內(nèi)容提要：人權評估具有監(jiān)控人權狀況、調(diào)適人權建設方向、推動人權建設的作用。其基本原則包括科學性、公正性、可操作性原則。人權指標體系建構包括指標設置、指標賦權和標準設定三個方面，建構過程注意結合學界、政府和公眾的意見。人權評估最好由不受委托方和評估對象支配和控制，同時又能夠得到他們配合的獨立第三方來實施。評估者應運用多種調(diào)查方法，從多個獨立來源獲得信息，保證信息的真實性和準確性。
關鍵詞：人權評估 評估原則 評估主體 指標建構
國家治理的人權狀況如何？或者從人權的角度來看，國家治理的狀況如何？可以通過一定的評估來了解。評估就是運用一定的指標來檢測現(xiàn)實狀況。這兩個問題的提出角度不同，但是落實下來，都是運用一定的人權指標來檢測人權狀況。過去，治理主要被作為一個技術性的概念，治理評估主要用來檢測治理的績效或有效性。后來，人權、民主等實質(zhì)性要素被納入治理特別是國家治理的內(nèi)涵，人權也就成為國家治理評估體系的重要指標?，F(xiàn)在，人權評估是國家治理和人權建設的重要內(nèi)容，在國際上甚至成為外交斗爭的一個方面。但是與現(xiàn)實的需要相比，我國的人權評估研究還比較落后，研究成果很少。①本文旨在分析和論述人權評估的若干一般問題，以推進這一研究。
一、評估原則
人權狀況具有一定的可檢測性和可評價性。人權評估就是特定主體根據(jù)人權指標檢測和評價某個國家或地區(qū)的人權狀況的活動。人權評估一般涉及這樣的幾個問題：(1)為什么評估，也就是評估的目標或主題是什么，旨在了解哪些方面的人權狀況；(2)誰來評估，即評估的主體是誰，特別是由誰具體實施評估行為；(3)評估什么，即如何確立評估指標，從哪些方面、根據(jù)什么標準進行評估；(4)怎么評估，即如何實施評估，如何了解和認識人權狀況，獲得資料和數(shù)據(jù)，進行整理分析；(5)結果如何，即根據(jù)人權指標，對人權狀況進行描述和評判，形成結論。在人權建設體系中，人權評估屬于人權機制建設的組成部分。人權評估好比給人權狀況做“體檢”，看看是否達到指標。人權評估有助于人們了解情況，總結經(jīng)驗，尋找差距，明確不足；它可以起到監(jiān)控人權狀況、調(diào)適人權建設方向、推動人權建設的作用。但是在具體評估過程中，評估者不能抱著為了顯示成績或發(fā)現(xiàn)問題的目的，而應本著科學客觀的態(tài)度去描述和分析事實。
人權評估興起于上世紀六十年代，比治理評估還要早。②現(xiàn)在人權評估主要以兩種形式存在。一種是作為綜合性的國家治理評估的一部分。在國際上，聯(lián)合國系統(tǒng)、政府間組織和非政府組織為了實現(xiàn)各種目的，經(jīng)常開展國家治理評估活動。在它們所開發(fā)的國家治理評估指標體系中，通常包含人權指標。比如在世界銀行提出的“世界治理指標”(World Governance Indicators)體系中，至少“發(fā)言權與責任”這一指標與人權有密切關系。另一種形式是，以人權為主題開展人權評估活動。人權非政府組織“大赦國際”自1961年起就評估世界上一些國家的信仰自由、實施酷刑狀況。人權非政府組織“自由之家”1972年開始評估一些國家的政治自由狀況，自1978年起發(fā)表年度報告，以自由指數(shù)來表示一個國家政治自由的高低。后來，聯(lián)合國一些與人權有關的機構也提出人權評估指標體系，對世界范圍內(nèi)的人權狀況進行評估，比如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“民主治理評估”(Measuring Democratic Governance)項目、聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室提出的“人權指標體系”(Human Rights Indicators)等。
人權評估如果要真正發(fā)揮監(jiān)控人權狀況、促進人權建設和國家治理的作用，必須符合一定的原則。其中比較重要的，是科學性原則、公正性原則和可操作性原則。
科學性原則是指評估指標科學合理，評估活動實事求是，評估方法有效得當，能夠以最少的成本最大程度地實現(xiàn)評估的目標。這包括不同人權指標相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合構成結構嚴謹、邏輯自洽的指標體系，它們緊密地圍繞和準確地體現(xiàn)評估目標；調(diào)查的方案能夠獲得真實的資料和數(shù)據(jù)，所獲得的資料和數(shù)據(jù)能夠反映事實；分析的方法能夠?qū)⑺从车氖聦嵚?lián)系起來，以便準確地描述評估目標所指向的人權狀況。人權評估是一個科學問題，需要運用人權法學、政治學、社會學和統(tǒng)計學等方面的知識和理論。
公正性原則是評估活動符合公平的程序，形成公正的結論。這包括實施評估者對評估對象沒有偏見和偏私，偏見會使人重視不利于評估對象的情況而忽視有利于評估對象的情況，偏私會使人重視有利于評估對象的情況而忽視不利于評估對象的情況；注意從不同的渠道了解情況，收集資料和數(shù)據(jù)，公平地對待不同的調(diào)查對象和不同的意見觀點；評估過程沒有受到不正當?shù)挠绊懞透蓴_，排除使用存在缺陷的資料和數(shù)據(jù)；確立適當?shù)脑u價優(yōu)劣的標準；評估結論是客觀、公正的，建立在全面考慮相關的情況、資料、數(shù)據(jù)的基礎之上。比如，在同一時期甲國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五千降低到十萬分之五百，乙國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五百降低到十萬分之四百，如何判斷哪一個政府做得更好？需要綜合考慮到它們降低的幅度、犯罪概念的標準、法律對權力制約的寬嚴程度等因素。
可操作性原則是指評估方案易于操作，便于執(zhí)行。這就要求指標體系是分級的，從寬泛到具體由多個不同層次的指標構成，而不是只有粗疏寬泛的一級指標；還要求調(diào)查提綱或問卷是清晰易懂、具體確切的，而不是讀后不知所云，無從回答，特別是要求調(diào)查問卷中選項是層次分明，便于調(diào)查對象選擇符合他心目中答案的選項；還要求資料和數(shù)據(jù)是易于獲得的，而不是無法獲得或極難獲得。
每一項原則實施起來，都會遭遇困難和挑戰(zhàn)。人權評估歸根結底是要針對真實的情況做出符合實際的評判。但是事物永遠比試圖描述它的文字復雜。相比事物全貌，指標、資料和數(shù)據(jù)總是片面的；資料和數(shù)據(jù)還是有虛假的風險；即使資料和數(shù)據(jù)是真實的，也未必能夠反映真相。評估好比是，我們循著若干人為設計的指標去獲得一些片斷的映像和斷續(xù)的線索，把片斷的映像拼接起來，把斷續(xù)的線索聯(lián)結起來，去觀察、去描摹整體的、發(fā)展的、復雜的現(xiàn)實。所以要警惕誤差，采取措施盡量避免或減小誤差。公正性原則也有不易克服的困難。最大的困難是，如何確立適當?shù)臉藴嗜ピu判在每一個指標上的狀況的好壞和總體指標所反映的狀況的好壞。由于不同的評估對象有不同的實際情況，統(tǒng)一的標準未必帶來公正的評判，然而不同的標準卻可能會掩蓋實際存在的問題。所以只有相對公正，沒有絕對公正，但是相對公正應努力做到更加公正?？刹僮餍栽瓌t也不意味著一個可以自動執(zhí)行的方案和一個機械、僵硬的過程，太過于追求具體，不僅會導致繁瑣，而且容易見木不見林。有時太容易執(zhí)行的方案未必能夠獲得深刻的結果。所以需要在抽象與具體之間、簡便與復雜之間、評估規(guī)則制約性與評估主體能動性之間達成適當?shù)钠胶狻?br />
二、評估主體
