內(nèi)容提要：自1993年《維也納宣言與行動綱領》建議各國制定國家人權行動計劃以來，不少國家進行了相關探索。我國自2009年始，先后制定四期《國家人權行動計劃》。制定國家人權行動計劃的意義在于促進人權事業(yè)發(fā)展、提高國際人權話語權、降低社會風險和保護個體權利。計劃的制定要堅持以法律和政策為依托、以人權需求為導向、國家與社會兼顧等原則。前三期《國家人權行動計劃》經(jīng)歷了指導原則和目標升級、權利內(nèi)容和措施細化、責任主體趨向多元、框架結(jié)構漸趨合理、話語表達愈顯人權思維的演進。第四期《國家人權行動計劃》更關注擴大公共參與度、拓展了行動計劃內(nèi)容、完善了監(jiān)督機制，進一步推進了國家人權行動計劃的制定和實施工作。
關 鍵 詞：國家人權行動計劃 人權發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評估
1993 年世界人權大會通過了《維也納宣言和行動綱領》。該綱領第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認明該國為促進和保護人權所應采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權行動計劃的探索之路。2002年聯(lián)合國人權高專辦發(fā)布《國家人權行動計劃手冊》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對國家人權行動計劃的指導思想、目標及制定過程進行了規(guī)范和建議，再一次促進了各國制定國家人權行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權行動計劃。澳大利亞是最早制定國家人權行動計劃的國家（1993年），中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實施國家人權行動計劃的國家。
盡管各國制定的國家人權行動計劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個方面：一是本國當前人權事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標愿景；二是本國對國際人權條約機制的整體態(tài)度，如對國際人權公約的批準和履行情況、未來批準和簽署計劃等；三是促進和保護各項人權的工作目標和具體措施，包括本國現(xiàn)有政策措施與國家人權行動計劃的銜接，如尼泊爾在《國家人權行動計劃》中表示各有關部委、機構和組織應根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動綱領》和《經(jīng)濟與社會發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計劃中納入實施《國家人權行動計劃》的措施。部分國家在行動計劃中還描述了制定計劃的過程和參與的群體。
制定國家人權行動計劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國家人權行動計劃？我國從2009年起也開始進行相關探索，先后制定和實施了四期《國家人權行動計劃》。這四期計劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進的？第三期行動計劃之后，我們剛迎來新一期的《國家人權行動計劃》，該期行動計劃具有怎樣的亮點和特色？本文將首先從國家、國際、社會和個體四個層面，探討制定國家人權行動計劃的實踐意義；繼而以我國制定《國家人權行動計劃》實踐為例，總結(jié)制定行動計劃的主要考量原則，并梳理我國三期行動計劃的演進邏輯，對新一期行動計劃的特點進行歸納總結(jié)。
一、制定國家人權行動計劃的重大意義
為什么要制定國家人權行動計劃？其原因在于各國政府及國際社會均意識到，“人權狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動來積極促進”。制定國家人權行動計劃，在國家、國際、社會和個體四個層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準開展人權事業(yè)
“從法律上說，國家人權行動計劃屬于政府關于人權保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國家人權行動計劃最主要的內(nèi)容是對國家在保護和促進人權方面的責任和義務進行落實。政府作為人權保護的最主要義務主體，其擁有的執(zhí)法權和政策制定實施權能夠促進人權事業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過合法合理的強制性政策快速有效地推動人權保護措施落地。譬如，我國政府強制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會保障基金，作為社會權利的個人養(yǎng)老保險正漸漸得以實現(xiàn)。另一方面，“國家人權行動計劃不是一份抽象的人權宣言，它……明確了具體的權利標準以及相應的保障措施”。如此，政府能夠有計劃有目標有步驟地精細推進人權事業(yè)。此外，各級行政部門、司法部門的公職人員在日常執(zhí)行公務的活動中，貫徹落實計劃精神，于本職工作細微之處做到尊重和保障人權?！秶胰藱嘈袆佑媱潯反龠M了國家、政府和人權之間的互動，既將“尊重與保障人權”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權從抽象范疇跳脫出來；又通過政府的行政行為將人權理念滲透到行政、執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_國家承諾，提升國際人權話語權
制定和發(fā)布國家人權行動計劃是政府主動公開和申明自身在人權事業(yè)中的職責和義務的過程，也是政府愿意就保護和促進人權問題接受本國民眾和國際社會審視與監(jiān)督的過程。同時，一國的國家人權行動計劃及其評估文件既是國家對外展示本國人權發(fā)展成果的重要途徑，也是國際社會了解一國人權事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國家人權行動計劃有助于塑造負責任的國家形象，提高國際社會對本國人權發(fā)展的認知和認同，幫助國家在人權外交中掌握主動權并提升國際話語權。例如，2019年我國接受聯(lián)合國人權理事會第三輪普遍定期審議，多個代表團在審議過程的互動對話中對我國制定《國家人權行動計劃》的做法表示贊許，并建議我國“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國家人權行動計劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱嗬砟睿龠M社會和諧穩(wěn)定
國家人權行動計劃是提升人權意識，傳播人權理念的載體。公務人員通過學習行動計劃夯實人權意識，并通過履行公職落實人權保護理想信念；企業(yè)、群團組織等通過查看行動計劃，了解國家的人權工作重點，相應規(guī)劃自身行動以保證與政府等的相關合作順利進行；高校、科研院所及專家通過研究各國制定的行動計劃，考察監(jiān)督本國行動計劃的實施和成效，提供更專業(yè)的完善建議。通過行動計劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權利意識。一方面，國家人權行動計劃的制定、實施與傳播可以提升全社會尊重和保護人權的意識；另一方面，行動計劃規(guī)劃國家人權事業(yè)發(fā)展，促進社會和諧。行動計劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進社會公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動計劃的連續(xù)性展示了政府和國家在治理社會和實現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動，有利于凝聚共識和自信，促進社會的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€體權利，保護特定群體權益
個體是人權保護的基本對象。國家人權行動計劃制定過程中，通常要吸收內(nèi)化國際人權標準、借鑒吸取國外經(jīng)驗教訓、結(jié)合本國現(xiàn)實情況，發(fā)揮本國人權保護上的優(yōu)勢特色。人權行動計劃是國家人權保障體系中的新增形式，“26年的實踐探索充分證明了‘國家人權行動計劃’是一種具有多元文化適應性的促進人權保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護個體權利和特定群體權益。例如，在2016年以前，我國并未對在看守所受臨時羈押者的相關權利作出明確規(guī)定。在第三期行動計劃的公民權利和政治權利部分，以設置約束性指標的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權利保障的立法層級，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動計劃執(zhí)行期間，按照約束性指標要求，相應部門機構需要積極展開行動，并以《看守所法》出臺來最終回應這一群體權利保障的需求。
二、制定國家人權行動計劃的考量原則
