內(nèi)容提要：在國際社會日益將扶貧與人權(quán)方法聯(lián)系在一起的背景下，存在一個如何從人權(quán)視角客觀評價中國精準扶貧的問題。人權(quán)方法強調(diào)將扶貧與國際人權(quán)公約確認的權(quán)利聯(lián)系在一起，強調(diào)多維能力貧困理念以及扶貧過程中的賦權(quán)和問責。精準扶貧很好地體現(xiàn)了能力貧困理念并采取了一種多維扶貧戰(zhàn)略，精準扶貧過程也在很大程度上貫徹了賦權(quán)和問責原則。精準扶貧模式存在的諸如超強政治意愿、政府主導、精準實施以及超常規(guī)動員等特點對扶貧中的人權(quán)保障以及扶貧的成功意義重大。精準扶貧中存在的某些賦權(quán)和法治不足現(xiàn)象總體并不會嚴重影響扶貧的成效，但在未來扶貧不可避免要從超常規(guī)向常規(guī)化模式轉(zhuǎn)變的過程中，中國仍有必要通過進一步加強對公民的賦權(quán)以及法治的治理確保扶貧的公平性和可持續(xù)性。
關(guān)鍵詞：精準扶貧 人權(quán)方法 賦權(quán) 法治 超常規(guī)模式
在扶貧領(lǐng)域，中國自改革開放以來一直是國際社會的優(yōu)等生。由于經(jīng)濟快速發(fā)展以及長期堅持扶貧開發(fā)國家戰(zhàn)略，中國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。聯(lián)合國《2015年千年發(fā)展目標報告》顯示，中國不僅是世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。中國極端貧困人口比例從1990年的61%，下降到2002年的30%以下，2014年又下降到4.2%。2018年，中國的貧困率又進一步降到1.7%。由此確實可以說，“中國的減貧行動是中國人權(quán)事業(yè)進步的最顯著標志”。2014年，中國又開始旨在2020年完成農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的“脫貧攻堅戰(zhàn)”——精準扶貧。2020年全面完成脫貧目標將不僅使中國的人權(quán)事業(yè)更上一個臺階，而且對于全世界發(fā)展中國家的扶貧事業(yè)也將是一個重大的激勵。
不過，盡管中國的扶貧成就舉世公認，但在國際社會日益將扶貧與人權(quán)方法聯(lián)系在一起的背景下，仍然存在一個如何從人權(quán)視角客觀評價中國扶貧工作的問題。由于受西方社會對中國人權(quán)狀況長期負面描述的影響，國際社會一方面肯定中國的扶貧成就，但另一方面卻又對中國扶貧是否堅持了人權(quán)方法疑慮重重。2016年8月聯(lián)合國第三任赤貧和人權(quán)問題特別報告員菲利普•奧爾斯頓（Philip Alston）應中國政府邀請訪問中國，此后提交的報告盡管對中國扶貧成就進行了積極肯定，但卻同時在很大程度上又給人留下了中國扶貧未能堅持人權(quán)方法的不良印象。不可否認，盡管中國政府的扶貧白皮書明確承認減緩和消除貧困是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，但中國政府諸多扶貧文件以及地方法規(guī)大都缺乏人權(quán)乃至權(quán)利的字眼也是一個不容否認的事實。但這是否就意味著中國的扶貧工作不符合聯(lián)合國所提倡的人權(quán)方法呢？應如何客觀看待中國在扶貧工作中存在的賦權(quán)和法治的某些不足？帶著這些問題，本文試圖通過對中國扶貧政策以及河北威縣扶貧實踐的觀察和分析提供自己的一些答案。
本文試圖結(jié)合對國家精準扶貧政策的宏觀分析與對威縣精準扶貧的微觀觀察進行論述。對威縣的調(diào)研是根據(jù)2018年中國社會科學院“改革開放40年百縣（市、區(qū)）調(diào)查”特大項目進行的，作者與課題組其他成員于2018年6月11日到7月13日先后四次到威縣進行調(diào)研。威縣在2012年被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。2015年底，威縣全縣建檔立卡的貧困村有181個，貧困人口9，536戶、20，581人，貧困發(fā)生率為4.46%。威縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，但更為重要的是，威縣在精準扶貧等方面具有很多創(chuàng)新性的舉措。威縣通過有效利用國家各種扶貧和發(fā)展政策，實現(xiàn)了自己在精準扶貧、生態(tài)保護以及經(jīng)濟發(fā)展的目標，可以說是中國貧困地區(qū)精準扶貧的一個經(jīng)典樣本。本文將首先論述扶貧與人權(quán)方法之間的關(guān)系，從精準扶貧的理念和程序兩個方面分析人權(quán)方法在精準扶貧中的貫徹情況，然后從人權(quán)的角度對精準扶貧模式進行簡要的分析，最后對精準扶貧中賦權(quán)和法治的作用問題進行進一步探討。本文的基本結(jié)論是，中國精準扶貧盡管仍然存在一些有待改進的空間，但從總體上說完全符合聯(lián)合國倡導的人權(quán)方法；精準扶貧中存在的某些賦權(quán)和法治不足現(xiàn)象總體并不會嚴重影響扶貧的成效，但在未來扶貧不可避免要從超常規(guī)向常規(guī)化模式轉(zhuǎn)變的過程中，中國仍有必要通過進一步加強對公民的賦權(quán)以及法治的治理確保扶貧的公平性和可持續(xù)性。
一、扶貧與人權(quán)方法
貧困一詞并未被明確載入主要人權(quán)公約，但毫無疑問，其與人權(quán)之間存在密切關(guān)系。1993年《維也納宣言》申明：“絕對貧困和被排除在社會之外是對人的尊嚴的侵犯，必須采取緊急措施，加強對絕對貧困現(xiàn)象及其成因的了解，包括與發(fā)展問題有關(guān)的原因，以便促進最貧困者的人權(quán)，解決極端貧困和被社會排斥問題”。此后，阿瑪?shù)賮?bull;森（Amartya Sen）提出的能力貧困概念進一步將貧困與廣泛的人權(quán)聯(lián)系起來，并日益獲得聯(lián)合國系統(tǒng)的接受。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在2001年發(fā)布的一份名為《人權(quán)與〈經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約〉》的聲明認為，盡管貧困一詞并未明確載入該公約，但它卻是該公約不斷出現(xiàn)的主題之一，諸多公約權(quán)利都會對消除貧困產(chǎn)生直接的影響。
此后在聯(lián)合國內(nèi)部，倡導用人權(quán)方法（human rights-based approach）從事減貧或扶貧活動逐步成為一種主流的做法。自1998年開始，聯(lián)合國人權(quán)委員會開始設(shè)立人權(quán)與赤貧特別報告員，專門用來調(diào)研世界各國的減貧與人權(quán)保障活動，此后聯(lián)合國系統(tǒng)又陸續(xù)通過了多份文件和出版物倡導在扶貧等活動中采用人權(quán)方法。例如，2003年聯(lián)合國各部門內(nèi)部通過了一份有關(guān)人權(quán)方法的共同聲明；2003年聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布了《減貧與人權(quán)——實踐小冊子》；2004年和2006年聯(lián)合國高專辦公室分別發(fā)布了《人權(quán)與減貧：一種概念框架》和《減貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》兩份公開出版物。2012年7月人權(quán)理事會又專門通過了《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》，它要求各國政府、聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)、非政府組織等主體在擬訂和實施關(guān)于受極端貧困影響者的政策和措施時，考慮到該指導原則。
對于人權(quán)方法的內(nèi)容，聯(lián)合國不同文件的表述并不完全一致，但總體而言，人權(quán)方法在很大程度上是被視為與福利方法或者基本需要方法相對的。人權(quán)方法強調(diào)將扶貧與國際人權(quán)公約確認的權(quán)利聯(lián)系起來，強調(diào)對扶貧對象的賦權(quán)和參與。它既強調(diào)扶貧的結(jié)果，也重視扶貧的過程，因此法治、透明與問責一般都被視為人權(quán)方法的應有之義。綜合聯(lián)合國有關(guān)文件，扶貧的人權(quán)方法主要包括如下關(guān)鍵要素。