評估主體是人權評估活動的參與者，主要包括評估發(fā)起者、評估實施者、評估接受者、被調(diào)查者四種角色。評估發(fā)起者企望揭示評估對象的人權建設狀況，評估實施者具體設計和實施評估方案，評估接受者即評估對象，被調(diào)查者是切身感受人權狀況、向?qū)嵤┱咛峁┯嘘P人權狀況信息的對象。其中，評估實施者是一個關鍵的角色。
科學性原則要求評估實施者掌握人權評估的理論、方法，具有評估能力。公正性原則要求評估實施者與發(fā)起者、接受者處在一種適當?shù)年P系中，實施者具有獨立性和中立性，實施者的具體評估活動不受發(fā)起者、特別是不受評估對象的干預和影響，實施者不對評估對象抱有偏見和偏私。評估是對評估對象的行為、活動及結果或進行評價，至少關涉到評估對象的形象和聲譽，這樣評估對象就有動力去干涉評估過程。從可操作性的角度來看，評估需要獲得評估對象和調(diào)查對象的真誠配合。評估對象掌握了第一手的有關人權狀況的資料和數(shù)據(jù)，有些信息并不公開，外界不易獲得。如果評估活動得不到評估對象的配合，實施評估者就無法獲得有關的資料和數(shù)據(jù)。如果調(diào)查對象懷疑實施者的獨立性和中立性，就不會提供有關人權狀況的真實信息，表達自己的真實感受和觀點。
可以設想，發(fā)起者角色(A)、實施者角色(B)、接受者角色(C)三者的關系有如下情形：(1)ABC三種角色合三為一，也就是自己發(fā)起評估自己的人權建設狀況，并由自己實施。這就要求評估者具有嚴肅的自我反思態(tài)度和自我批判精神，但是即使如此，其認識也可能受制于某種慣常的視角和不自覺的先見，因而有所偏頗。評估者對于自身的調(diào)查是最為配合的了，但是調(diào)查對象可能對評估者心存疑慮，而不愿吐露真實想法，特別是批評性意見。(2)A為一個組織或機構，BC為另外的同一個組織或機構。這和第一種情形差不多，都是自己評估自己，具有大致相同的優(yōu)點與缺點。(3)AC為同一個組織或機構，B為另一個組織或機構。這種情形是指一個組織或機構委托另一組織或機構來評估自己的人權建設狀況。這可以在一定程度避免第一、二種情形的缺點而保留它們的優(yōu)點。(4)AB為同一個組織或機構，C為另一個組織或機構。AB 獨立于C，不受C的支配和控制。缺點是評估可能得不到評估對象的配合。(5)ABC為三個不同的組織或機構，AB相互獨立并獨立于C，不受C的支配和控制。這種情形是指一個組織或機構委托他人去評估另一個組織或機構的人權建設狀況。如果A不能要求C配合B的評估，同樣可能具有第四種情形的缺點。相較而言，第三種情形可以較好地兼顧科學性、公正性和可操作性原則。
在評估實踐中，相關主體的關系多種多樣。原則上，評估最好由不受委托者和評估對象支配和控制，同時又能夠得到他們配合的獨立第三方來實施。第三方評估組織的獨立性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是人事上的獨立性。評估組織有獨立的人事權，與委托者，特別是與評估對象不存在隸屬和層級關系；二是經(jīng)濟上的獨立性。評估組織具有不受制于委托者，特別是不受制于評估對象的獨立經(jīng)費來源。③第三方組織的獨立性應當?shù)玫皆u估各方的尊重。無論是評估委托者，還是評估對象，都不應干預具體的評估過程。
三、評估指標
評估指標是用以評判一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)人權狀況的方向和標準。它包含三個要素：指向、權重與標準。指向是從哪些方面來考查、檢測人權狀況，權重是指標的相對重要性，標準是判斷人權狀況的優(yōu)劣或等級的依據(jù)。人權評估指標體系是由不同種類、不同層次的指標所構成的整體。評估實施者可以創(chuàng)建自己的人權評估指標體系，也可以運用或改造后運用既有的人權評估指標體系，來實施評估。
國際上存在諸多人權評估指標體系，比如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“民主治理評估”、聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室的“人權指標體系”、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的“人權與民主治理評估”(Measuring Human Rights and Democratic Governance)、美國自由之家“自由度”指標體系、丹麥人權研究中心的人權指標體系，等等。聯(lián)合國開發(fā)計劃署根據(jù)窮人優(yōu)先和性別敏感的原則，建立一套“民主治理評估”指標體系，包括參與、代表、責任、透明、回應、高效、平等，用以檢測國家的民主治理能力和狀況。這些指標都與政治權有關，可以用來檢測一個國家的政治權狀況。聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室2012年提出的“人權指標體系”把人權指標劃分為結構指標、過程指標、結果指標，每一類指標又包括若干具體指標。它總共建議了16項指標，其中5項結構指標、6項過程指標、5項結果指標，側重于檢測自由權和社會權狀況。這套指標體系已在非洲、拉丁美洲的若干國家得到運用。美國自由之家提出“自由度年度調(diào)查”，其指標體系包括政治權利、公民自由，通過收集“專家”意見，以評估有關國家在推進自由方面所取得的進步和不足。這一評估體系被批評為具有明顯的意識形態(tài)偏見。丹麥人權研究中心也曾提出人權指標體系，用以檢測國家在履行人權責任方面的狀況，包括四個方面的指標：國家對于國際人權條約的批準和保留，國家推進公民權和政治權的責任，國家推進經(jīng)濟社會文化權利的責任，國家消除性別歧視的責任。
近年來，國內(nèi)的一些研究機構和學者借鑒國外的治理指標體系，結合中國實際情況，研究了在本國適用的治理指標體系。一些指標體系包含了人權指標。俞可平提出，中國治理評估框架應包括以下12個方面的基本內(nèi)容：公民參與、人權與公民權、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務、廉潔。每一方面又劃分為若干重點領域或關注點，12個方面共有115個重點領域或關注點。④其中，公民參與、人權與公民權、社會公正指標與人權關系密切，或者本身就是人權問題，涉及自由權、政治權和社會權。包國憲、周云飛提出“中國公共治理績效評價指標體系”，包括7個方面的指標：法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續(xù)性，每一方面的指標又包括四個具體指標要素，一共有28個指標要素。⑤其中，參與、透明度、公平指標與人權關系密切，或者本身就是人權問題。但是獨立的、專門的人權評估指標體系，數(shù)量很少。王若磊提出“基于人權的發(fā)展觀的指標體系”。他借鑒阿瑪?shù)賮喌?ldquo;可行能力”概念，把人的基礎的可行能力劃分為生存、財富、知識和權利四大要素。他提出的指標體系包括8個一級指標，46個二級指標，近百項三級指標，其中8個一級指標是健康、安全、教育、財富、體面生活、環(huán)境、權利平等、權利保護。⑥從內(nèi)容來看，這些指標涉及社會權和自由權，不涉及政治權。汪習根、王琪璟提出“發(fā)展權法律指標體系”，這套指標體系由微觀和宏觀兩個層面的指標構成。微觀層面，主要包括食物、健康與文化教育發(fā)展權指標。宏觀層面，包括經(jīng)濟發(fā)展權、政治發(fā)展權、社會發(fā)展權與文化發(fā)展權以及可持續(xù)發(fā)展權和區(qū)域發(fā)展權六大方面。⑦
人權指標體系也應當符合科學性、公正性和可操作性原則。如何使指標體系符合這些原則呢？上述指標體系都出自學者和專家之手，主要體現(xiàn)的是理論研究的成果。最好把學界、政府和公眾的意見結合起來，使指標體系的建構過程成為開放的、透明的、多方參與的過程。我們以下從三個方面來分析指標體系的建構需要注意的問題。
