內(nèi)容提要：保障殘疾人受教育權(quán)是國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。改革開放以來，我國(guó)殘疾人受教育保障制度經(jīng)歷了政策主導(dǎo)期、普通法律規(guī)范期、專項(xiàng)立法期、國(guó)際接軌期、制度完善期五個(gè)階段。在各級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)殘疾人教育的各項(xiàng)法律政策的保障措施下，經(jīng)過多年的努力，殘疾人受教育機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育普及水平明顯提高；財(cái)政投入大幅增長(zhǎng)，辦學(xué)條件得到改善；教師隊(duì)伍建設(shè)取得了一定成效。必須看到，我國(guó)殘疾人教育法律制度尚不完善，義務(wù)教育發(fā)展不均衡、質(zhì)量不高，非義務(wù)教育的發(fā)展速度緩慢、規(guī)模有限。因而，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善殘疾人教育法律制度，加強(qiáng)特殊教育專項(xiàng)督導(dǎo)與評(píng)估工作，健全管理機(jī)制提高義務(wù)教育質(zhì)量，出臺(tái)相關(guān)制度積極發(fā)展非義務(wù)教育。
關(guān)鍵詞：殘疾人 受教育權(quán) 保障制度 改革開放
我國(guó)《憲法》規(guī)定殘疾人享有受教育的權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)保障殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。2008年我國(guó)加入了《殘疾人權(quán)利公約》，該公約明確規(guī)定了國(guó)家保障殘疾人受教育權(quán)利的義務(wù)。近年來，聯(lián)合國(guó)多次敦促各締約國(guó)履行保障殘疾人權(quán)利的國(guó)家義務(wù)，要求國(guó)家通過法律與政策等制度“促進(jìn)、保護(hù)和確保殘疾人充分、平等地享有人權(quán)和基本自由，促進(jìn)對(duì)殘疾人尊嚴(yán)的尊重”①。在此背景下，促進(jìn)世界和諧發(fā)展、全面提高殘疾人權(quán)利保障水平獲得了各國(guó)的高度重視。
國(guó)家保障殘疾人受教育的權(quán)利，發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，是實(shí)現(xiàn)教育公平，提升國(guó)家綜合國(guó)力，提高人權(quán)保障水平的重要舉措。保障殘疾人受教育權(quán)利，提高他們的自立能力，也是解決因殘致貧及貧困代際傳遞的治本之策。②從全球殘疾人教育發(fā)展歷程看，殘疾人教育立法是保障殘疾人受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要途徑，也是殘疾人教育水平提高的重要推動(dòng)力。近年來，我國(guó)高度重視殘疾人教育的問題，努力提高殘疾人受教育權(quán)的保障水平。今年是改革開放的第40個(gè)年頭，值此之際，回顧我國(guó)殘疾人教育保障制度的發(fā)展歷程，考察殘疾人受教育權(quán)的保障現(xiàn)狀，找尋其不足，推動(dòng)其發(fā)展完善，顯然是頗有意義的。
一、我國(guó)殘疾人受教育權(quán)保障制度的發(fā)展軌跡
(一)政策主導(dǎo)期(1978-1985年)
改革開放之前，國(guó)家以“人道主義”的收養(yǎng)救濟(jì)思想主導(dǎo)殘疾人教育管理工作。由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，殘疾人權(quán)益保障工作的重點(diǎn)主要在就業(yè)、救濟(jì)、收養(yǎng)、撫恤等問題上，政府無力顧及殘疾人的教育問題。雖然國(guó)家針對(duì)盲聾啞學(xué)校制定了一些管理文件，例如1951年《關(guān)于改革學(xué)制的決定》、1957年《關(guān)于辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點(diǎn)指示》、1956年《關(guān)于盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)問題的通知》，但是國(guó)家主要關(guān)注盲聾啞特殊教育學(xué)校學(xué)生的教育問題，對(duì)其他類型的殘疾人的受教育問題關(guān)注不夠。那個(gè)時(shí)期殘疾人的受教育保障制度主要依據(jù)政策文件執(zhí)行，甚至在1975年的《憲法》中也并未對(duì)殘疾人教育的問題進(jìn)行特別的規(guī)定。
改革開放之后，國(guó)家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，完善相關(guān)法律制度。1982年修改的《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定國(guó)家有義務(wù)保障殘疾人受教育權(quán)利。它將1954年《憲法》中的“公民有受教育的權(quán)利”修改為“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，并特別規(guī)定了“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”的義務(wù)，并以“法律面前人人平等”作為公民權(quán)利保障的基本原則。雖然1982年《憲法》確立了國(guó)家保障殘疾人受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，但是由于缺乏具體制度，加之受經(jīng)濟(jì)水平、政治環(huán)境的制約，殘疾人教育管理工作主要依靠政策性文件。殘疾人教育管理事業(yè)整體規(guī)劃性弱、政策變動(dòng)性強(qiáng)，權(quán)利保護(hù)意識(shí)淡薄。殘疾人主要依靠家庭撫養(yǎng)教育，他們大多被排斥在正規(guī)教育體系之外，國(guó)家雖然設(shè)立了盲聾啞學(xué)校，但是這些學(xué)校似乎被置于“真空地帶”，與社會(huì)的隔離現(xiàn)象較為突出。
(二)奠定基本制度(1986-1989年)
憲法規(guī)定的基本權(quán)利需要通過普通法律的具體化才能得以實(shí)施。伴隨著國(guó)家立法工作的開展，1986年制定的《義務(wù)教育法》首次將《憲法》中殘疾人受教育的權(quán)利在普通法律中具體規(guī)定。該法將發(fā)展殘疾人教育的職責(zé)授予了地方各級(jí)人民政府，要求各級(jí)地方政府設(shè)立特殊學(xué)校、擴(kuò)大特殊學(xué)校的招生范圍；首次將“弱智兒童”納入特殊教育體系，并確立了殘疾學(xué)生在普通學(xué)校的特殊教育班接受教育的制度，規(guī)定了政府和相關(guān)人員的違法責(zé)任。之后，教育行政部門頒布了《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》。這一時(shí)期，《義務(wù)教育法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定了殘疾人義務(wù)教育制度，但是其他教育階段的相關(guān)規(guī)定不足。由于《義務(wù)教育法》規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容原則性強(qiáng)、可操作性較低，與之配套的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章數(shù)量少，大量的管理行為仍然依據(jù)黨和政府的政策性文件。例如，1986年的《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉的若干問題的意見》對(duì)殘疾兒童義務(wù)教育的入學(xué)年齡、辦學(xué)形式、師資培養(yǎng)等問題予以規(guī)定。1986 年的《全日制盲校小學(xué)教學(xué)計(jì)劃》、1987年的《全日制弱智學(xué)校(班)教學(xué)計(jì)劃》對(duì)特殊教育學(xué)校的課程進(jìn)行規(guī)范。1988年的《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》及1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》確定了特殊教育學(xué)校與混合校、混合班相結(jié)合的教育形式。③1989年的《特殊教育補(bǔ)助費(fèi)使用辦法》確立了多樣化的經(jīng)費(fèi)來源制度。1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》明確了教育費(fèi)附加費(fèi)等特殊教育資金問題。這些規(guī)定，為之后我國(guó)確立殘疾人隨班就讀制度、殘疾人教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，國(guó)家以社會(huì)救濟(jì)及福利理念作為殘疾人保障事業(yè)的主導(dǎo)思想，政策性文件往往從管理本位出發(fā)，對(duì)殘疾人權(quán)利的保障意識(shí)較為薄弱。由于政策變化快，管理工作變動(dòng)性強(qiáng)，殘疾人教育保障制度的整體布局與規(guī)劃顯得不足，加之國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的原因，獲得“教育福利”的殘疾人并不多，殘疾學(xué)生的入學(xué)率低，輟學(xué)率高。