隨著聯(lián)合國人權高專辦《國家人權行動計劃手冊》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國家人權行動計劃實踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國家人權行動計劃制定經(jīng)驗，成為研究和實踐關注的重點內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國家人權行動計劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對本國情況的全面考察基礎之上？是否順應國際社會發(fā)展趨勢？政府權力的強弱如何（關系到計劃是否可以順利推行）？開放性如何（與民眾對計劃的信任度和可接受度息息相關）？鑒于本文無法對制定國家人權行動計劃的考量原則進行全面考察，僅擇以下三方面重點討論。
?。ㄒ唬┮苑珊驼邽橐劳?，注重人權保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國家的大政方針政策是人權保障的基本依托，也是行動計劃合法性的重要依據(jù)。國家人權行動計劃的制定需要嚴格遵守憲法法律，依法切實保障人權的實現(xiàn)，促進社會公平正義。我國第一期行動計劃即明確指出行動計劃是為了落實“國家尊重和保障人權的憲法原則”；第二期行動計劃則表述為“根據(jù)憲法關于‘國家尊重和保障人權’的原則，遵循《世界人權宣言》和有關國際人權公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權的法律法規(guī)和實施機制，依法推進中國人權事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時，行動計劃的制定要與國家正在進行的其他相關計劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動計劃指出：行動計劃的制定和實施，要“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將人權事業(yè)與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設結(jié)合起來”。而第三期行動計劃指出：“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，確定保護和促進人權的目標和任務。”因此，第三期行動計劃中先后提到了全民參保計劃、全民健身計劃（2016—2020年）、高等學校創(chuàng)新能力提升計劃、中西部高等教育振興計劃、國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習培訓計劃、土壤污染防治行動計劃、人民陪審員“倍增計劃”、中國反對拐賣人口行動計劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃、國家手語和盲文規(guī)范化行動計劃（2015—2020年）、中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個計劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟、民生等領域特別注意了與這些國家計劃中的相應內(nèi)容形成對接融合。
?。ǘ┮哉w人權需求為導向，務實回應社會發(fā)展問題
制定國家人權行動計劃首先需要對國家整體的人權保障需求進行評估，提高制定主體對人權的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認識。其次，計劃目標要體現(xiàn)時代特點，與社會實況緊密相關，對熱點問題進行回應。最后，在對整體社會需求進行互動研判后，要在各類熱點問題中選定優(yōu)先事項，從而產(chǎn)生集中力量辦實事的效果。一項研究表明，截至2019年，制定國家人權行動計劃的國家主要為發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家的人權事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，這在客觀上需要行動計劃的制定必須“務實”“回應社會急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國為例，我國始終把發(fā)展放在首位，把關系百姓根本利益的問題作為優(yōu)先事項，走中國特色的人權發(fā)展道路。第一期行動計劃制定之時，面對金融危機沖擊和重大自然災害挑戰(zhàn)，較多關注經(jīng)濟、社會和文化權利，并將四川汶川特大地震災后重建中的人權保障單列一章。第二期行動計劃為回應國內(nèi)外對可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護的關注，將PM2.5概念引入行動計劃中，相關指標設定為“重點區(qū)域可吸入細顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動計劃對網(wǎng)絡言論自由、精準扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權制度和生態(tài)環(huán)境問題等熱點問題進行了回應。在第四期行動計劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問題是重要的關注點。
?。ㄈ┮試胰藱嘭熑螢橹鲗?，廣泛動員社會力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權一方面是國家和政府的基本職責，另一方面也是全社會共同的責任，需要全社會的共同努力。國家人權行動計劃通常是一個主權國家回應國際社會的要求、自覺謀劃本國人權事業(yè)的階段性藍圖，這決定了行動計劃的發(fā)起者、設計者主要是各個國家機關。以我國為例，行動計劃的實施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類：執(zhí)政黨的組織機構、國家機關、人民團體和社會組織。其中國家機關范圍特別廣泛，包括全國人大、全國人大常委會這類立法機關，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機關，公安部、教育部等國家行政機構。行動計劃作為國家、政府落實尊重和保障人權憲法原則的一項重大舉措，必然要結(jié)合這些國家機關的具體工作中心和法定職責來設計規(guī)劃人權發(fā)展藍圖。
與此同時，廣泛的社會參與不可或缺，人民團體和社會組織在制定行動計劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_的四期行動計劃，可以看到中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國共產(chǎn)主義青年團中央委員會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國人權研究會、中國人權發(fā)展基金會在其中發(fā)揮了重要的作用。來自多個高校和科研院所的人權領域?qū)＜覍W者也參與了行動計劃的制定工作，代表了更多社會力量的加入。尤其是作為行動計劃的制定和評估機制的聯(lián)席會議機制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會議機制在組織結(jié)構上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會各個層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國家人權行動計劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國前三期《國家人權行動計劃》的演進邏輯
改革開放40年來，我國自覺地探索符合本國國情的人權發(fā)展道路，人權事業(yè)取得了許多成就。前三期行動計劃是人權發(fā)展道路探索進程中的重要實踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進特點。
（一）指導原則與計劃目標戰(zhàn)略升級
