內容提要：從我國立法中可以窺見積極發(fā)展全過程人民民主的全貌。人民代表大會制度使廣大人民群眾可以通過各種途徑廣泛參與國家和地方的立法，充分反映最廣大人民群眾的根本利益和共同意志，形成中國特色立法主體的民主化和專業(yè)化相結合，在很大程度上解決了代議制國家在立法中遇到的矛盾和難題。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，使共產黨、各民主黨派和廣大人民群眾可以在立法起草中進行民主協商，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識。我國的立法規(guī)劃既是科學決策的結果，也是被立法實踐證明的最佳民主決策機制之一。我國立法程序的規(guī)定具有公開性、交涉性和技術性，有助于實現民主管理。我國已經建立的相對比較科學、完善、系統(tǒng)的合憲性備案審查制度，是進行民主監(jiān)督的體現。在今后的立法中，還需要我們在黨的領導下，繼續(xù)將民主、人權的價值和理念，進一步轉化為更加科學有效的制度程序安排和具體現實的民主實踐活動。
關鍵詞：立法民主化 立法主體 立法程序 備案審查
《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造。”“必須堅持人民主體地位，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”2014年9月21日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中曾經指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”因此，本文擬根據我國積極發(fā)展全過程人民民主的情況，展現在立法中實行的有關制度程序規(guī)定和進行的一些立法參與實踐活動，并從立法民主化和人權法治保障的理論方面進行若干闡釋。
一、立法過程與我國的立法民主化
成文法國家的各種立法活動所經歷的基本過程，可以分為三個相互獨立而又有聯系的階段，即立法的準備階段、立法的確立階段和立法的完善階段。立法的準備階段，又可以稱為立法的起草階段；立法的確立階段，又可以稱為立法的通過階段；立法的完善階段，又可以稱為立法的后續(xù)階段。在這三個階段中，都會涉及民主化問題。具體而言，在這三個階段中，關于立法主體、立法體制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公眾參與、立法預測、立法規(guī)劃、立法協商、立法起草、立法決策、立法協調、立法解釋、立法修正、立法監(jiān)督乃至立法技術、立法語言等等方面，都有如何實行和實現民主化的問題。同時，這些問題都會直接或間接涉及人權保障的理論和實踐。對此，我國《立法法》第五條做了概括性的規(guī)定：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這是我國關于立法的民主原則的規(guī)定。自新中國成立特別是改革開放以來，在立法過程中有不勝枚舉的立法民主化的規(guī)定和體現。也就是說，實行全過程人民民主也廣泛體現在我國的立法過程中。本文以下雖然僅涉及立法實踐中具有中國特色社會主義民主的若干體現，但是從中還是可以窺見我國在立法中積極發(fā)展全過程人民民主的全貌。
從立法與民主的關系來看，各國都在尋求立法民主化的途徑，但是立法民主化對于不同國家來說，還是存在一定差異的。一般而言，在代議制國家的立法中，民主就其實質和目的而言都應當追求包括人權在內的價值和取向，即立法內容的民主化；也是其應當實行的工作和活動方式的民主化，即立法過程的民主化。所以，立法民主化要求：各級立法機關的選舉、產生要普遍、真實、平等；立法機關的構成不僅要具有民意的代表性，而且要具有立法的專業(yè)功能性；立法機關的活動要開放、透明，民眾參與立法的渠道、方式和程序要廣泛、直接、快捷；所制定的法律、法規(guī)、規(guī)章要能夠更好地協調不同利益；立法機關的活動要接受民眾的監(jiān)督；等等。
在我國，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。立法民主化歸根結底就是在人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體基礎上，積極發(fā)揚社會主義民主，使廣大人民群眾通過各種途徑廣泛地參與國家和地方的立法，使立法結果充分體現最廣大人民群眾的根本利益和共同意志。所以，我國立法內容的民主化，還要求在立法之后通過法律實施的實踐來檢驗立法的成效；而立法過程的民主化，則要求在立法中通過保證立法權正當行使的民主程序控制來加以實現。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這一制度要求在中國共產黨的領導下，實行人民當家作主，各級人民代表大會及其常委會按照民主集中制原則統(tǒng)一行使權力，凡重大問題都必須經過集體討論決定；同時對國家的立法權、行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權和武裝力量領導權明確劃分，依憲依法實行合理分工；中央和地方國家機構職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這種政治制度決定了我國包括立法在內的許多重大決策，不僅必須通過各級人民代表大會按照少數服從多數的原則作出決定，而且各級人民代表機關還對它的執(zhí)行機關即行政機關、監(jiān)察機關等的立法工作，負有指導和監(jiān)督之權。因此，我國有立法權的各級人大及其常委會在立法過程中，與同級的行政機關、監(jiān)察機關等，不是平列的制衡關系，而是各有分工、互相配合的關系，以保證和實現立法民主化。
二、我國立法主體的民主化和專業(yè)化與民主選舉
立法主體是指根據憲法和有關法律規(guī)定，有權制定、修改、解釋、補充、廢止各種規(guī)范性文件的國家機關、社會組織、團體和個人。在代議制國家中，除了人民直接行使立法權(例如全民公決)的情形外，更多的是由專門的立法機構和人員來代表人民制定法律。因此，立法主體的民主化要求負責立法的國家機關和專門人員，必須是由人民通過民主選舉的方式產生和組成的。我國也是如此，即依據《憲法》和《全國人民代表大會和各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)等法律產生和組成各級行使立法權的國家機關。此外，《立法法》和其他有關法律還根據民主原則，明確規(guī)定了各級國家權力機關、行政機關和監(jiān)察機關的立法權限。
為保證立法主體的民主化，我國自1954年憲法以來，一直對立法主體的組成人員有不同于許多國家的法律規(guī)定?！稇椃ā返谄呤鶙l規(guī)定：“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施。”；“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”依據《憲法》，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第四條第（五）項還專門將“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”，規(guī)定為代表應當履行的義務?？梢哉f，各級人大代表不脫離各自的生產和工作崗位，一直是我國人民代表大會制度和立法的一個重要特色，因為這樣可以保證各方面的包括立法在內的意見和呼聲直接在各級人民代表大會中及時得到真實反映。
