內容提要：《婦女權益保障法》自1992年頒布以來，歷經兩次重大修改，與相關法律法規(guī)一起形成了較完整的立法體系，在實踐中積累了一定的司法適用經驗。《婦女權益保障法》的此次修改應努力做到：一是重審本法立法目的，明確該法作為保障法、實用法、奠基法的三重立法定位；二是從宏觀上把握其篇章結構是否妥適，調整該法篇章結構上的瑕疵；三是從微觀上探究具體制度如何革故鼎新及實施落地，完善婦女人身、財產、社會權益實現(xiàn)的各項具體制度；四是加強與不同位階的其他規(guī)范進行體系互動，貫徹落實《憲法》關于男女平等的原則，協(xié)調同階位法律，銜接下位行政規(guī)章和地方實施辦法；五是關注該法在司法實踐中的援引必要性、操作可能性、執(zhí)行有效性?？偨Y地方立法以及司法判決經驗，在立法完善的基礎上提高該法的司法適用質量，落實《婦女法》的修改目標，才能真切回應新時代婦女權益保障和落實性別平等的現(xiàn)實需要與挑戰(zhàn)。
關鍵詞：婦女權益保障 婦女法 立法體系 法律修改
引言
《中華人民共和國婦女權益保障法》(以下簡稱《婦女法》)在國際承諾和國內呼吁下應運而生。自1992年頒布以來，該法歷經兩次重大修改，與相關法律法規(guī)共同形成了以《憲法》為基礎、以《婦女法》為主體、協(xié)調聯(lián)動相關法律法規(guī)的婦女權益保障法律體系。這一立法體系為爭取婦女合法權益、推進性別平等、指導地方立法、司法救濟等提供了制度保障。但由于彼時立法技術的限制與現(xiàn)實情況的差異，《婦女法》定位不明、內外體系不清、概念界定模糊、制度可操作性不強、具體制度難以滿足現(xiàn)實需求等問題亟待解決。十八大以來，我國婦女權益保障發(fā)展取得了歷史性成就，法治建設進入新時代：《憲法》的修改重申了男女平等的基本國策；《刑法》的修改進一步提高了針對婦女尤其是女童的犯罪打擊力度；《反家庭暴力法》的實施加強了法律對婦女這一遭受暴力侵害主要群體的保護和救濟；《人口與計劃生育法》(以下簡稱《計生法》)將“全面三孩”政策載入法條，為構建生育友好型法律體系打下基礎；《民法典》的出臺更新了婦女權益保障領域的人身、財產等重要內容，在人格權下新增平等就業(yè)權糾紛與性騷擾侵權糾紛兩大案由；十九屆四中全會要求堅持和完善促進男女平等和婦女全面發(fā)展的制度機制，為完善《婦女法》提出了新任務。
在婦女權益保障領域也出現(xiàn)了新形勢和新問題，如生育政策放開后的就業(yè)性別歧視和更繁重家務勞動、農村土地確權中的婦女權益、家庭財產多元化下的夫妻財產債務糾紛等，為《婦女法》修改帶來新挑戰(zhàn)。尤其在人口轉型期低生育率和低生育意愿雙重困境下，一方面，人口政策從“管制型”向“服務型”轉變，為公民創(chuàng)造一個生育友好的社會環(huán)境；另一方面，生育成本增加和傳統(tǒng)社會分工，使育齡女性面臨“母職懲罰”和就業(yè)歧視雙重壓力?！秼D女法》中既有計劃生育內容已不符合“全面三孩”政策。國際大環(huán)境下因疫情減緩的經濟增長導致全球性別收入差距拉大。我國盡管高效迅捷地穩(wěn)定了疫情社情，但受大環(huán)境影響，女性就業(yè)權益保障亟待加強，如招聘晉升中的性別限制、職場性騷擾等問題日趨增加。習近平總書記在紀念北京世界婦女大會25周年高級別會議上的四點主張既是對我國婦女發(fā)展事業(yè)提出的新要求提供了新機遇，也是我國對國際倡議做出承諾的落實。與此同時，我國法制體系在過去二十年里整體呈現(xiàn)出從粗放到精細的發(fā)展趨勢，且未來亦會保持這種精細立法的趨勢。《婦女法》修改也需要轉變初始“宜粗不宜細”的立法理念，化解當下諸多權益并無合適的制度保障的困境，在立體上精細修改。首先，重審本法自身定位、結構、制度。其次，考慮與其他相關立法，特別與后來的《民法典》《反家庭暴力法》《女職工勞動保護特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)等法律法規(guī)的的銜接、融合、互動。最后，打破《婦女法》僅停留在倡導功能的局限，關注本法修改后在司法實踐中的援引必要性、操作可能性、執(zhí)行有效性。具體而言，可從以下五個維度把握修法契機：一是明確《婦女法》的立法目的與定位；二是宏觀上把握其篇章結構是否妥適；三是微觀上具體制度如何革故鼎新及實施落地；四是應如何與不同位階的其他規(guī)范進行體系互動；五是修法后如何規(guī)范司法適用。對婦女權益保障的重視程度是一個國家人權保障的關鍵評價指標和觀測其社會生態(tài)的重要基準，也是對人民群眾現(xiàn)實需要的真切回應，通過《婦女法》精細化立法強化制度保障具有重大現(xiàn)實價值和時代意義。
一、明確立法定位
(一)學說爭鳴
