內(nèi)容提要：在抗擊新冠肺炎疫情過程中，各國采取的停工停產(chǎn)等措施可能損害外國投資者的合法利益，違反該國締結(jié)的國際投資協(xié)定義務(wù)。國際投資協(xié)定中的例外條款是保護(hù)外國投資和維護(hù)東道國公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)的重要鏈接，但例外條款的適用應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)限制。在新冠肺炎疫情下構(gòu)建例外條款適用的合理路徑，既有利于保護(hù)外國投資者的合法權(quán)利，保障東道國公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)及東道國人民的健康權(quán)，也能夠有效防止例外條款被濫用。仲裁庭在考察東道國為抗擊疫情所采取的措施是否違反其承擔(dān)的國際投資協(xié)定義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合例外條款的具體措辭、東道國規(guī)制措施意在保護(hù)的價(jià)值、疫情不同時(shí)期國民生命和健康面臨的威脅程度以及國家經(jīng)濟(jì)遭受的損害實(shí)際等因素具體考量。此外，東道國援引例外條款應(yīng)當(dāng)符合善意原則等習(xí)慣國際法。
關(guān) 鍵 詞：新冠肺炎疫情 國際投資協(xié)定 投資保護(hù) 公共衛(wèi)生治理
2020年年初，新冠肺炎如潮水般席卷全球。2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）宣布新冠疫情構(gòu)成“嚴(yán)重、突然、意外、具有跨國影響力”的國際公共衛(wèi)生緊急事件。3月11日，世衛(wèi)組織宣布，新冠肺炎疫情的暴發(fā)已經(jīng)構(gòu)成一次全球性“大流行”。世衛(wèi)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年7月底，全球各國感染新冠肺炎病例數(shù)累計(jì)超過1.7億人，死亡超過400萬人。新冠肺炎病毒以其強(qiáng)烈的傳染性和比一般流感病毒高得多的致死率給全世界人民的正常生活生產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅。對此，世界各國相繼采取了各種措施防控疫情擴(kuò)散，這些措施可能對國際投資產(chǎn)生消極影響，甚至嚴(yán)重?fù)p害外國投資者的利益。鑒于此，外國投資者或可依據(jù)國際投資協(xié)定對采取措施的東道國提起國際投資仲裁。由于很多國際投資協(xié)定的爭端解決機(jī)制條款規(guī)定了外國投資者提起國際投資仲裁的前置條件，因此很多潛在的投資仲裁案件尚在醞釀之中。根據(jù)Investment Arbitration Reporter的報(bào)告，截至目前遭遇較大投資仲裁風(fēng)險(xiǎn)的東道國主要有智利、秘魯、印度，均為受疫情影響較大的發(fā)展中國家。伴隨后疫情時(shí)代的來臨，投資仲裁的威脅很可能在未來幾年內(nèi)都將籠罩在一些國家之上。為保障東道國合法規(guī)制權(quán)，國際投資協(xié)定設(shè)置了例外條款。國際投資協(xié)定中的例外條款是保護(hù)外國投資和維護(hù)東道國公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)的重要鏈接。雖然國際投資協(xié)定和國際投資仲裁中都呈現(xiàn)強(qiáng)化東道國規(guī)制權(quán)的趨勢，但在新冠疫情下，東道國適用例外條款仍應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。相關(guān)既有研究主要集中于疫情后外國投資者提起投資仲裁勝訴的可能性、東道國的可能抗辯以及現(xiàn)有國際投資法治應(yīng)對公共健康危機(jī)的困境。本文關(guān)注在新冠肺炎疫情條件下東道國是否有權(quán)以及如何適用例外條款才能兼顧外國投資者保護(hù)與東道國的公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)。
一、新冠肺炎疫情下國際投資保護(hù)與公共衛(wèi)生治理的沖突
（一）新冠肺炎疫情下外國投資者的可能指控
在新冠肺炎疫情已經(jīng)構(gòu)成全球性“大流行”的背景下，許多國家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，采取防控措施刻不容緩。各國采取的針對性措施主要可分為對內(nèi)措施和對外措施兩類。對內(nèi)措施主要致力于減少新冠病毒的社區(qū)傳播，包括要求居民保持社交距離(social distancing)、禁止居民的不必要流動(dòng)、關(guān)閉非必要社交場所、修建方艙醫(yī)院收治輕癥病人、要求密切接觸者強(qiáng)制隔離或居家隔離、對本國公民發(fā)布旅行禁令等。對外措施主要在于防控疫情的境外輸入，例如關(guān)閉邊境、貨物進(jìn)出口管制等。新冠疫情的持續(xù)蔓延除了挑戰(zhàn)全球公共衛(wèi)生治理體系，也對世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來全面沖擊，造成就業(yè)崗位減少、消費(fèi)需求驟減、實(shí)體經(jīng)濟(jì)不振等問題。各國的應(yīng)對措施可能對建筑、公共事業(yè)、航空、娛樂和制藥等領(lǐng)域的外國投資造成負(fù)面影響。各國的閉關(guān)鎖國也對全球供應(yīng)鏈造成損害，使原本就已脆弱的全球化雪上加霜。為避免經(jīng)濟(jì)衰退，一些國家宣布對本國企業(yè)提供貸款擔(dān)保、融資支持等援助。法國等國家為了支持本國的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出會(huì)“在不得已情況下對相關(guān)企業(yè)實(shí)行暫時(shí)國有化”。甚至有美國學(xué)者主張美國政府可借機(jī)沒收中國在美國的財(cái)產(chǎn)，并拒絕給予中國投資者賠償，以補(bǔ)償美國人在新冠疫情中的損失。考慮到中國在“一帶一路”沿線國家進(jìn)行了大量的投資，該學(xué)者甚至主張美國在沿線國的盟友也沒收中國的投資。