(一)指標設置
根據(jù)人權評估的實踐，指標設置需要注意以下方面的問題。第一，緊緊圍繞評估目標或主題，設置指標體系。各項指標都能夠準確地體現(xiàn)、貫徹目標要求或主題內(nèi)涵，能夠深刻地把握或抓住目標或主題的本質(zhì)。第二，根據(jù)評估需要，設置適當?shù)募墑e或?qū)哟?，確立不同級別指標的抽象度和具體度。級別太少，指標就比較籠統(tǒng)寬泛，不夠具體確切；級別太多，又會顯得紛繁細瑣，指標賦值和計算都會很復雜。通常不超過三個級別。上級指標較為抽象，下級指標較為具體，指標級別愈低愈具體。同一級別的指標應當具有大致相同的抽象度或具體度。第三，在同一級別之中，處理好全面與重點的關系、指標集中度與離散度的關系。指標數(shù)量太少，即使都能夠揭示本質(zhì)，也可能給人偏頗的印象。有時候需要從多個方面、多個角度了解現(xiàn)狀，以便獲得較為整體的認識，就需要設置多個不同的指標，不同指標之間就需要有適當?shù)碾x散度。為了重點考察某方面的人權狀況，可以設置兩個以上距離較近的指標，以集中反映這方面的狀況。第四，處理好普遍與特殊的關系。指標設置需要反映人權的普遍性和人權保障的一般原理，也需要反映一個國家或地區(qū)一定歷史時期人權建設的重點、突出的問題以及人民的迫切愿望。一個指標體系再完善，也不宜千篇一律、永恒不變地加以適用，需要根據(jù)國家的不同、時代的不同加以調(diào)整。這樣做的前提是，知道什么是作為共識的普遍原理，什么是需要考慮的特殊情況。世界上一些人權評估之所以受到批評，主要的理由是人權評估標準反映了評估者特定的人權觀念，而沒有注意到評估對象的合理特殊情況，甚至具有意識形態(tài)偏見。⑧第五，需要注意指標之間的邏輯關系。上級指標與下級指標是包含與被包含的關系，不存在溢出上級指標涵攝范圍的下級指標。在同一級別之中，各指標在邏輯上是并列而獨立的關系，不存在內(nèi)涵相同或有交叉的指標。指標體系是由不同層次、不同方面的諸指標所構成的分工配合、和諧一致的邏輯體系。
人權指標體系需要運用不同類別的指標。這涉及人權指標的分類。(1)按照指標所反映的人權類別的不同，來設置不同的指標。例如，要檢測一個國家全面的人權狀況，需要根據(jù)人權體系的各組成部分來設置指標；要檢測社會權狀況，就要根據(jù)社會權的各組成部分來設置指標；檢測教育權狀況，就要根據(jù)教育權的各組成部分設置指標。這是把人權概念指標化，把人權體系轉(zhuǎn)化為人權指標體系。這也是一個很大的難題，因為至少到目前為止并不存在大家都認可的人權概念和人權體系。所以不能單純依賴某種特定的理論觀點，而是努力尋求不同觀點的共識，尋求學界、政府和公眾等不同方面的共識。(2)按照指標指向的不同，可以把指標劃分為結構指標、過程指標與結果指標。聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室的“人權指標體系”就分為這三類指標。結構指標反映的是國家對于國際人權條約的批準、保留以及國內(nèi)人權立法狀況。過程指標反映的是國家對于人權條約和國內(nèi)立法的執(zhí)行狀況。結果指標反映的是人們享有人權的實際狀況。如果要全面了解人權狀況，需要綜合設置這三種指標。也有的指標體系僅僅關注政府的責任，例如丹麥人權研究中心的人權指標體系僅僅檢測政府在確立和實施人權規(guī)范方面的責任。也有的指標體系側重考察人們享有人權的實際狀況，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。(3)按照指標反映的人權狀況時間特點的不同，可以劃分為靜態(tài)指標和動態(tài)指標。靜態(tài)指標考察的是特定時期的人權狀況，動態(tài)指標考察的是不同時期人權狀況的發(fā)展變化。(4)按照指標所取得的材料的形式特點的不同，劃分為定量指標和定性指標。定量指標是運用數(shù)字或等級來表示人權狀況的指標，定性指標是指運用是與否、有與無、善與惡等方式來表示人權狀況的指標。(5)按照指標所取得的材料的依據(jù)的不同，劃分主觀指標和客觀指標。主觀指標反映的是人們對于人權狀況的認知、感受、評價?？陀^指標反映的是客觀存在的人權現(xiàn)象，經(jīng)常用統(tǒng)計數(shù)據(jù)來表示。當然，主觀指標也是具有客觀性的，反映的是客觀存在的認知、感受和評價。以上第一組、第二組分類是基本的分類，也是人權評估實踐中特有的指標分類。其余三組分類是一般的評估活動中流行的指標分類，它們配合、輔助第一組和第二組分類中指標的使用。通常，第一組指標可以作為一級指標，第二組指標可以作為二級指標，其余各組指標可以作為三級指標。
(二)指標賦權
在同一級的指標中，各指標具有多少權重？以數(shù)值的形式確定各指標的相對權重，就是賦權。指標賦權是建構人權指標體系中一件非常困難的事情，它揭示了人權法學與社會科學的差異和距離。它又是重要的，是人權評估體系科學化的重要一步。它不僅涉及人權法學，需要運用人權法學的理論和研究成果，還涉及統(tǒng)計學、運籌學等學科。在一般的評估實踐中，存在多種指標賦權方法，例如主觀賦權法、客觀賦權法和組合賦權法等。在人權評估實踐中，通常運用主觀賦權法中的專家咨詢法。該方法源于“德爾菲法”(Delphi method)。
這一做法的基本內(nèi)容是，選擇若干相關領域的專家組成咨詢小組，各專家在匿名的條件下分別根據(jù)自己的專業(yè)知識、價值觀念和社會經(jīng)驗給每個指標確定一個權數(shù)，并給出理由，然后對各專家給出的權數(shù)進行整理、歸納、統(tǒng)計，得出綜合權數(shù)。把各專家給出的權數(shù)、理由以及綜合權數(shù)，反饋給各位專家，進行下一輪匿名賦權。如此反復進行，直至專家們給出的權數(shù)比較接近為止。⑨
這種方法操作簡單。雖然每位專家給出的權數(shù)反映了他的主觀認識，但是經(jīng)過綜合一定數(shù)量的專家在多輪溝通之下給出的權數(shù)，也具有一定的客觀性。由此得出的結果比較能夠反映專業(yè)共識，也有助于把理論成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實指導。但是能否反映社會公眾的主流價值觀念，仍是一個問題。為了防止專家意見與民眾價值觀念差距過大，可以吸收一定數(shù)量的普通公民參與指標賦權。
(三)標準設定
標準設定就是在人權指標上，確立用以評價人權狀況優(yōu)劣或人權建設水平高低的標準。標準設定的基本功能是便于人們對同一國家或地區(qū)的不同時期人權狀況以及不同國家或地區(qū)的同一時期人權狀況進行比較。主要包括兩個方面的工作，一是設立一定數(shù)量的、有相同級差的等級。不同的指標上等級的數(shù)量是否相同？通常情況下，定量指標上等級的數(shù)量多一些，而定性指標上等級數(shù)量就少一些。但是不論等級數(shù)量是否相同，同一指標上等級的級差應當相同。二是統(tǒng)一用相同的、可以通約的數(shù)值形式，例如數(shù)字或字母等，來表示等級的值。在順序上，標準設定的工作可以從設定最低一級指標的標準開始，最后設定評估目標或主題上的等級標準。
四、評估行為