相較于第二期行動計劃，第三期行動計劃在指導思想上更加明確系統(tǒng)：將習近平總書記系列重要講話精神、四個全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調(diào)“把保障人民的生存權和發(fā)展權放在首位”，把中國夢與以人民為中心的人權發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動計劃的“依法推進、全面推進、務實推進”三個原則，發(fā)展到第三期行動計劃的“依法推進、協(xié)調(diào)推進、務實推進、平等推進、合力推進”五個原則。新增的“平等推進”進一步強調(diào)了人權平等原則，保障每個個體都能夠平等地享有各項人權；“合力推進”則是指社會各方面力量共同加入促進人權事業(yè)發(fā)展的隊伍中，強調(diào)人權發(fā)展依靠各方合力參與。第二個原則由“全面推進”變更為“協(xié)調(diào)推進”，從強調(diào)各項權利的全覆蓋到重視計劃本身的階段性，突出各項權利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動計劃目標更有針對性，更多地體現(xiàn)出對社會現(xiàn)實問題的關切。如在全面保障經(jīng)濟、社會和文化權利目標下，第二期行動計劃只是常規(guī)地羅列了工作權利、基本生活水準權利、社會保障權利、健康權利、受教育權利、文化權利和環(huán)境權利，第三期行動計劃則直指生活質(zhì)量、公共服務、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權等當前社會面臨的重點問題，并強調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標還與其他規(guī)范性文件進行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點出“保障訴訟當事人獲得公正審判的權利”，這同行動計劃制定前社會熱議的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中關于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權司法保障水平的內(nèi)容形成對應。此外，根據(jù)時間順序，目標具有遞進性。如第二期行動計劃提出的“廣泛開展人權教育”“在學校開展多種形式的人權教育”“在社會普及人權知識”，在第三期行動計劃中反映為“將人權教育與國民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會尊重人權的文化”?？梢钥闯?，人權教育逐步從國民教育的外延附加項轉(zhuǎn)變?yōu)閲窠逃膬?nèi)涵固有項，并且首次將尊重人權視為文化來進行培育。
?。ǘ嗬麅?nèi)容與救濟措施遞進細化
從三個文本對同一事項的規(guī)劃中，能夠看到權利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進、細化。一方面由淺入深，不斷深化對權利事項的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動計劃制定者的積極反思和真誠態(tài)度。如工作權利一節(jié)中的就業(yè)問題，第一期行動計劃的用語是“促進就業(yè)”，第二期行動計劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動計劃演進為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進就業(yè)”推動了勞動力價值的實現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進一步提高勞動力數(shù)量；當就業(yè)率提高到一定程度時，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關，因此明確了“實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動要求。
權利內(nèi)容的豐富是社會發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進步和社會的發(fā)展，權利內(nèi)容勢必會擴容。例如文化權利中有關互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動計劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設”，到第三期行動計劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡文化建設”，并進一步細化為“實施網(wǎng)絡內(nèi)容建設工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識服務能力，鼓勵推出優(yōu)秀網(wǎng)絡原創(chuàng)作品”?？梢?，隨著之后網(wǎng)絡文化的快速發(fā)展，回應網(wǎng)絡文化中的人權保護需求已成為必然趨勢。
權利內(nèi)容與救濟措施在邏輯上的深入，進一步促進了政府與市場、政策與社會之間的良性互動。以社會保障權利為例，第二期行動計劃中在工傷保險方面，除了規(guī)定“工傷預防”和“補償”之外，又增加了“工傷康復”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因為康復服務的缺失而在未來生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟措施。再比如第三期行動計劃中關于失業(yè)保險的規(guī)定，除了原有的擴大“失業(yè)保險覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務”。唯其如此，為失業(yè)者進一步提供再就業(yè)服務，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實現(xiàn)保障人權。
?。ㄈ┤藱嘭熑闻c義務主體設置多元
人權事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動計劃在責任和義務主體設置上，逐步從“政府獨擔”轉(zhuǎn)向“社會共治”。在執(zhí)行方面，行政部門、司法部門、立法部門、企業(yè)、社會組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動計劃在環(huán)境權利部分強調(diào)各方力量的聯(lián)動與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權利部分提出要“鼓勵社會力量興辦健康服務業(yè)，推進非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權利部分提出“鼓勵社會力量參與公共文化服務”；在參與權部分明確規(guī)定“支持社會組織參與社會服務”。
在監(jiān)督方面，第二期行動計劃與第三期行動計劃都明確了國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制的評估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動計劃首次提出要在國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制中“引入第三方評估”機制，使評估機制更趨科學合理。
?。ㄋ模┻壿嬁蚣芘c體例結(jié)構漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實情況，行動計劃的行文框架經(jīng)過了一定程度的調(diào)整。就整個行動計劃框架而言，第一期行動計劃單列的“四川汶川特大地震災后重建中的人權保障”因時效問題被刪除，“農(nóng)民權益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過修改嵌入各對應權利中。第二期行動計劃增加第六部分“實施與監(jiān)督”，對各級政府、國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制、社會組織、新聞媒體等的實施和監(jiān)督工作進行了安排和闡述。第三期行動計劃的結(jié)構性變動較多：一是在經(jīng)濟、社會和文化權利部分增加“財產(chǎn)權利”，對民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權、農(nóng)村土地產(chǎn)權、企業(yè)財產(chǎn)權和知識產(chǎn)權等制度建設工作進行詳細規(guī)定；二是修改了前兩期行動計劃在公民權利與政治權利保障部分對“被羈押人的權利”的單獨列舉，被羈押狀態(tài)是暫時的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權利應屬于普遍性的人身權利，不應視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權與參與權合并，表達權與監(jiān)督權合并，在實踐中，公民知情權的保障與公民有序參與社會治理的實現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權利的有效實現(xiàn)必然離不開表達空間的擴展和表達手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權教育”部分的標題改為“人權教育和研究”，首次提出“搭建人權研究平臺，為人權事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過一系列的體例框架調(diào)整，行動計劃結(jié)構更加嚴謹合理。
（五）話語表達和人權思維日益明晰
三期行動計劃的文本用語所反映出的人權思維漸次明晰。例如，在人身權利方面，第一期行動計劃采用“嚴禁刑訊逼供”的表述，并在計劃中寫明對“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動計劃將用語改成了“強化對刑訊逼供的預防和救濟措施”，同時刪掉了處理方法；第三期行動計劃的相關表達變成了“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防”。從“嚴禁”到“強化預防和救濟措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動計劃話語從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權式話語的轉(zhuǎn)變，話語表達方式上人權思維明顯。又如，在第三期行動計劃社會保障權利部分，“落實國務院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會保障”的表述，強調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權目標，著力縮小在權利享有方面實際存在的差別，是真正在人權意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國家人權行動計劃》的新進展