“婦女權益保障法”在學界有廣義與狹義之分，廣義上涵蓋不同位階、不同法律部門中保障婦女合法權益的文本規(guī)范總和，后者僅指《婦女法》?！秼D女法》突破了法律制度與法學研究的“部門墻”，矗立于傳統(tǒng)公法與私法二分體系范圍之外，橫亙于跨部門的女性權益保障法律網絡之中。其法律部門屬性自頒布以來存在以下五種不同觀點：一為“無歸屬說”，即認為此類針對特定弱勢群體權益的法律具有獨特的立法精神與立法目標效力，但卻缺乏具體的法律部門依從；二為“憲法性法律/文件說”，即認為其保障婦女各個領域的基本權利和自由，其中生育權、受教育權以及政治權利等均與憲法所保障的公民基本權利具有直接聯(lián)系，故屬于憲法關聯(lián)法，具有憲法性法律的一切特征；三為“私法說”，認為其與《消費者權益保護法》《中小企業(yè)促進法》等法律一樣，是私法針對群體的身份利益訴求進行傾斜性保護的立法；四為“人權保障法說”，理由在于《婦女法》具有人權保障屬性和變革兩性關系的特殊政治色彩；五為“社會法說”，中國特色社會主義法律體系劃分出七大法律部門后，權益保障類法律被納入社會法部門下，“社會法說”逐步成為主流觀點。需要說明的是“社會法”并非西方學術語境下的“第三法域”，而是涵蓋勞動法與社會保障法等諸多法律法規(guī)的具有中國特色社會主義法律體系的分支。其中，“憲法性法律說”盡管認識到《婦女法》對公民基本權利的關注，但本法作為我國全面、綜合、專門維護婦女權益的基本法，不宜認定為憲法性文件，以免與其上位《憲法》相抵牾。同時，下位法為公民權利提供法律依據(jù)才是符合法律邏輯的，公法保護的公民權利本身就應當可以在民事權上找到根據(jù)，否則當事人的具體權益無從救濟?！秼D女法》作為“社會法”的定性盡管有官方背書，但這一模糊定性仍然無法回應其是倡導性法律還是實用性法律的追問。
《婦女法》實施二十多年后，婦女權益法律保障體系已經有了長足發(fā)展，相關立法也頗具規(guī)模，《婦女法》的性質被描述為“對婦女這一特殊主體予以保障的基本法”，“維護婦女權益的基本法”，也有學者認為該法是“婦女人權保護的國家基準，這兩種表述看似相近，都強調統(tǒng)一規(guī)范性，但基本法注重指導性，國家基準注重底線性。在此類表述中，“原則”與“具體”并置，頂層設計與底層操作相提并論，使得該法在規(guī)范內容、立法表達、適用邊界、與相關法律法規(guī)的銜接、與下位法的承繼等問題上存有疑惑；其模糊定位使諸多籠統(tǒng)的倡議變成法律條文，但若無細致化和可操性強的規(guī)定，原則倡導和法律文本都難以落地實現(xiàn)。因此，無論是出于對立法目的的實現(xiàn)，還是對司法實踐需求的滿足，新時期《婦女法》修改應首先明確其定位，即其是一部針對婦女的專門權益“保障法”，整個婦女權益法律體系中的“奠基法”，可以作為婦女保障法治指標和司法救濟依據(jù)的“實用法”。
(二)妥適定位和價值選擇
首先，從立法沿革來看，《婦女法》的定位始終是重在保障、關注實用的“保障法”。其立法籌備伊始，時任全國婦聯(lián)書記處書記關濤即提出了《婦女法》作為實用法的立法目標，指出該法的重點并非各法中關于婦女權益的內容的集結，而是注重從保障角度強化具體措施規(guī)定，關鍵是如何保障落實。具言之，立法目的主要包括以下三個方面：一是樹立婦女權益保障的基本原則，以作為其他與婦女相關立法基礎和依據(jù)；二是整合各種法律法規(guī)，形成一個旨在保護婦女權益邏輯周延的法制體系；三是在確有必要又可能解決的問題上具化規(guī)則，加強實施。從文本內容來看，第一個目的在立法生效后已經達成，后兩者應當成為本次修改關注的重點。
其次，從條文內容來看，《婦女法》的嬗變歷程體現(xiàn)出逐漸關注實用性的趨勢，如第5條第1款、第8條、第12條第1款和第3款均具備倡導性法律規(guī)范的屬性，但在全法61個條文中占比較小。2005年修法對其進行了全面補充和完善，強化了政府作為執(zhí)法主體的地位，規(guī)范了婦聯(lián)依法依規(guī)開展活動的職能內容，整合了不同機構的職責范圍，提高了法律責任等內容的可操作性。此外，從已有的司法判決看，盡管諸多援引都建立在除《憲法》外的其他法律有相同規(guī)定的基礎上，但也不乏直接引用《婦女法》相關條文的。
再次，過去二十年的社會形勢的變化對《婦女法》實現(xiàn)“保障法”與“實用法”雙重屬性提出新要求。從政治參與性別比來看，我國離“立法和各級政府決策崗位中婦女至少應占30%”的承諾仍有差距，也未與歐洲各國拉開太多距離。我國兩性間的教育公平、健康與生存領域的指標已基本追平，女性受教育水平、勞動參與率、社會及家庭地位已有大幅提升，但在宏觀視域下，婦女仍處于弱勢地位：婦女遭受家庭暴力侵害的事件頻發(fā)；學校、職場和公共場所的性騷擾的預防與制止有待加強；離婚案件中婦女的合法權益仍亟待保護；就業(yè)領域的性別歧視仍長期存在，“母職懲罰”壓制未婚女性生育意愿和職業(yè)發(fā)展；農村婦女土地權益保障也面臨嚴峻挑戰(zhàn)等。我國社會文化環(huán)境中根深蒂固的男孩偏好仍未消除，性別特征與兩性關系的傳統(tǒng)固見不斷滲入現(xiàn)代法律內部，這種以儒家思想為基礎的傳統(tǒng)倫理的結構性保存一定程度上也削弱了制度執(zhí)行的有效性和強制力。本次修法應填補這些空白，并細化規(guī)定、強化實施。