(三)專項(xiàng)立法期(1990-2007年)
20世紀(jì)90年代，國(guó)家通過制定專門法律、專項(xiàng)法規(guī)積極保障殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。1990年我國(guó)《殘疾人保障法》頒布，它規(guī)定“著重發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的同時(shí)，積極開展學(xué)前教育，并逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育”，確立了完善殘疾人教育保障體系的思路。伴隨著第二次全國(guó)特殊教育工作會(huì)議的召開，以國(guó)家加快法制進(jìn)程建設(shè)為契機(jī)，1994年我國(guó)《殘疾人教育條例》頒布。這是我國(guó)第一部有關(guān)殘疾人教育的行政法規(guī)，它強(qiáng)調(diào)了國(guó)家保障殘疾人平等接受教育的義務(wù)，規(guī)定了實(shí)施特殊教育學(xué)校接收殘疾人入學(xué)的基本要求，明確了政府、社會(huì)、學(xué)校在殘疾人受教育過程中的相關(guān)責(zé)任，對(duì)殘疾人入學(xué)、就學(xué)等制度予以初步規(guī)定。《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》對(duì)保障殘疾人受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。
這一時(shí)期我國(guó)頒布的《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《特殊學(xué)校暫行規(guī)程》等，對(duì)不同教育學(xué)段殘疾人受教育權(quán)利也都作出了若干規(guī)定。例如，1995年的《教育法》第10條規(guī)定了國(guó)家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的主導(dǎo)思想，第38條規(guī)定了國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在教育過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。1996年的《職業(yè)教育法》第7條規(guī)定了國(guó)家采取措施，扶持殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展，第15條明確了殘疾人接受職業(yè)教育的場(chǎng)所。1998年的《高等教育法》第9條規(guī)定了高等學(xué)校不得因殘疾拒絕接受符合錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾學(xué)生入學(xué)。通過這些法律規(guī)定，法律對(duì)殘疾人受教育權(quán)的保障范圍從義務(wù)教育、職業(yè)教育向?qū)W前教育、高等教育延伸。④之后，義務(wù)教育階段殘疾人的入學(xué)率得到提高，殘疾人職業(yè)教育獲得較快發(fā)展，部分高等學(xué)校開始接收殘疾學(xué)生。
2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款寫入《憲法》，殘疾人受教育權(quán)利作為一項(xiàng)人權(quán)在法律中予以確認(rèn)并受到國(guó)家的高度重視。為了適應(yīng)社會(huì)對(duì)殘疾人教育發(fā)展提出的新要求，立足于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和保障殘疾兒童、少年接受義務(wù)教育的目的，2006年全國(guó)人大常委會(huì)修改了《義務(wù)教育法》。修改后的該法從政府責(zé)任、教育形式、教師待遇、經(jīng)費(fèi)投入和法律責(zé)任及權(quán)利救濟(jì)等方面對(duì)義務(wù)教育制度做出了具體規(guī)定，將普通學(xué)校隨班就讀作為對(duì)殘疾兒童實(shí)施義務(wù)教育的重要形式。這些法律規(guī)定推動(dòng)了殘疾人受教育水平的提高，也推進(jìn)了我國(guó)的殘疾學(xué)生“隨班就讀”制度。
(四)與國(guó)際接軌的快速發(fā)展期(2008-2016年)
2008年《殘疾人權(quán)利公約》在我國(guó)生效，國(guó)內(nèi)的殘疾人權(quán)益保障工作與國(guó)際人權(quán)機(jī)制進(jìn)一步聯(lián)系起來。我國(guó)殘疾人教育保障制度進(jìn)入了國(guó)際化的發(fā)展道路。國(guó)家尊重和保障殘疾人各項(xiàng)權(quán)益，承擔(dān)保障義務(wù)，已是不可推卸的法律責(zé)任。2008 年《殘疾人保障法》全面修訂，它對(duì)殘疾人的教育制度進(jìn)行了專門規(guī)定，首次規(guī)定了“禁止基于殘疾的歧視”原則，重申了殘疾人受教育的權(quán)利，規(guī)定要求國(guó)家完善相應(yīng)的福利制度，要求社會(huì)、家庭、學(xué)校承擔(dān)保障義務(wù)，將“著重發(fā)展義務(wù)教育”改為了“保障義務(wù)教育”。修訂后的《殘疾人保障法》促使我國(guó)殘疾人保障事業(yè)進(jìn)入法治化、規(guī)范化的發(fā)展道路。在依法治國(guó)與依法治校的大背景下，殘疾人教育法律制度進(jìn)入了全面依法治理的階段。
這一時(shí)期，黨中央高度重視殘疾人教育問題，不斷加大執(zhí)法力度，切實(shí)保障殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，國(guó)家制定或修改多個(gè)有關(guān)殘疾人的法律、法規(guī)，出臺(tái)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，努力使各項(xiàng)法律落到實(shí)處。主要的政策性文件包括：國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》(2008年)、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》(2008年)、《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》(2009年)、《關(guān)于加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》(2012年)、《特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016年)》。教育部發(fā)布了三類特殊學(xué)校《教學(xué)計(jì)劃》《課程計(jì)劃》《義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》及《關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》等，這些都是落實(shí)我國(guó)殘疾兒童受教育權(quán)的具體制度措施。
其中，2009年國(guó)家頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》中提出了完善殘疾人教育體系、完善特殊教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、強(qiáng)化政府職能等要求。2011年《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》指出，“必須按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，國(guó)家扶持、市場(chǎng)推動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)，立足基層、面向群眾的原則，健全殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系。”2012年的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》要求按照有關(guān)國(guó)際公約和我國(guó)相關(guān)法律政策修改《殘疾人教育條例》。2014年年初，國(guó)家發(fā)布《特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016年)》(以下簡(jiǎn)稱《第一期特殊教育提升計(jì)劃》)，將“提升特殊教育教學(xué)質(zhì)量”與“提高普及水平”和“加強(qiáng)條件保障”并列作為三大重點(diǎn)任務(wù)?！兜谝黄谔厥饨逃嵘?jì)劃》實(shí)施以來，各地認(rèn)真落實(shí)履職盡責(zé)、特教特辦的要求，采取切實(shí)措施，完成了預(yù)定的各項(xiàng)任務(wù)。我國(guó)特殊教育取得了前所未有的成就，呈現(xiàn)了嶄新的面貌。