根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)發(fā)布的2021年《世界投資報(bào)告》，受疫情影響，2020年世界范圍內(nèi)各國采取的投資規(guī)制措施或投資限制措施達(dá)到了50項(xiàng)，相較2019年的21項(xiàng)成倍增長。觀察各國為應(yīng)對因疫情造成的經(jīng)濟(jì)影響而采取的投資規(guī)制措施可知，這些措施可能違反該國締結(jié)的國際投資協(xié)定。例如，東道國若對外國投資者提供的待遇低于了相似情形下提供給本國投資者的待遇，可能違反國民待遇條款；東道國采取的措施若缺乏透明度，未給外國投資者提供穩(wěn)定和可預(yù)見的投資環(huán)境，則可能因怠于保護(hù)投資者的合法期待而違反公平與公正待遇條款；東道國對外國投資的國有化行為則很可能違反其禁止征收的義務(wù)。若因疫情或經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化導(dǎo)致國內(nèi)爆發(fā)暴力沖突，損害了外國投資利益，則可能違反東道國對外國投資者的充分保護(hù)和安全義務(wù)。重大的災(zāi)難或經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后往往伴隨著大量的訴訟案件，若外國投資者對東道國提起投資仲裁，東道國又是否可以在這樣的抗疫特殊時(shí)期豁免其承擔(dān)的國際投資協(xié)定義務(wù)？
?。ǘ├鈼l款保障東道國公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)
“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”應(yīng)當(dāng)由世衛(wèi)組織總干事綜合考慮突發(fā)事件委員會(huì)的建議、疫情對人類健康危險(xiǎn)度、疾病國際傳播風(fēng)險(xiǎn)和對國際交通干擾危險(xiǎn)度等因素評估決定。某一疾病若被認(rèn)定為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，則該疾病對其他國家構(gòu)成公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，需要世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)各國政府、政府間組織和國際機(jī)構(gòu)來共同應(yīng)對。新冠疫情在全球的“大流行”，使得其區(qū)別于一般的公共衛(wèi)生事件，因?yàn)樗鼘?jīng)濟(jì)、人權(quán)甚至國家安全都可能造成影響。對此，東道國或可合法采取對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的抗疫措施，而豁免其依據(jù)國際投資協(xié)定應(yīng)當(dāng)給予外國投資者國民待遇、公平與公正待遇、充分的保護(hù)和安全以及禁止征收等義務(wù)。針對投資者的仲裁請求，東道國主要可以從適用國際投資協(xié)定的例外條款和運(yùn)用習(xí)慣國際法兩方面進(jìn)行抗辯，確保其公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
為應(yīng)對國際投資仲裁的“正當(dāng)性危機(jī)”，國際投資協(xié)定文本和國際投資仲裁實(shí)踐中正呈現(xiàn)強(qiáng)化東道國規(guī)制權(quán)的趨勢，這將有助于保障新冠肺炎疫情期間東道國的公共衛(wèi)生治理。一方面，納入更多的例外條款以保障東道國規(guī)制權(quán)的行使已成為近年國際投資協(xié)定發(fā)展的新趨勢，這也與近年國際投資協(xié)定的人本化趨勢一致。這表明各國不愿再以犧牲本國的公共健康、環(huán)境保護(hù)等利益為代價(jià)以吸引投資，也反映出國際投資協(xié)定的投資保護(hù)理念不應(yīng)與人類共同福祉相斥。另一方面，國際投資仲裁庭在條約解釋時(shí)也更加注重對外國投資者利益和東道國規(guī)制權(quán)的平衡。例如，在缺乏一般例外或根本安全利益例外適用的情形下，“Philip Morris訴烏拉圭案”仲裁庭仍然通過條約解釋審慎地平衡了煙草公司利益和東道國的公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)。在強(qiáng)化規(guī)制權(quán)這一背景下，東道國將可能更好地在疫情期間行使公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)。
以例外條款的適用為例，東道國可適用的條款主要有以下三類：一是一般例外條款，尤其是包含有“維護(hù)國家公共政策或公共秩序”和“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命或健康”的例外條款；二是根本安全利益例外或國家安全例外條款；三是特定條款的例外，例如針對東道國禁止征收和提供給外國投資者國民待遇義務(wù)專門規(guī)定的例外。既然是例外，適用就應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。即使在新冠肺炎疫情的特殊時(shí)期，東道國行使公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)也應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)國際法規(guī)則。