需要指出的是，由專業(yè)化的人員起草和制定法律，一直是代議制國家立法的基本方式。但是，這種專業(yè)化很容易形成一個在立法理論和實踐上的悖論：一方面立法民主化要求更多的民眾參與到立法過程之中；而另一方面，立法卻主要是由少數專門人士進行的專業(yè)行為。于是，本來需要體現多數人統(tǒng)治的民主立法有可能被少數人的壟斷。而且，隨著經濟和社會特別是科學技術的進步，立法的專業(yè)化一直是、而且也還必然是發(fā)展趨勢。“一個政權是開放性的，任何人都有可能參與權威性的決策。一個政權是專業(yè)化的，實際上則只有某些人能如此(參與決策)”。此種狀況顯現出代議制民主理論的困境，其表現就是：“隨著社會分化和復雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機構和委任立法方式的作用也越來越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力。”所以，在立法過程中，如何把民主化與專業(yè)化有機結合起來，是各代議制國家遇到的一個難題。
為解決或者緩解立法專業(yè)化與民主化的矛盾，近些年來我國在有關制度設計和實踐活動方面，進行了一些重要改革。對此，2010年9月28日，參與《代表法》修正案草案起草、審議和相關工作的全國人大常委會委員、全國人大內司委副主任委員陳斯喜和有關工作機構負責人在就相關問題與網民進行訪談交流時，曾經總結指出：“廣泛性與專職化，是兩種不同的價值取向”；“在中國，對人大代表，要求具有廣泛性、代表性，對人大常委會組成人員則更注重常務性、專業(yè)性。專職化與非專職化都各有利弊，中國人民代表大會制度在國家權力機關組成人員的制度設計上，常委會委員更注重常務性、專業(yè)性的特點，人大代表更注重廣泛性、代表性的特點。”“把兩個方面結合起來，是中國人大制度的一個特點和優(yōu)勢，這樣，既汲取了專職化和非專職化的各自有益之處，又弱化了它們的弊端。”
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。此后，為加強民主和科學的立法，第十二屆全國人大三次會議于2015年3月15日審議通過關于修改《立法法》的決定?！读⒎ǚā吩谛薷暮蟮牡谖迨龡l第二款規(guī)定：“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。”雖然這不是關于立法主體的直接規(guī)定，而是吸收或委托第三方參與立法起草的規(guī)定，但是無論對于提升法律草案起草工作的專業(yè)化水平，加強立法主體的專業(yè)化素質，還是擴大立法工作的途徑、方式和人員，都是健全我國立法民主化的體現。
總之，我國在立法中，既保證了立法主體構成的民主化，也在逐步加強立法主體構成的專業(yè)化，形成了中國特色立法主體的民主化和專業(yè)化的相結合，在相當程度上解決了代議制國家在立法中遇到的矛盾和難題。
三、我國的立法起草與民主協商
立法起草是指有關立法主體在形成規(guī)范性文件草案過程中，組織進行的包括調研，召開座談會、論證會，草擬文件文本等在內的征集有關方面意見的工作和活動。立法起草屬于立法過程的準備階段，在我國實際上也是一個對各種利益進行民主協商并加以協調的過程。所謂協商，在漢語中有為了取得一致意見而共同商量之意；所謂協調，在漢語中有使過程和諧一致，配合得當之意。伴隨著社會的發(fā)展和改革開放的深入，利益多元化、利益主體多元化在我國已經是不爭的事實。所以，加強立法過程中的民主協商并加以協調，其重要性是不言而喻的。
關于法律草案在起草時的民主協商和協調，《立法法》雖然沒有作具體規(guī)定，但是在實際的立法過程中，我國長期以來一直廣泛采取諸如座談會、書面征求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、社會輿論載體討論、信訪等方式。同時，對于已經完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七條專門規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。”所以，我國多年來一直堅持采取將重要法律草案在報紙、網站上公布，以廣泛征求和聽取群眾意見的做法。據統(tǒng)計，僅在民法典編纂過程中，就先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見，許多重要意見得到采納。
關于行政法規(guī)、規(guī)章草案在起草過程的民主協商和協調，《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條則進一步規(guī)定：“起草行政法規(guī)，起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規(guī)定，與有關部門協商一致；經過充分協商不能取得一致意見的，應當在上報行政法規(guī)草案送審稿(以下簡稱‘行政法規(guī)送審稿’)時說明情況和理由。”《規(guī)章制定程序條例》第十六條也規(guī)定：“起草部門規(guī)章，涉及國務院其他部門的職責或者與國務院其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見。起草地方政府規(guī)章，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報規(guī)章草案送審稿(以下簡稱‘規(guī)章送審稿’)時說明情況和理由。”
上述關于制定法律、法規(guī)、規(guī)章的制度程序規(guī)定和各方參與實踐的活動，都是民主協商的體現，既實現了立法過程的民主化，也保證了立法內容的民主化。立法起草協調的結果不但有助于法律法規(guī)規(guī)章草案的起草者深入了解、全面把握人民群眾和各有關方面的利益、愿望及相關要求，而且有助于使法律法規(guī)規(guī)章草案更加成熟、質量更高。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國基本政治制度之一。這一制度從根本上講，完全不同于西方資本主義國家的多黨制或兩黨制，其顯著特征在于：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執(zhí)政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對黨，而是同共產黨親密合作的友黨和參政黨。社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，在我國有著深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎。所以，共產黨、各民主黨派和廣大人民群眾在國家重大問題上，可以對包括立法在內的事項，發(fā)揚民主，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識。這也是通過民主協商實現人民當家作主的過程。
四、我國的立法規(guī)劃與民主決策
立法規(guī)劃是一定的國家機關，依照法定的職權，在立法政策與原則的指導下，根據一定的方式、程序與技術，對立法的目標、進程進行的系統(tǒng)安排與設計。立法規(guī)劃屬于立法過程的準備階段，我國從20世紀80年代初就開始制定立法規(guī)劃。例如，國務院最早于1981年就制定了1982年至1986年的經濟立法規(guī)劃；1986年國務院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃；此后均按年度制定立法計劃。1988年七屆全國人大常委會印發(fā)了《全國人大法律委員會關于五年立法規(guī)劃的初步設想》，1991年七屆全國人大常委會正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后，歷屆全國人大常委會都根據任期制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計劃。此外，許多有立法權的地方人大及其常委會，自1988年起也逐漸開始制定立法規(guī)劃。