“《國家人權行動計劃》作為以人權為主題的國家規(guī)劃，是中國人權發(fā)展的標志性文件，標志著中國已經(jīng)走上有計劃全面推進人權保障的新階段。”在過去的三期計劃中，我國一直堅持在實踐中以發(fā)展促人權，重視人權計劃與現(xiàn)實情況的契合。2021年9月9日，第四期《國家人權行動計劃》發(fā)布。2021—2025年是我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標后，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。“百尺竿頭，更進一步。”新一期行動計劃亮點鮮明，預示著中國人權事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬娀贫ㄟ^程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權原則從抽象到具體的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當性基礎的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會的形成和鞏固。”國家人權行動計劃制定過程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當性。參與權雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權利密切相關。習近平總書記在論述中國社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢時說，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會推進改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端”。在國家人權行動計劃的制定過程中，應當鼓勵社會組織、新聞媒體、利益相關者和公民個人參與到行動計劃的制定中，各主體平等對話，向各級政府部門建言獻策。這有助于社會公眾多元有效地把握國家人權情況，監(jiān)督有關部門兌現(xiàn)承諾。許多國家人權發(fā)展的經(jīng)驗和路徑表明，需要逐步培育社會的自治能力，逐漸將人權保護的重任轉(zhuǎn)移到社會。
第四期行動計劃的制定步驟基本上與前三期無異。首先，由聯(lián)席會議機制中的牽頭機構動議，聯(lián)席會議成員單位分別提供材料，在此基礎上，邀請高校、科研單位等專家組成專家組撰寫初稿。其次，進一步通過多次召開聯(lián)席會議、專題研討會等形式組織有關單位負責同志和專家學者深入調(diào)查研究，通過各種形式廣泛征求各成員單位、社會各界團體、非政府組織、高等院校、研究機構以及社會各界對初稿的意見和建議，據(jù)此而對初稿進行反復修改而最終形成定稿。在這一過程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專家學者的理論性研究；既有社會組織和人民團體代表的有效性意見，也有研究機構的合理化建議。初稿起草中還加強了實證調(diào)研，通過訪談、研討會等方式最大限度地吸收了民眾的意見和建議，夯實了行動計劃的民意基礎。
?。ǘ┩卣剐袆佑媱澋膬?nèi)容體系
首先，本期行動計劃首次納入工商業(yè)與人權內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國工商業(yè)與人權工作組的建議，國家應該著手制定單獨的 “工商業(yè)與人權國家行動計劃”，但基于特定的國情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動計劃對此做出回應，明確提出：“促進全球供應鏈中的負責任商業(yè)行為，促進工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》，實施人權盡責，履行尊重和促進人權的社會責任。”
實際上，在前三期行動計劃中，不乏有關工商業(yè)與人權的內(nèi)容，如在第三期行動計劃的“人權教育和研究”部分中寫道：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強人權教育、培訓，培育人權文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權條約履行和國際交流合作”中提出要“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責任”，指出作為海外援助實施主體的中國企業(yè)同樣需要在對外援助活動中履行社會責任。此外，在涉及工作權利、環(huán)境權利、殘疾人權利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責任相關的內(nèi)容，如“促進電信業(yè)務經(jīng)營者、電子商務企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當前，作為世界第二大經(jīng)濟體和“一帶一路”倡議發(fā)起國，我國國內(nèi)、跨國工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動計劃明確增加 “工商業(yè)與人權”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評。
其次，本期行動計劃將環(huán)境權獨立成章，使其與經(jīng)濟社會文化權利、公民權利與政治權利并列。這一變動不僅是篇章結(jié)構上的形式改變，還反映了中國環(huán)境權保護的整體布局和發(fā)展路徑。中國環(huán)境權保護的獨特路徑是通過生態(tài)文明建設在黨和國家方針政策中的頂層設計，繼而落實于具體的環(huán)境法律和政策，并通過嚴格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實施保障。其中《國家人權行動計劃》對于環(huán)境權的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設的大政方針與公民實現(xiàn)環(huán)境權利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計劃提升環(huán)境權的地位，不僅呼應了“五位一體”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國人權發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動計劃全面回應了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動計劃詳細規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書館體系、傳統(tǒng)無障礙設施設備數(shù)字化和智能化升級、智慧訴訟服務、互聯(lián)網(wǎng)政務便民服務、網(wǎng)絡議政、數(shù)字文化建設，以及運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術手段全面收集、及時回應民眾的意見建議等內(nèi)容。同時，本期行動計劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)勞動保障政策，完善個人信息權益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡犯罪行為。上述規(guī)定正是通過智慧推進，充分利用數(shù)字技術，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
（三）健全監(jiān)督評估的科學機制
完善的監(jiān)督與評估機制是行動計劃效果的重要保障。國家人權行動計劃在制定前，需要就計劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實效性等進行考量。行動計劃實施中和實施后，需要就目標實現(xiàn)的經(jīng)濟成本、社會成本、經(jīng)濟收益、社會收益、經(jīng)濟影響、社會影響和環(huán)境影響等作出適時評估。為了進一步提升評估監(jiān)督主體的獨立性和多元性，第四期行動計劃繼續(xù)堅持行動計劃制定與評估主體分離的原則，同時大力推行第三期行動計劃首次提出引入第三方評估機制，特別提出要建立評估指標體系。