二、新冠肺炎疫情下的一般例外與公共衛(wèi)生治理
在新冠肺炎疫情構(gòu)成全球“大流行”的背景下，國際投資協(xié)定中的一般例外條款與新冠肺炎疫情相關(guān)的內(nèi)容主要是東道國或可因維護(hù)“公共秩序和安全”“公共衛(wèi)生或公共道德”“人類、動(dòng)植物生命或健康”而豁免其條約義務(wù)。但依據(jù)多數(shù)國際投資協(xié)定文本的規(guī)定，東道國若要合法援引此類一般例外，還需要符合一定的要求，即東道國的規(guī)制措施應(yīng)具備“合理性”和“必要性”。
?。ㄒ唬┮话憷鈼l款的合理性要求
一般例外條款要求東道國的行為不武斷或具備合理性，起著安全閥的作用，避免東道國濫用一般例外。絕大多數(shù)國際投資協(xié)定未對“武斷”或“合理”的內(nèi)涵進(jìn)行界定，多數(shù)投資仲裁庭對“武斷”或“合理”的認(rèn)定和公平與公正待遇條款相結(jié)合。從文義解釋角度，“Ronald S. Lauder訴捷克案”仲裁庭援引《布萊克法律大辭典》中的定義，認(rèn)為“武斷即基于偏見，而非基于理性或事實(shí)的個(gè)人判斷”。在其他仲裁庭界定何為武斷的東道國行為時(shí)，該行為是否理性、并非任意妄為是重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，所有武斷的行為都非合理的行為。針對東道國無視法治的行為是否構(gòu)成武斷的措施的這一問題，仲裁庭尚未有一致結(jié)論。“Mobil Exploration訴阿根廷案”仲裁庭認(rèn)為東道國僅僅是簡單地?zé)o視法治并不能構(gòu)成武斷的措施，而“Mondev訴美國案”仲裁庭則提出，東道國故意忽視正當(dāng)法律程序是一種武斷的行為。
雖然仲裁庭對于怎樣的東道國措施具備合理性并無一致理解，但均認(rèn)可應(yīng)當(dāng)審視該措施的判斷基礎(chǔ)。判斷新冠肺炎疫情下東道國措施的合理性時(shí)亦是如此。2020年4月11日，緬甸投資委員會(huì)宣布，將加快對勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的批準(zhǔn)。同時(shí)，緬甸投資委員會(huì)還將加快對口罩制造等醫(yī)療保健和醫(yī)療設(shè)備相關(guān)業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)，并在投資項(xiàng)目中優(yōu)先考慮制藥企業(yè)和醫(yī)療服務(wù)提供商?？谡值柔t(yī)療物資和醫(yī)療設(shè)備對于抗擊疫情的作用無可否認(rèn)。2020年1月29日，世界衛(wèi)生組織在其發(fā)布的《在新型冠狀病毒（2019-nCoV）爆發(fā)的背景下，對于社區(qū)、家庭護(hù)理和醫(yī)療環(huán)境中使用口罩的臨時(shí)指南》，也肯定了醫(yī)用防護(hù)口罩對于降低新冠病毒感染風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。鑒于此，緬甸投資委員會(huì)加快對口罩制造等醫(yī)療保健和醫(yī)療設(shè)備相關(guān)業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)是基于客觀和理性，而非個(gè)人主觀的偏見，該措施對于維護(hù)東道國的公共衛(wèi)生或國民的生命或健康有益，具備合理性。此外，在新冠肺炎疫情下，如果國家在評估對外國投資者不利的政策時(shí)征求了利益相關(guān)者的意見，允許公眾審查和評論提出的法規(guī)草案，邀請相關(guān)投資者參加了立法過程并允許其在立法過程中發(fā)表意見，東道國的措施更有可能符合正當(dāng)法律程序而具備合理性。
?。ǘ┮话憷鈼l款的必要性要求
與新冠疫情相關(guān)的多數(shù)一般例外條款規(guī)定的是東道國有權(quán)采取措施保護(hù)“公共衛(wèi)生或公共道德”“人類、動(dòng)植物生命或健康”。因此，該措施應(yīng)該是保護(hù)“公共衛(wèi)生或公共道德”或“人類、動(dòng)植物生命或健康”所必要的。雖然《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》第25條規(guī)定了“危急情況”（necessity）可作為排除國家責(zé)任的情形之一，但國際投資協(xié)定中一般例外條款對東道國采取措施必要性的要求應(yīng)與習(xí)慣國際法的“危急情況”不同。習(xí)慣國際法的“危急情況”僅適用于國家根本利益遭受實(shí)質(zhì)性威脅的極端情況，條件十分嚴(yán)苛。而國際投資協(xié)定中的必要性要求重在強(qiáng)調(diào)東道國采取的手段對于達(dá)到目的合理可行，不要求該措施造成的限制效果在所有的可替代措施中最低。在“Enron訴阿根廷案”撤銷裁決中，仲裁庭也指出應(yīng)區(qū)分習(xí)慣國際法的“危急情況”和國際投資協(xié)定例外條款，例外條款允許東道國采取措施達(dá)到其合法目標(biāo)，即使這些措施對于外國投資者會(huì)帶來負(fù)面影響。考察東道國措施是否具備必要性的關(guān)鍵在于這些措施是否具有價(jià)值，東道國是基于怎樣的信息而決定采取了該措施。