1.采用多維貧困或能力貧困概念
自上世紀90年代以來，國際社會日益拋棄原來單純以收入作為衡量貧困唯一標準的方法，轉(zhuǎn)而接受阿瑪?shù)賮?bull;森的能力貧困理念以及與之相聯(lián)系的多維貧困概念。2001年經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會就將貧困理解為“缺乏有尊嚴生活的基本能力”，其特征包括“饑餓、有限的教育、受歧視、具有脆弱性以及受到社會排斥”。2006年《減貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》則明確指出，“從人權(quán)的視角，貧困就存在于一個人擁有一系列基本能力的權(quán)利未得到實現(xiàn)，因此能力缺乏是貧困的一種本質(zhì)特征”。人權(quán)與赤貧問題第二任特別報告員阿爾瓊•森古普塔（Arjun Sengupta）在2008年給人權(quán)理事會提交的報告也主張一種將收入貧困、人類發(fā)展貧困和社會排斥組合起來的貧窮定義，其中收入貧困是指收入低于商定的最低可支配收入水平，人類發(fā)展貧困是指無法獲得或缺少使其能夠過上有意義生活所需的某些基本物品和服務，而被社會排斥是指因依賴于社會關(guān)系結(jié)構(gòu)而缺乏過適足社會生活所必需的基本保障。2012年人權(quán)理事會《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》也認為其“所依據(jù)的是一種互相關(guān)聯(lián)的多方面的貧困觀點”，認為“貧困并不只是一個經(jīng)濟問題，而是一種多方面的現(xiàn)象，既包含缺乏收入，又包括缺乏有尊嚴地生活的基本能力”。這種貧困理念實際上把貧困視為與所有人權(quán)，尤其是與經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利以及發(fā)展權(quán)聯(lián)系起來。
2.承認國際人權(quán)標準及其相互依賴性
《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》要求扶貧公共政策符合“所有權(quán)利的尊嚴性、普遍性、不可分割性、互相關(guān)聯(lián)性和互相依存性”，這一原則既對國際人權(quán)法的國內(nèi)化提出了要求，也對扶貧內(nèi)容的人權(quán)多元性提出了要求。根據(jù)所有人權(quán)都相互聯(lián)系和相互依存的理念，扶貧政策當然要既顧及所有經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利，也要顧及發(fā)展權(quán)。不過，與扶貧相關(guān)的人權(quán)最核心的還是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。阿爾瓊•森古普塔就認為，盡管極端貧困被視為對所有人權(quán)的否認，但在操作層面上理解，減貧主要是消除收入貧困和人類發(fā)展貧困，為此必須確定反映獲得食物、健康、教育權(quán)和衛(wèi)生條件的人類發(fā)展指標?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》也確認國家的核心義務是“確保生活貧困的人能享有至少最低必要水平的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利”，為此，“國家應制定和采取一種基于人權(quán)的減貧戰(zhàn)略”，并且“在設(shè)計和實施公共政策以及分配資源時，國家應給予最弱勢的群體、特別是生活極端貧困的人的人權(quán)以應有的優(yōu)先權(quán)”。
3.強調(diào)賦權(quán)與參與
人權(quán)方法特別強調(diào)對扶貧對象的“賦權(quán)”（empowerment）。“在減貧的背景下，人權(quán)框架之所以具有吸引力一個重要的原因是它具有給窮人賦權(quán)的潛力?，F(xiàn)在如下這一點已經(jīng)廣受承認，即如果沒有對窮人的賦權(quán)，要進行有效的減貧是不太可能的。減貧的人權(quán)方法本質(zhì)上就是進行這種賦權(quán)”。《關(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》也強調(diào)“所有與貧困問題相關(guān)的政策必須以增強生活貧困的人的權(quán)能為目標”。賦權(quán)意味著扶貧對象對于事關(guān)其切身利益的有關(guān)扶貧政策和決定應該擁有參與和監(jiān)督的權(quán)利；與此同時，賦權(quán)也意味著對于貧困之人利益受到損害的行為，應該確保其能夠得到有效的救濟。
4.奉行平等與非歧視原則
平等與非歧視是所有人權(quán)公約確認的基本原則，因此人權(quán)方法必然也要求在扶貧過程中貫徹平等與非歧視的原則?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》要求各國確保生活貧困的人能不受任何歧視地得到法律的平等保護。為此，國家有必要消除一切形式的以經(jīng)濟狀況或其他與貧困相關(guān)的因素為由直接或間接的立法或行政性歧視。不僅如此，該原則還要求國家采取積極措施確保生活貧困者事實上的平等，并對婦女、兒童等容易遭受貧困之苦的弱勢群體予以特別保護。
5.強調(diào)監(jiān)督與問責
扶貧是一種在很大程度上旨在保障人權(quán)的有計劃、有組織的行動。要使這種行動真正有效，就必須確保扶貧政策執(zhí)行者得到有效監(jiān)督，并在其未能有效履行有關(guān)職責時能得到有效的追究。這種監(jiān)督和問責機制包括兩個方面：一方面是確保貧困者能夠有權(quán)對扶貧行動進行監(jiān)督，并在扶貧行動破壞或危害其人權(quán)時，享有通過司法、準司法、行政和政治機制獲得有效補救的權(quán)利；另一方面，國家必須建立相關(guān)程序，包括充分和方便的投訴機制、監(jiān)督機制和懲罰機制，以預防、識別和反制腐敗和其他失職行為。這種監(jiān)督和問責機制經(jīng)常與法治和司法聯(lián)系在一起，但也包括行政和政治上監(jiān)督和問責機制。
人權(quán)方法之所以在扶貧領(lǐng)域得到推崇，在很大程度上是因為“貧困的人權(quán)方法有助于加強反貧戰(zhàn)略，并且使之更加有效”。不過，扶貧是一項對科學性、組織性、資源要求都非常高的行動，對于任何一個貧困人口比較多的發(fā)展中國家來說，如何能夠根據(jù)本國的國情有效地開展扶貧行動都是具有高度挑戰(zhàn)性的工作。扶貧的人權(quán)視角固然重要，但也必須意識到，國際人權(quán)法不會、也不可能為扶貧行動本身提供詳細的規(guī)劃，任何國家都必須根據(jù)本國實際情況實施本國的扶貧戰(zhàn)略。“貧困是一種具體的、地方性的情景化經(jīng)驗”，因此“減貧戰(zhàn)略必須是‘由本國自主決定’（country-owned）”因為只有這樣，扶貧戰(zhàn)略才可能會成功。精準扶貧就是中國政府根據(jù)本國的國情以及長期積累的扶貧經(jīng)驗實施的有效扶貧戰(zhàn)略。
二、精準扶貧中的能力貧困理念與多維扶貧戰(zhàn)略
