人的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范，采取無(wú)障礙措施。”除此之外，2012年修訂后的《老年人權(quán)益保障法》第63條規(guī)定：“國(guó)家規(guī)定無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。新建、改建和擴(kuò)建道路、公共交通設(shè)施、建筑物、居住區(qū)等，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家無(wú)障礙工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先推進(jìn)與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的改造。”第64條規(guī)定：“國(guó)家推動(dòng)老年宜居社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)、支持老年宜居住宅的開發(fā)，推動(dòng)和扶持老年人家庭無(wú)障礙設(shè)施的改造，為老年人創(chuàng)造無(wú)障礙居住環(huán)境。”這些規(guī)定，既保證了《憲法》的“平等”“參與”“共享”宗旨的落實(shí)，又保證了中國(guó)眾多的殘障人、老年人得以享有與其他公民平等的權(quán)利，并保護(hù)其不受侵害。為了規(guī)范和推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)工作，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，涵蓋市政建設(shè)、公共交通、信息交流、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，內(nèi)容包括無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)、無(wú)障礙信息交流和無(wú)障礙社區(qū)服務(wù)等?！稛o(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》明確規(guī)定了“創(chuàng)造無(wú)障礙環(huán)境，保障殘疾人等社會(huì)成員平等參與社會(huì)生活”的立法目的，確立了“無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，遵循實(shí)用、易行、廣泛受益的原則”。根據(jù)《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》規(guī)定的這一原則，截至2016年年底全國(guó)共出臺(tái)了451個(gè)省、地市、縣級(jí)無(wú)障礙建設(shè)與管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；1，623個(gè)市、縣、區(qū)系統(tǒng)開展無(wú)障礙建設(shè)，為93萬(wàn)戶殘疾人家庭實(shí)施了無(wú)障礙改造。?
5.社會(huì)保障權(quán)保障
《殘疾人保障法》第6章第46條規(guī)定：“國(guó)家保障殘疾人享有各項(xiàng)社會(huì)保障的權(quán)利。政府和社會(huì)采取措施，完善對(duì)殘疾人的社會(huì)保障，保障和改善殘疾人的生活。”該法第6章集中規(guī)定了殘疾人依法加入社會(huì)保險(xiǎn)、享受社會(huì)救助以及其他幫扶措施，體現(xiàn)了殘疾人社會(huì)保障的一般需要。殘障人社會(huì)保險(xiǎn)是殘疾人社會(huì)保障體系的核心和基本組成部分，主要是在殘疾人患病、年老、失業(yè)、工傷、生育等特殊情況下保障其基本生活需要。要落實(shí)城鎮(zhèn)貧困殘疾人個(gè)體參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)并組織個(gè)體就業(yè)殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)；幫助農(nóng)村殘疾人參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；殘疾人及其所在單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。
在殘障人社會(huì)救助制度方面，《殘疾人保障法》第48條第1款規(guī)定：“各級(jí)人民政府對(duì)生活確有困難的殘疾人，通過(guò)多種渠道給予生活、教育、住房和其他社會(huì)救助。”同時(shí)，第49條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無(wú)生活來(lái)源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。”根據(jù)《殘疾人保障法》的規(guī)定，截至2016年年底，城鄉(xiāng)殘疾居民參加城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到2，370.6萬(wàn)人，參保率79.0%；有269.4萬(wàn)非重度殘疾人享受了全額或部分代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)惠政策；領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的人數(shù)達(dá)到936.1萬(wàn)人。?有些地方還實(shí)行“醫(yī)保先保、民政救助、殘聯(lián)慈善補(bǔ)助”的精神殘障人救助模式、政府引導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)化參與路徑。