(五)立足國(guó)情完善制度(2017年以來)
近年來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，但是我國(guó)殘疾人受教育的程度與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育改革的發(fā)展需要及殘疾人接受教育的愿望相比，仍有較大差距。我國(guó)殘疾人受教育的整體水平不高，發(fā)展不均衡，保障制度不完善。⑤殘疾人教育問題已成為人權(quán)保障的重要議題，也成為教育較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步提高教育水平的突破點(diǎn)。2013年聯(lián)合國(guó)的《千年發(fā)展目標(biāo)和國(guó)際商定發(fā)展目標(biāo)：直至2015年及其后兼顧殘疾問題的發(fā)展議程》，要求各締約國(guó)必須完善立法、監(jiān)管和政策框架及機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)殘疾人受教育權(quán)的法律保障，將國(guó)際承諾轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)措施。⑥為回應(yīng)國(guó)際社會(huì)，完善我國(guó)人權(quán)保障制度，殘疾人教育立法問題備受關(guān)注。國(guó)務(wù)院于2017 年修改并通過了新的《殘疾人教育條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，它對(duì) 1994 年的原《條例》進(jìn)行了一次全面系統(tǒng)的修訂。新《條例》確立融合教育原則、強(qiáng)調(diào)保障殘疾人平等受教育權(quán)利、推行入學(xué)零拒絕、實(shí)現(xiàn)殘疾人教育全覆蓋、強(qiáng)調(diào)關(guān)心和支持殘疾人教育是政府、社會(huì)、家庭和學(xué)校的共同職責(zé)，建立了殘疾兒童入學(xué)登記制度、殘疾人教育專家委員會(huì)制度、入學(xué)爭(zhēng)議解決制度、個(gè)別化教育制度、特殊教育資源中心制度、與保育、康復(fù)相結(jié)合的殘疾兒童學(xué)前教育制度、特殊教育教師制度、殘疾人教育投入保障制度、殘疾學(xué)生資助制度、考試的合理便利制度。新的《條例》取消了與《殘疾人權(quán)利公約》不一致的條文，樹立了融合教育的新理念，強(qiáng)調(diào)了各級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)融合教育方面的責(zé)任，比較合理地平衡了特殊教育學(xué)校和融合教育的關(guān)系，規(guī)定了對(duì)侵犯殘疾人教育權(quán)利的救濟(jì)措施，從而為細(xì)化和完善中國(guó)殘疾人教育法律體系，促進(jìn)全社會(huì)樹立融合觀念奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
新《條例》結(jié)合教育實(shí)踐和教育改革發(fā)展的新形勢(shì)、新需要，調(diào)整、更新了殘疾人教育發(fā)展的理念，補(bǔ)充、完善了殘疾人教育保障制度，突出了殘疾人教育對(duì)于殘疾人融入社會(huì)，充分、平等地參與社會(huì)生活所具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的作用。因此，此次修訂不僅在殘疾人教育發(fā)展中具有里程碑式的意義，而且對(duì)整個(gè)教育法律體系的完善、教育發(fā)展理念和思路的變革都具有重要的意義。⑦
為鞏固《第一期特殊教育提升計(jì)劃》的成果，全面提高殘疾人的教育質(zhì)量，2017年，國(guó)家出臺(tái)《特殊教育提升計(jì)劃(2017—2020)》(以下簡(jiǎn)稱《第二期特殊教育提升計(jì)劃》)?！兜诙谔厥饨逃嵘?jì)劃》明確了殘疾人教育保障事業(yè)的總體目標(biāo)和任務(wù)，提出了殘疾人受教育權(quán)的具體保障措施。
由上可見，改革開放以來，我國(guó)殘疾人教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展從慈善機(jī)構(gòu)的愛心救濟(jì)到人道主義的政府關(guān)懷，再到政府主導(dǎo)的國(guó)家辦學(xué)，現(xiàn)今走上了以法律法規(guī)為依據(jù)的權(quán)利保障規(guī)范化的法治發(fā)展道路?，F(xiàn)今，以《憲法》規(guī)定為根本、以《殘疾人保障法》《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律規(guī)定為原則，以《殘疾人教育條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等行政法規(guī)和《特殊學(xué)校暫行規(guī)程》等部門規(guī)章為依據(jù)，我國(guó)初步形成了殘疾人教育立法的體系，殘疾人受教育權(quán)的保護(hù)范圍和保護(hù)力度逐步擴(kuò)大。
二、法律政策推動(dòng)下殘疾人教育取得的成就
國(guó)家承擔(dān)殘疾人受教育權(quán)保障的義務(wù)是在法治國(guó)家下人權(quán)精神的體現(xiàn)。隨著人權(quán)保障思想的深入，依法治國(guó)方略的落實(shí)，我國(guó)已逐漸把殘疾人教育納人了法治軌道。立法逐漸明確了國(guó)家對(duì)每個(gè)成員都負(fù)有“生存照顧”的義務(wù)，保障每個(gè)公民的受教育權(quán)成為了國(guó)家的法定義務(wù)，國(guó)家是發(fā)展特殊教育的主導(dǎo)者和責(zé)任人。國(guó)家通過立法、行政等多種方式積極保障殘疾人的受教育權(quán)。這對(duì)于公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義，也是一個(gè)國(guó)家的教育制度合理建構(gòu)、教育資源合理配置的關(guān)鍵所在。⑧殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展有賴于政府、教育機(jī)構(gòu)、教師、家長(zhǎng)等多方面的共同努力，每一種力量都不可或缺，但相對(duì)而言政府的主導(dǎo)作用更大，具有決定性影響。⑨經(jīng)過多年的努力，殘疾人受教育機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育普及水平明顯提高；財(cái)政投入大幅增長(zhǎng)，辦學(xué)條件得到改善；教師隊(duì)伍建設(shè)取得了一定成效。這里以十八大召開的2012年為觀測(cè)點(diǎn)，具體說明我國(guó)殘疾人教育在十八大以來所取得的成就。
(一)特殊教育經(jīng)費(fèi)投入加大，生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高
教育是一種社會(huì)的公共產(chǎn)品，它關(guān)涉到個(gè)人參與公平競(jìng)爭(zhēng)或參與合作的均等機(jī)會(huì)，社會(huì)的每一個(gè)成員，都有要求獲得一定的教育資源的權(quán)利。教育經(jīng)費(fèi)的投入是分配教育資源的重要途徑，也是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。我國(guó)特殊教育經(jīng)費(fèi)主要來源于國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入和其他收入。⑩目前，財(cái)政經(jīng)費(fèi)是特殊教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，財(cái)政經(jīng)費(fèi)以地方財(cái)政投入為主，中央財(cái)政投入為輔。中央主要以“特殊教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”支持特殊教育的發(fā)展。?