聯(lián)合國基于貧困的多維性以及人權(quán)的相互依賴性將貧困視為以能力貧困為核心的多維貧困，從而將減貧與幾乎所有的人權(quán)類型（尤其是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利和發(fā)展權(quán)）相互聯(lián)系起來。從中央發(fā)布的有關(guān)精準扶貧政策看，精準扶貧很顯然并非是僅僅提高貧困農(nóng)村人口收入水平的一種單向度扶貧，而是旨在全面提高貧困人口收入水平、發(fā)展能力以及基本經(jīng)濟和社會權(quán)利保障水平的全方位扶貧行動，它總體符合聯(lián)合國主流的能力貧困理念。具體主要體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）精準扶貧的主要對象是有勞動能力的農(nóng)村貧困人口，并且堅持一種“扶貧先扶智”理念，倡導從注重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變。（2）精準扶貧的核心目標是確保“農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”（簡稱“兩不愁，三保障”），直接涉及受教育權(quán)、健康權(quán)以及食物權(quán)、衣著權(quán)和住房權(quán)保障。（3）組織勞務輸出和推行以工代賑等扶貧措施確保貧困人口的工作權(quán)。（4）實施醫(yī)療保險和醫(yī)療救助扶貧以及農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧措施保障貧困人口的健康權(quán)和社會保障權(quán)。（5）有關(guān)農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃、農(nóng)村飲水安全保障工程、農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治項目直接涉及食物權(quán)、受教育權(quán)、水權(quán)、住房權(quán)和健康權(quán)的保障。（6）推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化措施以及優(yōu)先照顧留守兒童、婦女、老人和殘疾人的政策則直接涉及平等權(quán)的保障。（7）堅持保護生態(tài)實現(xiàn)綠色發(fā)展的理念，強調(diào)與貧困人口利益聯(lián)結(jié)的產(chǎn)業(yè)扶貧以及向貧困地區(qū)傾斜的交通、水利、電力建設(shè)、寬帶網(wǎng)絡等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則旨在促進貧困地區(qū)及其貧困人口的發(fā)展權(quán)。
由此可見，中央政府提出的精準扶貧政策還是比較全面地體現(xiàn)了人權(quán)方法所推崇的能力貧困理念和多維扶貧方略。這種扶貧理念和方略在威縣也得到了比較好的貫徹。威縣的精準扶貧既很好地體現(xiàn)了以綠色發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)扶貧為核心的經(jīng)濟發(fā)展理念，同時也結(jié)合城鄉(xiāng)一體化改革確保城鄉(xiāng)居民能夠獲得均等化的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務；不僅如此，威縣也在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了國家精準政策對貧困人口的全面覆蓋。
1.通過實現(xiàn)綠色發(fā)展解決貧困問題
貧困問題在很大程度上是個經(jīng)濟和社會發(fā)展不充分問題，努力促進經(jīng)濟發(fā)展始終是從根本上擺脫貧困的關(guān)鍵因素之一，對此威縣政府一直具有比較清醒的認識。作為一個土地貧瘠、缺綠少水、工業(yè)不發(fā)達的縣域，威縣自2009年就開始提出“綠色崛起”的口號，堅持在招商引資時做到不破生態(tài)環(huán)境底線，努力建立經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。威縣致力于發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，特別強調(diào)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”，威縣引入的德青源養(yǎng)雞場、君樂寶樂源牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)扶貧項目都通過這種方式實現(xiàn)經(jīng)濟、扶貧和生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。威縣也通過大力植樹造林、綠化城鄉(xiāng)，全縣森林覆蓋率從原先3.78%增長到2016年的近30%，為此獲得了“全國綠化模范先進縣”等殊榮。威縣還通過創(chuàng)新節(jié)約用水機制，開展“水生態(tài)修復”，大力整治河渠，極大改善了生態(tài)環(huán)境。
2.通過大力推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)確保城鄉(xiāng)居民平等享有人權(quán)
威縣首先把城鄉(xiāng)作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，對城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務各個方面進行全面規(guī)劃。其次，威縣在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等方面積極推進城鄉(xiāng)一體化。比如，積極推進網(wǎng)絡、自來水、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，全域光纖網(wǎng)主干光纜鋪設(shè)覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)；到2018年6月自來水網(wǎng)僅剩75個單體供水村還未并入統(tǒng)一自來水網(wǎng)；威縣在農(nóng)村地區(qū)推進煤改氣工程，燃氣已經(jīng)覆蓋大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落。第三，推進醫(yī)療和公共衛(wèi)生的城鄉(xiāng)一體化。2014年底威縣在河北省率先建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)同保同待遇”；2016年，威縣又開始實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化運營，將全縣522個村環(huán)境衛(wèi)生全部外包給一家公司，從而使農(nóng)村衛(wèi)生問題得到了根本改觀。
3.確保多維扶貧政策實現(xiàn)對貧困人口全覆蓋
在開展本縣扶貧實踐的過程中，威縣在用好用足國家、河北省以及邢臺市給予的各種政策和措施的同時，也試圖采取一些因地制宜的創(chuàng)新性舉措。對此從如下幾個方面說明。
一是民政救助兜底全覆蓋。根據(jù)中央政策，對于無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。根據(jù)河北省的低保線與扶貧線“兩線合一”政策，威縣把符合條件的建檔立卡貧困人口全部納入農(nóng)村最低生活保障（低保戶）或者特困人員供養(yǎng)（非集中供養(yǎng)的五保戶），做到“應兜盡兜，應兜必兜”。
二是扶貧助學全覆蓋。確保貧困人口的受教育權(quán)不會因貧困而受到影響，是扶貧中非常重要的一環(huán)。威縣在這方面主要對學生全面做好控輟保學工作，采取逐村、逐戶、逐生摸排登記，勸返73名輟學學生返校就讀，為外縣就讀的757名建檔立卡貧困學生家庭送去《威縣各學齡段政策明白紙》，指導學生向就讀學校申請救助政策。2017年威 縣建檔立卡貧困學生學前教育資助、義務教育“兩免一補”、高中階段“三免一助”、中職“雨露計劃”資助率均達到100%，九年義務教育鞏固率達到97.31%，為此威縣還被教育部認定為義務教育發(fā)展基本均衡縣。
三是基本醫(yī)療保障全覆蓋。威縣對貧困人口實行先診療后付費、“一站式”報銷服務，并且還創(chuàng)造性實施大病集中救治一批、普通住院治療一批、家庭病床管理一批、家庭醫(yī)生簽約一批“四個一批”精準健康扶貧行動。威縣對納入重大疾病救助的貧困戶人口，定點醫(yī)療機構(gòu)住院合規(guī)費用報銷比提高到90%；經(jīng)基本醫(yī)保和大病保險報銷后的合規(guī)費用，個人自付部分由醫(yī)療救助資金兜底救助90%。對于普通住院治療，患者出院個人自付部分由醫(yī)療救助資金資助80%。對于需要長期治療的慢性病貧困患者，威縣結(jié)合正推行的家庭醫(yī)生制度，創(chuàng)造性地推出貧困人口“愛心助貧”簽約服務包，國家基本藥物可享受基本醫(yī)保報銷70%，個人自付部分由醫(yī)療救助資金解決80%。