在新冠肺炎暴發(fā)期間，歐盟率先宣布對外國投資采取更嚴(yán)格的審查措施。2020年3月25日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《有關(guān)外商直接投資（FDI）和資本自由流動(dòng)、保護(hù)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)收購指南》（以下簡稱《指南》），稱其為保護(hù)歐盟核心資產(chǎn)和技術(shù)的行動(dòng)綱領(lǐng)，提出歐盟國家應(yīng)當(dāng)確保在公共衛(wèi)生危機(jī)和經(jīng)濟(jì)脆弱時(shí)期，保護(hù)重要的衛(wèi)生、醫(yī)學(xué)研究、生物技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的歐盟企業(yè)核心資產(chǎn)?！吨改稀逢P(guān)注的重點(diǎn)是醫(yī)療保健領(lǐng)域，主要涉及醫(yī)療防護(hù)設(shè)備以及疫苗的開發(fā)。《指南》的出臺(tái)主要是由于新冠肺炎期間，諸多歐洲國家發(fā)現(xiàn)本國深度依賴醫(yī)療物資的進(jìn)口，急于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主。然而，若以保護(hù)人類的生命和健康為重，充足的醫(yī)療防護(hù)設(shè)備不僅可為奮戰(zhàn)在一線的醫(yī)護(hù)人員提供不可或缺的物資，也可為普通民眾提供更加充分的防護(hù)。疫苗的開發(fā)更是關(guān)系所有歐盟人民的生命和健康。在《指南》頒布的3月下旬，新冠肺炎已在意大利、法國、西班牙、英國、德國等諸多歐盟國家肆虐，多國的新冠肺炎感染人數(shù)已逾萬名。在此背景下，歐盟將醫(yī)療保健領(lǐng)域納入戰(zhàn)略領(lǐng)域而強(qiáng)調(diào)對該領(lǐng)域外國投資的嚴(yán)格審查，該措施對于保護(hù)歐盟國家人民的健康、生命或公共利益的必要性難以令人信服。
三、新冠肺炎疫情下的根本安全利益例外與公共衛(wèi)生治理
?。ㄒ唬┬鹿诜窝滓咔榕c根本安全利益
各國對于國際投資協(xié)定中的根本安全利益界定不同。以《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第XXI條為模版的根本安全利益例外條款通常將根本安全利益限制于與國家軍事安全相關(guān)利益，例如原《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第2102條。傳統(tǒng)觀念對根本安全的理解限于國家領(lǐng)土完整范疇，因此威脅根本安全利益的常常是他國的軍事行為。而另一部分投資協(xié)定未對根本安全進(jìn)行闡釋，將部分自由裁量權(quán)留給了投資仲裁庭，例如2006年《中國與印度雙邊投資協(xié)定》。
晚近根本安全利益的范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。有學(xué)者提出一國的政治和經(jīng)濟(jì)核心利益，維護(hù)國內(nèi)和平，居民生存甚至環(huán)境保護(hù)都可能是國家的根本安全利益。面對仲裁庭裁判的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，一些國家的應(yīng)對做法是在締結(jié)協(xié)定時(shí)明確根本安全利益例外的內(nèi)涵，加強(qiáng)對條約解釋的控制權(quán)。例如，美國在2012年《雙邊投資協(xié)定范本》第18條的根本安全利益例外中除納入締約方根本安全利益，還加入了履行維持或恢復(fù)國際和平與安全的義務(wù)有必要的措施。2016年《加拿大與香港雙邊投資協(xié)定》第17條第4款更是在傳統(tǒng)的軍事安全之外，進(jìn)一步將根本安全擴(kuò)大至國際關(guān)系中的“其他緊急情況”。傳統(tǒng)的根本安全利益范圍正在被不斷擴(kuò)張。
新冠肺炎疫情相關(guān)利益是否為一國投資協(xié)定例外條款中所指的根本安全利益應(yīng)因協(xié)定而不同。如果投資協(xié)定僅僅規(guī)定了與國家軍事安全相關(guān)的利益作為國家的根本安全利益，則國家與新冠肺炎疫情相關(guān)利益難以落入上述范疇。但一些投資協(xié)定中籠統(tǒng)地規(guī)定根本安全利益包括國際關(guān)系中的其他緊急情況，則有可能涉及疫情內(nèi)容。“其他緊急情況”措辭含糊，這里的根本安全利益指的是一國人民的生命和健康還是國家的經(jīng)濟(jì)利益并不明確。若是指一國人民的生命和健康或許較容易獲得各國認(rèn)可，但是否可以包含國家經(jīng)濟(jì)利益則存在較大爭議。針對經(jīng)濟(jì)危機(jī)是否威脅到一國的根本安全利益，國際投資仲裁庭曾做出截然相反的裁決。例如2005年“CMS公司訴阿根廷案”仲裁庭將經(jīng)濟(jì)危機(jī)認(rèn)定為威脅到了一國的根本安全利益，而在案情幾乎完全的一樣的“LG&E訴阿根廷案”中，仲裁庭卻認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)不構(gòu)成危急情況，因此不威脅一國根本利益。除此之外，由于疫情對各國的經(jīng)濟(jì)影響差異較大，不同國家應(yīng)對新冠肺炎疫情的措施和力度也有異。新冠肺炎疫情對國家經(jīng)濟(jì)的消極影響是否能夠構(gòu)成對一國根本安全利益的威脅，裁量權(quán)很可能存在于具體案件的投資仲裁庭，在實(shí)踐中存在較大的不確定性。