近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，中央政府不斷加大對(duì)特殊教育的經(jīng)費(fèi)投入。2012年至2015年，我國(guó)特殊教育生均經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)。2012年，地方教育和其他部門特殊教育生均經(jīng)費(fèi)支出45，790.48元，2015年上升到58，922.56元。?地方政府積極采取措施加大特殊教育經(jīng)費(fèi)的投入。一些地方設(shè)立了地方性特殊教育補(bǔ)助金。如廣東省，2014年至2017年共下發(fā)省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金14.11億元。?一些地方在殘疾人就業(yè)保障金中提取一定比例，用于支持特殊教育及殘疾人職業(yè)培訓(xùn)。例如，河南省將6%的殘疾人就業(yè)保障金用于支持特殊教育學(xué)校開展勞動(dòng)技能教育。?同時(shí)，各地在執(zhí)行義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”?政策時(shí)，普遍將特殊教育經(jīng)費(fèi)單列，不斷增加補(bǔ)助項(xiàng)目，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京市、福建省等將“兩免一補(bǔ)”拓展到“三免兩補(bǔ)”或者“三免一補(bǔ)”。地方政府?dāng)U大補(bǔ)助對(duì)象的范圍，根據(jù)義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)隨班就讀、在特殊教育班就讀和接受送教上門服務(wù)的殘疾兒童、少年執(zhí)行相同標(biāo)準(zhǔn)。?《教育部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第5114號(hào)建議的答復(fù)》經(jīng)過幾年的努力，我國(guó)殘疾學(xué)生的教育補(bǔ)助項(xiàng)目增多，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)普遍高于同一教育階段的普通學(xué)生。
2012年至2017年間，有關(guān)殘疾人基金項(xiàng)目不斷增多，僅中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)在特教方面的籌款就達(dá)2億多元，受益殘疾少年兒童共28萬人次。?政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，實(shí)施捐資助學(xué)項(xiàng)目。2012年，《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》頒布。2016年，交通銀行與其6萬名員工捐款共計(jì)1億元，實(shí)施“通向明天—交通銀行殘疾青少年助學(xué)計(jì)劃”，設(shè)立“特教園丁獎(jiǎng)”。?
(二)特殊教育學(xué)校數(shù)量增多，辦學(xué)條件改善
殘疾人接受教育的場(chǎng)所不僅包括普通學(xué)校、特殊教育學(xué)校(班)、特殊教育機(jī)構(gòu)，還包括醫(yī)院或家庭，但傳統(tǒng)的學(xué)校仍然是教育的主要場(chǎng)所。依據(jù)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)政策法律的要求，發(fā)展殘疾人融合教育是主流。但由于我國(guó)長(zhǎng)期以來特殊教育學(xué)校的數(shù)量與重度和多重殘疾少年兒童的教育需要差距較大，現(xiàn)階段，在普通學(xué)校無法快速改變環(huán)境接納他們?nèi)雽W(xué)的情況下，特殊教育學(xué)校暫時(shí)不能取消。適當(dāng)?shù)脑黾犹厥饨逃龑W(xué)校，為殘疾人提供更多的受教育機(jī)會(huì)也是政府保障殘疾人受教育權(quán)的一項(xiàng)積極措施。2012年至2016年，特殊教育學(xué)校從原有的1，853所增加到2，080所，增加了227所，增長(zhǎng)了12.3%。?2014年，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)30萬人口以上的縣獨(dú)立設(shè)置一所特殊教育學(xué)校的目標(biāo)。?各級(jí)政府大力支持特殊教育的發(fā)展，積極投資建設(shè)特殊教育學(xué)校，幫助普通學(xué)校建設(shè)特殊教育資源教室，學(xué)校的辦學(xué)條件得到明顯改善。這些措施為殘疾兒童少年提供了更多的入學(xué)機(jī)會(huì)。
為加快特殊教育的發(fā)展，政府通過專項(xiàng)補(bǔ)助金，為學(xué)校增加設(shè)備、設(shè)施，提高辦學(xué)條件?！兜谝黄谔厥饨逃嵘?jì)劃》頒布后，教育部和財(cái)政部共同實(shí)施特殊教育辦學(xué)條件改善項(xiàng)目，提高特教專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，從2011年的2，500萬元提高到2014年的4.1億元，四年里累計(jì)投入5.4億元。[21]特教專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的范圍和資助對(duì)象都在擴(kuò)大。資助范圍從中西部地區(qū)擴(kuò)大到除京津滬以外的全國(guó)所有省份，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。特教專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)從支持特殊教育學(xué)校，擴(kuò)大到支持普通學(xué)校特殊教育資源教室和區(qū)域內(nèi)“醫(yī)教結(jié)合”實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)。[22]國(guó)家頒布《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，推進(jìn)資源教的建設(shè)和學(xué)校無障礙設(shè)施的完善。經(jīng)過政府和學(xué)校的共同努力，特殊教育學(xué)校少、破、舊、陋等狀況得到改變，辦學(xué)條件明顯改善。[23]
(三)特殊教育在校生人數(shù)增多，教育規(guī)模擴(kuò)大
2012年至2016年間，我國(guó)義務(wù)教育階段特殊教育[24]在校生數(shù)量增長(zhǎng)較快。2013年，在校生36.81萬人，2016年比2013年增加了14.2萬人，達(dá)到49.2萬人，增長(zhǎng)了33.7%。截至2016年，全國(guó)三類(視力、聽力、智力)殘疾兒童少年義務(wù)教育的入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到90%以上。[25] 2012年至2016年，我國(guó)義務(wù)教育階段特殊教育在校生所占比例[26]從0.26%上升至0.35%。[27]這說明義務(wù)教育階段的特殊教育規(guī)模在增大，殘疾兒童少年的入學(xué)率在提高。
殘疾學(xué)生入學(xué)率的提高得益于政府采取的相關(guān)措施：(1)建立入學(xué)評(píng)估制度。要求區(qū)縣教育行政部門負(fù)責(zé)設(shè)立由教育、心理、康復(fù)、社會(huì)工作等方面專家組成的殘疾人教育專家委員會(huì)，健全殘疾兒童入學(xué)評(píng)估機(jī)制，完善教育安置辦法。(2)完善入學(xué)登記管理工作。區(qū)縣相關(guān)部門根據(jù)新生兒疾病篩查、學(xué)齡前兒童殘疾篩查和殘疾人統(tǒng)計(jì)等信息，對(duì)義務(wù)教育適齡殘疾兒童少年進(jìn)行入學(xué)前登記，全面掌握適齡殘疾兒童少年的數(shù)量和殘疾情況。(3)建立未入學(xué)學(xué)生管理工作。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)以全國(guó)殘疾人基本服務(wù)狀況和需求動(dòng)態(tài)更新信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，做好未入學(xué)適齡殘疾兒童少年調(diào)查登記、統(tǒng)計(jì)錄入、建檔造冊(cè)，及時(shí)向教育行政部門通報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)和情況，并協(xié)助做好家訪和入學(xué)動(dòng)員工作。地方政府針對(duì)實(shí)名登記的未入學(xué)殘疾兒童少年殘疾狀況和教育需求，采用多種形式，逐一安排其入學(xué)。這些措施保障了殘疾兒童少年順利入學(xué)。
(四)融合教育比重加大，發(fā)展速度加快