評估行為就是評估者根據(jù)指標的指引，獲得資料和數(shù)據(jù)，進行分析，得出結論。最大問題是如何保證所獲信息的真實性與準確性。真實性意味著，沒有人故意或過失地提供虛假信息；準確性意味著，所獲得的信息能夠準確地反映實際的人權狀況。真實是就信息的制作、形成過程而言的，準確就是信息的內(nèi)容而言的。由于多種原因，真實的信息未必能夠準確地反映人權狀況。這就如同一個沒有作弊的學生考出的分數(shù)未必反映其實際學業(yè)水平一樣。一個在較長時期內(nèi)保持不平等的社會里人民的滿意度可能會高于在社會由不平等變得平等的過程中人民的滿意度。⑩世界銀行治理研究項目組在一篇文章中引述愛因斯坦的話，表明信息與現(xiàn)實的關系的復雜性：“算數(shù)的未必數(shù)得出來，數(shù)得出來的未必算數(shù)”。?數(shù)據(jù)、資料、信息這些高度抽象、概括、沒有溫度的符號與具體生動、復雜多變的現(xiàn)實之間總是存在某種無形的阻隔。評估者不能局限于保證信息的真實性，還應當注意信息的準確性。
這就涉及信息的來源以及獲得信息的方法問題。在人權評估實踐中，一般從這樣的來源獲得信息：民眾、專家學者和具體的立法、執(zhí)法、司法人員，政府機構，國際組織，研究機構，既有文獻資料和新聞報道，等等。指標的特征一般就提示了信息的來源，例如指標“公民和官員的人權意識”，就提示此類信息的最終來源是公民和官員；指標“適齡兒童初等義務教育入學率”或“農(nóng)業(yè)戶口來源學生的重點大學入學率”，提示可以從政府的教育管理部門、教育機構獲得此類信息；而指標“政府是否批準某項國際人權公約”，可以通過文獻資料的查詢來弄清有關信息。但是，不能僅僅依賴某個單一的信息源就確定指標上的信息。為了保證信息的真實和準確，需要從多個不同的、獨立的來源去獲得、印證和核實信息。
聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《人類發(fā)展報告(2002)》中指出，用于檢測人權、民主和善治的評估項目有一個很大的困難，即不存在沒有缺陷的測量工具。?這里所說的測量工具是廣義的，包括指標和獲得指標上信息的方法。獲取信息的方法有很多，有關原始數(shù)據(jù)的收集方法，就有政府機構或民間組織的統(tǒng)計、面向公眾的問卷調(diào)查、訪談、座談、專家咨詢意見、對侵犯人權的事件的匯總，等；也有二手數(shù)據(jù)的收集方法，主要是研究者和學術機構分析整理一手資料而形成的二手資料。無論是什么方法，都有抽樣的代表性和歸納的全面性等方面的瑕疵或缺陷。這就要求評估者在設置盡可能合理的指標之外，還要警惕獲取信息方法的不足。為了克服單一方法的不足，可能要使用多種不同的方法來求得同一指標上信息的真實和準確。
?。ê罱。瑥偷┐髮W法學院教授、復旦大學國家人權教育與培訓基地研究員，法學博士。本文系2014年度教育部國家人權教育與培訓基地項目“人權建設與現(xiàn)代國家治理——中國的實踐與探索”(項目號：14JJD820021)的階段性研究成果。）
注釋：
①有關研究成果，參見黎爾平：《世界人權狀況評估報告之評價》，載《法商研究》2004年第6期；呂建高：《國際人權實現(xiàn)的指標監(jiān)控：一種法理疏釋》，載《南京大學學報(哲學、社會科學、人文學科)》2011年第3期；呂建高、尚劍偉：《受教育權指標構建的基礎與框架》，載《上海政法學院學報》2013年第2期；唐穎俠、史虹生：《人權指數(shù)研究：人權量化監(jiān)督的現(xiàn)狀與實踐意義》，載《人權》2014年第6期；王若磊：《基于人權發(fā)展觀的指標體系：理論基礎與指標建構》，載《中國法律評論》2015年第2期。
②有關人權評估、民主評估與治理評估的先后關系，參見周紅云：《國際治理評估指標體系研究述評》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第6期。
③有關政府績效評估組織的獨立性，參見吳佳惠、王佳鑫、林譽：《論作為政府治理工具的第三方評估》，載《中共福建省委黨校學報》2015年第6期；包國憲、張志棟：《我國第三方政府績效評價組織的自律實現(xiàn)問題探析》，載《中國行政管理》2008年第1期。
?、軈⒁娪峥善街骶帲骸秶抑卫碓u估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第3-15頁。
⑤參見包國憲、周云飛：《中國公共治理評價的幾個問題》，載《中國行政管理》2009年第2期。
?、迏⒁娡跞衾冢骸痘谌藱喟l(fā)展觀的指標體系：理論基礎與指標建構》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、邊⒁娡袅暩?、王琪璟：《論發(fā)展權法律指標體系之構建》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2009年第2期。
⑧參見黎爾平：《世界人權狀況評估報告之評價》，載《法商研究》2004年第6期。
?、釁⒁姉钣睿骸抖嘀笜司C合評價中賦權方法評析》，載《理論新探》2006年第7期。
?、馔锌司S爾發(fā)現(xiàn)：“有件事乍看起來使人驚訝：大革命的特殊目的是要到處消滅中世紀殘余的制度，但是革命并不是在那些中世紀制度保留得最多、人民受其苛政折磨最深的地方爆發(fā)，恰恰相反，革命是在那些人民對此感受最輕的地方爆發(fā)的；因此在這些制度的桎梏實際上不太重的地方，它反而顯得最無法忍受。”見［法］托克維爾：《舊制度與大革命》，馮裳譯，商務印書館1992年版，第64頁。
?參見世界銀行治理研究項目組：《治理指標：我們在哪里？我們應去何方？》，閆健、龐娟編譯，載俞可平主編：《國家治理評析——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第411頁、第412-414頁。
?See UNDP，Human Development Report 2002：Deepening Democracy in a Fragmented World，Oxford University Press 2002，p.36.
Abstract: Human rights assessment has the functions of monitoring the status of human rights，adjusting the direction of construction of human rights and promoting the construction of human rights.Its basic principles include principles of scientificity，of impartiality and of operability.The construction of the system of human rights indicators includes three aspects：indicator setting，indicator empowering and standard setting.During the construction process，focus is on the combination of the opinions of the academia，of the government and of the public.The assessment is best to be carried out by an independent third party，who is not subject to the control of the entrusting party or the target of assessment but can be supported by them.The assessor should use a variety of methods of investigation and obtain information from multiple independent sources，in order to ensure the authenticity and accuracy of the information.