四是住房安全全覆蓋。住房安全是精準扶貧的核心內(nèi)容之一。河北省為實現(xiàn)這一目標，要求將70%以上的農(nóng)村危房改造指標用于貧困縣，到2020年全部完成現(xiàn)有危房改造。2014-2017年，威縣共爭取上級危房改造資金3，145.85萬元，改造農(nóng)村危房2，231戶，其中2017年實現(xiàn)了對536戶貧困戶的危房改造。除了貧困戶，威縣財政也撥付1，000多萬元，用于補貼2，090戶不符合農(nóng)村危房改造條件但仍住危房的邊緣戶對住房進行改造。
五是社會保障全覆蓋。這里的社會保障主要是政府提供的社會保險或者商業(yè)險。國家要求對貧困人口參與的基本醫(yī)療保險個人繳費部分由財政給予補貼。威縣確保全縣全部建檔立卡的貧困人口參加基本醫(yī)療保險。除為貧困人口代繳基本醫(yī)療保險費外，威縣還學習河北其他部分縣市的做法，為建檔立卡的貧困戶辦理了商業(yè)補充險，以確保貧困戶不至于因病返貧。不僅如此，威縣還為臨界邊緣戶繳納了一種特殊的險種——“防貧險”，防止貧困邊緣戶因病、因災、因意外事故致貧。
4.貧困戶的識別和退出標準充分反映了多維扶貧戰(zhàn)略
在精準扶貧過程中，無論是貧困戶的識別還是退出標準都是多維度的。國家確定的農(nóng)村貧困線標準只是其中的標準之一，其他標準涉及住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等多個方面。例如，在威縣，貧困戶要實現(xiàn)退出，首先必須要滿足“六指標”：（1）2017年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準3，200元；（2）通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定增收；（3）實現(xiàn)安全飲水；（4）實現(xiàn)住房安全；（5）義務教育階段無輟學學生；（6）參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。任何一項不達標，貧困戶就不能退出。其次，在五種情形下，貧困戶將“五不退”，如未享受扶貧政策或扶持成效不明顯的、因殘致貧無穩(wěn)定收入的就無法退出?？梢哉f，無論從哪方面看，貧困戶的退出標準都全面體現(xiàn)了一種比較典型的多維扶貧戰(zhàn)略。
三、精準扶貧過程與程序中的人權(quán)方法
人權(quán)方法不僅強調(diào)扶貧應該遵循一些人權(quán)標準從而確保扶貧結(jié)果的公正性，而且也特別強調(diào)扶貧過程的公正性。要確保過程符合人權(quán)標準，不僅應通過設(shè)立目標和基準，確保扶貧過程的可測量性，而且還應通過保證參與、透明和問責確保扶貧的可持續(xù)性和有效性?！稖p貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》認為由于受資源的限制，影響減貧目標實現(xiàn)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利可能需要逐步實現(xiàn)，因此人權(quán)實現(xiàn)的戰(zhàn)略中存在一種時間維度，這就使得“設(shè)立目標和基準成為人權(quán)實現(xiàn)戰(zhàn)略不可或缺的因素”。為此，“國家應該設(shè)立適當?shù)闹笜?，從而使進步的步伐可以受到監(jiān)督”。
精準扶貧在設(shè)立精準扶貧的目標、基準和指標方面是非常具體的，因此非常易于實施和監(jiān)督。例如，《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》對精準扶貧的時間節(jié)點、扶貧主要人權(quán)保障領(lǐng)域、貧困地區(qū)的收入增長目標、公共服務均等化目標、貧困人口和貧困縣脫貧目標的規(guī)定都非常明確。衡量分目標的指標也非常具體，如就貧困地區(qū)公共服務均等化這個分目標而言，包括如下衡量指標：“貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路，貧困村全部實現(xiàn)通動力電，全面解決貧困人口住房和飲水安全問題，貧困村達到人居環(huán)境干凈整潔的基本要求，切實解決義務教育學生因貧失學輟學問題，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險、大病保險實現(xiàn)貧困人口全覆蓋，最低生活保障實現(xiàn)應保盡保”。
精準扶貧在確保參與、透明以及監(jiān)督和問責方面也有比較詳細的規(guī)范。例如，2014年《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》就對貧困戶、貧困村識別過程中參與和透明度提出了明確要求。例如，其要求“貧困戶識別要做到‘兩公示一公告’，貧困村識別要做到‘一公示一公告’，要有相關(guān)記錄和檔案資料，要全程公開，接受監(jiān)督，確保結(jié)果公正”。這些具體的目標、標準、程序規(guī)定既使扶貧過程公開透明，又使監(jiān)督和問責有章可循。我們可結(jié)合威縣等地的實踐看看地方政府是如何有效控制扶貧過程的。
1.貧困戶和貧困村識別與退出標準的指標化
精準扶貧的一個重要特征是精準，為了確保這種精準，從中央到地方有一個標準和指標不斷細化的過程。威縣貧困戶的識別和貧困村的退出機制就典型反映了這一點。
扶貧的任何戰(zhàn)略首先要從貧困人口的識別開始?！稖p貧戰(zhàn)略的人權(quán)方法原則和指南》要求扶貧工作首先要“識別那些處于赤貧狀態(tài)的人，也就是窮人中最窮的人”。根據(jù)河北省政策，威縣在對貧困戶進行識別時除了收入標準外，還確定了三方面更具可操作性的指標：即“五必看”“六優(yōu)先”和“七不評”。“五必看”是“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看有沒有讀書郎，五看有無病人躺在床”；“六優(yōu)先”是指“有重病病人的、有重度殘疾的，有因貧輟學的，無勞動能力的、無贍養(yǎng)（扶養(yǎng)）義務人的，無安全住房的優(yōu)先”；“七不評”則是規(guī)定了排除明顯可能導致不公平的情形，如家庭成員中有在國家機關(guān)或國有企事業(yè)單位工作的；家庭成員中有任村支部書記或村委會主任的；家庭有在城鎮(zhèn)購買商品房的，等等。這些富有地方特色的識別指標都符合人權(quán)標準，在地方上爭議性小，非常有助于對最貧困者的精準識別。
在貧困村的退出機制方面，最基本的依據(jù)是2016年《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》。威縣依據(jù)河北省政策對貧困村退出制定了更為具體的打分制度。它以國家規(guī)定的綜合貧困發(fā)生率低于2%為主要衡量指標，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟收入等9項指標。對于這九項指標設(shè)定了不同的權(quán)重，實行百分制，得分大于80分的退出，其中“綜合貧困發(fā)生率”為否決性指標。如綜合貧困發(fā)生率低于2%一項占30分；通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定增收的貧困戶比率達到100%一項占10分；貧困戶城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險參保率100%這一項是 8分；村內(nèi)主要道路硬化、亮化占10分；有基本的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施占8分，等等。為了更具可操作性，威縣對于貧困村基礎(chǔ)設(shè)施（如文化廣場、基本衛(wèi)生設(shè)施配備、村衛(wèi)生室建設(shè)標準、安全飲水、路燈安裝）的標準都做了更為細化的規(guī)定。
2.貧困戶識別和退出過程中的參與
按照《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，威縣通過“農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別”的程序?qū)τ谪毨暨M行認定。具體言之，主要包括以下程序：（1）農(nóng)戶自愿提交申請；（2）逐戶測算農(nóng)戶人均純收入；（3）召開村民代表大會進行民主評議，形成初選名單；（4）進行第一次公示（公示期限為5天），無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核；（5）確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各行政村進行第二次公示（公示期5天），無異議后報縣扶貧辦復審；（6）縣扶貧辦復審結(jié)束后形成全縣貧困戶名單，通過縣級新聞媒體公告并在各行政村公告（公告期7天）。整個認定程序比較充分地體現(xiàn)了民主性和透明性，因此準確性和公正性能夠得到基本保證。對于貧困戶的退出，由村“兩委”組織民主評議后提出，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊核實、擬退出貧困戶認可，在村內(nèi)公示無異議后，公告退出。貧困戶的退出除了村民評議外，還需要符合鄉(xiāng)審核、縣審定的程序。