《殘疾人權(quán)利公約》倡導(dǎo)融合教育理念，我國(guó)《殘疾人教育條例》積極推進(jìn)融合教育?！兜谝黄谔厥饨逃嵘?jì)劃》和《第二期特殊教育提升計(jì)劃》都將推進(jìn)融合教育作為特殊教育的發(fā)展目標(biāo)。近年來，中央和地方政府積極推進(jìn)隨班就讀教育體系，加快融合教育的發(fā)展，主要采取了以下措施：(1)出臺(tái)政策鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展人工智能技術(shù)，開發(fā)殘疾人輔助設(shè)備，為殘疾學(xué)生的生活、學(xué)習(xí)提供便利，提高他們接受融合教育的能力。(2)對(duì)普通學(xué)校承擔(dān)隨班就讀教學(xué)和管理工作的教師，在績(jī)效考核中給予適當(dāng)傾斜，鼓勵(lì)教師從事隨班就讀工作，保障教育質(zhì)量。(3)頒布《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》，規(guī)定在招收5人以上殘疾學(xué)生的普通學(xué)校設(shè)立資源教室，配備專兼職資源教師，推動(dòng)隨班就讀質(zhì)量的提高。(4)設(shè)立特殊教育改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，圍繞隨班就讀等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，進(jìn)行體制機(jī)制、政策措施等方面的探索。經(jīng)過幾年努力，義務(wù)教育階段的融合教育規(guī)模增大，發(fā)展速度加快。2012年至2016年，義務(wù)教育隨班就讀人數(shù)和普通學(xué)校附設(shè)的特教班人數(shù)的比例，占義務(wù)教育階段特殊教育的比率均超過了50%[28]。這說明，現(xiàn)階段有超過一半的殘疾兒童少年接受融合教育。
(五)教師隊(duì)伍建設(shè)取得新進(jìn)展
教師數(shù)量的多少和素質(zhì)的高低決定著教育的質(zhì)量。近年來，為提升教師的專業(yè)知識(shí)和能力，教育部重視特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)，采取了多項(xiàng)措施：(1)加強(qiáng)教師的培養(yǎng)工作。自特殊教育學(xué)校建設(shè)二期項(xiàng)目實(shí)施以來，中央財(cái)政投入12.5億元，重點(diǎn)支持25所高校特殊教育師范專業(yè)的建設(shè)，建立了一批特殊教育師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地。2014年，國(guó)家啟動(dòng)“特殊教育教師培養(yǎng)計(jì)劃改革項(xiàng)目”，在華東師范大學(xué)等五所高等院校開展卓越教師培養(yǎng)的試點(diǎn)工作。教育部增加特殊教育專業(yè)招生計(jì)劃，2016年，全國(guó)共有60所本?？聘咝Ｕ惺仗厥饨逃龑I(yè)學(xué)生6,436人。[29] (3)完善教師管理制度。教育部要求地方政府落實(shí)特殊教育學(xué)校的編制，給特殊教育學(xué)校配足配齊專業(yè)教師和工作人員，落實(shí)國(guó)家規(guī)定的特殊教育津貼、制定特教教師工資待遇傾斜政策；要求學(xué)校對(duì)承擔(dān)殘疾學(xué)生隨班就讀教學(xué)和管理工作的教師，在績(jī)效考核中給予傾斜；對(duì)承擔(dān)送教上門工作的教師和“醫(yī)教結(jié)合”實(shí)驗(yàn)的醫(yī)務(wù)人員提供工作和交通補(bǔ)貼。[30] (4)加大對(duì)教師的獎(jiǎng)勵(lì)。教育部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)從2010年起設(shè)立了“交通銀行特教園丁獎(jiǎng)”，每年評(píng)選200名優(yōu)秀特教教師，在全國(guó)“十大教書育人楷模”等各類教師表彰獎(jiǎng)勵(lì)都專設(shè)特教教師名額。[31]通過這些措施，吸引更多的人才從事特殊教育職業(yè)，增加教師數(shù)量，提高教師的專業(yè)水平。
教師隊(duì)伍的壯大和教師專業(yè)能力的提高，有利于提高教育的質(zhì)量。特殊教育教師專業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)增多，這有利于提高教育的質(zhì)量。近年來，全國(guó)專任特殊教育教師人數(shù)增長(zhǎng)。2012年我國(guó)有4.3697萬名特殊教育教師，2016年增長(zhǎng)到5.3213萬人，2016年比2012年增長(zhǎng)了21%。[32]近年來，特殊教育教師專業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)增多，從2013年開始，特殊教育專任教師中接受過特教專業(yè)培訓(xùn)的教師已經(jīng)超過50%[33]。這說明特殊教育教師隊(duì)伍的專業(yè)化程度和教師專業(yè)素質(zhì)有所提高。
三、我國(guó)殘疾人受教育權(quán)保障存在的問題
近年來，在我國(guó)的殘疾人教育制度推動(dòng)下，殘疾人教育整體發(fā)展水平雖有所提高，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比、與國(guó)家教育改革發(fā)展要求及廣大殘疾人接受教育的強(qiáng)烈愿望相比，仍有較大差距。
(一)法律法規(guī)的原則性、程序性規(guī)定不夠完善
國(guó)家重視殘疾人受教育的法律保障問題，法律法規(guī)中涉及殘疾人受教育的條款逐漸增多，但是我國(guó)殘疾人教育立法仍然存在數(shù)量少，具體規(guī)定不足的問題，尚沒有形成完善的殘疾人教育法律法規(guī)體系。雖然我國(guó)已經(jīng)有《殘疾人保障法》《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《殘疾人教育條例》《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的實(shí)行辦法》及一些地方性法規(guī)及規(guī)章，但是缺乏一些原則性保障條款，致使一些制度在落實(shí)的過程中，容易出現(xiàn)“形式法治”的現(xiàn)象，不利于真正落實(shí)殘疾人受教育權(quán)。
我國(guó)現(xiàn)有的殘疾人教育法律法規(guī)缺乏一些必要的原則性規(guī)定。例如，聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》規(guī)定了無障礙的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又規(guī)定了合理便利的原則。《殘疾人保障法》規(guī)定了無障礙的標(biāo)準(zhǔn)，但沒有規(guī)定合理便利原則。新頒布的《殘疾人教育條例》僅規(guī)定了殘疾人在教育考試過程中的有要求合理便利的權(quán)利，但是對(duì)于殘疾人在其他教育活動(dòng)中、學(xué)校生活中，相關(guān)主體是否應(yīng)當(dāng)遵循合理便利原則沒有明確。除此之外，殘疾人教育的最少受限制原則、優(yōu)先原則、補(bǔ)償原則等特別規(guī)定在現(xiàn)行的法律中也是缺失的。
再如《殘疾人教育條例》第48條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定安排殘疾人教育經(jīng)費(fèi)，并將所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算，還規(guī)定地方各級(jí)人民政府用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款和征收的教育費(fèi)附加應(yīng)當(dāng)有一定比例用于發(fā)展殘疾兒童、少年義務(wù)教育。雖然由于各個(gè)地方的情況存在差異，不應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是規(guī)定最低的比例限度還是很有必要的。
(二)義務(wù)教育階段教育發(fā)展不夠均衡，教育質(zhì)量有待提高
現(xiàn)階段，殘疾人義務(wù)教育在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的普及水平仍然偏低，非義務(wù)教育階段特殊教育發(fā)展相對(duì)滯后。[34]殘疾人教育在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展不均衡。以各省義務(wù)教育階段特殊教育在校生與特殊教育教師的比例予以說明。2016年，我國(guó)31個(gè)省的生師比，平均值為10.4，其中最小值是遼寧省4.41，最大值是青海省23.1，兩者相差近5倍。[35]這說明地區(qū)教育質(zhì)量差異大。在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)或牧區(qū)，殘疾人受教育的普及水平偏低[36]，一些農(nóng)村地區(qū)的政府部門，對(duì)特殊教育事業(yè)認(rèn)識(shí)不到位[37]，如認(rèn)為殘疾人教育工作就是救濟(jì)工作，僅僅是一種慈善事業(yè)，一些工作人員在殘疾人受教育權(quán)保障工作中法治觀念不強(qiáng)。這些因素制約了殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。