(責任編輯葉傳星)
關鍵詞：人權評估 評估原則 評估主體 指標建構
國家治理的人權狀況如何？或者從人權的角度來看，國家治理的狀況如何？可以通過一定的評估來了解。評估就是運用一定的指標來檢測現(xiàn)實狀況。這兩個問題的提出角度不同，但是落實下來，都是運用一定的人權指標來檢測人權狀況。過去，治理主要被作為一個技術性的概念，治理評估主要用來檢測治理的績效或有效性。后來，人權、民主等實質(zhì)性要素被納入治理特別是國家治理的內(nèi)涵，人權也就成為國家治理評估體系的重要指標?，F(xiàn)在，人權評估是國家治理和人權建設的重要內(nèi)容，在國際上甚至成為外交斗爭的一個方面。但是與現(xiàn)實的需要相比，我國的人權評估研究還比較落后，研究成果很少。①本文旨在分析和論述人權評估的若干一般問題，以推進這一研究。
一、評估原則
人權狀況具有一定的可檢測性和可評價性。人權評估就是特定主體根據(jù)人權指標檢測和評價某個國家或地區(qū)的人權狀況的活動。人權評估一般涉及這樣的幾個問題：(1)為什么評估，也就是評估的目標或主題是什么，旨在了解哪些方面的人權狀況；(2)誰來評估，即評估的主體是誰，特別是由誰具體實施評估行為；(3)評估什么，即如何確立評估指標，從哪些方面、根據(jù)什么標準進行評估；(4)怎么評估，即如何實施評估，如何了解和認識人權狀況，獲得資料和數(shù)據(jù)，進行整理分析；(5)結果如何，即根據(jù)人權指標，對人權狀況進行描述和評判，形成結論。在人權建設體系中，人權評估屬于人權機制建設的組成部分。人權評估好比給人權狀況做“體檢”，看看是否達到指標。人權評估有助于人們了解情況，總結經(jīng)驗，尋找差距，明確不足；它可以起到監(jiān)控人權狀況、調(diào)適人權建設方向、推動人權建設的作用。但是在具體評估過程中，評估者不能抱著為了顯示成績或發(fā)現(xiàn)問題的目的，而應本著科學客觀的態(tài)度去描述和分析事實。
人權評估興起于上世紀六十年代，比治理評估還要早。②現(xiàn)在人權評估主要以兩種形式存在。一種是作為綜合性的國家治理評估的一部分。在國際上，聯(lián)合國系統(tǒng)、政府間組織和非政府組織為了實現(xiàn)各種目的，經(jīng)常開展國家治理評估活動。在它們所開發(fā)的國家治理評估指標體系中，通常包含人權指標。比如在世界銀行提出的“世界治理指標”(World Governance Indicators)體系中，至少“發(fā)言權與責任”這一指標與人權有密切關系。另一種形式是，以人權為主題開展人權評估活動。人權非政府組織“大赦國際”自1961年起就評估世界上一些國家的信仰自由、實施酷刑狀況。人權非政府組織“自由之家”1972年開始評估一些國家的政治自由狀況，自1978年起發(fā)表年度報告，以自由指數(shù)來表示一個國家政治自由的高低。后來，聯(lián)合國一些與人權有關的機構也提出人權評估指標體系，對世界范圍內(nèi)的人權狀況進行評估，比如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“民主治理評估”(Measuring Democratic Governance)項目、聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室提出的“人權指標體系”(Human Rights Indicators)等。
人權評估如果要真正發(fā)揮監(jiān)控人權狀況、促進人權建設和國家治理的作用，必須符合一定的原則。其中比較重要的，是科學性原則、公正性原則和可操作性原則。
科學性原則是指評估指標科學合理，評估活動實事求是，評估方法有效得當，能夠以最少的成本最大程度地實現(xiàn)評估的目標。這包括不同人權指標相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)和配合構成結構嚴謹、邏輯自洽的指標體系，它們緊密地圍繞和準確地體現(xiàn)評估目標；調(diào)查的方案能夠獲得真實的資料和數(shù)據(jù)，所獲得的資料和數(shù)據(jù)能夠反映事實；分析的方法能夠?qū)⑺从车氖聦嵚?lián)系起來，以便準確地描述評估目標所指向的人權狀況。人權評估是一個科學問題，需要運用人權法學、政治學、社會學和統(tǒng)計學等方面的知識和理論。
公正性原則是評估活動符合公平的程序，形成公正的結論。這包括實施評估者對評估對象沒有偏見和偏私，偏見會使人重視不利于評估對象的情況而忽視有利于評估對象的情況，偏私會使人重視有利于評估對象的情況而忽視不利于評估對象的情況；注意從不同的渠道了解情況，收集資料和數(shù)據(jù)，公平地對待不同的調(diào)查對象和不同的意見觀點；評估過程沒有受到不正當?shù)挠绊懞透蓴_，排除使用存在缺陷的資料和數(shù)據(jù)；確立適當?shù)脑u價優(yōu)劣的標準；評估結論是客觀、公正的，建立在全面考慮相關的情況、資料、數(shù)據(jù)的基礎之上。比如，在同一時期甲國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五千降低到十萬分之五百，乙國政府以合法手段把犯罪率從十萬分之五百降低到十萬分之四百，如何判斷哪一個政府做得更好？需要綜合考慮到它們降低的幅度、犯罪概念的標準、法律對權力制約的寬嚴程度等因素。
可操作性原則是指評估方案易于操作，便于執(zhí)行。這就要求指標體系是分級的，從寬泛到具體由多個不同層次的指標構成，而不是只有粗疏寬泛的一級指標；還要求調(diào)查提綱或問卷是清晰易懂、具體確切的，而不是讀后不知所云，無從回答，特別是要求調(diào)查問卷中選項是層次分明，便于調(diào)查對象選擇符合他心目中答案的選項；還要求資料和數(shù)據(jù)是易于獲得的，而不是無法獲得或極難獲得。
每一項原則實施起來，都會遭遇困難和挑戰(zhàn)。人權評估歸根結底是要針對真實的情況做出符合實際的評判。但是事物永遠比試圖描述它的文字復雜。相比事物全貌，指標、資料和數(shù)據(jù)總是片面的；資料和數(shù)據(jù)還是有虛假的風險；即使資料和數(shù)據(jù)是真實的，也未必能夠反映真相。評估好比是，我們循著若干人為設計的指標去獲得一些片斷的映像和斷續(xù)的線索，把片斷的映像拼接起來，把斷續(xù)的線索聯(lián)結起來，去觀察、去描摹整體的、發(fā)展的、復雜的現(xiàn)實。所以要警惕誤差，采取措施盡量避免或減小誤差。公正性原則也有不易克服的困難。最大的困難是，如何確立適當?shù)臉藴嗜ピu判在每一個指標上的狀況的好壞和總體指標所反映的狀況的好壞。由于不同的評估對象有不同的實際情況，統(tǒng)一的標準未必帶來公正的評判，然而不同的標準卻可能會掩蓋實際存在的問題。所以只有相對公正，沒有絕對公正，但是相對公正應努力做到更加公正?？刹僮餍栽瓌t也不意味著一個可以自動執(zhí)行的方案和一個機械、僵硬的過程，太過于追求具體，不僅會導致繁瑣，而且容易見木不見林。有時太容易執(zhí)行的方案未必能夠獲得深刻的結果。所以需要在抽象與具體之間、簡便與復雜之間、評估規(guī)則制約性與評估主體能動性之間達成適當?shù)钠胶狻?br />
二、評估主體
評估主體是人權評估活動的參與者，主要包括評估發(fā)起者、評估實施者、評估接受者、被調(diào)查者四種角色。評估發(fā)起者企望揭示評估對象的人權建設狀況，評估實施者具體設計和實施評估方案，評估接受者即評估對象，被調(diào)查者是切身感受人權狀況、向?qū)嵤┱咛峁┯嘘P人權狀況信息的對象。其中，評估實施者是一個關鍵的角色。