3.精準扶貧過程中的監(jiān)督和問責
監(jiān)督和問責是人權(quán)方法的基本要求。對于精準扶貧，傳統(tǒng)的訴訟和審計等方式仍然可以起到重要作用。例如，對于貧困戶而言，對政府扶貧過程中部分侵犯其合法權(quán)利的行為，其可以根據(jù)《社會救助暫行辦法》提出行政復議和行政訴訟。審計部門對于精準扶貧的監(jiān)督也一直在發(fā)揮重要作用。例如，2018年1-3月，國家審計局對145個國家貧困縣2017年扶貧政策落實以及資金使用情況進行了審計，就發(fā)現(xiàn)了一些貧困縣未能將教育和健康扶貧政策惠及貧困人口等諸多問題。不過，精準扶貧也有一些更有利于監(jiān)督和問責的特別機制。
首先，國家通過對貧困縣、貧困村和貧困戶建檔立卡信息與農(nóng)村貧困統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)銜接，逐步形成了貧困監(jiān)測體系，從而實現(xiàn)對脫貧戶、貧困村進行跟蹤和動態(tài)監(jiān)測以及對政府扶貧工作的監(jiān)督。威縣還在河北率先研發(fā)出精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，由駐村工作隊記錄貧困戶收入情況和致貧原因、幫扶措施，并上傳至縣扶貧辦，并做到對工作隊的工作全程留痕。
其次，依國家政策在每個貧困村都建立了由政府派出人員參與的駐村工作隊制度。威縣的主要縣領(lǐng)導都要進行駐村，并全程帶頭逐戶走訪、逐項核算，發(fā)揮駐村干部的作用。這種空降的扶貧工作隊可以在很大程度上防止因鄉(xiāng)村干部在扶貧過程中優(yōu)親厚友導致扶貧公正性以及村民團結(jié)受破壞的現(xiàn)象。
第三，為有效監(jiān)督和評估精準扶貧的成效，建立各種檢查和評估機制。例如，2016年6月邢臺市開展了“一問責八清理”專項行動，對威縣等10個貧困縣脫貧攻堅情況進行解剖式檢查，每個縣隨機抽查5個村；2017年10月，邢臺市又開展了市內(nèi)各貧困縣之間的交叉互查制度。此外，威縣自身也通過政府購買服務的方式，聘請第三方對精準識別和退出的情況進行評估。2018年初和7月，威縣迎來了省政府和中央政府組織的第三方評估，威縣在全面通過兩次正式大考后于2018年9月29日正式退出國家貧困縣序列。
在監(jiān)督和問責方面，最強有力的還是精準扶貧異常嚴格的政治和紀律追責機制?；诰珳史鲐氃谡紊系闹匾裕醒胝畬τ诜鲐毠ぷ鲉栘煹闹匾暱梢哉f異乎尋常。2016年《脫貧攻堅責任制實施辦法》就要求省級黨委和政府主要負責人要向中央簽署脫貧責任書，每年向中央報告扶貧脫貧進展情況；為了完成精準扶貧，要求貧困縣黨政正職做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離。在這種政治和組織紀律要求下，一旦發(fā)現(xiàn)存在未有效貫徹精準扶貧政策、違規(guī)違紀的干部都會嚴懲不貸。2017年底中央紀委和河北省紀委在專項檢查和巡視過程中發(fā)現(xiàn)張家口市及下轄蔚縣和康?？h存在對脫貧攻堅工作督促、檢查和監(jiān)督不到位等問題，最終張家口市的主要領(lǐng)導都被通報批評，蔚縣和康?？h主要領(lǐng)導都被免職。此外，威縣的扶貧開發(fā)辦原主任和副主任也因為對扶貧資金使用的違紀行為而被開除黨籍。
四、精準扶貧模式的人權(quán)意義
威縣的精準扶貧實踐是全國精準扶貧方式的一個縮影。從威縣的扶貧過程以及結(jié)果看，精準扶貧無疑是比較成功的，它不僅使政府對貧困人口狀況有一個比較準確的掌握，而且使政府的扶貧措施基本做到精準有效。精準扶貧之所以有效，其原則上采用人權(quán)方法無疑是一個重要原因，因此可以部分印證經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會有關(guān)采用以國際人權(quán)為基礎(chǔ)的人權(quán)方法，“反貧政策對那些生活在貧困中的人可能會更有效、可持續(xù)、具有包容性、公平且有意義”的論斷。不過，對任何國家而言，扶貧都是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會和法律等廣泛因素的艱巨工程，只是貫徹人權(quán)原則并不一定能夠確保扶貧的成功，否則那些在很多西方學者看來采用了西方民主和人權(quán)保障模式的發(fā)展中國家在扶貧方面應更容易取得成功才對，但事實卻遠非如此。這說明中國精準扶貧的成效既要歸功于其采用的人權(quán)方法，在很大程度上也要歸功于中國政府能夠充分利用自身政治、經(jīng)濟和社會制度的特點和優(yōu)勢而體現(xiàn)出來的強大國家治理能力。下面這些因素可以視為中國精準扶貧模式所具有的一些特點。
（一）超強政治意愿
消除貧困需要政府采取各種積極的干預措施，設(shè)法籌措經(jīng)濟和社會資源，努力設(shè)計和實施合理的扶貧項目，并進行廣泛的社會動員，所有這些都以政府對扶貧具有堅定的政治承諾和政治意愿為前提。前赤貧與人權(quán)問題特別報告員阿爾瓊•森古普塔就認為，“當今世界科技發(fā)達、產(chǎn)出充裕，只要各國政府具備政治意愿以及實施扶貧措施的決心，要設(shè)計出切實可行的扶貧計劃是完全沒有問題的”。中國扶貧之所以能夠取得比較大的成功，其最根本的原因或者說最根本的經(jīng)驗是中國政府在消除貧困方面一直展現(xiàn)出一種無與倫比的強大政治意愿。菲利普•奧爾斯頓就盛贊“中國領(lǐng)導層堅定和真正地致力于建設(shè)沒有赤貧的‘小康社會’，表現(xiàn)出了令人欽佩和舉世罕見的政治意愿”，認為在有助于中國扶貧成功的諸多因素中，“實現(xiàn)減貧的真正的政治意愿可以說是最重要的因素”。
中國政府之所以對于扶貧具有極強的政治意愿，既與社會主義強調(diào)平等的價值觀有關(guān)，也與執(zhí)政黨的奮斗目標有極大的關(guān)系。它將“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕”視為“社會主義的本質(zhì)要求”和“黨的重要使命”。正因如此，中國自改革開放以來一直將扶貧視為重要的國家戰(zhàn)略，在全國范圍內(nèi)有計劃、有組織地開展大規(guī)模開發(fā)式扶貧。2014年后為了實現(xiàn)扶貧國家規(guī)劃目標，又進一步開始實施強度和力度更為空前的精準扶貧。
從人權(quán)與扶貧的關(guān)系角度言之，政府超強政治意愿對于與扶貧有關(guān)之人權(quán)的保障可謂意義重大。與扶貧最相關(guān)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利以及發(fā)展權(quán)等所具有的一個重要特點是，其實現(xiàn)極為依賴國家采取促進和提供義務層次的積極實施。中國政府在扶貧方面具有超強政治意愿就意味著，政府會“不待揚鞭自奮蹄”，積極主動地履行國家在保障這類權(quán)利方面的義務。這就為這類權(quán)利的實現(xiàn)提供了最為有力的政治保證。
?。ǘ┱鲗?br />
扶貧主要是政府的責任，保障與扶貧相關(guān)的人權(quán)也主要是政府的義務。因此在任何國家的扶貧項目中，政府發(fā)揮核心作用都不令人奇怪。但中國作為一個行政主導型的國家，在政府發(fā)揮扶貧的主導性功能方面是其他國家很難比擬的。