最后，《婦女法》也是婦女權益保障的奠基法，這一地位亦要求本法必須與其他法協(xié)調，實現(xiàn)體系協(xié)調互動。立法之初，立法者并未就其定位作出明確闡釋，而是強調《婦女法》“重在保障”，其指導思想是通過各種保障性的、協(xié)調性的、制裁性的和補充性的條款，將現(xiàn)行法律中有關男女平等、保護婦女權益的規(guī)定加以原則化、具體化和制度化。新形勢下婦女權益新老問題相互交織，僅憑《婦女法》本身無法解決所有問題，其奠基法的功能意味著其本身需要形成一個完整的立法體系，更要與其他相關法律體系實現(xiàn)制度的融合和規(guī)定的互動。以農村婦女土地權益保障為例，盡管《婦女法》僅規(guī)定婦女享有與男子平等權益，但《民法典》《土地管理法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等多部法律以及《中國婦女發(fā)展綱要》《關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等國務院、最高人民法院等出臺的相關政策文件、司法解釋都進一步闡釋了如何保護農村婦女土地權益。
二、健全內部體系
(一)本法章節(jié)構建
《婦女法》頒布后經過兩次修訂，仍保持九章的體例，第一章為總則，第二至七章為分則，第八和九章為法律責任與附則，分則部分涵蓋了婦女的政治權利、文化教育權益、勞動和社會保障權益、財產權益、人身權利和婚姻家庭六大類權益，規(guī)范婦女權益類型。總體來看，規(guī)定抽象廣泛，想要發(fā)揮保障法和實用法的作用，在章節(jié)編排與內容設計上均有完善的余地。
首先，在具體立法表述上，《婦女法》并無術語定義條款，然而作為綜合性法律，術語定義相同與否直接關系到和其他法律的協(xié)調。韓國的《職業(yè)中斷女性就業(yè)保障法》專門就“職業(yè)中斷女性”的定義進行了描述，在《防止對婦女暴力基本法》中對“對婦女的暴力”“暴力受害婦女”等術語進行了解釋；日本的《男女共同參與社會基本法》中對何為“男女共同參與型社會”進行了定義，在《育兒休假法》中規(guī)定了該法涉及的術語分別參見各專門法案，以體現(xiàn)各法之間的協(xié)調和聯(lián)系。而我國的相關立法尚未重視對法條涉及“術語”的定義規(guī)定，總則中概念缺失阻礙了《婦女法》的三大功能價值的實現(xiàn)。
其次，《婦女法》分則編排以不同領域權益和不同類型的權利為標準，但兩種劃分標準的雜糅使得各章的界別難以澄清：其一，財產與人身權益的二分是典型的權利分類方式之一，但勞動、婚姻家庭等領域并不能與之并列。無論公共還是私人場域，婦女之財產權益在其參與的各領域都可能存在并體現(xiàn)。其二，“財產權益”章也具有總分結構，但僅包括農村婦女集體經濟權益、婚姻家庭共有財產權益、繼承權益三項權益內容。其三，“婚姻家庭權益”章規(guī)定保護婦女婚姻和生育自由等，并明確禁止家庭暴力，但前述內容亦可歸入“人身權益”章。
再次，權益章節(jié)順序設置不合理。雖然章節(jié)順序編排對權益保障效力無影響，但其作為奠基法，是權益保障重視度的風向標，也可為其他相關立法提供指南。其將政治權利置于首位，婚姻家庭權益置于末位，人身權益置于財產權益之后的做法顯然與當前人身權利是一切權利基礎的理念相悖。作為一部與國際接軌的立法，這種設置也與《消除對婦女一切歧視公約》(以下簡稱《消歧公約》)中的權益類型順序不協(xié)調。
最后，《婦女法》體系安排中忽略了重要的程序規(guī)定，削弱其可執(zhí)行和操作性，也不利于健全內部體系。其一，缺少責任機構部門權責詳細規(guī)定?？v觀北歐三個性別平等工作成果顯著的國家相關立法，如《挪威性別平等法》《瑞典機會均等法》《丹麥性別平等法》，均對實施機構和社會組織的責任義務進行了詳細規(guī)定，并設置專門章節(jié)“委員等類似機構”、“性別平等委員會”等，而《婦女法》僅在總則中作統(tǒng)領性規(guī)定，程序層面過于簡略。其二，《婦女法》內部的一個重要缺失是沒有對于與婦女相關立法及其實施效果的性別平等評估的規(guī)定，難以從源頭預防法律制度的歧視性規(guī)定。我國雖然在各地方開展地方法規(guī)的性別平等評估，但尚未上升至國家立法層面，這也導致實踐中的政策法規(guī)性別平等評估存在評估主體、評估范圍、評估標準不統(tǒng)一等問題。
(二)結構優(yōu)化
如上所述，《婦女法》是我國婦女權益保障系統(tǒng)中的地基和梁柱，需要在明確其保障性和實用性法律定位的基礎上，立足既有經驗基礎和未來的前瞻評估，對體系進一步優(yōu)化，為日后的擴充打下基礎。首先，總則部分增加相關機構具體職責的規(guī)定，增加和明確有關法律政策男女平等評估的規(guī)定，對涉及婦女權益的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，應當充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益，從性別視角進行專門專業(yè)評估。部分地方性實施辦法已經確定了政策法規(guī)評估，但由于缺乏統(tǒng)一立法規(guī)范，可行性和執(zhí)行性都有待加強。其次，針對區(qū)分章節(jié)的標準不統(tǒng)一、章節(jié)分布的順位有待斟酌等問題，應該改變財產權益在前、人身權利在后的編排方式，以彰顯對婦女主體地位的關切，同時強調保護婦女免于暴力侵害的制度目標。最后，在必要處增設術語定義條款以加強立法的實用性和操作性，如明確“婦女”定義，明確各類權益范疇，增加性別歧視的定義，精細列出性別歧視的主要表現(xiàn)情形。這也是彰顯我國消除一切形式對婦女歧視的立場和決心的體現(xiàn)。內部體系框架健全后，有必要梳理完善更新體系內部的具體制度，以達到《婦女法》實用性法律定位。