科學性原則要求評估實施者掌握人權評估的理論、方法，具有評估能力。公正性原則要求評估實施者與發(fā)起者、接受者處在一種適當?shù)年P系中，實施者具有獨立性和中立性，實施者的具體評估活動不受發(fā)起者、特別是不受評估對象的干預和影響，實施者不對評估對象抱有偏見和偏私。評估是對評估對象的行為、活動及結果或進行評價，至少關涉到評估對象的形象和聲譽，這樣評估對象就有動力去干涉評估過程。從可操作性的角度來看，評估需要獲得評估對象和調(diào)查對象的真誠配合。評估對象掌握了第一手的有關人權狀況的資料和數(shù)據(jù)，有些信息并不公開，外界不易獲得。如果評估活動得不到評估對象的配合，實施評估者就無法獲得有關的資料和數(shù)據(jù)。如果調(diào)查對象懷疑實施者的獨立性和中立性，就不會提供有關人權狀況的真實信息，表達自己的真實感受和觀點。
可以設想，發(fā)起者角色(A)、實施者角色(B)、接受者角色(C)三者的關系有如下情形：(1)ABC三種角色合三為一，也就是自己發(fā)起評估自己的人權建設狀況，并由自己實施。這就要求評估者具有嚴肅的自我反思態(tài)度和自我批判精神，但是即使如此，其認識也可能受制于某種慣常的視角和不自覺的先見，因而有所偏頗。評估者對于自身的調(diào)查是最為配合的了，但是調(diào)查對象可能對評估者心存疑慮，而不愿吐露真實想法，特別是批評性意見。(2)A為一個組織或機構，BC為另外的同一個組織或機構。這和第一種情形差不多，都是自己評估自己，具有大致相同的優(yōu)點與缺點。(3)AC為同一個組織或機構，B為另一個組織或機構。這種情形是指一個組織或機構委托另一組織或機構來評估自己的人權建設狀況。這可以在一定程度避免第一、二種情形的缺點而保留它們的優(yōu)點。(4)AB為同一個組織或機構，C為另一個組織或機構。AB 獨立于C，不受C的支配和控制。缺點是評估可能得不到評估對象的配合。(5)ABC為三個不同的組織或機構，AB相互獨立并獨立于C，不受C的支配和控制。這種情形是指一個組織或機構委托他人去評估另一個組織或機構的人權建設狀況。如果A不能要求C配合B的評估，同樣可能具有第四種情形的缺點。相較而言，第三種情形可以較好地兼顧科學性、公正性和可操作性原則。
在評估實踐中，相關主體的關系多種多樣。原則上，評估最好由不受委托者和評估對象支配和控制，同時又能夠得到他們配合的獨立第三方來實施。第三方評估組織的獨立性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是人事上的獨立性。評估組織有獨立的人事權，與委托者，特別是與評估對象不存在隸屬和層級關系；二是經(jīng)濟上的獨立性。評估組織具有不受制于委托者，特別是不受制于評估對象的獨立經(jīng)費來源。③第三方組織的獨立性應當?shù)玫皆u估各方的尊重。無論是評估委托者，還是評估對象，都不應干預具體的評估過程。
三、評估指標
評估指標是用以評判一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)人權狀況的方向和標準。它包含三個要素：指向、權重與標準。指向是從哪些方面來考查、檢測人權狀況，權重是指標的相對重要性，標準是判斷人權狀況的優(yōu)劣或等級的依據(jù)。人權評估指標體系是由不同種類、不同層次的指標所構成的整體。評估實施者可以創(chuàng)建自己的人權評估指標體系，也可以運用或改造后運用既有的人權評估指標體系，來實施評估。
國際上存在諸多人權評估指標體系，比如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的“民主治理評估”、聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室的“人權指標體系”、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的“人權與民主治理評估”(Measuring Human Rights and Democratic Governance)、美國自由之家“自由度”指標體系、丹麥人權研究中心的人權指標體系，等等。聯(lián)合國開發(fā)計劃署根據(jù)窮人優(yōu)先和性別敏感的原則，建立一套“民主治理評估”指標體系，包括參與、代表、責任、透明、回應、高效、平等，用以檢測國家的民主治理能力和狀況。這些指標都與政治權有關，可以用來檢測一個國家的政治權狀況。聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室2012年提出的“人權指標體系”把人權指標劃分為結構指標、過程指標、結果指標，每一類指標又包括若干具體指標。它總共建議了16項指標，其中5項結構指標、6項過程指標、5項結果指標，側重于檢測自由權和社會權狀況。這套指標體系已在非洲、拉丁美洲的若干國家得到運用。美國自由之家提出“自由度年度調(diào)查”，其指標體系包括政治權利、公民自由，通過收集“專家”意見，以評估有關國家在推進自由方面所取得的進步和不足。這一評估體系被批評為具有明顯的意識形態(tài)偏見。丹麥人權研究中心也曾提出人權指標體系，用以檢測國家在履行人權責任方面的狀況，包括四個方面的指標：國家對于國際人權條約的批準和保留，國家推進公民權和政治權的責任，國家推進經(jīng)濟社會文化權利的責任，國家消除性別歧視的責任。
近年來，國內(nèi)的一些研究機構和學者借鑒國外的治理指標體系，結合中國實際情況，研究了在本國適用的治理指標體系。一些指標體系包含了人權指標。俞可平提出，中國治理評估框架應包括以下12個方面的基本內(nèi)容：公民參與、人權與公民權、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務、廉潔。每一方面又劃分為若干重點領域或關注點，12個方面共有115個重點領域或關注點。④其中，公民參與、人權與公民權、社會公正指標與人權關系密切，或者本身就是人權問題，涉及自由權、政治權和社會權。包國憲、周云飛提出“中國公共治理績效評價指標體系”，包括7個方面的指標：法治、參與、透明度、責任、效能、公平、可持續(xù)性，每一方面的指標又包括四個具體指標要素，一共有28個指標要素。⑤其中，參與、透明度、公平指標與人權關系密切，或者本身就是人權問題。但是獨立的、專門的人權評估指標體系，數(shù)量很少。王若磊提出“基于人權的發(fā)展觀的指標體系”。他借鑒阿瑪?shù)賮喌?ldquo;可行能力”概念，把人的基礎的可行能力劃分為生存、財富、知識和權利四大要素。他提出的指標體系包括8個一級指標，46個二級指標，近百項三級指標，其中8個一級指標是健康、安全、教育、財富、體面生活、環(huán)境、權利平等、權利保護。⑥從內(nèi)容來看，這些指標涉及社會權和自由權，不涉及政治權。汪習根、王琪璟提出“發(fā)展權法律指標體系”，這套指標體系由微觀和宏觀兩個層面的指標構成。微觀層面，主要包括食物、健康與文化教育發(fā)展權指標。宏觀層面，包括經(jīng)濟發(fā)展權、政治發(fā)展權、社會發(fā)展權與文化發(fā)展權以及可持續(xù)發(fā)展權和區(qū)域發(fā)展權六大方面。⑦
人權指標體系也應當符合科學性、公正性和可操作性原則。如何使指標體系符合這些原則呢？上述指標體系都出自學者和專家之手，主要體現(xiàn)的是理論研究的成果。最好把學界、政府和公眾的意見結合起來，使指標體系的建構過程成為開放的、透明的、多方參與的過程。我們以下從三個方面來分析指標體系的建構需要注意的問題。
(一)指標設置