由于普通學(xué)校的特殊教育專業(yè)能力不足，一些學(xué)校在隨班生的學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)、潛能提升等方面多持消極態(tài)度。[38]有些普通學(xué)校建立了特殊教育資源教室，特殊教育教學(xué)硬件設(shè)備齊全，但由于缺乏專業(yè)人員，很多教學(xué)儀器、設(shè)備被閑置。在特殊教育學(xué)校，尤其是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村特殊教育學(xué)校，特殊教育教師的專業(yè)化水平不高，教師制定個(gè)別化教育計(jì)劃、制作教案、開展教育教學(xué)活動(dòng)的能力不強(qiáng)，一些特殊教育學(xué)校的課堂教學(xué)“做樣子，走過場(chǎng)”，教育質(zhì)量堪憂。重度和多重殘疾兒童受教育情況更不容樂觀。依據(jù)《殘疾人教育條例》規(guī)定，對(duì)于無法入學(xué)的殘疾兒童少年提供送教上門服務(wù)。但是，我國(guó)的送教上門工作缺乏管理制度，送教的人員、送教方式、教育內(nèi)容等相關(guān)制度滯后，送教上門數(shù)量有限，效果不佳。2015年《〈國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要〉中期評(píng)估特殊教育專題評(píng)估報(bào)告》指出，我國(guó)自閉癥、腦癱和多重殘疾兒童的受教育情況堪憂。[39]
(三)非義務(wù)教育發(fā)展較慢，規(guī)模有限
非義務(wù)性教育對(duì)殘疾人的生活和發(fā)展意義重大。首先，對(duì)殘疾人的早期干預(yù)與康復(fù)教育非常重要。有關(guān)理論研究和實(shí)踐證明，對(duì)殘疾兒童的早期發(fā)現(xiàn)、早期干預(yù)和早期教育，是提高殘疾人能力的關(guān)鍵，抓住殘疾人能力提升的關(guān)鍵期，可以事半功倍，錯(cuò)過這個(gè)關(guān)鍵期，殘疾人的缺陷不可逆轉(zhuǎn)。[40]因此，發(fā)展殘疾人學(xué)前教育很重要。其次，殘疾人要實(shí)現(xiàn)更高層次、更寬程度的發(fā)展，必須在義務(wù)教育之后，繼續(xù)接受更高層次的教育。殘疾人的高中教育和高等教育，既是對(duì)義務(wù)教育階段教育成果的鞏固，也是對(duì)其社會(huì)生活能力、勞動(dòng)就業(yè)能力的提升，只有真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育與勞動(dòng)就業(yè)的轉(zhuǎn)銜[41]，殘疾人才能更好地實(shí)現(xiàn)自我。然而，我國(guó)殘疾人非義務(wù)教育入學(xué)率較低，殘疾人的學(xué)前、高中和高等教育發(fā)展相對(duì)滯后。[42]
截至2016年年底，義務(wù)教育結(jié)束之后殘疾人和非殘疾人進(jìn)入高級(jí)中等教育(含普通高中和職業(yè)高中)學(xué)習(xí)的人數(shù)比率分別為35.43%和88.78%。[43]近年來，殘疾考生達(dá)到高考分?jǐn)?shù)線的人數(shù)和被高等學(xué)校錄取的人數(shù)都在增加。2016年，達(dá)到高考錄取分?jǐn)?shù)線的殘疾人人數(shù)為14，263人，其中有9，592人被普通高等學(xué)校錄取。一些高校無法為殘疾人提供合適的教育和相應(yīng)的生活設(shè)施，即使殘疾人通過高考達(dá)到了分?jǐn)?shù)線，但是也未能被錄取。因此，殘疾人的高考錄取率不高。2016年，殘疾人高考錄取率為67.25%，仍有超過三分之一的，已經(jīng)達(dá)到高考分?jǐn)?shù)線的殘疾考生，沒有被高校錄取。[44]
因此，《第二期特殊教育提升計(jì)劃》要求“加快發(fā)展以職業(yè)教育為主的殘疾人高中階段教育，穩(wěn)步發(fā)展殘疾人高等教育”[45]。2017年4月，《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃(2017-2020年)》，明確提出殘疾學(xué)生是高中階段教育普及攻堅(jiān)工作的重點(diǎn)。2017年4月，教育部和中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試管理規(guī)定》，對(duì)殘疾人參加高考的“合理便利”原則作了規(guī)定，還出臺(tái)了《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試考務(wù)操作要點(diǎn)》等文件[46]，要求地方政府認(rèn)真履行職責(zé)，在報(bào)名、資格審查、考試、錄取等關(guān)鍵環(huán)節(jié)切實(shí)保障殘疾人參加高考的權(quán)利。
四、完善我國(guó)殘疾人教育保障制度的建議
教育對(duì)人類社會(huì)發(fā)揮著重要的作用，它不僅是個(gè)人成功的通行證，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛的主要?jiǎng)恿?，是增?qiáng)日漸閑暇又緊張的社會(huì)文化活力的必要前提，也是社會(huì)進(jìn)步與平等的銳利武器，更是維護(hù)民主價(jià)值觀的保證。[47]接受教育不僅對(duì)個(gè)體發(fā)展有作用，而且對(duì)國(guó)家、社會(huì)、群體的文化發(fā)展也有巨大的作用。接受教育可以使殘疾人盡可能地恢復(fù)缺陷或彌補(bǔ)缺陷，促使其心靈與道德發(fā)展，還可以獲得社會(huì)認(rèn)同，與社會(huì)成員形成良好的社會(huì)文化秩序。如果殘疾人不能獲得合適的教育，無法擺脫貧困、疾病，被隔離甚至被拋棄，那么，他們內(nèi)心的不滿必將郁積，并將其歸咎于社會(huì)，這種苛責(zé)和埋怨容易轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)社會(huì)的不滿。因此，國(guó)家有義務(wù)通過完善立法、行政、司法制度等方面消除殘疾人在資源、態(tài)度和信息等方面的障礙，盡最大可能讓殘疾人實(shí)現(xiàn)受教育的權(quán)利，不但能提高其自尊心、減少家庭負(fù)擔(dān)，讓其參與社會(huì)，還可以使社會(huì)“保持結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡”[48]，對(duì)整個(gè)社會(huì)多元文化的形成及社會(huì)文化的優(yōu)化具有促進(jìn)作用。
(一)完善特殊教育的法律體系
提高殘疾人受教育水平首先要完善相關(guān)的法律制度。殘疾人教育保障程度較好的國(guó)家(如歐美國(guó)及日本等)都是通過完善特殊教育法律制度，建立殘疾人教育法律保障體系，來推動(dòng)殘疾人教育事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)《憲法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等均規(guī)定了殘疾人教育保障的法律制度，但大量的規(guī)定集中在《殘疾人教育條例》中，只有少量規(guī)定散見于其他法律?！稓埣踩私逃龡l例》是我國(guó)現(xiàn)有的唯一一部專門規(guī)定殘疾人受教育權(quán)及其保障制度的行政法規(guī)，它的立法層級(jí)較低，規(guī)定的內(nèi)容有限。近年來，殘疾人教育事業(yè)主要靠政策性文件推動(dòng)，取得了一些成績(jī)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但成果需要鞏固、經(jīng)驗(yàn)需要推廣。應(yīng)當(dāng)將好的制度上升為法律，這樣一方面可以鞏固前期的改革成果，另一方面則為殘疾人教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，營(yíng)造良好的制度環(huán)境。因此，應(yīng)加快《特殊教育法》的立法工作，加快完善殘疾人學(xué)前教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育等非義務(wù)教育制度，出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)、部委規(guī)章或規(guī)范性文件，完善非義務(wù)教育階段特殊教育的保障制度，加快殘疾人非義務(wù)教育的發(fā)展速度。
(二)加強(qiáng)特殊教育專項(xiàng)督導(dǎo)和評(píng)估