三、完善具體制度
《憲法》和《民法典》《勞動法》等法律將婦女與男性一樣放在平等自然人地位上進行無性別差保護，而《婦女法》從性別視角針對男女差異專門和全面地提供保護以實現(xiàn)男女實質上平等。《婦女法》修改一方面應該完善婦女人身、財產、社會權益實現(xiàn)的各項具體制度，確保規(guī)定法條能實現(xiàn)其保障性和實用性定位要求；另一方面，其制度完善應與《民法典》《勞動法》《女職工勞動保護特別規(guī)定》等立法相關規(guī)定之間產生有機協(xié)調互動。綜言之，刪除落后于時代發(fā)展、不符新形勢要求的條款，針對新問題新領域新需求增設新制度，更新已有規(guī)定中由于環(huán)境改變和其他立法修改需要調整的內容。
(一)人身權益
2005年修訂的《婦女法》是我國首個明確使用“性騷擾”概念的全國性法律文本，雖然其并未對性騷擾概念作出界定，但對禁止性騷擾作出了宣示式的規(guī)定，有助于讓人們認識到性騷擾是法律禁止的行為，亦表明了國家保護女性權益的基本立場和禁止性騷擾的堅決態(tài)度，也是中國人權保障的重要進步。雖然該條款的宣示性作用遠超過了其在司法實踐中可能發(fā)揮的作用，但該條款在具體層面凸顯出來的問題也為地方和國家立法的細化指明了方向。當前女性仍然是性騷擾的主要受害者，2010年數(shù)據(jù)顯示，在工作、勞動、學習中遭遇過性騷擾的女性占調查總數(shù)的7.8%。但在執(zhí)法、司法實踐中，性騷擾的認定是棘手的難題，其原因不僅在于相關證據(jù)難以收集、核實，還在于性騷擾的概念與法律性質在理論研究和實踐操作中眾說紛紜。
《民法典》與新增民事案由將性騷擾置于人格權的范疇之下，既是我國堅定保護婦女在校園、職場中的人身權益的決心，也為用人單位和法院在女性遭受職場校園性騷擾后積極作為和進行司法救濟提供制度指南。但是我國現(xiàn)有立法對于如何認定性騷擾，哪些情形何種程度屬于性騷擾，性騷擾如何舉證等問題沒有詳細規(guī)定。英美德等國家在上個世紀90年代就已經開始了反性騷擾立法嘗試，并提供媒體宣傳、心理咨詢等社會服務，依據(jù)消除性別歧視的國際承諾，各國依據(jù)本國實際，相繼確立了性騷擾不必出于性目的、受害者在主觀上須為“不歡迎騷擾行為”、同性之間也可構成性騷擾等原則，補充了性騷擾制度在實踐中的適用細節(jié)等。我國直到2018年最高人民法院發(fā)布《關于增加民事案件案由的通知》才增設性騷擾案由為受害者提供司法救濟，但以一般人格權糾紛、身體權、名譽權、隱私權等案由進行立案。定義不明給予法官過大的自由裁量權，尤其在言語是否構成性騷擾的案件中，不同的法官對于達到性暗示或騷擾的感知不一。相較而言，我國當前性騷擾防治法律體系還處于雛形階段，內容還有很多規(guī)范空間，也是《婦女法》亟需新增的內容之一。《民法典》第1010條在吸收地方防治立法經驗后新增了性騷擾防治內容，但其畢竟不是基于性別視角的專門性保障立法，條款抽象簡單?！秼D女法》的專門性和實用性要求新修涉及性騷擾的條款應注重女性作為主要受害者群體的特點和需求，細致系統(tǒng)地對《民法典》提及的職場、校園等場所性騷擾進行規(guī)定。具言之，一是需要規(guī)定性騷擾的清晰定義或給予明確示例；二是考慮到《民法典》僅提到機關企業(yè)學校等單位防治性騷擾義務，本次修法應補充規(guī)定所有用人單位和公共場所并細化這些單位場所的職責和權限；三是盡管案由設置為性騷擾受害者打開獲取司法救濟的大門，但舉證責任分配不明致使司法救濟通道不暢。在舉證責任上，可以借鑒德國的立法經驗，實施“責任倒置”，即受害者提出初步事實，要由被指控方提出性騷擾不成立的證據(jù)。
(二)財產權益