為了繼續(xù)全面推進依法治國，修改后的《立法法》第五十二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。制定立法規(guī)劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。”《立法法》第六十六條第一款還規(guī)定：“國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院年度立法計劃，報國務院審批。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接。”這些規(guī)定，使全國人大及其常委會和國務院多年來實行的準法定的、類似慣例性的立法規(guī)劃，正式成為一項法定的立法制度。將立法規(guī)劃納入《立法法》的規(guī)范和調整，不僅有利于使立法規(guī)劃的前期工作即立法預測，與其后期工作即立法決策，實現了制度化，而且其實行的核心價值之一還在于將立法規(guī)劃本身納入了民主決策的軌道，極大地推動了我國法治體系構建的民主化進程。可以說，以2015年《立法法》關于立法規(guī)劃的規(guī)定為標志，我國已經正式形成了從中央到地方、從權力機關到行政機關，覆蓋全國的縱橫交錯且民主科學有序的立法規(guī)劃體系的制度。
從世界范圍看，立法規(guī)劃并非一項各國普遍實行的法定立法制度。有的國家，如英國、美國、蘇聯和原東歐社會主義國家等，也有立法規(guī)劃；而更多的國家則并不存在規(guī)范化、制度化的成文立法規(guī)劃。而且，即使是在實行立法規(guī)劃國家中，其制度也存在很大差異。例如，英國的立法規(guī)劃由內閣下設的立法規(guī)劃委員會制定，但其僅涉及政府法案，即僅限于政府計劃在新的立法年度向議會提出并希望獲得批準的政府法案，并不包括議員法案等其他法案。又如，美國的立法規(guī)劃由總統(tǒng)向議會提出，由于美國議員也有權提出議案，議會和議員依照政治慣例雖然會充分考慮總統(tǒng)的立法規(guī)劃，但這對他們并沒有實質約束力，僅體現為一種立法建議權。所以，盡管國外也存在類似的制度，但在規(guī)劃主體、規(guī)劃對象、規(guī)劃程序、規(guī)劃時間、規(guī)劃約束力等方面，都與我國存在較大差異。
可見，我國立法規(guī)劃的實踐和制度與國外有關國家相比，是別具特點、獨樹一幟的。其特色除了是將立法規(guī)劃規(guī)定為法定立法制度的組成部分外，還將其與制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃相接軌。在我國改革開放的進程中，制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，既是國家對經濟和社會發(fā)展進行宏觀調控的重要方式，也是實行依法治國、制定立法規(guī)劃和作出立法決策的重要依據，兩者不可分離。“在我國，國家經濟與社會發(fā)展規(guī)劃由國務院制定，由全國人民代表大會審議批準，具有很強的指導性和影響力。在多年的立法實踐中，立法規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有高度的一致性與同步性。立法規(guī)劃與國民經濟計劃雖然由各自獨立的體系構成，但是，一方面，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為立法規(guī)劃項目的選擇提供了基本的方向和依據，因為在制定立法規(guī)劃時，需要確定通過立法予以解決的事項和問題，以便推進和保障國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃順利實施；而且其實施與完成也為立法規(guī)劃的實現提供了經濟和社會發(fā)展的條件。另一方面，立法規(guī)劃也是國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃的法律保障，因為立法規(guī)劃確定的立法項目，可以將經濟和社會發(fā)展的預期目標通過立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我國，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃由各級人民政府作為主要責任主體，通過多種渠道和具體工作予以落實；立法規(guī)劃主要由有立法權的各級人大及其常委會和人民政府及其職能部門，通過相關的立法予以實現。經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和立法規(guī)劃分別形成了自己的網絡，而且這兩套網絡是互相銜接的，也是科學匹配的?？梢哉f，我國立法規(guī)劃的制定，是民主決策的結果，也是進行立法決策的重要前提和依據。例如，地處黃河入?？诘臇|營，是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要區(qū)塊。山東省東營市人大常委會在征集2019年立法計劃時，通過網站留言、電話、來信來函、微信公眾號、面對面交流等各種渠道收集到關于對大氣污染防治進行立法的建議數量高居榜首。市人大常委會隨即召集市生態(tài)環(huán)境局等部門對大氣污染情況進行實地調研，并在可行性、必要性論證后，經市委審定同意，將《東營市大氣污染防治條例》納入立法計劃。從而實現了國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃和立法計劃的銜接與匹配，落實了“綠色發(fā)展”理念。
總之，在我國，立法規(guī)劃既是科學決策的結果，也是民主決策的體現。要保證立法決策的科學性與合理性，就應當堅持民主原則，實現立法決策的民主化。因為，以多數人的意見為基礎做出的立法規(guī)劃，可以最大限度地減少立法決策的失誤和錯誤，可以盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。這是已被我國立法實踐證明了的最佳民主決策機制之一。
五、我國的立法程序與民主管理
立法程序是指有權的國家機關在制定、認可、解釋、修改、補充和廢止規(guī)范性文件的活動中，必須遵循的法定的步驟和方法。代議制國家通過立法程序對立法活動進行民主管理，是其重要的形式要件。因為立法程序的價值之一，還在于使民主管理以可見的方式在立法過程中得到程序性的保障，即依法立法?！读⒎ǚā返诙碌牡诙?jié)和第三節(jié)，對“全國人民代表大會立法程序”“全國人大常委會立法程序”作了明確和詳細的規(guī)定，既涵蓋了立法的準備和確立階段，也體現了依法定程序對立法活動實行的民主管理。例如，第三十六條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”“法律案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。”“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”“常務委員會工作機構應當將法律草案發(fā)送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”這些規(guī)定都使民主管理以可見的方式在我國立法過程中得到程序性保障。由于《立法法》對體現我國民主管理的立法程序進行了全面規(guī)定，限于篇幅，本文以下僅從其公開性、交涉性和技術性方面，進行一些分析。