從人權(quán)方法角度言之，政府主導扶貧本身并沒有問題，只是它要求也須重視其他行為主體作用?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》特別提出要發(fā)揮民間社會組織和工商企業(yè)等其他行為主體在扶貧中的作用。中國精準扶貧雖然是政府主導，但絕非政府唱獨角戲?！洞蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》也主張政府要“社會協(xié)同發(fā)力”，“構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”。因此精準扶貧實際是一種政府主導下具有廣泛社會參與的行動。政府不僅發(fā)動國家機關(guān)、人民團體、國有企業(yè)、科研院校、軍隊以及非國有制單位參加以定點扶貧為特色的社會扶貧，推動實施頗具中國特色的東部發(fā)達地區(qū)對西部貧困地區(qū)的對口幫扶，發(fā)動各類企業(yè)在貧困地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)扶貧，而且也鼓勵社會組織和個人參與扶貧開發(fā)。
當然，無論是社會扶貧還是產(chǎn)業(yè)扶貧，在很大程度上都是政府積極組織和推動的結(jié)果。例如，教育部參與威縣定點扶貧是中央安排的結(jié)果，威縣最具成效的產(chǎn)業(yè)扶貧則是依靠威縣政府長期到外招商引資的結(jié)果。威縣龍頭企業(yè)德青源養(yǎng)雞場、君樂寶樂源牧業(yè)等大企業(yè)能在產(chǎn)業(yè)扶貧中發(fā)揮重要作用，是政府動員與企業(yè)積極參與一起結(jié)出的碩果。
?。ㄈ┚珳蕦嵤?br />
追求扶貧的精準性是精準扶貧不同于以往扶貧方式的一個重要特點。由于造成不同地區(qū)和家庭貧困的根本原因并不相同，如何因地制宜，因人制宜，采取針對性扶貧措施一直都是扶貧工作難點。為改變以往扶貧中存在的貧困人口數(shù)量不清、扶貧對象不準現(xiàn)象，確保扶貧資源流向真正的貧困者，中國政府于2014年開始追求更細致、更個別化的精準扶貧。通過對貧困村和貧困戶定期進行核查，建檔立卡，實行有進有出的動態(tài)管理，同時通過引入第三方評估機制等措施加強對扶貧工作績效的社會監(jiān)督，確保扶貧和脫貧的可信度。
從人權(quán)視角言之，精準扶貧的追求無論從哪方面看都是符合人權(quán)方法的?！蛾P(guān)于人權(quán)與極端貧困問題指導原則》要求“國家應確保公共政策給予生活極端貧困的人以應有的優(yōu)先權(quán)”，但其前提是首先能客觀地識別這些“生活極端貧困的人”。聯(lián)合國開發(fā)署官員就盛贊精準扶貧使“中國能夠?qū)p貧工作細化到每個社區(qū)、每戶居民，通過因地制宜的方案逐步完成總體目標”，從而也使這種“中國經(jīng)驗”成為全球減貧工作的重要參考。
?。ㄋ模┏Ｒ?guī)動員
精準扶貧是在中國扶貧進入了一個發(fā)展瓶頸階段后提出的政治決策。經(jīng)過多年經(jīng)濟發(fā)展和扶貧開發(fā)，中國農(nóng)村的貧困人口多數(shù)是貧中之貧，脫貧難度大，扶貧成本高，并且數(shù)量還非常龐大；國家扶貧規(guī)劃要求必須在2020年前完成農(nóng)村貧困人口脫貧的任務。這種任務的艱巨性決定了政府依賴常規(guī)的扶貧手段和途徑是很難實現(xiàn)的。為實現(xiàn)這個政治目標，中國政府采取了一種超常規(guī)動員的方式推進精準扶貧。這種超常規(guī)性具體表現(xiàn)在：（1）廣泛動員幾乎所有的政府部門、國有企事業(yè)單位通過提出扶貧方案或派駐人員參與精準扶貧。（2）明確要求貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導干部都把工作重點放在扶貧開發(fā)上。（3）廣泛動員大型公私企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧。（4）普遍建立駐村工作隊制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。（5）積極引入包括第三方評估機制在內(nèi)的多種核查機制。
在將扶貧攻堅作為政府核心使命的背景下，威縣不僅大部分機關(guān)（包括司法機關(guān)）和事業(yè)單位都參與定點幫扶貧困村，而且?guī)缀跛袊袉挝欢寂扇藫务v村干部，這導致威縣有些機關(guān)留守單位的人甚至成了少數(shù)。從人權(quán)角度言之，這種超常規(guī)政治動員對于精準扶貧的意義在于，它使得政府超強的扶貧政治意愿能夠通過有效的組織形式化為實際的政府執(zhí)行能力，從而避免扶貧因為執(zhí)行力問題而導致失敗。強大的政治壓力和問責機制，再加上對于村干部和政府而言都存在的第三方中立監(jiān)督機制，這些因素都在很大程度上確保扶貧的精準和公正目標得到切實實現(xiàn)。
五、精準扶貧中的法治與賦權(quán)之問
（一）對精準扶貧中有關(guān)法治與賦權(quán)的兩個疑問
實踐已顯示中國的精準扶貧模式在實現(xiàn)減貧方面不僅基本符合人權(quán)方法，而且具有很強的切實可行性，因此相信它最后必能取得成功。但盡管如此，精準扶貧模式并不全然符合很多人對于人權(quán)與法治扶貧模式的期待，從而引發(fā)賦權(quán)和法治不足是否會嚴重影響精準扶貧成效的疑問。
我們應該承認，精準扶貧在治理形式和賦權(quán)方式方面存在似乎不太符合人權(quán)方法的以下情況。
首先，精準扶貧總體而言是一種以政策為主的治理模式。聯(lián)合國各部門聯(lián)合發(fā)布的《人權(quán)方法：共同理解聲明》就將法治視為人權(quán)方法中應予堅持的基本原則之一。從人權(quán)保障的角度言之，將人權(quán)納入法律，并通過法律的方式予以實施一般更有利于權(quán)利的有效保障。不過，從中國精準扶貧的實踐來看，精準扶貧主要并不是通過法律而是通過政府政策性文件予以實施的。奠定精準扶貧主要規(guī)范框架的2014年《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、2014年《建立精準扶貧工作機制實施方案》、2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、2016年《脫貧攻堅責任制實施辦法》、2016年《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》以及2018年《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》等都是中央黨政機關(guān)的規(guī)范性文件。只有在地方層面，存在部分專門扶貧地方性法規(guī)。
其次，精準扶貧盡管是一種對貧困人口的實質(zhì)賦權(quán)，但在形式上卻并未予以強調(diào)。精準扶貧毫無疑問是一種實質(zhì)性的賦權(quán)行動。對于政府而言，它也在切實履行其在保障人權(quán)方面的積極義務。但也無可否認，無論是中央扶貧政策還是地方扶貧法規(guī)都很少聲明扶貧是為了保障公民的經(jīng)濟和社會權(quán)利或者其他權(quán)利。在政府實際扶貧過程中，對于這種權(quán)利的宣傳也很少見。特別報告員菲利普•奧爾斯頓就對中國扶貧政策在賦權(quán)方面的不足提出了批評，他一方面對《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》確認的權(quán)利未充分體現(xiàn)在中國的法律體系中表示遺憾，另一方面也對扶貧工作中個人缺乏有效的權(quán)利救濟手段表示擔憂，認為“由官員對其他官員進行不定期檢查無法取代為公民提供就相關(guān)問題提出申訴并尋求補救的途徑”。此外，若缺乏足夠問責機制，精準扶貧中的行政主導模式在客觀上也確實可能會對公民維權(quán)產(chǎn)生不利影響。那我們應如何客觀看待精準扶貧這些特色和疑問呢？
（二）扶貧的政策之治與法律之治
在法治與人權(quán)已經(jīng)成為主流話語的情況下，扶貧中法治意識和賦權(quán)不足似乎是一個顯而易見的缺點。不過，如果我們對精準扶貧的中國背景以及國際背景有更深入的了解，這種缺點實際上并沒有看起來的那么嚴重。
我們必須看到，精準扶貧采取以政策為主的實施方法并不等于說精準扶貧領(lǐng)域就不存在法治。精準扶貧首先是在中國已有之經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保護制度框架下進行的。中國已通過1986年《義務教育法》、1994年《勞動法》、1999年《城市最低生活保障條例》、2004年《社會救助暫行辦法》、2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2010年《社會保險法》等法律、法規(guī)以及諸多地方性法規(guī)建立起了比較全面的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障法律體系。精準扶貧只是在這個法律框架之外進一步提高和鞏固其權(quán)利保障水平，因此即使以政策為主導，也并不意味著在與扶貧有關(guān)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利保障方面就完全缺乏法治保障。