根據(jù)人權評估的實踐，指標設置需要注意以下方面的問題。第一，緊緊圍繞評估目標或主題，設置指標體系。各項指標都能夠準確地體現(xiàn)、貫徹目標要求或主題內(nèi)涵，能夠深刻地把握或抓住目標或主題的本質(zhì)。第二，根據(jù)評估需要，設置適當?shù)募墑e或?qū)哟?，確立不同級別指標的抽象度和具體度。級別太少，指標就比較籠統(tǒng)寬泛，不夠具體確切；級別太多，又會顯得紛繁細瑣，指標賦值和計算都會很復雜。通常不超過三個級別。上級指標較為抽象，下級指標較為具體，指標級別愈低愈具體。同一級別的指標應當具有大致相同的抽象度或具體度。第三，在同一級別之中，處理好全面與重點的關系、指標集中度與離散度的關系。指標數(shù)量太少，即使都能夠揭示本質(zhì)，也可能給人偏頗的印象。有時候需要從多個方面、多個角度了解現(xiàn)狀，以便獲得較為整體的認識，就需要設置多個不同的指標，不同指標之間就需要有適當?shù)碾x散度。為了重點考察某方面的人權狀況，可以設置兩個以上距離較近的指標，以集中反映這方面的狀況。第四，處理好普遍與特殊的關系。指標設置需要反映人權的普遍性和人權保障的一般原理，也需要反映一個國家或地區(qū)一定歷史時期人權建設的重點、突出的問題以及人民的迫切愿望。一個指標體系再完善，也不宜千篇一律、永恒不變地加以適用，需要根據(jù)國家的不同、時代的不同加以調(diào)整。這樣做的前提是，知道什么是作為共識的普遍原理，什么是需要考慮的特殊情況。世界上一些人權評估之所以受到批評，主要的理由是人權評估標準反映了評估者特定的人權觀念，而沒有注意到評估對象的合理特殊情況，甚至具有意識形態(tài)偏見。⑧第五，需要注意指標之間的邏輯關系。上級指標與下級指標是包含與被包含的關系，不存在溢出上級指標涵攝范圍的下級指標。在同一級別之中，各指標在邏輯上是并列而獨立的關系，不存在內(nèi)涵相同或有交叉的指標。指標體系是由不同層次、不同方面的諸指標所構成的分工配合、和諧一致的邏輯體系。
人權指標體系需要運用不同類別的指標。這涉及人權指標的分類。(1)按照指標所反映的人權類別的不同，來設置不同的指標。例如，要檢測一個國家全面的人權狀況，需要根據(jù)人權體系的各組成部分來設置指標；要檢測社會權狀況，就要根據(jù)社會權的各組成部分來設置指標；檢測教育權狀況，就要根據(jù)教育權的各組成部分設置指標。這是把人權概念指標化，把人權體系轉(zhuǎn)化為人權指標體系。這也是一個很大的難題，因為至少到目前為止并不存在大家都認可的人權概念和人權體系。所以不能單純依賴某種特定的理論觀點，而是努力尋求不同觀點的共識，尋求學界、政府和公眾等不同方面的共識。(2)按照指標指向的不同，可以把指標劃分為結構指標、過程指標與結果指標。聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室的“人權指標體系”就分為這三類指標。結構指標反映的是國家對于國際人權條約的批準、保留以及國內(nèi)人權立法狀況。過程指標反映的是國家對于人權條約和國內(nèi)立法的執(zhí)行狀況。結果指標反映的是人們享有人權的實際狀況。如果要全面了解人權狀況，需要綜合設置這三種指標。也有的指標體系僅僅關注政府的責任，例如丹麥人權研究中心的人權指標體系僅僅檢測政府在確立和實施人權規(guī)范方面的責任。也有的指標體系側重考察人們享有人權的實際狀況，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。(3)按照指標反映的人權狀況時間特點的不同，可以劃分為靜態(tài)指標和動態(tài)指標。靜態(tài)指標考察的是特定時期的人權狀況，動態(tài)指標考察的是不同時期人權狀況的發(fā)展變化。(4)按照指標所取得的材料的形式特點的不同，劃分為定量指標和定性指標。定量指標是運用數(shù)字或等級來表示人權狀況的指標，定性指標是指運用是與否、有與無、善與惡等方式來表示人權狀況的指標。(5)按照指標所取得的材料的依據(jù)的不同，劃分主觀指標和客觀指標。主觀指標反映的是人們對于人權狀況的認知、感受、評價?？陀^指標反映的是客觀存在的人權現(xiàn)象，經(jīng)常用統(tǒng)計數(shù)據(jù)來表示。當然，主觀指標也是具有客觀性的，反映的是客觀存在的認知、感受和評價。以上第一組、第二組分類是基本的分類，也是人權評估實踐中特有的指標分類。其余三組分類是一般的評估活動中流行的指標分類，它們配合、輔助第一組和第二組分類中指標的使用。通常，第一組指標可以作為一級指標，第二組指標可以作為二級指標，其余各組指標可以作為三級指標。
(二)指標賦權
在同一級的指標中，各指標具有多少權重？以數(shù)值的形式確定各指標的相對權重，就是賦權。指標賦權是建構人權指標體系中一件非常困難的事情，它揭示了人權法學與社會科學的差異和距離。它又是重要的，是人權評估體系科學化的重要一步。它不僅涉及人權法學，需要運用人權法學的理論和研究成果，還涉及統(tǒng)計學、運籌學等學科。在一般的評估實踐中，存在多種指標賦權方法，例如主觀賦權法、客觀賦權法和組合賦權法等。在人權評估實踐中，通常運用主觀賦權法中的專家咨詢法。該方法源于“德爾菲法”(Delphi method)。
這一做法的基本內(nèi)容是，選擇若干相關領域的專家組成咨詢小組，各專家在匿名的條件下分別根據(jù)自己的專業(yè)知識、價值觀念和社會經(jīng)驗給每個指標確定一個權數(shù)，并給出理由，然后對各專家給出的權數(shù)進行整理、歸納、統(tǒng)計，得出綜合權數(shù)。把各專家給出的權數(shù)、理由以及綜合權數(shù)，反饋給各位專家，進行下一輪匿名賦權。如此反復進行，直至專家們給出的權數(shù)比較接近為止。⑨
這種方法操作簡單。雖然每位專家給出的權數(shù)反映了他的主觀認識，但是經(jīng)過綜合一定數(shù)量的專家在多輪溝通之下給出的權數(shù)，也具有一定的客觀性。由此得出的結果比較能夠反映專業(yè)共識，也有助于把理論成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實指導。但是能否反映社會公眾的主流價值觀念，仍是一個問題。為了防止專家意見與民眾價值觀念差距過大，可以吸收一定數(shù)量的普通公民參與指標賦權。
(三)標準設定
標準設定就是在人權指標上，確立用以評價人權狀況優(yōu)劣或人權建設水平高低的標準。標準設定的基本功能是便于人們對同一國家或地區(qū)的不同時期人權狀況以及不同國家或地區(qū)的同一時期人權狀況進行比較。主要包括兩個方面的工作，一是設立一定數(shù)量的、有相同級差的等級。不同的指標上等級的數(shù)量是否相同？通常情況下，定量指標上等級的數(shù)量多一些，而定性指標上等級數(shù)量就少一些。但是不論等級數(shù)量是否相同，同一指標上等級的級差應當相同。二是統(tǒng)一用相同的、可以通約的數(shù)值形式，例如數(shù)字或字母等，來表示等級的值。在順序上，標準設定的工作可以從設定最低一級指標的標準開始，最后設定評估目標或主題上的等級標準。
四、評估行為
評估行為就是評估者根據(jù)指標的指引，獲得資料和數(shù)據(jù)，進行分析，得出結論。最大問題是如何保證所獲信息的真實性與準確性。真實性意味著，沒有人故意或過失地提供虛假信息；準確性意味著，所獲得的信息能夠準確地反映實際的人權狀況。真實是就信息的制作、形成過程而言的，準確就是信息的內(nèi)容而言的。由于多種原因，真實的信息未必能夠準確地反映人權狀況。這就如同一個沒有作弊的學生考出的分數(shù)未必反映其實際學業(yè)水平一樣。一個在較長時期內(nèi)保持不平等的社會里人民的滿意度可能會高于在社會由不平等變得平等的過程中人民的滿意度。⑩世界銀行治理研究項目組在一篇文章中引述愛因斯坦的話，表明信息與現(xiàn)實的關系的復雜性：“算數(shù)的未必數(shù)得出來，數(shù)得出來的未必算數(shù)”。?數(shù)據(jù)、資料、信息這些高度抽象、概括、沒有溫度的符號與具體生動、復雜多變的現(xiàn)實之間總是存在某種無形的阻隔。評估者不能局限于保證信息的真實性，還應當注意信息的準確性。