三、殘障人權(quán)益保障面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢(shì)
自1978年改革開放以來(lái)，殘障人權(quán)益保障制度法治化取得了長(zhǎng)足發(fā)展，實(shí)施發(fā)展殘障人事業(yè)的國(guó)家計(jì)劃，成立了政府殘疾人工作委員會(huì)，建立全國(guó)統(tǒng)一的殘疾人組織，弘揚(yáng)人道主義思想，倡導(dǎo)扶殘助殘的良好風(fēng)尚，營(yíng)造殘障人平等參與的社會(huì)環(huán)境，取得了歷史性進(jìn)步，贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。實(shí)踐證明，中國(guó)殘障人事業(yè)走上了一條適合國(guó)情、具有特色的道路，站在了新的歷史起點(diǎn)上。但是，也要清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)殘障人權(quán)益的保障依然面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要借助于法治思維和法治手段推動(dòng)殘障人權(quán)益事業(yè)的不斷進(jìn)步。
(一)殘障人權(quán)益保障面臨的主要挑戰(zhàn)
1.殘障人人數(shù)多
中國(guó)是殘障人最多的國(guó)家之一，殘疾人所面臨的困難和需要解決的問(wèn)題多，面臨的挑戰(zhàn)也多。許多殘障人由于身體條件所限，面臨著難以與社會(huì)其他人員平等發(fā)展的困境。據(jù)中國(guó)殘聯(lián)扶貧辦2016年的不完全統(tǒng)計(jì)，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，殘障貧困人口占當(dāng)?shù)刎毨丝诘?0%-90%；在中部地區(qū)，殘障貧困人口占當(dāng)?shù)刎毨丝诘?0-80%；在西部地區(qū)，殘障貧困人口占當(dāng)?shù)刎毨丝诘?0%-70%。?值得注意的是，在有些地方這種差距正在呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)，有些殘障人生存夢(mèng)、發(fā)展夢(mèng)實(shí)現(xiàn)起來(lái)缺少支撐、舉步維艱。
2.殘障人保障理念有待提高
經(jīng)過(guò)改革開放40年的發(fā)展，殘障人權(quán)益保障作為人權(quán)事業(yè)的一部分，得到社會(huì)的關(guān)注，尊重和保障殘障人權(quán)益成為人們的自覺行動(dòng)。但社會(huì)生活中仍存在不尊重殘障人、不平等對(duì)待，甚至歧視殘障人的現(xiàn)象，雖然從“殘廢”到“殘疾”，從“殘障人”到“殘障人士”，名稱不斷變化，但根本的問(wèn)題不是名稱的改變，而是在人的尊嚴(yán)的保護(hù)上尋求共識(shí)，使尊重殘障人成為一個(gè)基本生活方式。
3.《殘疾人保障法》執(zhí)行效果不理想
如前所述，我國(guó)已經(jīng)建立了以憲法為核心的殘障人法律框架與體系，殘障人保障的基本領(lǐng)域都有相關(guān)規(guī)范。但法律的執(zhí)行效果與殘障人期待相比有一定差距。比如，中國(guó)殘障人按比例就業(yè)政策是一項(xiàng)明確的法律要求，2015年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等也發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》的通知，但實(shí)施過(guò)程中遇到征收的不規(guī)范、不到位與缺乏監(jiān)管等問(wèn)題。
4.無(wú)障礙設(shè)施不完善
目前，無(wú)障礙設(shè)施的發(fā)展不平衡，在有些地方無(wú)法充分保障殘障人士合理便利和無(wú)障礙空間，不能充分保障殘障人在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有、行使人權(quán)和基本自由，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)融入社會(huì)生活的目標(biāo)。無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)還存在覆蓋面不全、功能不完善，已建成設(shè)施配套性、系統(tǒng)性不夠，管理維護(hù)不到位等問(wèn)題。?