扶貧工作不通過國家立法進行是有充分客觀原因的。扶貧工作因為地區(qū)差異區(qū)別極大，扶貧標準和措施也經(jīng)常會發(fā)生變動，并且經(jīng)常涉及民政、財政、醫(yī)療、教育等眾多部門，因此國家要在很短時間內(nèi)通過強調(diào)穩(wěn)定和統(tǒng)一的全國性法律確實存在困難。另一方面從精準扶貧的實踐看，目前以政策為主的方式在很大程度上已基本可以有效完成精準扶貧的戰(zhàn)略任務。人權(quán)方法雖然強調(diào)法治，但卻絕不以法律為保障人權(quán)的唯一手段?！督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第2條要求“采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)”，因此雖然一般認為政策性方法不如法治方式強有力，但它仍是符合人權(quán)方法的一種選擇。
進而言之，精準扶貧在中央層面以政策為主，也并不意味著中央政府不重視扶貧工作的法治化問題，也不意味著在地方層面就不存在相應的立法?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》就特別指出要“推進扶貧開發(fā)法治建設(shè)”，要求各級黨委和政府“善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發(fā)工作”，并進一步要求“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。事實上各省在推進扶貧工作的法治化方面已經(jīng)取得了長足進步。到2020年5月，已經(jīng)有河北、河南、山西、陜西等20個省、自治區(qū)、直轄市制定了本地的扶貧工作開發(fā)條例。因此，精準扶貧雖然以政策之治為主，但也是一種與法治方法相結(jié)合的綜合之治。
（三）扶貧政策的政府推動與權(quán)利者推動
對于人權(quán)方法所極力倡導的賦權(quán)問題，如前所述，無論是從精準扶貧中能力貧困觀念和多維扶貧策略看，抑或是從貧困人口在涉及其利益的決策參與和扶貧過程的透明性保障與監(jiān)督和投訴機制看，精準扶貧事實上都貫徹了對貧困人口的賦權(quán)原則。雖然中央扶貧政策、扶貧官員較少使用人權(quán)或權(quán)利的語言，但整體并不影響精準扶貧賦權(quán)的本質(zhì)。
即便是賦權(quán)原則最為關(guān)注、同時對扶貧工作的監(jiān)督和問責至關(guān)重要的權(quán)利在法律上的可主張性問題，目前中國法律也并非沒有制度安排。以與扶貧關(guān)系最為密切的2014年國務院《社會救助暫行辦法》為例，該辦法規(guī)定了“最低生活保障”“特困人員供養(yǎng)”“受災人員救助”“醫(yī)療救助”“教育救助”“住房救助”“就業(yè)救助”“臨時救助”幾種社會救助類型，雖然該行政法規(guī)未出現(xiàn)一次“權(quán)利”用語，但卻實實在在保障了貧困人口的社會保障權(quán)、適足生活水準權(quán)（包括住房權(quán)）、工作權(quán)、健康權(quán)和受教育權(quán)，并且它也明確規(guī)定“申請或者已獲得社會救助的家庭或者人員，對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。這些規(guī)定使得精準扶貧過程中相當一部分救助性的政府扶貧行為可以通過個人行使訴權(quán)的方式予以監(jiān)督。進而言之，即使有部分政府扶貧措施無法通過《社會救助暫行辦法》確認的方式予以救濟，在精準扶貧的背景下，其通過傳統(tǒng)的信訪或上訪渠道也具有相當?shù)目尚行浴＞珳史鲐氈袊绤柕恼魏图o律問責機制很顯然有助于讓傳統(tǒng)上效率不高的信訪救濟獲得新的生機。因此，盡管貧困人口進行權(quán)利救濟的障礙不可避免仍會存在，但菲利普•奧爾斯頓有關(guān)“中國現(xiàn)在的做法拒絕個人在經(jīng)濟和社會權(quán)利遭到侵犯時有意義地利用問責機制”的論斷顯然是不符合事實的。
在有關(guān)扶貧的權(quán)利救濟方面，對人權(quán)方法通常強調(diào)法律，尤其是司法救濟的傾向也存在一定的反思必要性。在人權(quán)保障中，司法救濟雖然是非常重要的手段，但在任何國家，司法救濟都是一種昂貴的救濟手段，對于處于社會底層的貧困人口而言更是一種奢侈品。在精準扶貧的背景下，政府一方面通過精準實施在很大程度上確保貧困人口在扶貧過程中獲得公平對待，從而減少權(quán)利侵害現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面通過實施有效的扶貧評估機制與嚴厲的官員紀律問責機制確保貧困人口的投訴在相當程度上能夠得到有效回應。因此，在精準扶貧的背景下，這種頗具中國特色的行政性救濟機制未嘗不是適合大部分貧困人口的救濟方式。
進而言之，在與扶貧相關(guān)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利救濟方式方面，雖然基于救濟的有效性考慮，這類人權(quán)的可訴性尤其是憲法層面的可訴性在國際人權(quán)領(lǐng)域受到越來越多的強調(diào)，不過現(xiàn)實卻沒有證據(jù)表明，這類權(quán)利憲法化和可訴性程度越高，其受到的實際保障就必然越充分，扶貧工作就會越有效。即使在這方面權(quán)利救濟機制發(fā)展最好的國家，也很難過高估計其在推進扶貧方面的作用。世界上對這類權(quán)利法律保護機制最完善的國家是南非，它的憲法不僅全面確認了經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利，而且還在全世界范圍內(nèi)第一次允許這些憲法權(quán)利全面司法化。著名的格魯特布姆案（Grootboom）在法律上確認了個人可以根據(jù)憲法直接通過法院提出要求政府采取合理的公共（扶貧）政策的權(quán)利，但這種直接要求政府采取的合理立法性措施的判決不僅在執(zhí)行方面困難重重，而且這類案件在改變南非由于社會極端不平等而導致的普遍貧困方面的促進作用是相當有限的。
另一個金磚國家印度也以經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面的憲法訴訟聞名于世。2001年后，印度的社會組織在奉行能動司法的印度最高法院的支持下，通過一系列有關(guān)食物權(quán)的憲法訴訟成功迫使印度政府實施包括給貧困學生提供免費午餐在內(nèi)的社會政策。但由于“訴訟戰(zhàn)略永遠也不可能從實質(zhì)上重新分配財富或權(quán)力，也不可能滲透、影響構(gòu)成印度人生活現(xiàn)實的經(jīng)濟和文化條件”，因此對其在整體推進印度扶貧政策方面的積極作用也不能高估。印度學者自身就承認，在確保獲得食物方面，人們一般都認為中國更廣泛的扶貧戰(zhàn)略比印度通過憲法訴訟獲得的更具體的食物補貼方式更為成功。中國既沒有在法律上明確承認食物權(quán)，同時也幾乎不存在憲法權(quán)利訴訟，但其在扶貧以及保障包括食物權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利方面之所以能比有更好法律權(quán)利保障的印度和南非更為出色，原因是多方面的，但最根本的原因還是在于如阿瑪?shù)賮?bull;森所說的那樣，中國政府能長期“堅定地承諾消除貧困、營養(yǎng)不良、文盲和健康保健不足現(xiàn)象”。
由此可見，扶貧過程中盡管法律賦權(quán)比較重要，但正如菲利普•奧爾斯頓也承認的那樣，在促進對經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的保護方面，過于稱頌“法院參與強制落實經(jīng)濟和社會權(quán)利的優(yōu)點”與這類權(quán)利的可訴性可能會“本末倒置”。在經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的實現(xiàn)要嚴重依賴于政府積極干預的情況下，盡管中國扶貧模式在法律賦權(quán)方面可能確實仍存在不足，但中國政府所具有強烈政治意愿和主動出擊精神仍然是對貧困者最好的保障。