第三期行動計劃評估雖然引入了第三方評估機制，但最核心的評估數(shù)據(jù)依然主要來自國家統(tǒng)計局和國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標外，總體還是按照各級政府的職責進行比對，并未有詳細的指標來衡量政府履責的成效。而第四期行動計劃明確提出要研究并著手建設人權事業(yè)評估指標體系，未來在評估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中的數(shù)據(jù)來源，適當采用有能力、有專長且社會信任度高的社會組織或研究機構所提供的數(shù)據(jù)。人權事業(yè)評估同時需要注重經(jīng)驗總結(jié)。以第三期行動計劃中就“促進婦女平等參與管理國家和社會事務”部分所選取的觀測指標為例，其中指標一為女性在各級人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標二為女性在各級人大、政府、政協(xié)領導成員中的比例，指標三為村委會成員中女性比例達到30%以上，指標四為村民委員會主任中女性比例達10%以上，指標五為居民委員會成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標一、三和五的設計，著力于女性在基層自治和地方公務上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標二和四則強調(diào)女性領導的比例，考察女性平等參與公共事務的深入程度。通過上述指標能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國家和社會事務管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進婦女平等參與管理。所以，上述五個指標基本能夠有效地評價“促進婦女平等參與管理國家和社會事務”行動在中國的基本情況。這些經(jīng)驗需要及時總結(jié)提煉，并適當轉(zhuǎn)化成人權職能績效評估指標體系中的內(nèi)容。
前三期《國家人權行動計劃》覆蓋了12個年頭。12年又被稱為“一紀”，《國語•晉語四》曰：蓄力一紀，可以遠矣。三期行動計劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺第四期《國家人權行動計劃》。第四期行動計劃繼往開來，既與前三期行動計劃前后銜接，又對中國人權事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個國家連續(xù)制定了三期或四期國家人權行動計劃。隨著國家人權行動計劃走向成熟，中國人權事業(yè)將向著更遠的方向邁進。
【張萬洪，武漢大學人權研究院執(zhí)行院長、法學院教授。本文系教育部國家人權教育與培訓基地重大項目“工商業(yè)與人權：國別、區(qū)域與全球最新實踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財經(jīng)大學舉辦的“2019•國家人權行動計劃10周年”學術研討會上宣讀，感謝論壇評議人及參會者的評議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹坤、王若茵對本文亦有貢獻?！?br />
?。ㄘ熑尉庉?曹煒）
關 鍵 詞：國家人權行動計劃 人權發(fā)展 公共參與 監(jiān)督與評估
1993 年世界人權大會通過了《維也納宣言和行動綱領》。該綱領第三部分第6條建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認明該國為促進和保護人權所應采取的步驟”。此后，許多國家相繼開啟了制定國家人權行動計劃的探索之路。2002年聯(lián)合國人權高專辦發(fā)布《國家人權行動計劃手冊》（Handbook on National Human Rights Plans of Action），對國家人權行動計劃的指導思想、目標及制定過程進行了規(guī)范和建議，再一次促進了各國制定國家人權行動計劃的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年7月，已有58個國家制定了85期本國的國家人權行動計劃。澳大利亞是最早制定國家人權行動計劃的國家（1993年），中國是聯(lián)合國安理會五個常任理事國中唯一制定并實施國家人權行動計劃的國家。
盡管各國制定的國家人權行動計劃詳略有別，篇幅不一，但在內(nèi)容擇選上具有共通性，主要包括三個方面：一是本國當前人權事業(yè)的總體發(fā)展方向和目標愿景；二是本國對國際人權條約機制的整體態(tài)度，如對國際人權公約的批準和履行情況、未來批準和簽署計劃等；三是促進和保護各項人權的工作目標和具體措施，包括本國現(xiàn)有政策措施與國家人權行動計劃的銜接，如尼泊爾在《國家人權行動計劃》中表示各有關部委、機構和組織應根據(jù)“十五”規(guī)劃、《政府行動綱領》和《經(jīng)濟與社會發(fā)展理念》所反映的措施，在年度工作計劃中納入實施《國家人權行動計劃》的措施。部分國家在行動計劃中還描述了制定計劃的過程和參與的群體。
制定國家人權行動計劃的意義是什么？如何制定一份有效可行的國家人權行動計劃？我國從2009年起也開始進行相關探索，先后制定和實施了四期《國家人權行動計劃》。這四期計劃之間是否存在某種承繼賡續(xù)，它們是如何演進的？第三期行動計劃之后，我們剛迎來新一期的《國家人權行動計劃》，該期行動計劃具有怎樣的亮點和特色？本文將首先從國家、國際、社會和個體四個層面，探討制定國家人權行動計劃的實踐意義；繼而以我國制定《國家人權行動計劃》實踐為例，總結(jié)制定行動計劃的主要考量原則，并梳理我國三期行動計劃的演進邏輯，對新一期行動計劃的特點進行歸納總結(jié)。
一、制定國家人權行動計劃的重大意義
為什么要制定國家人權行動計劃？其原因在于各國政府及國際社會均意識到，“人權狀況的持久改善，要依靠下決心采取具體行動來積極促進”。制定國家人權行動計劃，在國家、國際、社會和個體四個層面，都有重要意義。
?。ㄒ唬┟鞔_政府職能，精準開展人權事業(yè)
“從法律上說，國家人權行動計劃屬于政府關于人權保障的階段性政策性文件，雖然本身并不像法律條文一樣具有法律約束力，但是，它是落實尊重和保障人權的憲法原則以及相關法律法規(guī)的政策性措施，是結(jié)合政府職責和任務制定的國家規(guī)劃，是憲法和法律在政府工作中的具體化。”國家人權行動計劃最主要的內(nèi)容是對國家在保護和促進人權方面的責任和義務進行落實。政府作為人權保護的最主要義務主體，其擁有的執(zhí)法權和政策制定實施權能夠促進人權事業(yè)的高效運轉(zhuǎn)。一方面，政府公共政策行為可以做到令行禁止，通過合法合理的強制性政策快速有效地推動人權保護措施落地。譬如，我國政府強制性地要求所有企業(yè)為其員工繳納社會保障基金，作為社會權利的個人養(yǎng)老保險正漸漸得以實現(xiàn)。另一方面，“國家人權行動計劃不是一份抽象的人權宣言，它……明確了具體的權利標準以及相應的保障措施”。如此，政府能夠有計劃有目標有步驟地精細推進人權事業(yè)。此外，各級行政部門、司法部門的公職人員在日常執(zhí)行公務的活動中，貫徹落實計劃精神，于本職工作細微之處做到尊重和保障人權?！秶胰藱嘈袆佑媱潯反龠M了國家、政府和人權之間的互動，既將“尊重與保障人權”理念轉(zhuǎn)化為有效可行的政府文件，讓人權從抽象范疇跳脫出來；又通過政府的行政行為將人權理念滲透到行政、執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)。
?。ǘ┕_國家承諾，提升國際人權話語權
制定和發(fā)布國家人權行動計劃是政府主動公開和申明自身在人權事業(yè)中的職責和義務的過程，也是政府愿意就保護和促進人權問題接受本國民眾和國際社會審視與監(jiān)督的過程。同時，一國的國家人權行動計劃及其評估文件既是國家對外展示本國人權發(fā)展成果的重要途徑，也是國際社會了解一國人權事業(yè)發(fā)展情況的重要窗口。有效可行的國家人權行動計劃有助于塑造負責任的國家形象，提高國際社會對本國人權發(fā)展的認知和認同，幫助國家在人權外交中掌握主動權并提升國際話語權。例如，2019年我國接受聯(lián)合國人權理事會第三輪普遍定期審議，多個代表團在審議過程的互動對話中對我國制定《國家人權行動計劃》的做法表示贊許，并建議我國“繼續(xù)執(zhí)行”“確保有效執(zhí)行”《國家人權行動計劃》。
?。ㄈ﹤鞑ト藱嗬砟睿龠M社會和諧穩(wěn)定
國家人權行動計劃是提升人權意識，傳播人權理念的載體。公務人員通過學習行動計劃夯實人權意識，并通過履行公職落實人權保護理想信念；企業(yè)、群團組織等通過查看行動計劃，了解國家的人權工作重點，相應規(guī)劃自身行動以保證與政府等的相關合作順利進行；高校、科研院所及專家通過研究各國制定的行動計劃，考察監(jiān)督本國行動計劃的實施和成效，提供更專業(yè)的完善建議。通過行動計劃的宣講傳播，人民群眾能夠提升自身的權利意識。一方面，國家人權行動計劃的制定、實施與傳播可以提升全社會尊重和保護人權的意識；另一方面，行動計劃規(guī)劃國家人權事業(yè)發(fā)展，促進社會和諧。行動計劃立足平等與協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于促進社會公平正義，使發(fā)展成果真正地平等惠及全體人民。行動計劃的連續(xù)性展示了政府和國家在治理社會和實現(xiàn)人民福祉方面的邏輯與行動，有利于凝聚共識和自信，促進社會的和諧與穩(wěn)定。
?。ㄋ模┥鞆垈€體權利，保護特定群體權益