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一些國際投資協(xié)定并未約定根本安全利益包含國際關(guān)系中的其他緊急情況，或根本沒有進(jìn)一步闡釋根本安全利益的內(nèi)容，那么應(yīng)當(dāng)由哪一方來決定新冠肺炎疫情的影響是否屬于一國根本安全利益？這涉及根本安全利益例外條款是否具有自裁性的問題。有的例外條款本身有類似于“it considers”“it determines”“in the state’s opinion”之類的表述，通常認(rèn)為適用該例外屬于東道國的自由裁決范圍。對比1995年《美國與阿爾巴尼亞雙邊投資協(xié)定》第14條第1款和1998年《美國與莫桑比克雙邊投資協(xié)定》第14條第1款的例外表述，后者增加了“it considers necessary”的主觀認(rèn)定表述因而是自裁性條款。目前越來越多的國際投資協(xié)定開始在例外條款中納入自裁決措辭。
沒有明確納入自裁決措辭的例外條款是否具有自裁性尚存爭議。由于根本安全利益例外條款具備自裁性會(huì)導(dǎo)致對法院和仲裁庭認(rèn)定公共利益的適當(dāng)路徑難有規(guī)律可循，在因阿根廷遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引發(fā)的系列國際投資仲裁案中，仲裁庭曾多次否定根本安全利益例外條款的自裁性。“CMS訴阿根廷案”“LG&E訴阿根廷案”“Enron訴阿根廷案”“Sempra訴阿根廷案”“Continental Casualty訴阿根廷案”等多個(gè)阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的系列仲裁案仲裁庭均裁定根本安全利益例外條款不具備自裁性。在最近的“Deutsche Telekom訴印度案”中，仲裁庭仍然遵循了之前的裁判，指出例外條款應(yīng)當(dāng)由仲裁庭進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而非東道國自裁決。但有學(xué)者對上述系列仲裁庭的裁決提出質(zhì)疑，認(rèn)為涉及根本安全利益例外的條款適用均應(yīng)遵循國家自行裁決機(jī)制，這可以從締約國真實(shí)意圖、對國家安全的判斷能力、晚近國家雙邊投資條約實(shí)踐三方面予以證明。
即使根本安全利益例外條款具備自裁決性質(zhì)也不意味著該條款具備“不可裁判性”。雖然自裁決條款在很大程度上限制了仲裁庭審查東道國措施的權(quán)限，但并不可就此否定爭端可提交仲裁。如前文所述，一定數(shù)量的國際投資協(xié)定中的根本安全利益例外條款都是以《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》第XXI條為模板演進(jìn)而來的，因此世界貿(mào)易組織相關(guān)報(bào)告應(yīng)對理解國際投資協(xié)定根本安全利益例外條款的自裁性有所幫助。在2019年的“烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施案（DS512）”報(bào)告中，世界貿(mào)易組織專家組指出，世界貿(mào)易組織各成員國整體上有權(quán)自行判斷本國根本國家安全利益的內(nèi)涵，并且可以自行決定所采措施是否對保護(hù)本國根本安全利益“所必須”。但成員國行使自裁決權(quán)應(yīng)符合善意原則，并應(yīng)接受世界貿(mào)易組織對其援引例外的客觀審查。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)以及“Sempra訴阿根廷案”等投資仲裁庭也肯定了仲裁庭對東道國援引具備自裁決性質(zhì)的根本安全利益例外條款的合法審查權(quán)。
聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前多數(shù)國際投資協(xié)定并未納入自裁決措辭。面對新冠肺炎疫情對國民健康和國家經(jīng)濟(jì)造成的嚴(yán)重影響，多國或許會(huì)大力主張根本安全利益例外條款的自裁決性，尤其是美國。原因在于：一方面，美式雙邊投資協(xié)定已呈現(xiàn)支持國家安全利益相關(guān)事項(xiàng)由本國自裁決的趨勢。另一方面，美國的抗疫效果不如人意，受疫情影響非常嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，新冠肺炎疫情是否可以由一國自裁決應(yīng)首先審視該國投資協(xié)定的具體措辭，再由仲裁庭結(jié)合善意原則等國際法基本原則考察東道國對根本安全利益例外條款的適用，避免以疫情為借口濫用根本安全利益例外。
四、新冠肺炎疫情下的特定條款例外與公共衛(wèi)生治理
東道國適用一般例外和根本安全利益例外可豁免其整體條約義務(wù)，而適用某些條款的特定例外可豁免該條款義務(wù)，例如投資待遇條款和禁止征收的例外規(guī)定。新冠肺炎疫情下東道國較為可能援引的是保護(hù)合法公共目的的例外。大量的投資仲裁案件均確認(rèn)東道國合法行使警察權(quán)不構(gòu)成征收。綜觀投資待遇條款和禁止征收條款的例外，東道國若要合法援引這些條款，需證明其行為是為了保護(hù)合法的公共利益，且符合善意原則、非歧視原則和比例原則。
（一）合法的公共利益
無論國民待遇條款還是禁止征收條款均允許東道國為了保護(hù)合法的公共利益而采取規(guī)制措施。有的國際投資協(xié)定明確列舉了何為合法的公共利益，例如《中國與加拿大雙邊投資協(xié)定》在“征收”部分列舉了合法公共目的包括健康、安全和環(huán)境。如果國際投資協(xié)定中沒有列舉公共利益內(nèi)涵，仲裁庭會(huì)綜合考量合法的公共利益是否存在。