首先，這種民主立法程序的公開性，有助于實現民主管理的公正化。民主立法程序的公開性，使立法決策的過程得以公開，公眾因此也可以參與其中，這就為立法建立在多數人意見的基礎上提供了制度性的管理保證。正如本文上述，以多數人的意見為基礎作出最后的立法決策，可以最大限度地減少立法結果的失誤和錯誤。從一定意義上講，民主立法程序都是以其公開性為基本前提的，除涉及國防、外交或其他重大事務不宜公開的外，包括提案、質詢、討論、審議和表決等，都應當讓公眾知曉；立法聽證也應當公開進行，而且應盡可能通過新聞媒體對外傳播。民主立法程序的公開性是公民行使知情權的必然要求，因為現代社會的公民有權了解和知曉立法機關及立法人員的所作所為，并以行使知情權作為間接參與立法的前提條件。立法機關亦有義務為公眾提供有關立法活動的信息，有義務接受社會各界的輿論監(jiān)督。在民主立法過程中，眾多立法者和社會各界的廣泛參與可以使決策和結果盡可能地汲取各方面的智慧、意見和要求，克服現代立法專業(yè)化發(fā)展趨勢帶來的消極影響，從而保證最終作出的立法決策和結果都是“公意”的體現。這也是已經被我國立法實踐證明了的民主管理機制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于實現民主管理的理性化。立法是一種集體性的選擇與合意。正如羅爾斯所言，“法律共識也只不過是在求同存異的過程中達成的重疊性合意而已”。然而，集體選擇的結果并不一定就是最好的和可行的。因為“民主的真正價值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。”民主立法程序的交涉性體現了“溝通理性”，有助于實現和保障立法決策過程中多數人的理性，從而在我國創(chuàng)造了一種自由對話的條件和氛圍，使立法參與者相互間得以在開放和不受壓制的環(huán)境中，進行討論和對話，而且能夠以平和而理性的方式尋求共識。這也是一種民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技術性，有助于實現民主管理的科學化。從民主與科學的聯系方面看，一般而言，在立法活動中越是發(fā)揚民主，立法就越可能科學；或者說，其接近科學的概率就越高。反之，立法越要達到科學的程度，就越要求擴大民主的范圍和渠道。當然，也不能絕對地說，在立法過程中，發(fā)揚民主就一定能夠使立法的結果達到科學，因為，未必人多就能夠認識和掌握真理。但是無論如何，由于民主立法程序不僅具有溝通理性，還具有技術理性，其可以使民主與科學相互結合。因為它是由一整套理性的技術規(guī)則構成的，是改善立法決策過程中選擇的條件和效果的有力工具。N.盧曼在論及選擇與程序的關系時曾經指出：“所謂程序就是為了法律性決定而預備的相互行為系統(tǒng)。”在立法過程中，立法主體面對的往往是各種可供選擇的法律案，但這種選擇不是任意的、無限制的。程序排斥恣意卻并不排斥選擇。我國在民主立法程序的管理下，保證了各種意見得到充分考慮，使各方利益得到綜合權衡，既實現了立法結果的科學優(yōu)化選擇，也保證了立法過程中的民主管理。
一般而言，各國關于立法程序的法律規(guī)定，在形式上都可以不同程度地體現出上述的公開性、交涉性和技術性，但是在我國，這些體現還是有中國特色的。例如，2020年10月全國人大常委會表決通過新修訂的《未成年人保護法》，刪去了草案中對未成年人監(jiān)護人繳納保證金的有關規(guī)定，這一修改就與一名普通中學生的建議有關。這是我國民主廣泛、真實、管用的具體體現，而其法律依據則是本文前引的《立法法》第三十七條的規(guī)定?？傊?，一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主。進行立法是一項“陽光下的事業(yè)”，以“議事公開”為標志的民主立法程序，是我國全過程人民民主的基本要求?！读⒎ǚā酚嘘P立法程序的規(guī)定及其實施，極大地推動和促進了我國立法的民主化進程，也是對立法實行民主管理的重要體現。
六、我國的備案審查與民主監(jiān)督
備案審查是因為法律規(guī)定某些國家機關對其制定的規(guī)范性文件要向另外一些國家機關備案，即進行存檔備查；同時，法律還規(guī)定要由有權接受備案國家機關對這些規(guī)范性文件進行審查，即進行檢查、審核、核實乃至撤銷。備案和審查具有不可分割邏輯關系，兩者是完成一項立法事項的兩個有聯系但是又有所不同的階段、程序；備案是第一階段的前置程序，審查是第二階段的完成程序。兩者同樣重要，不可偏廢。從立法上講，備案和審查都是立法監(jiān)督活動，屬于立法的完善階段。所謂立法監(jiān)督，就是指特定的監(jiān)督主體在法定的權限內，依照法定程序，對立法過程及結果所進行的審查和監(jiān)控?！读⒎ǚā返谖逭?ldquo;適用與備案審查”的有關規(guī)定，比較集中地體現出我國對立法進行民主監(jiān)督的特點。例如，該法第九十九條第一、二款規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”“前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”該法第一百零一條還規(guī)定：“全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。”這些關于立法活動實行民主監(jiān)督的規(guī)定，對于遵循我國在備案審查工作中確立的“有件必備、有備必審、有錯必糾”原則，是重要的制度程序保障。
立法監(jiān)督是法律監(jiān)督的組成部分。廣義的法律監(jiān)督是指一切國家機關、社會團體和組織、公民對各種法律活動的合法性所進行的檢查、監(jiān)察、督促和指導以及由此而形成的法律制度。所以，在廣義的法律監(jiān)督中，除了國家機關的監(jiān)督外，還有社會監(jiān)督，在我國通常包括中國共產黨的監(jiān)督、人民政協的監(jiān)督、各民主黨派的監(jiān)督、各人民群眾團體的監(jiān)督、專業(yè)性或學術性團體的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督、人民群眾的直接監(jiān)督等。以1982年《憲法》為起始，以《立法法》為標志，我國在許多法律和行政法規(guī)中，相繼對有關的備案審查制度進行了規(guī)定和修正。在許多地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和自治條例、單行條例中，也對備案審查進行了規(guī)定。例如，在已取得顯著成效的備案審查方面，全國人大工作機制進一步完善；2021年，全國人大常委會法工委首次成立備案審查專家委員會，它將從事為法工委開展備案審查工作提供專家咨詢意見等工作，從而更好地監(jiān)督憲法的實施，讓備案審查更為有效。可以說，我國目前已經建立了以人民代表大會制度為基礎的，以全國人大常委會為主導的，相對比較科學、完善、系統(tǒng)的合憲性、合法性備案審查制度。這一制度同時也是民主監(jiān)督的體現。
七、結語：立法民主化與我國的人權法治保障
綜上所述，無論如何劃分具體立法過程的階段，我們都應當認識到，立法是一個循環(huán)往復的過程。因為在實行法治的國家，為適應實際社會生活發(fā)展和法律實施的需要，總是要與時俱進地制定新的規(guī)范性文件，對于已經生效的規(guī)范性文件也可能要進行修改、補充、解釋或廢止；所以，我們應當持續(xù)地健全和實行立法民主化。還需要指出的是，我國所實行的各種人民民主，既可以體現在立法的這一過程和階段中，也可以體現在立法的另一過程和階段中。例如，對于立法主體必須進行民主監(jiān)督；而立法規(guī)劃，也是進行民主協商的體現和結果。應該說，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，內在統(tǒng)一，在我國立法中形成了全過程民主循環(huán)往復的完整鏈條。從這一意義上講，我國的立法可以全過程地體現我國的人民民主。
民主和人權密切相連，都是全人類追求的共同價值，也是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。中國的民主是人民民主，人民當家作主是中國民主的本質和核心。中國的人權是人民不斷爭取和實現更加美好生活的權利。如本文前述，就立法內容的民主化而言，其實質和目的包括追求人權的價值和取向；而立法過程的民主化，其形式和程序也是人權得以實行的管理保證。簡言之，民主也好，人權也好，都需要通過包括立法在內的法治予以保障。我們可以說，習近平總書記所指出的“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”，在我國立法中已經得到了充分的體現。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對中國民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，進一步提出要大力推進全過程人民民主。因此，在今后的立法中，還需要我們在黨的領導下，繼續(xù)將民主、人權的價值和理念，進一步轉化為更加科學有效的制度程序安排和具體現實的民主實踐活動。