教育督導(dǎo)和教育評(píng)估是提高殘疾人教育質(zhì)量的重要手段。政府可以從督政、督學(xué)與評(píng)估監(jiān)測(cè)三個(gè)督導(dǎo)方式加強(qiáng)對(duì)特殊教育的督導(dǎo)工作。(1)在督政方面，將地方政府實(shí)施特殊教育工作的情況列入工作日程和年度任務(wù)，建立督導(dǎo)檢查和問責(zé)機(jī)制，將目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)情況納入地方各級(jí)政府的考核體系，并建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。(2)在督學(xué)方面，開展特殊教育專項(xiàng)督學(xué)，依據(jù)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)要求，監(jiān)督特殊教育學(xué)校、普通學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的殘疾人教育工作。(3)在評(píng)估監(jiān)測(cè)方面，對(duì)殘疾人教育工作開展綜合評(píng)估或?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估，建立殘疾人教育督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，將殘疾兒童的入學(xué)率、教師的培養(yǎng)培訓(xùn)、教育的資金保障等情況，作為教育均衡發(fā)展的指標(biāo)，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。尤其要加強(qiáng)中西部地區(qū)的專項(xiàng)督導(dǎo)，提高中西部殘疾人受教育權(quán)的保障水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展不均衡的問題。
(三)健全管理機(jī)制提高義務(wù)教育質(zhì)量
殘疾人教育事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持普及與提高并重的發(fā)展思路。一方面，要鞏固義務(wù)教育階段殘疾兒童少年的入學(xué)率。重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)重度和多重殘疾學(xué)生的教育保障措施。對(duì)不能到校就讀的殘疾兒童，尤其需要專人護(hù)理的重癥和多重殘疾的適齡兒童少年，采用送教進(jìn)社區(qū)、送教進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)、送教進(jìn)家庭的方式，保障他們的受教育權(quán)利。同時(shí)，可以以區(qū)縣為單位完善送教上門相關(guān)管理制度，對(duì)人員的管理、設(shè)備的使用、教學(xué)內(nèi)容等問題制定具體管理制度，將接受送教上門的學(xué)生納入學(xué)籍管理體系，增加重度或多重殘疾兒童少年的教育經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)根據(jù)學(xué)校招收重度、多重殘疾學(xué)生的比例，適當(dāng)增加年度預(yù)算。各省(區(qū)、市)可以根據(jù)殘疾學(xué)生的類別、殘疾程度、教育成本等特點(diǎn)，采取經(jīng)費(fèi)傾斜措施。[49]另一方面，落實(shí)地方政府對(duì)特殊教育經(jīng)費(fèi)的發(fā)放、教師編制和特教職務(wù)(職稱)評(píng)聘等方面的傾斜政策。有效擴(kuò)展特殊教育學(xué)校的功能，提高特殊教育學(xué)校提供康復(fù)與特殊教育服務(wù)，教師培訓(xùn)與教學(xué)研究、巡回指導(dǎo)與績(jī)效評(píng)估、咨詢等工作的時(shí)效性。
(四)建立健全制度積極發(fā)展殘疾人非義務(wù)教育
加快發(fā)展殘疾人非義務(wù)教育，擴(kuò)大教育規(guī)模已是必然趨勢(shì)?？梢圆扇∫韵麓胧阂皇侵С制胀ㄓ變簣@接收殘疾兒童的制度，在有條件的幼兒園或教育機(jī)構(gòu)增加學(xué)前部或附設(shè)幼兒園，在有條件的地區(qū)設(shè)置特殊幼兒園。鼓勵(lì)各地整合資源，為殘疾兒童提供半日制、小時(shí)制、親子同訓(xùn)等多種形式的早期康復(fù)教育服務(wù)。二是加快發(fā)展以殘疾人職業(yè)教育為主的殘疾人高中教育，擴(kuò)大招收殘疾學(xué)生的規(guī)模；招生考試機(jī)構(gòu)為殘疾學(xué)生參加中考提供合理便利。三是穩(wěn)步發(fā)展殘疾人高等教育，幫助普通高等學(xué)校進(jìn)行無障礙環(huán)境建設(shè)，給殘疾學(xué)生的生活和學(xué)習(xí)提供便利；統(tǒng)籌殘疾人高等教育資源的布局，支持高校增設(shè)適合殘疾人學(xué)習(xí)的相關(guān)專業(yè)，增加招生總量，提高殘疾考生錄取率。
?。▌㈣?，西北政法大學(xué)人權(quán)研究院副院長(zhǎng)、行政法學(xué)院副教授。本文系2016年教育部人文社科青年基金項(xiàng)目：《西部農(nóng)村地區(qū)殘疾人受教育權(quán)保障制度的設(shè)計(jì)與政策干預(yù)機(jī)制研究》(16YJC880049)的成果。）
注釋：
?、俾?lián)合國(guó)：《為殘疾人實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)和國(guó)際商定發(fā)展目標(biāo)：直至2015年及其后兼顧殘疾問題的發(fā)展議程》，載聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
②參見《教育部介紹〈第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)〉的有關(guān)情況》，載教育部網(wǎng)站，2018年7月1日訪問。
③參見華國(guó)棟：《殘疾兒童隨班就讀現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，載《教育研究》2003年第2期，第66-77頁(yè)。
?、?990年的《殘疾人保障法》明確規(guī)定“著重發(fā)展職業(yè)教育同時(shí)，積極開展學(xué)前教育，并逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育”。2001年《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》規(guī)定“條件允許的地方可在高等學(xué)校設(shè)立特殊教育學(xué)院(系)或舉辦專門招收殘疾人的專業(yè)(班)，普通高等學(xué)校在招生錄取時(shí)，禁止拒絕錄取符合規(guī)定條件的殘疾考生”。2006年《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006年-2010年)》在總目標(biāo)中提出“積極開展殘疾兒童學(xué)前教育，發(fā)展殘疾人的高級(jí)中等教育和高等教育”。
?、輩⒁娭袊?guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)：《殘疾人教育工作“十二五”實(shí)施方案》，載中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站，2013-10-10，2018年6月10日訪問。
⑥參見注①。
⑦參見王大泉：《新修訂〈殘疾人教育條例〉的理念與制度創(chuàng)新》，載《中國(guó)特殊教育》2017年第6期。
?、鄥⒁娒邕B營(yíng)：《公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)中的國(guó)家責(zé)任》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期，第132頁(yè)。
?、釁⒁婈惥每⑷罾钊骸短厥饨逃⒎▎栴}研究——人文關(guān)懷的視角》，載《中國(guó)特殊教育》2006年第6期，第47頁(yè)。
?、鈪⒁娳w小紅、王麗麗、王雁：《特殊教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入與支出狀況分析及政策建議》，載《中國(guó)特殊教育》2014年第10期。
?參見呂春苗：《近年來我國(guó)特殊教育經(jīng)費(fèi)研究綜述》，載《綏化學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。
?資料來源：國(guó)家教育部、財(cái)務(wù)司與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局主編的2013、2014、2015、2016《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
?《教育部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第5114號(hào)建議的答復(fù)》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
?參見上注。
?“兩免一補(bǔ)”是指：免費(fèi)提供教科書、免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。
?參見注?。
?參見注②。
?參見上注。
?資料來自2012-2016年的《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。
?《第一期特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016年)》，載中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