若國家行使規(guī)制權(quán)的行為是為了保護(hù)合法的公共利益，則該行為應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)法中于法有據(jù)，且國內(nèi)相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)具備確定性和可預(yù)見性。此外，合法的公共利益應(yīng)當(dāng)是真實(shí)確切存在的，而非僅存于理論中。在“ADC訴匈牙利案”中，匈牙利所采措施剝奪了ADC公司在匈牙利機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目的投資。對此，匈牙利政府辯稱，其所采措施是基于本國的交通法修正案和法令，是為了實(shí)現(xiàn)匈牙利政府的運(yùn)輸戰(zhàn)略與歐盟法律法規(guī)的統(tǒng)一。但仲裁庭認(rèn)為，雖然修正案中確有該法案是為了“本國的戰(zhàn)略利益（strategic interest）”的措辭，但這一措辭并不明確，仲裁庭無法從中讀出是為了保障公共利益（public interest）的含義，因此該修正案并不能支持匈牙利的辯解。仲裁庭強(qiáng)調(diào)，投資協(xié)定中允許東道國為了保護(hù)“公共利益”行使規(guī)制權(quán)，這里所指的應(yīng)是真實(shí)的（genuine）涉及公眾的切身利益，而不可做擴(kuò)大解釋，認(rèn)為只要有國內(nèi)法律法規(guī)提到了公共利益就滿足條件。
新冠肺炎病毒對公眾身體健康的危害性毋庸置疑，東道國為了保護(hù)公眾健康采取措施不難論證是為了保護(hù)合法的公共利益。但觀察目前面臨投資仲裁風(fēng)險(xiǎn)的國家，其所采的許多措施并非為了保護(hù)公眾健康，而是為了緩解停工停產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的消極影響，以及促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長。在此情況下，應(yīng)當(dāng)審慎考察合法的公共利益是否真實(shí)存在，以及東道國所采措施是否有助于保護(hù)該利益。
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東道國合法行使警察權(quán)和援引根本安全利益例外的行為均應(yīng)符合善意原則。善意原則是國際法基本原則，在國際投資仲裁中得到多次運(yùn)用。許多法院和仲裁庭都曾提出善意原則與合理期待聯(lián)系密切，例如“Opel Austria GmbH訴歐盟案”。在投資仲裁中，東道國善意行為的內(nèi)涵包括東道國援引例外條款不應(yīng)剝奪投資者的合理期待。這是基于國際法的有約必守原則。外國投資者可基于東道國某一特定、清晰的行為表示，而非普遍性立法享有合理期待。即使一國有權(quán)隨時(shí)修改其國內(nèi)法，也不能免除其對于剝奪投資者合理期待造成損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。因此，東道國援引例外條款若剝奪了投資者的合理期待，應(yīng)當(dāng)給予其合理賠償。
2020年3月17日，西班牙頒布了第8/2020號(hào)《西班牙皇家法令》（以下簡稱《法令》），要求來自非歐盟國家或未簽署《歐洲自由貿(mào)易協(xié)定》的國家的投資者，對西班牙能源、通信、航空等戰(zhàn)略領(lǐng)域進(jìn)行外商直接投資必須首先獲得西班牙政府的行政審批。與西班牙《法令》類似，2020年3月29日開始，澳大利亞臨時(shí)更改了其對外國投資的審查框架，要求在新冠肺炎疫情期間，所有的外國投資無論其性質(zhì)或價(jià)值如何，都需要接受外國投資審查委員會(huì)的審批。且外國投資審查委員會(huì)的審批期限從30天延長至6個(gè)月。西班牙的《法令》與澳大利亞新生效的審查框架不同的是，《法令》還特別指出，這里的行政審批要求不僅適用于未來的外國投資，還適用于“已進(jìn)行”或“已執(zhí)行”的外商直接投資，而澳大利亞則規(guī)定新生效的審查框架不適用于2020年3月29日22時(shí)30分之前已經(jīng)生效（包括未完成）的合同。相較之下，《法令》規(guī)定溯及既往效力對于外國投資者的合理期待會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害，不符合善意原則。
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根據(jù)《維也納條約法公約》第31條，條約解釋應(yīng)當(dāng)符合該條約的目的和宗旨。多數(shù)國際投資協(xié)定在序言部分將其目的和宗旨表達(dá)為“加強(qiáng)兩國間的經(jīng)濟(jì)合作”。為達(dá)成這一目的，國際投資協(xié)定中均納入了非歧視原則，主要表現(xiàn)為國民待遇條款和最惠國待遇條款，這和國際貿(mào)易法的非歧視原則有很大程度的相似性。歧視意味著基于投資者國籍的不合理區(qū)分。具體至解釋何為“不合理區(qū)分”時(shí)，“Saluka訴捷克案”仲裁庭指出，非歧視原則中的合理性要求與公平與公正待遇的合理性要求具有相同的內(nèi)涵，即東道國的行為應(yīng)與國內(nèi)的某些理性政策間具備合理聯(lián)系，基于此才可能將東道國的區(qū)別對待行為合法化。
面對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)造成的嚴(yán)重打擊，各國針對外國投資采取了不一樣的做法。法國、澳大利亞等國收緊了本國的外國投資政策，而中國在基本控制住疫情后，則大力統(tǒng)籌做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。2020年3月9日，中國國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對疫情進(jìn)一步深化改革做好外資項(xiàng)目有關(guān)工作的通知》，其中第八條專門提出，政策應(yīng)當(dāng)平等適用于內(nèi)外資企業(yè)和內(nèi)外資項(xiàng)目。