個體是人權保護的基本對象。國家人權行動計劃制定過程中，通常要吸收內(nèi)化國際人權標準、借鑒吸取國外經(jīng)驗教訓、結(jié)合本國現(xiàn)實情況，發(fā)揮本國人權保護上的優(yōu)勢特色。人權行動計劃是國家人權保障體系中的新增形式，“26年的實踐探索充分證明了‘國家人權行動計劃’是一種具有多元文化適應性的促進人權保障的‘政策形式’”，從而有利于更全面地維護個體權利和特定群體權益。例如，在2016年以前，我國并未對在看守所受臨時羈押者的相關權利作出明確規(guī)定。在第三期行動計劃的公民權利和政治權利部分，以設置約束性指標的方式規(guī)定：“制定看守所法，提升被羈押人權利保障的立法層級，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。”這意味著在2016年至2020年行動計劃執(zhí)行期間，按照約束性指標要求，相應部門機構需要積極展開行動，并以《看守所法》出臺來最終回應這一群體權利保障的需求。
二、制定國家人權行動計劃的考量原則
隨著聯(lián)合國人權高專辦《國家人權行動計劃手冊》的發(fā)布和世界范圍內(nèi)制定國家人權行動計劃實踐的發(fā)展，探討和總結(jié)合理有效的國家人權行動計劃制定經(jīng)驗，成為研究和實踐關注的重點內(nèi)容。顯然，制定合理有效的國家人權行動計劃需要考量諸多原則。需要考慮其制定是否建立在對本國情況的全面考察基礎之上？是否順應國際社會發(fā)展趨勢？政府權力的強弱如何（關系到計劃是否可以順利推行）？開放性如何（與民眾對計劃的信任度和可接受度息息相關）？鑒于本文無法對制定國家人權行動計劃的考量原則進行全面考察，僅擇以下三方面重點討論。
?。ㄒ唬┮苑珊驼邽橐劳?，注重人權保障的協(xié)調(diào)配合
憲法法律和國家的大政方針政策是人權保障的基本依托，也是行動計劃合法性的重要依據(jù)。國家人權行動計劃的制定需要嚴格遵守憲法法律，依法切實保障人權的實現(xiàn)，促進社會公平正義。我國第一期行動計劃即明確指出行動計劃是為了落實“國家尊重和保障人權的憲法原則”；第二期行動計劃則表述為“根據(jù)憲法關于‘國家尊重和保障人權’的原則，遵循《世界人權宣言》和有關國際人權公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權的法律法規(guī)和實施機制，依法推進中國人權事業(yè)發(fā)展”；第三期的表述與第二期的基本一致。
同時，行動計劃的制定要與國家正在進行的其他相關計劃或政策協(xié)調(diào)配合。第二期行動計劃指出：行動計劃的制定和實施，要“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將人權事業(yè)與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設結(jié)合起來”。而第三期行動計劃指出：“結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，確定保護和促進人權的目標和任務。”因此，第三期行動計劃中先后提到了全民參保計劃、全民健身計劃（2016—2020年）、高等學校創(chuàng)新能力提升計劃、中西部高等教育振興計劃、國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人群研修研習培訓計劃、土壤污染防治行動計劃、人民陪審員“倍增計劃”、中國反對拐賣人口行動計劃（2013 —2020年）、農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃、國家手語和盲文規(guī)范化行動計劃（2015—2020年）、中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）等11個計劃和發(fā)展綱要，在經(jīng)濟、民生等領域特別注意了與這些國家計劃中的相應內(nèi)容形成對接融合。
?。ǘ┮哉w人權需求為導向，務實回應社會發(fā)展問題
制定國家人權行動計劃首先需要對國家整體的人權保障需求進行評估，提高制定主體對人權的發(fā)展現(xiàn)狀和理論內(nèi)容的認識。其次，計劃目標要體現(xiàn)時代特點，與社會實況緊密相關，對熱點問題進行回應。最后，在對整體社會需求進行互動研判后，要在各類熱點問題中選定優(yōu)先事項，從而產(chǎn)生集中力量辦實事的效果。一項研究表明，截至2019年，制定國家人權行動計劃的國家主要為發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家的人權事業(yè)整體上受到自然、歷史、文化、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響和制約，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，這在客觀上需要行動計劃的制定必須“務實”“回應社會急迫需求”“有步驟”“有順序”。
以我國為例，我國始終把發(fā)展放在首位，把關系百姓根本利益的問題作為優(yōu)先事項，走中國特色的人權發(fā)展道路。第一期行動計劃制定之時，面對金融危機沖擊和重大自然災害挑戰(zhàn)，較多關注經(jīng)濟、社會和文化權利，并將四川汶川特大地震災后重建中的人權保障單列一章。第二期行動計劃為回應國內(nèi)外對可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護的關注，將PM2.5概念引入行動計劃中，相關指標設定為“重點區(qū)域可吸入細顆粒物（PM2.5）年平均濃度”。第三期行動計劃對網(wǎng)絡言論自由、精準扶貧、現(xiàn)代產(chǎn)權制度和生態(tài)環(huán)境問題等熱點問題進行了回應。在第四期行動計劃中，由新型冠狀病毒所引發(fā)的重大疫情防控、公共健康和安全保障等問題是重要的關注點。
?。ㄈ┮試胰藱嘭熑螢橹鲗?，廣泛動員社會力量參與
“人人為我，我為人人。”尊重和保障人權一方面是國家和政府的基本職責，另一方面也是全社會共同的責任，需要全社會的共同努力。國家人權行動計劃通常是一個主權國家回應國際社會的要求、自覺謀劃本國人權事業(yè)的階段性藍圖，這決定了行動計劃的發(fā)起者、設計者主要是各個國家機關。以我國為例，行動計劃的實施涉及一系列法律法規(guī)和配套文件的制定，參與主體包括四大類：執(zhí)政黨的組織機構、國家機關、人民團體和社會組織。其中國家機關范圍特別廣泛，包括全國人大、全國人大常委會這類立法機關，最高人民法院、最高人民檢察院等司法機關，公安部、教育部等國家行政機構。行動計劃作為國家、政府落實尊重和保障人權憲法原則的一項重大舉措，必然要結(jié)合這些國家機關的具體工作中心和法定職責來設計規(guī)劃人權發(fā)展藍圖。
與此同時，廣泛的社會參與不可或缺，人民團體和社會組織在制定行動計劃中的作用也不可忽視?？疾煲殉雠_的四期行動計劃，可以看到中華全國總工會、中華全國婦女聯(lián)合會、中國共產(chǎn)主義青年團中央委員會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國人權研究會、中國人權發(fā)展基金會在其中發(fā)揮了重要的作用。來自多個高校和科研院所的人權領域?qū)＜覍W者也參與了行動計劃的制定工作，代表了更多社會力量的加入。尤其是作為行動計劃的制定和評估機制的聯(lián)席會議機制，正如常健教授指出的：“聯(lián)席會議機制在組織結(jié)構上是多元一體的。它統(tǒng)合了政治、立法、行政、司法和社會各個層面，將各方的力量協(xié)同整合，使得國家人權行動計劃能夠得到全方位的支持。”
三、我國前三期《國家人權行動計劃》的演進邏輯
改革開放40年來，我國自覺地探索符合本國國情的人權發(fā)展道路，人權事業(yè)取得了許多成就。前三期行動計劃是人權發(fā)展道路探索進程中的重要實踐，并形成了鮮明的發(fā)展軌跡和演進特點。
（一）指導原則與計劃目標戰(zhàn)略升級
相較于第二期行動計劃，第三期行動計劃在指導思想上更加明確系統(tǒng)：將習近平總書記系列重要講話精神、四個全面戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念等列入其中，明確提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，強調(diào)“把保障人民的生存權和發(fā)展權放在首位”，把中國夢與以人民為中心的人權發(fā)展事業(yè)更加緊密地聯(lián)系在一起。
基本原則得到明顯的發(fā)展和完善，由第二期行動計劃的“依法推進、全面推進、務實推進”三個原則，發(fā)展到第三期行動計劃的“依法推進、協(xié)調(diào)推進、務實推進、平等推進、合力推進”五個原則。新增的“平等推進”進一步強調(diào)了人權平等原則，保障每個個體都能夠平等地享有各項人權；“合力推進”則是指社會各方面力量共同加入促進人權事業(yè)發(fā)展的隊伍中，強調(diào)人權發(fā)展依靠各方合力參與。第二個原則由“全面推進”變更為“協(xié)調(diào)推進”，從強調(diào)各項權利的全覆蓋到重視計劃本身的階段性，突出各項權利在發(fā)展中的協(xié)調(diào)均衡。行動計劃目標更有針對性，更多地體現(xiàn)出對社會現(xiàn)實問題的關切。如在全面保障經(jīng)濟、社會和文化權利目標下，第二期行動計劃只是常規(guī)地羅列了工作權利、基本生活水準權利、社會保障權利、健康權利、受教育權利、文化權利和環(huán)境權利，第三期行動計劃則直指生活質(zhì)量、公共服務、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)權等當前社會面臨的重點問題，并強調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。目標還與其他規(guī)范性文件進行有效聯(lián)結(jié)，如在“提高公正司法水平”方面直接點出“保障訴訟當事人獲得公正審判的權利”，這同行動計劃制定前社會熱議的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中關于完善非法證據(jù)排除規(guī)則、值班律師制度和法律援助制度，從而提高人權司法保障水平的內(nèi)容形成對應。此外，根據(jù)時間順序，目標具有遞進性。如第二期行動計劃提出的“廣泛開展人權教育”“在學校開展多種形式的人權教育”“在社會普及人權知識”，在第三期行動計劃中反映為“將人權教育與國民教育、全民普法相結(jié)合”“培育全社會尊重人權的文化”?？梢钥闯?，人權教育逐步從國民教育的外延附加項轉(zhuǎn)變?yōu)閲窠逃膬?nèi)涵固有項，并且首次將尊重人權視為文化來進行培育。