中國是《消歧公約》的最初締約國，旨在消除在有關婚姻和家庭關系的一切事務上對婦女的歧視，其中第14條是消除針對農村地區(qū)婦女的歧視。相較城市婦女，我國廣大農村地區(qū)婦女財產權益更應受到關注。因此，“十四五”規(guī)劃和《2035年遠景目標綱要草案》進一步強調保障農村婦女土地權益的重要性。雖然《憲法》明確規(guī)定婦女作為平等的個體，與男子享有平等的土地承包權、集體經濟股份收益等應有的財產權益，但受“男娶女嫁”“從夫居”觀念的影響，一些地方常常通過村規(guī)民約的方式限制或侵害婦女財產權益。調查顯示，農村婦女無地比例遠高于男性，達到21.0%，男性只占10%左右，其中因結婚、再婚、離婚、喪偶等婚姻關系變動而失地的婦女多達27.7%，因婚姻變動而失地的男性僅占失地女性的九分之一?！秼D女法》規(guī)定農村婦女在土地承包和其他財產權益上享有與男子同等權利，以及權益被侵害時的政府調解和訴訟兩種救濟途徑，一定程度上有利于解決此類案件受理難的問題，保障了婦女相關財產權益，改善了農村婦女財產權益經常遭受侵害的狀況。然而當前尚未有統(tǒng)一立法對村民委員會制定集體土地權益分配規(guī)定的自治權和違法性加以有效監(jiān)督管理，政府難以監(jiān)管；同時由于缺乏對農村集體經濟組織成員享有權益要件的明確規(guī)定，法院在受理農村婦女土地權益類案時受制于裁判依據(jù)的缺乏，司法救濟難以施展手腳，有的不得不采取回避態(tài)度。
從地方層面立法經驗看，《廣東省實施〈婦女權益保障法〉辦法》率先對農村婦女享有權益的要件作了具體規(guī)定，因此也成為同類地方實施辦法中被司法適用最多的一個條款。最新修訂的遼寧省、江蘇省、天津市地方法規(guī)也都強調了村民自治章程、村規(guī)民約這種最為常見的侵權方式?；谶@些地方經驗，《婦女法》修改有必要在財產權益一章中明確婦女享受農村集體經濟組織成員資格的條件，具備戶口及履行相應義務的享有與本農村集體經濟組織其他成員平等的權利，如土地經營承包權，并強調不得以村民自治章程、村規(guī)民約等方式侵害婦女在農村集體經濟組織中的合法權益。根據(jù)安徽鳳陽等地試點經驗，立法應明確規(guī)定農村婦女可以載入土地承包經營權確權登記簿和產權證文件。相較于作為共有人登載，婦女作為承包方代表登載更有利于保護婦女權利，既能在土地承包關系上加強婦女與村組的聯(lián)系，提高婦女的社會地位，又能在土地流轉時使婦女有發(fā)言權和主動權，提高婦女的家庭地位，尤其當夫妻兩人作為承包方代表時在頒發(fā)新的土地承包經營權證或變更權利人登記時，應以夫妻兩人名字進行登記。這些新增修改既能體現(xiàn)《婦女法》關注當下和未來女性權益保障中的短板和重點，兼具實用性和前瞻性，又彌補了《民法典》等相關法律規(guī)定的不足，與其他涉及農村女性財產權益保障的立法銜接互動，為農村土地糾紛的解決提供了法律依據(jù)。
(三)勞動社會權益
《婦女法》第22條至第29條對女性勞動和社會保障權利進行了規(guī)定，第22條為兩個領域性別平等的倡導概括，第23條至第27條為女性勞動權益內容，第28條和第29條為社會保障條款。盡管這八條看起來涉及面很廣，但實際有價值內容少，粗細設置不合理，實用性不強。第22條和第24條在《憲法》中有類似條款規(guī)定；其他六條中有關勞動權利的內容規(guī)定和情形例舉過于狹窄，與《勞動法》和《女職工勞動保護特別規(guī)定》(以下簡稱《特別規(guī)定》)相關內容重復；剩下兩條關于社會保障的內容中第28條缺乏性別針對性，與《社會保險法》相關規(guī)定重復；第29條僅粗略提到生育保險和救助，既跟《計生法》重復，又與當前生育保障改革脫節(jié)。具言之，立足于當下和未來女性在勞動就業(yè)和社會保障方面亟待解決的問題，本次修法應關注以下兩大方面：
1.勞動就業(yè)性別歧視防治
生育政策放松后，尤其是“全面三孩”政策實施以來，公民生育選擇增加的同時是女性就業(yè)歧視徒增。據(jù)調查顯示，遭遇過就業(yè)性別歧視的女性占10%，男性僅為4.5%，其中反映因結婚、懷孕、生育而被解雇的人群中，73.6%為女性。與此同時，勞動就業(yè)歧視增加反過來抑制育齡女性生育意愿，阻礙生育權實現(xiàn)?！秼D女法》和其他相關立法對勞動就業(yè)性別歧視規(guī)定采取的都是簡單列舉方式，沒有明確定義，導致用人單位規(guī)避成本低，司法實踐中法院也難以對用人單位的招聘錄用晉升方案和程序是否涉及歧視作出判決。
2006年聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會(以下簡稱“消歧委員會”)就已經指出我國立法仍未根據(jù)《消歧公約》第一條對歧視婦女包括直接和間接歧視作出定義的問題。相較國家層面的立法滯后，一些地方立法經驗已經出現(xiàn)對性別歧視做更詳細解釋的探索，如《陜西省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第3條將性別歧視進一步認定為基于性別而作的歧視性區(qū)別、排斥或限制。考慮國內上位法《憲法》和《消歧公約》的相關規(guī)定，可將針對婦女的性別歧視總體上定義為：“基于性別而對婦女在政治、經濟、社會、文化和家庭生活等方面享有與男子平等權利進行的任何區(qū)別、排斥、限制或妨礙的行為。”同時，考慮我國現(xiàn)有法律已經明確禁止直接歧視，而當前勞動市場中存在的性別歧視更為隱蔽，本次修法可以根據(jù)聯(lián)合國消歧委員會的建議，分別界定并禁止直接歧視和間接歧視。具言之，直接歧視是指在類似情況下，一個人因其性別而受到比另一個人相對較差的待遇，而間接歧視更具有隱蔽性：規(guī)則、標準或習慣在表面上看似中立，但可能使某一性別較之另一性別處于特別不利的地位的，也應當認定為性別歧視。