?。ㄖ炝τ?，中國人民大學法學院教授，中國人民大學人權研究中心學術委員會秘書長，法學博士。本文系國家社科重大課題“堅持和完善黨對立法領導制度研究(課題項目號：20ZDA021)的階段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，Filing and Review
(責任編輯葉傳星)
關鍵詞：立法民主化 立法主體 立法程序 備案審查
《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造。”“必須堅持人民主體地位，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”2014年9月21日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中曾經指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”因此，本文擬根據我國積極發(fā)展全過程人民民主的情況，展現在立法中實行的有關制度程序規(guī)定和進行的一些立法參與實踐活動，并從立法民主化和人權法治保障的理論方面進行若干闡釋。
一、立法過程與我國的立法民主化
成文法國家的各種立法活動所經歷的基本過程，可以分為三個相互獨立而又有聯系的階段，即立法的準備階段、立法的確立階段和立法的完善階段。立法的準備階段，又可以稱為立法的起草階段；立法的確立階段，又可以稱為立法的通過階段；立法的完善階段，又可以稱為立法的后續(xù)階段。在這三個階段中，都會涉及民主化問題。具體而言，在這三個階段中，關于立法主體、立法體制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公眾參與、立法預測、立法規(guī)劃、立法協商、立法起草、立法決策、立法協調、立法解釋、立法修正、立法監(jiān)督乃至立法技術、立法語言等等方面，都有如何實行和實現民主化的問題。同時，這些問題都會直接或間接涉及人權保障的理論和實踐。對此，我國《立法法》第五條做了概括性的規(guī)定：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這是我國關于立法的民主原則的規(guī)定。自新中國成立特別是改革開放以來，在立法過程中有不勝枚舉的立法民主化的規(guī)定和體現。也就是說，實行全過程人民民主也廣泛體現在我國的立法過程中。本文以下雖然僅涉及立法實踐中具有中國特色社會主義民主的若干體現，但是從中還是可以窺見我國在立法中積極發(fā)展全過程人民民主的全貌。
從立法與民主的關系來看，各國都在尋求立法民主化的途徑，但是立法民主化對于不同國家來說，還是存在一定差異的。一般而言，在代議制國家的立法中，民主就其實質和目的而言都應當追求包括人權在內的價值和取向，即立法內容的民主化；也是其應當實行的工作和活動方式的民主化，即立法過程的民主化。所以，立法民主化要求：各級立法機關的選舉、產生要普遍、真實、平等；立法機關的構成不僅要具有民意的代表性，而且要具有立法的專業(yè)功能性；立法機關的活動要開放、透明，民眾參與立法的渠道、方式和程序要廣泛、直接、快捷；所制定的法律、法規(guī)、規(guī)章要能夠更好地協調不同利益；立法機關的活動要接受民眾的監(jiān)督；等等。
在我國，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。立法民主化歸根結底就是在人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體基礎上，積極發(fā)揚社會主義民主，使廣大人民群眾通過各種途徑廣泛地參與國家和地方的立法，使立法結果充分體現最廣大人民群眾的根本利益和共同意志。所以，我國立法內容的民主化，還要求在立法之后通過法律實施的實踐來檢驗立法的成效；而立法過程的民主化，則要求在立法中通過保證立法權正當行使的民主程序控制來加以實現。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這一制度要求在中國共產黨的領導下，實行人民當家作主，各級人民代表大會及其常委會按照民主集中制原則統(tǒng)一行使權力，凡重大問題都必須經過集體討論決定；同時對國家的立法權、行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權和武裝力量領導權明確劃分，依憲依法實行合理分工；中央和地方國家機構職能的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這種政治制度決定了我國包括立法在內的許多重大決策，不僅必須通過各級人民代表大會按照少數服從多數的原則作出決定，而且各級人民代表機關還對它的執(zhí)行機關即行政機關、監(jiān)察機關等的立法工作，負有指導和監(jiān)督之權。因此，我國有立法權的各級人大及其常委會在立法過程中，與同級的行政機關、監(jiān)察機關等，不是平列的制衡關系，而是各有分工、互相配合的關系，以保證和實現立法民主化。
二、我國立法主體的民主化和專業(yè)化與民主選舉
立法主體是指根據憲法和有關法律規(guī)定，有權制定、修改、解釋、補充、廢止各種規(guī)范性文件的國家機關、社會組織、團體和個人。在代議制國家中，除了人民直接行使立法權(例如全民公決)的情形外，更多的是由專門的立法機構和人員來代表人民制定法律。因此，立法主體的民主化要求負責立法的國家機關和專門人員，必須是由人民通過民主選舉的方式產生和組成的。我國也是如此，即依據《憲法》和《全國人民代表大會和各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)等法律產生和組成各級行使立法權的國家機關。此外，《立法法》和其他有關法律還根據民主原則，明確規(guī)定了各級國家權力機關、行政機關和監(jiān)察機關的立法權限。
為保證立法主體的民主化，我國自1954年憲法以來，一直對立法主體的組成人員有不同于許多國家的法律規(guī)定?！稇椃ā返谄呤鶙l規(guī)定：“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施。”；“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”依據《憲法》，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第四條第（五）項還專門將“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”，規(guī)定為代表應當履行的義務?？梢哉f，各級人大代表不脫離各自的生產和工作崗位，一直是我國人民代表大會制度和立法的一個重要特色，因為這樣可以保證各方面的包括立法在內的意見和呼聲直接在各級人民代表大會中及時得到真實反映。
需要指出的是，由專業(yè)化的人員起草和制定法律，一直是代議制國家立法的基本方式。但是，這種專業(yè)化很容易形成一個在立法理論和實踐上的悖論：一方面立法民主化要求更多的民眾參與到立法過程之中；而另一方面，立法卻主要是由少數專門人士進行的專業(yè)行為。于是，本來需要體現多數人統(tǒng)治的民主立法有可能被少數人的壟斷。而且，隨著經濟和社會特別是科學技術的進步，立法的專業(yè)化一直是、而且也還必然是發(fā)展趨勢。“一個政權是開放性的，任何人都有可能參與權威性的決策。一個政權是專業(yè)化的，實際上則只有某些人能如此(參與決策)”。此種狀況顯現出代議制民主理論的困境，其表現就是：“隨著社會分化和復雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機構和委任立法方式的作用也越來越大。這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力。”所以，在立法過程中，如何把民主化與專業(yè)化有機結合起來，是各代議制國家遇到的一個難題。