這就涉及信息的來源以及獲得信息的方法問題。在人權評估實踐中，一般從這樣的來源獲得信息：民眾、專家學者和具體的立法、執(zhí)法、司法人員，政府機構，國際組織，研究機構，既有文獻資料和新聞報道，等等。指標的特征一般就提示了信息的來源，例如指標“公民和官員的人權意識”，就提示此類信息的最終來源是公民和官員；指標“適齡兒童初等義務教育入學率”或“農(nóng)業(yè)戶口來源學生的重點大學入學率”，提示可以從政府的教育管理部門、教育機構獲得此類信息；而指標“政府是否批準某項國際人權公約”，可以通過文獻資料的查詢來弄清有關信息。但是，不能僅僅依賴某個單一的信息源就確定指標上的信息。為了保證信息的真實和準確，需要從多個不同的、獨立的來源去獲得、印證和核實信息。
聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《人類發(fā)展報告(2002)》中指出，用于檢測人權、民主和善治的評估項目有一個很大的困難，即不存在沒有缺陷的測量工具。?這里所說的測量工具是廣義的，包括指標和獲得指標上信息的方法。獲取信息的方法有很多，有關原始數(shù)據(jù)的收集方法，就有政府機構或民間組織的統(tǒng)計、面向公眾的問卷調(diào)查、訪談、座談、專家咨詢意見、對侵犯人權的事件的匯總，等；也有二手數(shù)據(jù)的收集方法，主要是研究者和學術機構分析整理一手資料而形成的二手資料。無論是什么方法，都有抽樣的代表性和歸納的全面性等方面的瑕疵或缺陷。這就要求評估者在設置盡可能合理的指標之外，還要警惕獲取信息方法的不足。為了克服單一方法的不足，可能要使用多種不同的方法來求得同一指標上信息的真實和準確。
?。ê罱。瑥偷┐髮W法學院教授、復旦大學國家人權教育與培訓基地研究員，法學博士。本文系2014年度教育部國家人權教育與培訓基地項目“人權建設與現(xiàn)代國家治理——中國的實踐與探索”(項目號：14JJD820021)的階段性研究成果。）
注釋：
①有關研究成果，參見黎爾平：《世界人權狀況評估報告之評價》，載《法商研究》2004年第6期；呂建高：《國際人權實現(xiàn)的指標監(jiān)控：一種法理疏釋》，載《南京大學學報(哲學、社會科學、人文學科)》2011年第3期；呂建高、尚劍偉：《受教育權指標構建的基礎與框架》，載《上海政法學院學報》2013年第2期；唐穎俠、史虹生：《人權指數(shù)研究：人權量化監(jiān)督的現(xiàn)狀與實踐意義》，載《人權》2014年第6期；王若磊：《基于人權發(fā)展觀的指標體系：理論基礎與指標建構》，載《中國法律評論》2015年第2期。
②有關人權評估、民主評估與治理評估的先后關系，參見周紅云：《國際治理評估指標體系研究述評》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第6期。
③有關政府績效評估組織的獨立性，參見吳佳惠、王佳鑫、林譽：《論作為政府治理工具的第三方評估》，載《中共福建省委黨校學報》2015年第6期；包國憲、張志棟：《我國第三方政府績效評價組織的自律實現(xiàn)問題探析》，載《中國行政管理》2008年第1期。
?、軈⒁娪峥善街骶帲骸秶抑卫碓u估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第3-15頁。
⑤參見包國憲、周云飛：《中國公共治理評價的幾個問題》，載《中國行政管理》2009年第2期。
?、迏⒁娡跞衾冢骸痘谌藱喟l(fā)展觀的指標體系：理論基礎與指標建構》，載《中國法律評論》2015年第2期。
?、邊⒁娡袅暩?、王琪璟：《論發(fā)展權法律指標體系之構建》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2009年第2期。
⑧參見黎爾平：《世界人權狀況評估報告之評價》，載《法商研究》2004年第6期。
?、釁⒁姉钣睿骸抖嘀笜司C合評價中賦權方法評析》，載《理論新探》2006年第7期。
?、馔锌司S爾發(fā)現(xiàn)：“有件事乍看起來使人驚訝：大革命的特殊目的是要到處消滅中世紀殘余的制度，但是革命并不是在那些中世紀制度保留得最多、人民受其苛政折磨最深的地方爆發(fā)，恰恰相反，革命是在那些人民對此感受最輕的地方爆發(fā)的；因此在這些制度的桎梏實際上不太重的地方，它反而顯得最無法忍受。”見［法］托克維爾：《舊制度與大革命》，馮裳譯，商務印書館1992年版，第64頁。
?參見世界銀行治理研究項目組：《治理指標：我們在哪里？我們應去何方？》，閆健、龐娟編譯，載俞可平主編：《國家治理評析——中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第411頁、第412-414頁。
?See UNDP，Human Development Report 2002：Deepening Democracy in a Fragmented World，Oxford University Press 2002，p.36.
Abstract: Human rights assessment has the functions of monitoring the status of human rights，adjusting the direction of construction of human rights and promoting the construction of human rights.Its basic principles include principles of scientificity，of impartiality and of operability.The construction of the system of human rights indicators includes three aspects：indicator setting，indicator empowering and standard setting.During the construction process，focus is on the combination of the opinions of the academia，of the government and of the public.The assessment is best to be carried out by an independent third party，who is not subject to the control of the entrusting party or the target of assessment but can be supported by them.The assessor should use a variety of methods of investigation and obtain information from multiple independent sources，in order to ensure the authenticity and accuracy of the information.
(責任編輯葉傳星)
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