?。ǘ嗬麅?nèi)容與救濟措施遞進細化
從三個文本對同一事項的規(guī)劃中，能夠看到權利內(nèi)容上的連續(xù)性和明顯的遞進、細化。一方面由淺入深，不斷深化對權利事項的保障水平，另一方面體現(xiàn)了行動計劃制定者的積極反思和真誠態(tài)度。如工作權利一節(jié)中的就業(yè)問題，第一期行動計劃的用語是“促進就業(yè)”，第二期行動計劃中是“就業(yè)優(yōu)先”，再到第三期行動計劃演進為“比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”。“促進就業(yè)”推動了勞動力價值的實現(xiàn)，繼而提出了“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略，進一步提高勞動力數(shù)量；當就業(yè)率提高到一定程度時，則不僅要提高數(shù)量，還要把好質(zhì)量關，因此明確了“實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)”的行動要求。
權利內(nèi)容的豐富是社會發(fā)展變化的結(jié)果。隨著科技的進步和社會的發(fā)展，權利內(nèi)容勢必會擴容。例如文化權利中有關互聯(lián)網(wǎng)方面的內(nèi)容，在第二期行動計劃種表述為“互聯(lián)網(wǎng)建設”，到第三期行動計劃則是“互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡文化建設”，并進一步細化為“實施網(wǎng)絡內(nèi)容建設工程，支持傳統(tǒng)出版資源加快數(shù)字化轉(zhuǎn)化，提高知識服務能力，鼓勵推出優(yōu)秀網(wǎng)絡原創(chuàng)作品”?？梢?，隨著之后網(wǎng)絡文化的快速發(fā)展，回應網(wǎng)絡文化中的人權保護需求已成為必然趨勢。
權利內(nèi)容與救濟措施在邏輯上的深入，進一步促進了政府與市場、政策與社會之間的良性互動。以社會保障權利為例，第二期行動計劃中在工傷保險方面，除了規(guī)定“工傷預防”和“補償”之外，又增加了“工傷康復”內(nèi)容。這一規(guī)定有助于防范受工傷者因為康復服務的缺失而在未來生活及就業(yè)方面可能遭受的消極影響，真正完善了出現(xiàn)工傷后的救濟措施。再比如第三期行動計劃中關于失業(yè)保險的規(guī)定，除了原有的擴大“失業(yè)保險覆蓋面”外，增加了“再就業(yè)服務”。唯其如此，為失業(yè)者進一步提供再就業(yè)服務，搭建失業(yè)與就業(yè)的橋梁，實現(xiàn)就業(yè)——失業(yè)——再就業(yè)的良性循環(huán)，才能真正地實現(xiàn)保障人權。
?。ㄈ┤藱嘭熑闻c義務主體設置多元
人權事業(yè)是所有人的事業(yè)，行動計劃在責任和義務主體設置上，逐步從“政府獨擔”轉(zhuǎn)向“社會共治”。在執(zhí)行方面，行政部門、司法部門、立法部門、企業(yè)、社會組織等主體的工作內(nèi)容愈加明晰。第三期行動計劃在環(huán)境權利部分強調(diào)各方力量的聯(lián)動與共治，明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，著力解決大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”；在健康權利部分提出要“鼓勵社會力量興辦健康服務業(yè)，推進非營利性民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇”；在文化權利部分提出“鼓勵社會力量參與公共文化服務”；在參與權部分明確規(guī)定“支持社會組織參與社會服務”。
在監(jiān)督方面，第二期行動計劃與第三期行動計劃都明確了國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制的評估職能和新聞媒體的監(jiān)督職能。此外，第三期行動計劃首次提出要在國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制中“引入第三方評估”機制，使評估機制更趨科學合理。
?。ㄋ模┻壿嬁蚣芘c體例結(jié)構漸趨合理
根據(jù)現(xiàn)實情況，行動計劃的行文框架經(jīng)過了一定程度的調(diào)整。就整個行動計劃框架而言，第一期行動計劃單列的“四川汶川特大地震災后重建中的人權保障”因時效問題被刪除，“農(nóng)民權益”中的部分內(nèi)容經(jīng)過修改嵌入各對應權利中。第二期行動計劃增加第六部分“實施與監(jiān)督”，對各級政府、國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制、社會組織、新聞媒體等的實施和監(jiān)督工作進行了安排和闡述。第三期行動計劃的結(jié)構性變動較多：一是在經(jīng)濟、社會和文化權利部分增加“財產(chǎn)權利”，對民法典編纂工作、現(xiàn)代產(chǎn)權、農(nóng)村土地產(chǎn)權、企業(yè)財產(chǎn)權和知識產(chǎn)權等制度建設工作進行詳細規(guī)定；二是修改了前兩期行動計劃在公民權利與政治權利保障部分對“被羈押人的權利”的單獨列舉，被羈押狀態(tài)是暫時的而非永久的，被羈押人不是固定的特殊群體，他們的權利應屬于普遍性的人身權利，不應視其為特殊群體而單列一節(jié)；三是將知情權與參與權合并，表達權與監(jiān)督權合并，在實踐中，公民知情權的保障與公民有序參與社會治理的實現(xiàn)密不可分，公民民主監(jiān)督權利的有效實現(xiàn)必然離不開表達空間的擴展和表達手段、渠道的豐富，合并之后本部分的邏輯更加合理，便于具體執(zhí)行；四是將“人權教育”部分的標題改為“人權教育和研究”，首次提出“搭建人權研究平臺，為人權事業(yè)發(fā)展提供智力支持”。通過一系列的體例框架調(diào)整，行動計劃結(jié)構更加嚴謹合理。
（五）話語表達和人權思維日益明晰
三期行動計劃的文本用語所反映出的人權思維漸次明晰。例如，在人身權利方面，第一期行動計劃采用“嚴禁刑訊逼供”的表述，并在計劃中寫明對“刑訊逼供或者體罰、虐待、侮辱犯罪嫌疑人”的處理方法；第二期行動計劃將用語改成了“強化對刑訊逼供的預防和救濟措施”，同時刪掉了處理方法；第三期行動計劃的相關表達變成了“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督。加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防”。從“嚴禁”到“強化預防和救濟措施”再到“完善司法監(jiān)督”，體現(xiàn)出在這一內(nèi)容上行動計劃話語從威嚇“禁令式”向理性、平和的人權式話語的轉(zhuǎn)變，話語表達方式上人權思維明顯。又如，在第三期行動計劃社會保障權利部分，“落實國務院戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，公民平等發(fā)展、共享成果，享受均等化的社會保障”的表述，強調(diào)“平等發(fā)展”“共享成果”等人權目標，著力縮小在權利享有方面實際存在的差別，是真正在人權意義上所理解的“平等”內(nèi)涵。
四、第四期《國家人權行動計劃》的新進展
“《國家人權行動計劃》作為以人權為主題的國家規(guī)劃，是中國人權發(fā)展的標志性文件，標志著中國已經(jīng)走上有計劃全面推進人權保障的新階段。”在過去的三期計劃中，我國一直堅持在實踐中以發(fā)展促人權，重視人權計劃與現(xiàn)實情況的契合。2021年9月9日，第四期《國家人權行動計劃》發(fā)布。2021—2025年是我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標后，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。“百尺竿頭，更進一步。”新一期行動計劃亮點鮮明，預示著中國人權事業(yè)邁向更高的發(fā)展階段。
?。ㄒ唬娀贫ㄟ^程的公共參與
“公共參與不僅是憲法基本原則中人民主權原則從抽象到具體的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換， 也是啟蒙公民性和公共精神的民主實踐，公共參與的規(guī)范化和制度化發(fā)展，在提供公共決策的民主性和正當性基礎的前提下，有助于憲法秩序和和諧社會的形成和鞏固。”國家人權行動計劃制定過程中的公共參與度提升，能夠提升文本本身的民主性和正當性。參與權雖然未在憲法中得到明確規(guī)定，但與基本權利密切相關。習近平總書記在論述中國社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢時說，民眾深入?yún)⑴c，“可以廣泛凝聚全社會推進改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端”。在國家人權行動計劃的制定過程中，應當鼓勵社會組織、新聞媒體、利益相關者和公民個人參與到行動計劃的制定中，各主體平等對話，向各級政府部門建言獻策。這有助于社會公眾多元有效地把握國家人權情況，監(jiān)督有關部門兌現(xiàn)承諾。許多國家人權發(fā)展的經(jīng)驗和路徑表明，需要逐步培育社會的自治能力，逐漸將人權保護的重任轉(zhuǎn)移到社會。