為解決或者緩解立法專業(yè)化與民主化的矛盾，近些年來我國在有關制度設計和實踐活動方面，進行了一些重要改革。對此，2010年9月28日，參與《代表法》修正案草案起草、審議和相關工作的全國人大常委會委員、全國人大內司委副主任委員陳斯喜和有關工作機構負責人在就相關問題與網民進行訪談交流時，曾經總結指出：“廣泛性與專職化，是兩種不同的價值取向”；“在中國，對人大代表，要求具有廣泛性、代表性，對人大常委會組成人員則更注重常務性、專業(yè)性。專職化與非專職化都各有利弊，中國人民代表大會制度在國家權力機關組成人員的制度設計上，常委會委員更注重常務性、專業(yè)性的特點，人大代表更注重廣泛性、代表性的特點。”“把兩個方面結合起來，是中國人大制度的一個特點和優(yōu)勢，這樣，既汲取了專職化和非專職化的各自有益之處，又弱化了它們的弊端。”
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。此后，為加強民主和科學的立法，第十二屆全國人大三次會議于2015年3月15日審議通過關于修改《立法法》的決定?！读⒎ǚā吩谛薷暮蟮牡谖迨龡l第二款規(guī)定：“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草。”雖然這不是關于立法主體的直接規(guī)定，而是吸收或委托第三方參與立法起草的規(guī)定，但是無論對于提升法律草案起草工作的專業(yè)化水平，加強立法主體的專業(yè)化素質，還是擴大立法工作的途徑、方式和人員，都是健全我國立法民主化的體現。
總之，我國在立法中，既保證了立法主體構成的民主化，也在逐步加強立法主體構成的專業(yè)化，形成了中國特色立法主體的民主化和專業(yè)化的相結合，在相當程度上解決了代議制國家在立法中遇到的矛盾和難題。
三、我國的立法起草與民主協商
立法起草是指有關立法主體在形成規(guī)范性文件草案過程中，組織進行的包括調研，召開座談會、論證會，草擬文件文本等在內的征集有關方面意見的工作和活動。立法起草屬于立法過程的準備階段，在我國實際上也是一個對各種利益進行民主協商并加以協調的過程。所謂協商，在漢語中有為了取得一致意見而共同商量之意；所謂協調，在漢語中有使過程和諧一致，配合得當之意。伴隨著社會的發(fā)展和改革開放的深入，利益多元化、利益主體多元化在我國已經是不爭的事實。所以，加強立法過程中的民主協商并加以協調，其重要性是不言而喻的。
關于法律草案在起草時的民主協商和協調，《立法法》雖然沒有作具體規(guī)定，但是在實際的立法過程中，我國長期以來一直廣泛采取諸如座談會、書面征求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、社會輿論載體討論、信訪等方式。同時，對于已經完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七條專門規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。”所以，我國多年來一直堅持采取將重要法律草案在報紙、網站上公布，以廣泛征求和聽取群眾意見的做法。據統(tǒng)計，僅在民法典編纂過程中，就先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見，許多重要意見得到采納。
關于行政法規(guī)、規(guī)章草案在起草過程的民主協商和協調，《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條則進一步規(guī)定：“起草行政法規(guī)，起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規(guī)定，與有關部門協商一致；經過充分協商不能取得一致意見的，應當在上報行政法規(guī)草案送審稿(以下簡稱‘行政法規(guī)送審稿’)時說明情況和理由。”《規(guī)章制定程序條例》第十六條也規(guī)定：“起草部門規(guī)章，涉及國務院其他部門的職責或者與國務院其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見。起草地方政府規(guī)章，涉及本級人民政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報規(guī)章草案送審稿(以下簡稱‘規(guī)章送審稿’)時說明情況和理由。”
上述關于制定法律、法規(guī)、規(guī)章的制度程序規(guī)定和各方參與實踐的活動，都是民主協商的體現，既實現了立法過程的民主化，也保證了立法內容的民主化。立法起草協調的結果不但有助于法律法規(guī)規(guī)章草案的起草者深入了解、全面把握人民群眾和各有關方面的利益、愿望及相關要求，而且有助于使法律法規(guī)規(guī)章草案更加成熟、質量更高。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國基本政治制度之一。這一制度從根本上講，完全不同于西方資本主義國家的多黨制或兩黨制，其顯著特征在于：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執(zhí)政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對黨，而是同共產黨親密合作的友黨和參政黨。社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，在我國有著深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎。所以，共產黨、各民主黨派和廣大人民群眾在國家重大問題上，可以對包括立法在內的事項，發(fā)揚民主，集思廣益，統(tǒng)一思想，凝聚共識。這也是通過民主協商實現人民當家作主的過程。
四、我國的立法規(guī)劃與民主決策
立法規(guī)劃是一定的國家機關，依照法定的職權，在立法政策與原則的指導下，根據一定的方式、程序與技術，對立法的目標、進程進行的系統(tǒng)安排與設計。立法規(guī)劃屬于立法過程的準備階段，我國從20世紀80年代初就開始制定立法規(guī)劃。例如，國務院最早于1981年就制定了1982年至1986年的經濟立法規(guī)劃；1986年國務院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃；此后均按年度制定立法計劃。1988年七屆全國人大常委會印發(fā)了《全國人大法律委員會關于五年立法規(guī)劃的初步設想》，1991年七屆全國人大常委會正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后，歷屆全國人大常委會都根據任期制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計劃。此外，許多有立法權的地方人大及其常委會，自1988年起也逐漸開始制定立法規(guī)劃。
為了繼續(xù)全面推進依法治國，修改后的《立法法》第五十二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。制定立法規(guī)劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。”《立法法》第六十六條第一款還規(guī)定：“國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院年度立法計劃，報國務院審批。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規(guī)劃和年度立法計劃相銜接。”這些規(guī)定，使全國人大及其常委會和國務院多年來實行的準法定的、類似慣例性的立法規(guī)劃，正式成為一項法定的立法制度。將立法規(guī)劃納入《立法法》的規(guī)范和調整，不僅有利于使立法規(guī)劃的前期工作即立法預測，與其后期工作即立法決策，實現了制度化，而且其實行的核心價值之一還在于將立法規(guī)劃本身納入了民主決策的軌道，極大地推動了我國法治體系構建的民主化進程。可以說，以2015年《立法法》關于立法規(guī)劃的規(guī)定為標志，我國已經正式形成了從中央到地方、從權力機關到行政機關，覆蓋全國的縱橫交錯且民主科學有序的立法規(guī)劃體系的制度。