[21]《〈國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要〉中期評(píng)估特殊教育專題評(píng)估報(bào)告》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
[22]參見注?。
[23]參見上注。
[24]特殊教育在我國(guó)是指針對(duì)殘疾人實(shí)施的教育。依據(jù)教育部公布的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的規(guī)定，這里的特殊教育在校生數(shù)包括義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校的學(xué)生、隨班就讀的學(xué)生、其他學(xué)校附設(shè)的特教班的學(xué)生。參考《教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》的規(guī)定，載教育部網(wǎng)站，，2018年6月10日訪問。
[25]參見《第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)》，載教育部全民終身教育服務(wù)平臺(tái)，2018年6月10日訪問。
[26]義務(wù)教育階段特殊教育在校生所占比例，是指義務(wù)教育階段特殊教育在校生數(shù)占義務(wù)教育階段在校生總數(shù)的百分比。該指標(biāo)值能夠反映義務(wù)教育階段特殊教育的規(guī)模。
[27]參見劉璞：《我國(guó)殘疾人義務(wù)教育階段受教育權(quán)的保障進(jìn)程》，載《中國(guó)人權(quán)事業(yè)報(bào)告(2018)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版。
[28]參見上注。
[29]《教育部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2507號(hào)建議的答復(fù)》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
[30]參見上注。
[31]參見注?。
[32]數(shù)據(jù)來源：教育部發(fā)展規(guī)劃司發(fā)布的2012、2013、2014、2015、2016《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。
[33]參見注[26]。
[34]參見《教育部等七部門關(guān)于印發(fā)〈第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)〉的通知》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
[35]數(shù)據(jù)來源于教育部發(fā)展規(guī)劃司發(fā)布的2012、2013、2014、2015、2016《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》依據(jù)《中國(guó)教育監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》計(jì)算方法：特殊教育學(xué)校生師比=特殊教育學(xué)校在校生總數(shù)/特殊教育學(xué)校專任教師總數(shù)，進(jìn)行測(cè)算。
[36]參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》，載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
[37]參見注?。
[38]參見景時(shí)：《中國(guó)式融合教育：隨班就讀的文化闡釋與批判》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。
[39]參見注?。
[40]參見方俊明：《努力構(gòu)建殘疾人終身教育體系》，載《中國(guó)特殊教育》2014年第2期。
[41]參見上注。
[42]參見注?。
[43]依據(jù)2012-2016年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、2012-2016年中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)中心教育年度數(shù)據(jù)，根據(jù)《中國(guó)教育監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》規(guī)定的計(jì)算方法：義務(wù)教育結(jié)束之后進(jìn)入普通高中學(xué)習(xí)的人數(shù)比率=本年度高一人數(shù)/(上年度初三人數(shù)+上年度初四人數(shù))，計(jì)算出的數(shù)據(jù)。
[44]參見注[26]。
[45]參見注[33]。
[46]參見《教育部 中國(guó)殘聯(lián)關(guān)于印發(fā)〈殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試管理規(guī)定〉的通知》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日。
[47]參見［法］喬治•帕帕多普洛斯：《為了21世紀(jì)的教育——問題與展望》，王曉輝、趙中建等譯，教育科學(xué)出版社2001年版，第13頁(yè)。
[48]［英］吉登斯：《社會(huì)理論與現(xiàn)代社會(huì)學(xué)》，文軍等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第124頁(yè)。
[49]參見《教育部基礎(chǔ)教育司負(fù)責(zé)人就〈第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)〉答記者問》，載教育部網(wǎng)站，2018年6月10日訪問。
Abstract：It is the duty of the state to guarantee the right to education of disabled people.Since the Reform and Opening Up，China's education security system for the disabled has experienced five stages in general：policy leading period，legal standard period，special legislative period，international standard period and comprehensive promotion period.Under the safeguard measures taken by governments at all levels to conscientiously implement the legal policies and policies of education for disabled persons，and after years of efforts，the opportunities for disabled persons to access to education have been continuously expanded，and the popularization level of education has been significantly improved.The financial investment has increased substantially and the conditions for running schools have been improved.However，the legal system of education for the disabled in China is not perfect，the development of compulsory education is uneven and the quality shall be improved，and the development speed of non-compulsory education is slow with limited scales.In a nutshell，the legal system of education for disabled persons should be improved，special supervision and evaluation of special education should be strengthened，the management mechanism should be enhanced to improve the quality of compulsory education，and relevant legal systems should be strengthened to actively develop non-compulsory education.
(責(zé)任編輯葉傳星)
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