近年來，我國在反就業(yè)歧視方面與國際越來越接軌，也探索出一些具有我國特色的防治經驗，如2019年人社部、教育部等九部門印發(fā)的《關于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》(以下簡稱《通知》)對就業(yè)性別歧視的具體表現(xiàn)進一步作出了細化規(guī)定?！锻ㄖ芬蟾黝愑萌藛挝缓腿肆Y源服務機構在招聘計劃、信息、錄用過程中，不得限定性別(女職工禁忌勞動范圍等情況除外)或性別優(yōu)先，不得以性別為由限制婦女求職、拒絕錄用婦女，不得詢問婚育情況，不得將妊娠測試作為入職體檢項目，不得將限制生育作為錄用條件，不得差別化地提高對婦女的錄用標準；還針對違反規(guī)定的單位和機構設置了聯(lián)合約談機制，為遭受歧視的當事人提供司法救濟的依據(jù)。但是，《通知》的強制性和規(guī)范性無法與統(tǒng)一立法相提并論，《婦女法》完善可在九部門《通知》執(zhí)行三年的經驗基礎上，對招聘求職錄用晉升環(huán)節(jié)中性別歧視進一步細化，明確各個部門機構防治就業(yè)性別歧視的職責，規(guī)定聯(lián)合約談司法前置程序，通過明晰歧視范疇舉證賠償責任等完善司法救濟機制。
2.勞動權益和生育權益的有機結合
勞動權益是法律賦予勞動者的、在勞動關系方面享有的基本權利和利益，主要包括勞動就業(yè)權、勞動安全和健康保護權等等。由于婦女的特殊生理機能，婦女的勞動權益不僅包括婦女與男子平等享有的勞動權益，還包括婦女基于特殊生理機能單獨享有的勞動權益。如上所述，實施適度鼓勵生育政策后，女性勞動和生育兩方面權益保障相輔相成，在立法體系中需有機結合。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要草案提出要保障婦女勞動權益，特別是第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低生育水平。提高婦女的生育意愿，進一步完善生育期女職工勞動權益保障在當下顯得尤為重要。
《婦女法》規(guī)定婦女的勞動保護權包括一般性勞動禁忌規(guī)定和經期、孕期、產期、哺乳期“四期”勞動保護兩方面內容。在一般性勞動禁忌規(guī)定上，《婦女法》只規(guī)定了單位不得安排婦女從事不適合的工作，禁忌工作則由行政規(guī)章進行細化。在“四期”勞動保護方面，《婦女法》規(guī)定婦女在“四期”受特殊保護，用人單位不得降低工資、單方面解除勞動合同來保護婦女的勞動保護權?！秳趧臃ā贰短貏e規(guī)定》等法律法規(guī)都沒有規(guī)定“四期”女職工的特殊保護具體情形。實踐中，對結婚、生育階段女職工的勞動權利、勞動報酬權利的侵害主要表現(xiàn)為降低工資和單方解除勞動(聘用)合同或者服務協(xié)議。有的用人單位通過停止發(fā)放工資，延期調整女職工的工資和職務，減少或降低女職工的福利待遇，將其轉為待聘、編余人員等隱蔽的方式嚴重侵害結婚、生育階段婦女勞動權益，根據(jù)當前法律規(guī)定，這些行為難以被認定為侵犯勞動權利，司法判決中法院也難以適用《婦女法》保障婦女勞動和生育權益。
《婦女法》久未進行實質修改，而婦女勞動權益面臨新問題和挑戰(zhàn)日益增加，2012年依照《中國婦女發(fā)展綱要》，《特別規(guī)定》取代《女職工勞動保護規(guī)定》對女職工勞動和生育兩方面權益進行更為詳細的規(guī)定。近年來，多地在制定地方《特別規(guī)定》實施辦法中細化了勞動和社會保障權益，如上海和天津的實施辦法中豐富和補充了女職工四期“特殊保護”內容，并將禁止性內容從用人單位不得在孕產育期間降低女職工工資、不得單方面解除合同擴充至不得影響其升職、不得未經同意調整工作崗位等情形。因為條款具體細致可操作性強，地方法院在女職工勞動權益侵害案件審理時適用這些條款頻率大幅提升，為司法維權救濟提供了依據(jù)。但是，地方《特別規(guī)定》實施辦法由于各地立法水平發(fā)展不同，效力階位和執(zhí)行性不高等問題，難以統(tǒng)一規(guī)范回應處理婦女勞動和生育權益保障中的短板問題?！短貏e規(guī)定》作為一部已經頒布十年的行政法規(guī)，本身也存在以下三個問題：一是其專門針對女職工設置，并非全體婦女，強調的權利義務主要在用人單位和其員工之間；二是內容主要是提供“特別”保護，而沒有關于勞動就業(yè)歧視的清晰界定和細分；三是滯后于當前勞動就業(yè)新發(fā)展和生育政策改革，很多條款內容亟待更新完善。基于此，《婦女法》勞動和社會權益方面的修改在考慮與《特別規(guī)定》的銜接互動的同時，也應彌補以上不足。其一，作為一部婦女權利保障基礎法，應注重保障的統(tǒng)一性和普遍性，本次修法應將勞動和生育權益保護對象擴大至全體婦女。其二，《特別規(guī)定》已就生理性別差異給予女職工特別保護，《婦女法》應彌補前者在防止歧視對待方面的不足，明確界定和細化勞動就業(yè)歧視范疇和種類，防止勞動市場的“過度”保護導致歧視性對待或用人單位以保護為名行歧視之實。其三，明確相關政府部門在政策制定、措施提供、監(jiān)督管理、維權救濟等行為中的具體職責，減輕用人單位負擔。如果女性勞動權益保障和生育成本分擔主要由用人單位承擔，會導致用人單位在招錄晉升中采用更為隱蔽的歧視性手段，反而加重就業(yè)性別歧視，進一步抑制育齡女性生育意愿和選擇。