從世界范圍看，立法規(guī)劃并非一項各國普遍實行的法定立法制度。有的國家，如英國、美國、蘇聯和原東歐社會主義國家等，也有立法規(guī)劃；而更多的國家則并不存在規(guī)范化、制度化的成文立法規(guī)劃。而且，即使是在實行立法規(guī)劃國家中，其制度也存在很大差異。例如，英國的立法規(guī)劃由內閣下設的立法規(guī)劃委員會制定，但其僅涉及政府法案，即僅限于政府計劃在新的立法年度向議會提出并希望獲得批準的政府法案，并不包括議員法案等其他法案。又如，美國的立法規(guī)劃由總統(tǒng)向議會提出，由于美國議員也有權提出議案，議會和議員依照政治慣例雖然會充分考慮總統(tǒng)的立法規(guī)劃，但這對他們并沒有實質約束力，僅體現為一種立法建議權。所以，盡管國外也存在類似的制度，但在規(guī)劃主體、規(guī)劃對象、規(guī)劃程序、規(guī)劃時間、規(guī)劃約束力等方面，都與我國存在較大差異。
可見，我國立法規(guī)劃的實踐和制度與國外有關國家相比，是別具特點、獨樹一幟的。其特色除了是將立法規(guī)劃規(guī)定為法定立法制度的組成部分外，還將其與制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃相接軌。在我國改革開放的進程中，制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，既是國家對經濟和社會發(fā)展進行宏觀調控的重要方式，也是實行依法治國、制定立法規(guī)劃和作出立法決策的重要依據，兩者不可分離。“在我國，國家經濟與社會發(fā)展規(guī)劃由國務院制定，由全國人民代表大會審議批準，具有很強的指導性和影響力。在多年的立法實踐中，立法規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有高度的一致性與同步性。立法規(guī)劃與國民經濟計劃雖然由各自獨立的體系構成，但是，一方面，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為立法規(guī)劃項目的選擇提供了基本的方向和依據，因為在制定立法規(guī)劃時，需要確定通過立法予以解決的事項和問題，以便推進和保障國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃順利實施；而且其實施與完成也為立法規(guī)劃的實現提供了經濟和社會發(fā)展的條件。另一方面，立法規(guī)劃也是國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃的法律保障，因為立法規(guī)劃確定的立法項目，可以將經濟和社會發(fā)展的預期目標通過立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我國，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃由各級人民政府作為主要責任主體，通過多種渠道和具體工作予以落實；立法規(guī)劃主要由有立法權的各級人大及其常委會和人民政府及其職能部門，通過相關的立法予以實現。經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和立法規(guī)劃分別形成了自己的網絡，而且這兩套網絡是互相銜接的，也是科學匹配的?？梢哉f，我國立法規(guī)劃的制定，是民主決策的結果，也是進行立法決策的重要前提和依據。例如，地處黃河入?？诘臇|營，是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要區(qū)塊。山東省東營市人大常委會在征集2019年立法計劃時，通過網站留言、電話、來信來函、微信公眾號、面對面交流等各種渠道收集到關于對大氣污染防治進行立法的建議數量高居榜首。市人大常委會隨即召集市生態(tài)環(huán)境局等部門對大氣污染情況進行實地調研，并在可行性、必要性論證后，經市委審定同意，將《東營市大氣污染防治條例》納入立法計劃。從而實現了國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃和立法計劃的銜接與匹配，落實了“綠色發(fā)展”理念。
總之，在我國，立法規(guī)劃既是科學決策的結果，也是民主決策的體現。要保證立法決策的科學性與合理性，就應當堅持民主原則，實現立法決策的民主化。因為，以多數人的意見為基礎做出的立法規(guī)劃，可以最大限度地減少立法決策的失誤和錯誤，可以盡可能地保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。這是已被我國立法實踐證明了的最佳民主決策機制之一。
五、我國的立法程序與民主管理
立法程序是指有權的國家機關在制定、認可、解釋、修改、補充和廢止規(guī)范性文件的活動中，必須遵循的法定的步驟和方法。代議制國家通過立法程序對立法活動進行民主管理，是其重要的形式要件。因為立法程序的價值之一，還在于使民主管理以可見的方式在立法過程中得到程序性的保障，即依法立法?！读⒎ǚā返诙碌牡诙?jié)和第三節(jié)，對“全國人民代表大會立法程序”“全國人大常委會立法程序”作了明確和詳細的規(guī)定，既涵蓋了立法的準備和確立階段，也體現了依法定程序對立法活動實行的民主管理。例如，第三十六條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”“法律案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。”“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”“常務委員會工作機構應當將法律草案發(fā)送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”這些規(guī)定都使民主管理以可見的方式在我國立法過程中得到程序性保障。由于《立法法》對體現我國民主管理的立法程序進行了全面規(guī)定，限于篇幅，本文以下僅從其公開性、交涉性和技術性方面，進行一些分析。
首先，這種民主立法程序的公開性，有助于實現民主管理的公正化。民主立法程序的公開性，使立法決策的過程得以公開，公眾因此也可以參與其中，這就為立法建立在多數人意見的基礎上提供了制度性的管理保證。正如本文上述，以多數人的意見為基礎作出最后的立法決策，可以最大限度地減少立法結果的失誤和錯誤。從一定意義上講，民主立法程序都是以其公開性為基本前提的，除涉及國防、外交或其他重大事務不宜公開的外，包括提案、質詢、討論、審議和表決等，都應當讓公眾知曉；立法聽證也應當公開進行，而且應盡可能通過新聞媒體對外傳播。民主立法程序的公開性是公民行使知情權的必然要求，因為現代社會的公民有權了解和知曉立法機關及立法人員的所作所為，并以行使知情權作為間接參與立法的前提條件。立法機關亦有義務為公眾提供有關立法活動的信息，有義務接受社會各界的輿論監(jiān)督。在民主立法過程中，眾多立法者和社會各界的廣泛參與可以使決策和結果盡可能地汲取各方面的智慧、意見和要求，克服現代立法專業(yè)化發(fā)展趨勢帶來的消極影響，從而保證最終作出的立法決策和結果都是“公意”的體現。這也是已經被我國立法實踐證明了的民主管理機制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于實現民主管理的理性化。立法是一種集體性的選擇與合意。正如羅爾斯所言，“法律共識也只不過是在求同存異的過程中達成的重疊性合意而已”。然而，集體選擇的結果并不一定就是最好的和可行的。因為“民主的真正價值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。”