第四期行動計劃的制定步驟基本上與前三期無異。首先，由聯(lián)席會議機制中的牽頭機構動議，聯(lián)席會議成員單位分別提供材料，在此基礎上，邀請高校、科研單位等專家組成專家組撰寫初稿。其次，進一步通過多次召開聯(lián)席會議、專題研討會等形式組織有關單位負責同志和專家學者深入調(diào)查研究，通過各種形式廣泛征求各成員單位、社會各界團體、非政府組織、高等院校、研究機構以及社會各界對初稿的意見和建議，據(jù)此而對初稿進行反復修改而最終形成定稿。在這一過程中，公共參與的力度有所提升，此間有政府行政方面的可行性分析，也有專家學者的理論性研究；既有社會組織和人民團體代表的有效性意見，也有研究機構的合理化建議。初稿起草中還加強了實證調(diào)研，通過訪談、研討會等方式最大限度地吸收了民眾的意見和建議，夯實了行動計劃的民意基礎。
?。ǘ┩卣剐袆佑媱澋膬?nèi)容體系
首先，本期行動計劃首次納入工商業(yè)與人權內(nèi)容。根據(jù)聯(lián)合國工商業(yè)與人權工作組的建議，國家應該著手制定單獨的 “工商業(yè)與人權國家行動計劃”，但基于特定的國情，也可因地制宜地將工商業(yè)與人權的內(nèi)容融入其他發(fā)展規(guī)劃和政策文件中。本期行動計劃對此做出回應，明確提出：“促進全球供應鏈中的負責任商業(yè)行為，促進工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》，實施人權盡責，履行尊重和促進人權的社會責任。”
實際上，在前三期行動計劃中，不乏有關工商業(yè)與人權的內(nèi)容，如在第三期行動計劃的“人權教育和研究”部分中寫道：“支持和鼓勵企事業(yè)單位加強人權教育、培訓，培育人權文化，在境內(nèi)外投資中將尊重和保障人權作為決策的重要考慮因素。” 在第五部分“人權條約履行和國際交流合作”中提出要“推動中國海外企業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、援助、投資中遵守駐在國法律，履行社會責任”，指出作為海外援助實施主體的中國企業(yè)同樣需要在對外援助活動中履行社會責任。此外，在涉及工作權利、環(huán)境權利、殘疾人權利的規(guī)劃中，也有多處直接與企業(yè)責任相關的內(nèi)容，如“促進電信業(yè)務經(jīng)營者、電子商務企業(yè)等為殘疾人提供信息無障礙服務”等。但這些舉措分散、零碎，也未與《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》協(xié)調(diào)掛鉤。當前，作為世界第二大經(jīng)濟體和“一帶一路”倡議發(fā)起國，我國國內(nèi)、跨國工商企業(yè)迅猛發(fā)展，此次的行動計劃明確增加 “工商業(yè)與人權”內(nèi)容，是非常合理的，也引發(fā)了世人矚目和好評。
其次，本期行動計劃將環(huán)境權獨立成章，使其與經(jīng)濟社會文化權利、公民權利與政治權利并列。這一變動不僅是篇章結(jié)構上的形式改變，還反映了中國環(huán)境權保護的整體布局和發(fā)展路徑。中國環(huán)境權保護的獨特路徑是通過生態(tài)文明建設在黨和國家方針政策中的頂層設計，繼而落實于具體的環(huán)境法律和政策，并通過嚴格的環(huán)境執(zhí)法和公正的環(huán)境司法加以實施保障。其中《國家人權行動計劃》對于環(huán)境權的規(guī)定是鏈接生態(tài)文明建設的大政方針與公民實現(xiàn)環(huán)境權利的重要環(huán)節(jié)。因此，新計劃提升環(huán)境權的地位，不僅呼應了“五位一體”的國家發(fā)展戰(zhàn)略，也彰顯了中國人權發(fā)展理念的重要特征。
最后，本期行動計劃全面回應了日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的新挑戰(zhàn)。本期行動計劃詳細規(guī)定了智慧醫(yī)療、適老智慧服務、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書館體系、傳統(tǒng)無障礙設施設備數(shù)字化和智能化升級、智慧訴訟服務、互聯(lián)網(wǎng)政務便民服務、網(wǎng)絡議政、數(shù)字文化建設，以及運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術手段全面收集、及時回應民眾的意見建議等內(nèi)容。同時，本期行動計劃還規(guī)定要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，預防在線教育數(shù)字鴻溝，制定互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)勞動保障政策，完善個人信息權益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權保障制度，打擊竊取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡犯罪行為。上述規(guī)定正是通過智慧推進，充分利用數(shù)字技術，以拓展所有人自由全面發(fā)展的空間。
（三）健全監(jiān)督評估的科學機制
完善的監(jiān)督與評估機制是行動計劃效果的重要保障。國家人權行動計劃在制定前，需要就計劃的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和實效性等進行考量。行動計劃實施中和實施后，需要就目標實現(xiàn)的經(jīng)濟成本、社會成本、經(jīng)濟收益、社會收益、經(jīng)濟影響、社會影響和環(huán)境影響等作出適時評估。為了進一步提升評估監(jiān)督主體的獨立性和多元性，第四期行動計劃繼續(xù)堅持行動計劃制定與評估主體分離的原則，同時大力推行第三期行動計劃首次提出引入第三方評估機制，特別提出要建立評估指標體系。
第三期行動計劃評估雖然引入了第三方評估機制，但最核心的評估數(shù)據(jù)依然主要來自國家統(tǒng)計局和國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制成員單位自己所提供的資料。除了約束性指標外，總體還是按照各級政府的職責進行比對，并未有詳細的指標來衡量政府履責的成效。而第四期行動計劃明確提出要研究并著手建設人權事業(yè)評估指標體系，未來在評估數(shù)據(jù)方面可以借鑒聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標中的數(shù)據(jù)來源，適當采用有能力、有專長且社會信任度高的社會組織或研究機構所提供的數(shù)據(jù)。人權事業(yè)評估同時需要注重經(jīng)驗總結(jié)。以第三期行動計劃中就“促進婦女平等參與管理國家和社會事務”部分所選取的觀測指標為例，其中指標一為女性在各級人大代表、政協(xié)委員中的比例，指標二為女性在各級人大、政府、政協(xié)領導成員中的比例，指標三為村委會成員中女性比例達到30%以上，指標四為村民委員會主任中女性比例達10%以上，指標五為居民委員會成員中女性比例保持在50%左右。很明顯，指標一、三和五的設計，著力于女性在基層自治和地方公務上的性別比例，考察其參與的范圍。而指標二和四則強調(diào)女性領導的比例，考察女性平等參與公共事務的深入程度。通過上述指標能夠部分呈現(xiàn)女性參與管理國家和社會事務管理崗位的情況，并敦促各單位調(diào)整男女崗位分配，促進婦女平等參與管理。所以，上述五個指標基本能夠有效地評價“促進婦女平等參與管理國家和社會事務”行動在中國的基本情況。這些經(jīng)驗需要及時總結(jié)提煉，并適當轉(zhuǎn)化成人權職能績效評估指標體系中的內(nèi)容。
前三期《國家人權行動計劃》覆蓋了12個年頭。12年又被稱為“一紀”，《國語•晉語四》曰：蓄力一紀，可以遠矣。三期行動計劃之后，我們又再接再厲，重新出發(fā)，出臺第四期《國家人權行動計劃》。第四期行動計劃繼往開來，既與前三期行動計劃前后銜接，又對中國人權事業(yè)發(fā)展作出新的規(guī)劃。放眼全球，只有屈指可數(shù)的幾個國家連續(xù)制定了三期或四期國家人權行動計劃。隨著國家人權行動計劃走向成熟，中國人權事業(yè)將向著更遠的方向邁進。
【張萬洪，武漢大學人權研究院執(zhí)行院長、法學院教授。本文系教育部國家人權教育與培訓基地重大項目“工商業(yè)與人權：國別、區(qū)域與全球最新實踐研究”（20JJD820006）階段性成果。本文的早期版本，曾在廣東財經(jīng)大學舉辦的“2019•國家人權行動計劃10周年”學術研討會上宣讀，感謝論壇評議人及參會者的評議。感謝匿名審稿人中肯、重要的修訂建議。趙樹坤、王若茵對本文亦有貢獻?！?br />
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