其后，2020年3月24日，商務(wù)部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌做好新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面做好國家級(jí)經(jīng)開區(qū)工作的通知》，專門提到了內(nèi)外資企業(yè)應(yīng)同等享受待遇。可見，兩通知意在充分發(fā)揮國家級(jí)經(jīng)開區(qū)穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資工作示范帶動(dòng)作用。其中，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)措施對內(nèi)外資企業(yè)均是平等適用的，符合非歧視原則?？梢?，中國在復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中制定經(jīng)濟(jì)恢復(fù)政策時(shí)特別注重非歧視原則，即這些政策對于內(nèi)外資企業(yè)的平等適用。
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在國際人道法等國際公法領(lǐng)域，比例原則已成為習(xí)慣國際法。不僅是國際投資協(xié)定中越來越多地納入了比例原則，國際投資仲裁中也正更多地適用比例原則。在“Tecmed訴墨西哥案”中，比例原則在國際投資仲裁中得到了開創(chuàng)性的適用。其后，在“LG&E訴阿根廷案”“Azurix訴阿根廷案”“Tza Yap Shum訴秘魯案”中，仲裁庭均肯定了比例原則在投資仲裁中的可適用性，指出東道國雖然可以合法地行使“警察權(quán)”，但應(yīng)當(dāng)符合比例原則要求，即東道國為了維護(hù)其公共利益而采取的管制措施與其意在達(dá)成的目標(biāo)相比應(yīng)當(dāng)合乎比例?？梢姡壤瓌t意在防止東道國濫用規(guī)制權(quán)，為達(dá)成不夠重要的公共利益而嚴(yán)重?fù)p害投資者合法權(quán)利。對一國所采取措施是否符合比例原則的判斷應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情景具體分析，綜合考量國家面臨何種緊急情況、社會(huì)是否處于危機(jī)或動(dòng)蕩。由此，對東道國所采措施進(jìn)行利弊分析，權(quán)衡措施帶來的收益和弊端是判斷行為是否符合比例原則的核心要義。通過適用比例原則，東道國的規(guī)制權(quán)受到一定限制，這有助于東道國采取決策時(shí)考慮更為長遠(yuǎn)的政治或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，而非為了某些狹隘的利益而濫用規(guī)制權(quán)。
在權(quán)衡東道國措施的利弊時(shí)，可借鑒德國聯(lián)邦法院對一般公共利益、重要公共利益和極重要公共利益的劃分，保護(hù)國民健康和人身安全的相關(guān)措施因?qū)儆诒Ｗo(hù)極重要的公共利益而被置于極高的位階，在利弊平衡中占據(jù)極大比重。例如，在武漢被封城后，雖然市民在城市間的流動(dòng)受到限制以防止病毒的跨城傳播，但個(gè)人因病就醫(yī)或采購必要生活物資等事項(xiàng)仍然是被允許的，這正是國家采取抗疫措施不應(yīng)超過必要限度的體現(xiàn)。但在涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項(xiàng)中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與外國投資利益同屬于經(jīng)濟(jì)利益，即重要公共利益范疇，孰輕孰重難有標(biāo)準(zhǔn)。東道國采取的措施是否符合比例原則往往較難衡量，這也很可能成為日后投資仲裁中的爭議焦點(diǎn)。
五、結(jié)論
新冠肺炎疫情作為2020年的“黑天鵝”，對國際投資和國際投資仲裁都將帶來巨大挑戰(zhàn)。國際投資協(xié)定中的例外條款作為保護(hù)外國投資和維護(hù)東道國規(guī)制權(quán)的重要鏈接，雖然給予了東道國維護(hù)其公共衛(wèi)生治理規(guī)制權(quán)，豁免其條約義務(wù)的可能性，但援引例外條款也應(yīng)受到相應(yīng)限制。東道國為了保護(hù)國民的生命和健康及公共秩序可援引一般例外，但應(yīng)證明其規(guī)制措施對于抗擊疫情合理且必要。新冠肺炎疫情及其影響是否威脅到一國的根本安全利益例外應(yīng)當(dāng)結(jié)合投資協(xié)定界定的根本安全范圍、是否具有自裁決措辭等和具體案情綜合考慮。當(dāng)東道國采取規(guī)制措施是為了保護(hù)該國合法的公共利益，且符合善意原則、非歧視原則和比例原則時(shí)，則可能豁免某些條約義務(wù)。因此，考察東道國為抗疫所采取的措施是否違反了其承擔(dān)的國際投資協(xié)定義務(wù)應(yīng)當(dāng)結(jié)合例外條款的具體措辭、東道國規(guī)制措施意在保護(hù)的價(jià)值、疫情不同時(shí)期國民生命和健康面臨的威脅程度以及國家經(jīng)濟(jì)遭受的損害實(shí)際等因素具體考量，且東道國援引例外應(yīng)當(dāng)符合善意原則等習(xí)慣國際法基本原則。否則，濫用例外條款雖然給予了國家在新冠肺炎疫情這一特殊時(shí)期較大的自主權(quán)，卻有悖于國家締結(jié)國際投資協(xié)定的初衷，損害投資者對該國營商環(huán)境的信任，甚至導(dǎo)致逆全球化現(xiàn)象的加劇。