四、《婦女法》與他法的體系協(xié)調
《婦女法》根據(jù)其保障性、實用性、奠基性法律定位和功能進行章節(jié)內容修改和制度更新，這屬于其內部體系完善?？v覽我國婦女權益保障立法體系，應以《憲法》為統(tǒng)領，《婦女法》為主導，同一位階其他法律基礎補充，行政法規(guī)及地方性法規(guī)專門細化。雖然這一體系已經粗具規(guī)模，但作為根基梁柱的《婦女法》由于上述原因沒有起到承上啟下和協(xié)調轉接作用。《婦女法》修訂不能僅關注自身結構內容完善，也要重視其與他法之間的有機互動。
(一)婦女權益保障法律體系考察
1.受《憲法》指導
《憲法》是基本法的立法依據(jù)和最高準則，其關于婦女權利和男女平等的原則性和倡導性規(guī)定必須貫徹落實到《婦女法》修法中，轉變?yōu)榫哂胁僮餍?、實用性的具體制度措施?！秼D女法》第1條和第2條點明《憲法》的統(tǒng)領指導作用，并直接引用《憲法》的相關條款內容。后面的權利章節(jié)也依照《憲法》第四十八條對婦女政治、文化教育、勞動和社會保障、財產、人身、婚姻家庭等領域權益進行了規(guī)定。
如前所述，從《婦女法》條款內容來看，存在過于抽象簡單、實用性不強等問題，如總則前兩條與《憲法》相關條款幾乎沒有區(qū)別，后五條內容零散?！秼D女法》受《憲法》原則性條款的指導，協(xié)調同階位法律中有關婦女權利保障的制度，但不是前者的重復，也不是后者的摘要。同時，本次修法要根據(jù)《憲法》規(guī)定和當前新問題設置完善相關制度，如婦女人身權利保護是憲法性條款，《婦保法》不能只是重復強調，而應細化和細分禁止性行為和保護性措施。近年來屢屢發(fā)生的一些品牌廣告創(chuàng)意物化或貶損女性，侵害的是婦女群體人格權，但實踐中并沒有相關法律作為維權依據(jù)。在涉及性別歧視侵害婦女群體人格權益案例中，難以主張個體侵權，通常由婦聯(lián)或其他組織通過建議抗議維權，雖能夠解決單次問題，但維權持續(xù)性和穩(wěn)定性弱，只能由婦女組織提起群體訴訟，而現(xiàn)行的法律體系沒有給予必要的關注。這也要求本次修法在保護婦女人身權益的指導原則下，明確權利要件，細化侵權類型和責任主體。
2.協(xié)調同位階法律
《民法典》《勞動法》《刑法》《母嬰保健法》等部門法的效力位階與《婦女法》相同，但這些法律并非基于性別視角，而是將婦女放在平等自然人地位上進行保護，僅有少數(shù)條款涉及婦女權益事宜。本次修法不僅需要避免與這些同位階他法條款內容發(fā)生抵牾，更要起到串聯(lián)各部門法中零散條款和協(xié)調他法中制度的作用?！秼D女法》在婦女權益保障法律體系中居于基礎法的主導地位，規(guī)定和調整的內容是婦女問題中最根本和最重要的方面，為他法中涉及婦女權益條款的設置和修訂提供指導原則和依據(jù)。
十八大以來，我國人權保護和社會保障法治建設進入新時代，立法和修法工作也在提質提量?！秼D女法》與同位階他法，尤其是《民法典》之間的互動重要性日益凸顯?！秼D女法》第一次設置婦女生育權、隱私權保護條款，并禁止性騷擾，然而這些條款的落實不僅需要細化自身規(guī)定內容，還要銜接協(xié)調他法中的相關規(guī)定制度，對目前婦女權利保障體系中空缺部分進行填補，滯后部分進行更新，過時的規(guī)定予以廢除。例如，2005年《婦女法》修訂第51條就是根據(jù)《母嬰保健法》的內容增加了促進婦女生殖保健服務中的國家義務，本次修法亟須補充的是性騷擾界定條款；更新家務補償規(guī)定，《婦女法》還維持《婚姻法》時代以夫妻分別財產制為前提規(guī)定，而《民法典》為肯定家務勞動價值廢除了該前提；生育政策調整后，有關計劃生育的條款內容應該刪除。法律適用中，需要協(xié)調同級法律間的援引問題，《婦女法》作為特別法在婦女權利保護方面應當優(yōu)先于《民法典》等同級法適用?！睹穹ǖ洹返?28條在民事基本法層面確立《婦女法》等作為專門保護婦女權益的法律具有優(yōu)先適用效力?！秼D女法》優(yōu)先適用要求司法機關及其工作人員在保護婦女權益司法實踐的過程中，必須按照程序法，并按照《婦女法》的規(guī)定來行使自己的司法職權，履行自己的職責，充分尊重當事人的各項權利。
3.銜接下位行政規(guī)章和地方實施辦法