民主立法程序的交涉性體現了“溝通理性”，有助于實現和保障立法決策過程中多數人的理性，從而在我國創(chuàng)造了一種自由對話的條件和氛圍，使立法參與者相互間得以在開放和不受壓制的環(huán)境中，進行討論和對話，而且能夠以平和而理性的方式尋求共識。這也是一種民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技術性，有助于實現民主管理的科學化。從民主與科學的聯系方面看，一般而言，在立法活動中越是發(fā)揚民主，立法就越可能科學；或者說，其接近科學的概率就越高。反之，立法越要達到科學的程度，就越要求擴大民主的范圍和渠道。當然，也不能絕對地說，在立法過程中，發(fā)揚民主就一定能夠使立法的結果達到科學，因為，未必人多就能夠認識和掌握真理。但是無論如何，由于民主立法程序不僅具有溝通理性，還具有技術理性，其可以使民主與科學相互結合。因為它是由一整套理性的技術規(guī)則構成的，是改善立法決策過程中選擇的條件和效果的有力工具。N.盧曼在論及選擇與程序的關系時曾經指出：“所謂程序就是為了法律性決定而預備的相互行為系統(tǒng)。”在立法過程中，立法主體面對的往往是各種可供選擇的法律案，但這種選擇不是任意的、無限制的。程序排斥恣意卻并不排斥選擇。我國在民主立法程序的管理下，保證了各種意見得到充分考慮，使各方利益得到綜合權衡，既實現了立法結果的科學優(yōu)化選擇，也保證了立法過程中的民主管理。
一般而言，各國關于立法程序的法律規(guī)定，在形式上都可以不同程度地體現出上述的公開性、交涉性和技術性，但是在我國，這些體現還是有中國特色的。例如，2020年10月全國人大常委會表決通過新修訂的《未成年人保護法》，刪去了草案中對未成年人監(jiān)護人繳納保證金的有關規(guī)定，這一修改就與一名普通中學生的建議有關。這是我國民主廣泛、真實、管用的具體體現，而其法律依據則是本文前引的《立法法》第三十七條的規(guī)定?？傊?，一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主。進行立法是一項“陽光下的事業(yè)”，以“議事公開”為標志的民主立法程序，是我國全過程人民民主的基本要求?！读⒎ǚā酚嘘P立法程序的規(guī)定及其實施，極大地推動和促進了我國立法的民主化進程，也是對立法實行民主管理的重要體現。
六、我國的備案審查與民主監(jiān)督
備案審查是因為法律規(guī)定某些國家機關對其制定的規(guī)范性文件要向另外一些國家機關備案，即進行存檔備查；同時，法律還規(guī)定要由有權接受備案國家機關對這些規(guī)范性文件進行審查，即進行檢查、審核、核實乃至撤銷。備案和審查具有不可分割邏輯關系，兩者是完成一項立法事項的兩個有聯系但是又有所不同的階段、程序；備案是第一階段的前置程序，審查是第二階段的完成程序。兩者同樣重要，不可偏廢。從立法上講，備案和審查都是立法監(jiān)督活動，屬于立法的完善階段。所謂立法監(jiān)督，就是指特定的監(jiān)督主體在法定的權限內，依照法定程序，對立法過程及結果所進行的審查和監(jiān)控?！读⒎ǚā返谖逭?ldquo;適用與備案審查”的有關規(guī)定，比較集中地體現出我國對立法進行民主監(jiān)督的特點。例如，該法第九十九條第一、二款規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”“前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”該法第一百零一條還規(guī)定：“全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。”這些關于立法活動實行民主監(jiān)督的規(guī)定，對于遵循我國在備案審查工作中確立的“有件必備、有備必審、有錯必糾”原則，是重要的制度程序保障。
立法監(jiān)督是法律監(jiān)督的組成部分。廣義的法律監(jiān)督是指一切國家機關、社會團體和組織、公民對各種法律活動的合法性所進行的檢查、監(jiān)察、督促和指導以及由此而形成的法律制度。所以，在廣義的法律監(jiān)督中，除了國家機關的監(jiān)督外，還有社會監(jiān)督，在我國通常包括中國共產黨的監(jiān)督、人民政協的監(jiān)督、各民主黨派的監(jiān)督、各人民群眾團體的監(jiān)督、專業(yè)性或學術性團體的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督、人民群眾的直接監(jiān)督等。以1982年《憲法》為起始，以《立法法》為標志，我國在許多法律和行政法規(guī)中，相繼對有關的備案審查制度進行了規(guī)定和修正。在許多地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和自治條例、單行條例中，也對備案審查進行了規(guī)定。例如，在已取得顯著成效的備案審查方面，全國人大工作機制進一步完善；2021年，全國人大常委會法工委首次成立備案審查專家委員會，它將從事為法工委開展備案審查工作提供專家咨詢意見等工作，從而更好地監(jiān)督憲法的實施，讓備案審查更為有效。可以說，我國目前已經建立了以人民代表大會制度為基礎的，以全國人大常委會為主導的，相對比較科學、完善、系統(tǒng)的合憲性、合法性備案審查制度。這一制度同時也是民主監(jiān)督的體現。
七、結語：立法民主化與我國的人權法治保障
綜上所述，無論如何劃分具體立法過程的階段，我們都應當認識到，立法是一個循環(huán)往復的過程。因為在實行法治的國家，為適應實際社會生活發(fā)展和法律實施的需要，總是要與時俱進地制定新的規(guī)范性文件，對于已經生效的規(guī)范性文件也可能要進行修改、補充、解釋或廢止；所以，我們應當持續(xù)地健全和實行立法民主化。還需要指出的是，我國所實行的各種人民民主，既可以體現在立法的這一過程和階段中，也可以體現在立法的另一過程和階段中。例如，對于立法主體必須進行民主監(jiān)督；而立法規(guī)劃，也是進行民主協商的體現和結果。應該說，民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，內在統(tǒng)一，在我國立法中形成了全過程民主循環(huán)往復的完整鏈條。從這一意義上講，我國的立法可以全過程地體現我國的人民民主。
民主和人權密切相連，都是全人類追求的共同價值，也是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。中國的民主是人民民主，人民當家作主是中國民主的本質和核心。中國的人權是人民不斷爭取和實現更加美好生活的權利。如本文前述，就立法內容的民主化而言，其實質和目的包括追求人權的價值和取向；而立法過程的民主化，其形式和程序也是人權得以實行的管理保證。簡言之，民主也好，人權也好，都需要通過包括立法在內的法治予以保障。我們可以說，習近平總書記所指出的“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”，在我國立法中已經得到了充分的體現。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對中國民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，進一步提出要大力推進全過程人民民主。因此，在今后的立法中，還需要我們在黨的領導下，繼續(xù)將民主、人權的價值和理念，進一步轉化為更加科學有效的制度程序安排和具體現實的民主實踐活動。
?。ㄖ炝τ?，中國人民大學法學院教授，中國人民大學人權研究中心學術委員會秘書長，法學博士。本文系國家社科重大課題“堅持和完善黨對立法領導制度研究(課題項目號：20ZDA021)的階段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，Filing and Review
(責任編輯葉傳星)
京公網安備 11010102003980號