(二)推進(jìn)殘障人事業(yè)的法治化
中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)的報(bào)告體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展觀，提出人權(quán)的法治保障理念，把不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為國(guó)家發(fā)展的基本目標(biāo)，明確了“發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)”的任務(wù)。
1.強(qiáng)化國(guó)家對(duì)殘障人保護(hù)的義務(wù)
國(guó)家有基本權(quán)利保障的義務(wù)，對(duì)弱者更有照顧的義務(wù)。全球約有十分之一的人生活在各種形式的殘障之中，其中很大一部分也處在貧困之中。聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》致力于推動(dòng)殘障人士人權(quán)狀況的改善，促進(jìn)一個(gè)無(wú)障礙和合理便利社會(huì)的出現(xiàn)，將殘障人人權(quán)的普遍性與特殊性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大力弘揚(yáng)人權(quán)文化。中國(guó)是國(guó)際殘障人事業(yè)的積極參與者，對(duì)殘障人權(quán)利的保護(hù)一直是政府的重要任務(wù)，已形成了一套由法律保障、制度健全、社會(huì)積極參與的從中央到社區(qū)的保障體系。
2.以康復(fù)為中心的理念面臨著新挑戰(zhàn)
過(guò)去中國(guó)殘障人權(quán)益保障制度強(qiáng)調(diào)康復(fù)功能和殘障人教育的“特殊性”，在特殊的歷史時(shí)期發(fā)揮了積極作用。但隨著殘障人理念的變化，如過(guò)分強(qiáng)調(diào)康復(fù)的作用，也有可能忽略殘障人群體的多樣化需求，應(yīng)采取多樣的形式，尊重殘障人的選擇權(quán)。
3.科技發(fā)展帶來(lái)殘障人保障的不確定性與新的風(fēng)險(xiǎn)
現(xiàn)在是人類歷史上面臨最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí)代，科技發(fā)展深刻影響著人類的生活，甚至人的尊嚴(yán)也存在著被邊緣化的危險(xiǎn)。面對(duì)科技的迅猛發(fā)展，我們要保持開放與理性，不能盲目崇拜科技，更不能輕易地將科技運(yùn)用在殘障人生活之中。不以理性為基礎(chǔ)的科技運(yùn)用，將導(dǎo)致新的不平等，使殘障人遠(yuǎn)離心靈的交流，失去情感的支持。
科技是雙刃劍，我們要思考的問(wèn)題是如何防御由科技非理性所帶來(lái)的對(duì)人性尊嚴(yán)的漠視，而不是盲目贊揚(yáng)科技的進(jìn)步。科技的發(fā)展將如何改變?nèi)祟悓?duì)于殘障的認(rèn)知？新科技的迅猛發(fā)展，包括人工智能技術(shù)的突破，將支持還是傷害殘障者保障的核心價(jià)值？如何有效合理地利用科技保障殘障者權(quán)利，防御可能的負(fù)面影響，并在其他領(lǐng)域如貧富差距、社會(huì)公平、食品安全等方面促進(jìn)人類進(jìn)步？法治的相應(yīng)使命是，以法治力量消除科技的非理性，捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，使人成為具有尊嚴(yán)的主體，讓人成為技術(shù)的主宰者，維護(hù)人類文明的偉大價(jià)值。
4.從特殊保護(hù)走向平等保護(hù)
平等地保護(hù)殘障人，讓每個(gè)人都享有尊嚴(yán)、自由與平等，是法治的使命。殘障人概念在變化，名稱也在變化，但根本的問(wèn)題不是形式的改變，而是殘障人制度更加文明、人道。殘障人是人類大家庭的平等成員，政府關(guān)心這一群體是履行憲法義務(wù)。因此，在殘障人權(quán)益保護(hù)中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化所有人平等的理念，要相互關(guān)懷，相互扶助，相互關(guān)心，不要只停留在“關(guān)照”“愛護(hù)”的父愛主義觀念層面，要尊重選擇，要平等保護(hù)。殘障人權(quán)利保障的核心在于消除社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公開。?
5.從個(gè)人模式向社會(huì)模式轉(zhuǎn)變
隨著以殘障的社會(huì)模式為框架、以人權(quán)為原則的聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》的出臺(tái)和在各履約國(guó)的相繼推廣和落實(shí)，殘障的社會(huì)模式正在逐漸發(fā)生變化。目前，在殘障人保護(hù)中，個(gè)人模式仍然有一定的市場(chǎng)，對(duì)實(shí)現(xiàn)融合教育造成了一定的障礙。個(gè)人模式強(qiáng)調(diào)殘障的個(gè)人悲劇色彩，把殘障視為個(gè)人“缺陷”和非正常狀態(tài)；而社會(huì)模式認(rèn)為殘障是功能局限和社會(huì)環(huán)境相互作用的綜合結(jié)果，容易導(dǎo)致殘障人作為一個(gè)群體被不必要地隔離和邊緣化。?殘障的問(wèn)題應(yīng)在綜合制度與體系中尋找答案，以殘障人為主體，尊重和了解殘障群體的特性和需求，以平等的機(jī)會(huì)保障殘障人享有獨(dú)立、有尊嚴(yán)的生活，保障他們的表達(dá)權(quán)，促成一個(gè)對(duì)人人有益的融合社會(huì)。2017年9月國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于開展融合教育的文件，使融合教育成為國(guó)家意志，有助于逐步改變“特殊教育”的觀念，引入新的殘障人保障理念。
6.大學(xué)應(yīng)積極承擔(dān)推動(dòng)殘障人事業(yè)的學(xué)術(shù)使命