新冠肺炎疫情或許會(huì)伴隨疫苗的普及而告一段落，但疫情對國際投資法帶來的影響將會(huì)是長久而深遠(yuǎn)的。一方面，各國忙于抗擊國內(nèi)疫情和振興本國經(jīng)濟(jì)，對締結(jié)國際投資協(xié)定的熱情大幅減退。另一方面，一些國家的國際投資協(xié)定中缺乏必要的例外條款，這將限制這些國家的調(diào)控政策范圍，把它們置于被訴至國際投資仲裁的風(fēng)險(xiǎn)之中。鑒于新冠肺炎對國民生命和健康的極大威脅性，為了減少國家抗擊疫情的后顧之憂，當(dāng)前已有國家或國際組織呼吁通過多邊合作減緩因新冠肺炎疫情該國可能遭受提起投資仲裁的壓力，或鼓勵(lì)各國政府聯(lián)合終止與新冠肺炎疫情相關(guān)措施的投資仲裁。但如何保護(hù)外國投資者的損失也是不應(yīng)忽視的問題。在后疫情時(shí)代，各國將會(huì)比以往更加重視國際投資協(xié)定中例外條款的作用，尤其是在一般例外條款中規(guī)定東道國為了保護(hù)“公共衛(wèi)生或公共道德”“人類、動(dòng)植物生命或健康”而采取必要措施的權(quán)利，在根本安全利益例外條款中明確根本安全利益的范圍以及該條款是否具有自裁性。完善例外條款的適用有助于各國保障對外資的規(guī)制權(quán)，但這或許會(huì)導(dǎo)致“卡爾沃主義”一定程度的復(fù)活。新冠肺炎疫情給世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均帶來挑戰(zhàn)，在“蝴蝶效應(yīng)”下沒有一國可以獨(dú)善其身。對此，各國更應(yīng)堅(jiān)定地推進(jìn)全球化進(jìn)程，加強(qiáng)國際間協(xié)作，共同抗擊疫情并且恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
【張倩雯，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，四川省基層司法能力研究中心研究員。本文系2021年度四川省社科規(guī)劃項(xiàng)目“四川自貿(mào)區(qū)建設(shè)對標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則路徑研究”(SC21C077)、2021年四川省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地基層司法能力研究中心項(xiàng)目“自貿(mào)區(qū)投資便利化的司法服務(wù)保障問題研究”(JCSF-2021-14)階段性成果?！?br />
Abstract：In the course of fighting the COVID-19 pandemic，measures taken by countries like suspension of work and production may harm the legitimate interests of foreign investors and violate the obligations of the international investment agreements.The exception clause in such agreements is very important for protecting foreign investment and safeguarding the host country's public health governance and regulation power，but the application of the exception clause should be limited accordingly.Building a reasonable path for the application of exception clauses during the COVID-19 pandemic will not only help protect the legal rights of foreign investors，protect the host country's public health governance and regulation power and the health rights of the people of the host country，but also effectively prevent the exception clauses from being abused.When the arbitration tribunal examines whether the measures taken by the host country to fight the pandemic violate its obligations under the international investment agreement，it should take into account the specific wording of the exception clause，the value that the host country's regulatory measures intended to protect，the threats to the lives and health of its citizens during different periods of the pandemic，and the degree of damage to the country's economy.In addition，the host country's invocation of exception clauses should conform to customary international laws such as the principle of good faith.
Keywords：The COVID-19 Pandemic；International Investment Agreement；Investment Protection；Public Health Governance
(責(zé)任編輯 郭銳)
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