?。ㄋ模┚珳史鲐毜某Ｒ?guī)性與常規(guī)化
認定賦權(quán)和法治不充分總體上并不影響精準扶貧成功，這并不意味著從人權(quán)方法出發(fā)它就沒有進一步改善的空間。事實上，無論是精準扶貧時期還是精準扶貧完成階段性任務后，要確保扶貧工作有效并符合基本人權(quán)原則都會是一種巨大的挑戰(zhàn)。2018年中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》就承認，“形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然存在，有的還很嚴重，影響脫貧攻堅有效推進”。不僅如此，精準扶貧中由于政府對賦權(quán)和法治建設(shè)重視不夠，導致個人權(quán)利意識薄弱以及權(quán)利保障程序不完善的情況也在不同程度上存在。
例如，對于貧困戶識別程序這個至關(guān)重要的問題，目前的各種政策和法規(guī)就存在規(guī)定不夠明確以及規(guī)定之間相互沖突的現(xiàn)象?！斗鲐氶_發(fā)建檔立卡工作方案》對于民主評議在認定貧困戶過程中究竟是充當貧困戶認定的前提條件還是參考性條件規(guī)定得很不明確。而根據(jù)2013年《河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭經(jīng)濟狀況核算與評估辦法》第13條，民主評議確認似乎是貧困戶能夠得到縣鄉(xiāng)兩級政府批準的前提條件，威縣就是如此實踐的。但這種做法卻與《社會救助暫行辦法》將提供社會救助的最終決定權(quán)交給縣鄉(xiāng)兩級政府的規(guī)定相沖突。
同時，我們也必須看到，目前我國的扶貧開發(fā)雖然還處于“攻堅”階段，但已經(jīng)基本接近尾聲。在貧困人口人數(shù)以及結(jié)構(gòu)都發(fā)生很大改變的情況下，以政府超級政治動員和組織安排為特征的精準扶貧方式未來既不容易維持，也沒有太大的必要，因此探索后精準扶貧時期的常規(guī)化扶貧方式就成為一種必然要面臨的選擇。為確保扶貧能夠在新的歷史條件下繼續(xù)保持輝煌，有必要通過實現(xiàn)一定的機制轉(zhuǎn)換確保扶貧工作的專業(yè)性、權(quán)利指向性及廉潔性。
1.從扶貧的泛政治化走向扶貧的專業(yè)化
目前的扶貧方式在很大程度上是采用超級政治動員的方式進行的，不僅貧困地區(qū)的政府都將重心放在扶貧上，而且大量的國有單位工作人員還放棄本職工作到貧困村和貧困戶駐點扶貧。這種泛政治化的扶貧方式雖然有其優(yōu)點，卻很難長期采用，并且很容易會影響各單位發(fā)揮正常的職能。從長遠看，對于貧困戶的識別、幫扶和退出最終還是要回到由扶貧開發(fā)職能部門、民政部門以及社保部門等專業(yè)部門來專門負責的道路上來。
2.從政府送溫暖模式向個人權(quán)利模式轉(zhuǎn)變
在精準扶貧中，政府采取極為主動的方式為貧困人口的脫貧致富創(chuàng)造條件和機會，這種方式在存在大量貧困人口的情況下邊際效益比較高，但隨著大部分有勞動能力的人口實現(xiàn)脫貧，這種方式的邊際效益就會逐漸降低。隨著貧困人口結(jié)構(gòu)的改變，依賴更為規(guī)范化的社會保障政策和臨時救助的需求會越來越突出。例如，威縣2017年底未脫貧的2，407戶、5，384貧困人口中，具備勞動能力的只占29.1%，而完全喪失勞動能力的卻占70.9%。即便具備勞動能力的貧困人口，很大一部分也由于需要在家照顧病人或殘疾人而無法正常就業(yè)。在這種情況下，盡管國家仍然可以為這些人口創(chuàng)造各種脫貧機會，但國家采取社會保障兜底肯定是一種更為基本的扶貧方式。在大部分情況下，只要國家加大對救助資金投入，貧困人口依據(jù)《社會救助暫行辦法》申請政府救助就基本可以確保其生活在貧困線以上。
3.促進監(jiān)督和問責機制從倚重政治施壓到倚重法治和機制轉(zhuǎn)變
確保扶貧的公正性永遠是其確保人權(quán)方法的一條底線。為此，有必要將精準扶貧有關(guān)標準和指標的規(guī)定不斷細化和法律化，在確保扶貧規(guī)則確定性的同時，保持法律可救濟性渠道的暢通。在很大程度上以熟人社會為特征的農(nóng)村扶貧，確保外來中立干預力量的存在至關(guān)重要。除了專業(yè)扶貧部門的干預外，精準扶貧中采用的抽查機制和第三方評估機制也是一種很好的干預方式。為了確保救濟的便捷性和經(jīng)濟性，紀檢部門也有必要將精準扶貧中建立起來的對貧困戶投訴的快速回應機制常態(tài)化。此外，雖然扶貧工作將日漸走向常規(guī)化，但精準扶貧中對于扶貧干部樹立起來的政治和紀律紅線仍然有必要堅持到底，畢竟一旦這條紅線失手，侵害的將是社會最弱勢群體的權(quán)利和利益。
?。S金榮，中國社會科學院法學研究所副研究員，法學博士。）
Abstract： Against a background that poverty alleviation is increasingly linked to the human rights-based approach in the international community，an issue arises concerning how to assess the targeted poverty alleviation strategy in China from a human rights perspective .The human rights-based approach emphasizes connecting poverty alleviation with those rights recognized in international human rights conventions，with a focus on the notion of mutidimensional poverty and the empowerment and accountability in the process of poverty alleviation.The targeted poverty alleviation in China embodies the notion of capability poverty and adopts a mutidimensional poverty alleviation strategy.The principles of empowerment and accountability have also been implemented to a large extent.All of the elements existing in the targeted poverty alleviation model such as super political will，government dominance，targeted implementation and unconventional mobilization are critical to ensuring the eventual success of poverty alleviation and human rights protection therein.Generally speaking，some deficiencies in respect of empowerment and rule of law in targeted poverty alleviation will not hinder the overall effectiveness of poverty alleviation.Nevertheless，it will be very helpful to reinforce the empowerment and rule of law in order to insure the fairness and sustainability in poverty alleviation，especially in the inevitable transition from an unconventional model of poverty alleviation to a conventional one in future.
Keywords：Targeted Poverty Alleviation；Human Rights-based Approach，Empowerment；Rule of Law；Unconventional Model
?。ㄘ熑尉庉嬋~傳星）
京公網(wǎng)安備 11010102003980號