在殘障人保障法治化進(jìn)程中，大學(xué)要積極發(fā)揮作用，履行其促進(jìn)人權(quán)、弘揚(yáng)人道主義精神的使命。比如，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院基于社會(huì)責(zé)任積極開展殘障人教育與研究工作。人大法學(xué)院與哈佛大學(xué)殘障人士項(xiàng)目積極探索殘障法教育，正式開設(shè)殘障人權(quán)益保障課程體系、編寫殘障人法教材、設(shè)置研究生培養(yǎng)方向、開設(shè)殘障人診所教學(xué)，面向社會(huì)和政府部門進(jìn)行國(guó)際培訓(xùn)項(xiàng)目、共同開設(shè)殘障人法的遠(yuǎn)程視頻課程等。通過(guò)課程體系的開發(fā)，將殘障法真正作為一個(gè)獨(dú)立、系統(tǒng)的法律部門進(jìn)行講授，而不是將其納入其他課程中一筆帶過(guò)。這不僅有助于培養(yǎng)殘障法方面的法律人才，而且有助于培養(yǎng)學(xué)生的人權(quán)意識(shí)，營(yíng)造良好的人權(quán)文化。
?。n大元，中國(guó)人民大學(xué)人權(quán)研究中心主任、法學(xué)院教授，法學(xué)博士。本文系作者主持的教育部國(guó)家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“中國(guó)殘障者權(quán)益的法律保障研究”(項(xiàng)目號(hào)：17JJD820021)的階段性成果。）
注釋：
①參見韓大元：《生命權(quán)的憲法邏輯》，譯林出版社2012年版，第102-108頁(yè)。
②參見丁再獻(xiàn)：《東夷文化與山東•骨刻文釋讀》，中國(guó)文史出版社2012年版，第690-711頁(yè)。
③參見胡適：《人權(quán)與約法》，載胡適等：《人權(quán)論集》，吉林大學(xué)出版社2009年版，第113頁(yè)。
④參見梁漱溟：《梁漱溟全集》，第3冊(cè)，山東人民出版社1992年版，第180-189頁(yè)。
⑤參見韓曉蓉：《全球殘疾人口占比15%，6億在亞洲中國(guó)為8500萬(wàn)》，載《澎湃新聞》，2015年12月4日。
?、蕖度珖?guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉立法后評(píng)估的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，2017年12月25日訪問(wèn)。
?、邊⒁姟?016年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》［殘聯(lián)發(fā)(2017)15號(hào)］。
?、唷吨袊?guó)殘疾人》記者組：《黨的十八大以來(lái)殘疾人事業(yè)發(fā)展紀(jì)實(shí)之三權(quán)益保障篇》，載中國(guó)殘疾人網(wǎng)，2017年12月26日訪問(wèn)。
⑨參見注⑦。
⑩參見上注。
?參見注⑦。
?參見《2015年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》［殘聯(lián)發(fā)(2016)14號(hào)］。
?參見注⑦。
?參見程凱：《試析我國(guó)殘疾人的社會(huì)保障問(wèn)題》，載《紅旗文稿》2006年第7期，第23-25頁(yè)。
?參見《住建部：無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)仍存在覆蓋面不全等問(wèn)題》，載中國(guó)新聞網(wǎng)，2018年1月3日訪問(wèn)。
?參見蔡禾、周林剛：《消除社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公開》，載廣州市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、廣州市殘疾人聯(lián)合會(huì)編：《殘疾人社會(huì)保障研究》，廣東人民出版社2004年版，第52-65頁(yè)。
?參見解巖、蔡聰、傅高山：《中國(guó)殘障人觀察報(bào)告 2014-2015》，中國(guó)言實(shí)出版社2016年版，第31-82頁(yè)。
Abstract: People，under the interpretation of Chinese culture，have multiple values，which emphasizing not only people in the collective sense，but also individuals in the individual meaning.Under the perspective of China's current constitution，respecting and protecting the dignity and rights of persons with disabilities is the duty of the state and the whole society，which is also one of the core values of the Constitution.The protection system of rights and interests of persons with disabilities in China has been basically formed.It has made positive progress in the protection of the right of rehabilitation，the guarantee of the right to education and the right to employment，but it still faces different challenges.We should continue to promote the rule of law for persons with disabilities and build a more complete system for the protection of the rights and interests of persons with disabilities.
?。ㄘ?zé)任編輯 朱力宇)
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