我國現(xiàn)有關于婦女權利保障的行政法規(guī)有《特別規(guī)定》等，相較《婦女法》等基本法，這些法規(guī)規(guī)章條款更為具體細致，司法適用性更強。同時，我國地方文化經濟等差異決定了統(tǒng)一立法難以完全照顧到不同的地方具體情況，地方可根據(jù)上位法結合本地情況制定實施辦法。地方立法一方面需要符合上位法的基本精神，在不與《婦女法》等上位法或行政法規(guī)相抵觸的前提下，將國家有關制度和規(guī)定細化為更加符合地方實際，更具有針對性、可操作性、可執(zhí)行性的條文。另一方面，各地實施辦法修訂工作應積極吸納理論界最新研究和實務界最新探索，在立法模式、章節(jié)架構、制度創(chuàng)新方面可以作出比統(tǒng)一法更為大膽的嘗試。但是，囿于上位法的滯后和轄制，下位規(guī)章和辦法嘗試創(chuàng)新和突破時又容易陷入整體優(yōu)化乏力的困境，一定程度上對《婦女法》修訂完善工作形成倒逼態(tài)勢。地方創(chuàng)新性立法是滿足地方發(fā)展需求，實現(xiàn)地方治理法治化的必由之路。地方為中央立法發(fā)揮先行先試、立法“試驗田”的作用，為正式立法積累了經驗、創(chuàng)造了條件，有助于完善社會主義法治體系?！读⒎ǚā窞榈胤搅⒎ㄏ刃邢仍囂峁┝朔梢罁?jù)。如下表所示，近年一些地方實施辦法已經先行進行了修訂，新增和更新內容主要集中在性騷擾防治、勞動與社會保障權益、農村婦女土地承包、其他財產權益等糾紛矛盾較多的四個方面。
表1 典型地區(qū)的地方實施辦法
(二)體系協(xié)調機制構建
1.貫徹落實憲法原則
如上述，《婦女法》貫徹《憲法》規(guī)定性別平等原則，應確保分章中權利和責任都得到明確細化，才能在婦女權益受到侵害時提供行政、司法救濟依據(jù)。訴訟是保障婦女權益最有力的手段，其中前者主要針對法律地位不平等的，能夠明確主管部門的主體侵害權益情況，后者針對處于平等地位的主體侵害婦女合法權益的情況?！秼D女法》第54條規(guī)定了婦女組織支持起訴的義務，背后可以增加提起訴訟這一幫助方式，為婦女組織提起公益訴訟提供法律依據(jù)和維權的空間，賦予婦女組織以原告資格，由支持女性維權到直接指導女性維權，充分利用其社會地位和影響力，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，以更好地保護廣大女性的合法權益?！睹袷略V訟法》也為女性組織提起公益訴訟提供了法律依據(jù)。具體來說，當前婦女權益侵害中比較突出的和亟待解決的問題，如勞動就業(yè)歧視、性騷擾、家庭暴力、人格權和土地權益侵害等，都要明確納入司法救濟范圍，同時要健全監(jiān)督機制。《婦女法》第56條僅簡單指出對侵害婦女權益的行為，給予行政處罰，追究刑事或民事責任，對損害類型、責任認定、賠償范圍、計算方式等都沒有明確規(guī)定，實踐中司法援引和實用性低。本次修法應在《憲法》相關原則指導下完善這些內容。
2.協(xié)調同層級法律
婦女權益保障法律體系中，《婦女法》較其他同位階立法頒布早，規(guī)定內容相較這些法律相關條款更加抽象，甚至滯后?！秼D女法》修訂既要盡量保持與他法相關規(guī)定的協(xié)調一致性，又不能簡單照搬；在關涉婦女權益的重要問題和薄弱環(huán)節(jié)上要有一定創(chuàng)新和加強，不能片面地強調協(xié)調一致而降低《婦女法》性別視角和保障力度，否則就會妨礙其發(fā)揮作為婦女權益保障基本法的專屬性和針對性作用。一方面，修法需要審視《民法典》《勞動法》《母嬰保健法》等是否存在與《婦女法》相沖突的條款，如果有，應判斷哪個條款更符合上述憲法指導原則或更能滿足婦女權益保障需求，而不能錯誤地讓《婦女法》修改服從《民法典》規(guī)定。例如，在家務補償問題上，《婦女法》與《民法典》在前提規(guī)定上相互矛盾，存在沖突，修法就應當遵循權利和義務對等的原則，去除前者關于夫妻分別財產制前提的限制，擴大離婚經濟補償?shù)倪m用范圍，以保障家務勞動付出較多方經濟利益，維護家庭倫理道德。
另一方面，《婦女法》有專門的調整對象和調整范圍，其調整婦女的政治、經濟、婚姻家庭等多方面的權利，這些條款與《民法典》人格權編、婚姻家庭編中涉及婦女人格和婚姻家庭權益的規(guī)定和《勞動法》《計生法》中涉及婦女勞動權益和生育權益等的規(guī)定有一定重合。但是，《民法典》更多是基于男女平等視角將婦女視為無性別差異自然人給予保護，《勞動法》《計生法》及相關條例等只著重關注某一領域的權益?！秼D女法》應基于實質平等視角，將婦女視為較為弱勢群體進行全方面權利保護，條款內容應更體現(xiàn)保障性、優(yōu)待性、救助性。同時，修法應詳細規(guī)定優(yōu)待性和救濟性條款內容，尤其是婦女生育保障待遇、勞動就業(yè)歧視消除、性騷擾/侵害治理。
3.銜接行政法規(guī)和地方實施辦法
《婦女法》對上受《憲法》指導，是其相關條款的具化和細化，對外協(xié)調同位階他法有關婦女權益的條款和制度，但其落實執(zhí)行需要行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等下位法以及相關政策提供完善配套和有效配合。如上述，作為專門法和統(tǒng)一法，《婦女法》涉及政治、經濟、文化、社會、財產和婚姻家庭等各領域婦女權益保障，但很難為社會發(fā)展進程中的難點問題提供直接解決方案，在熱點事項規(guī)定中也可能存在滯后。修法應為未來相關行政規(guī)章制定留下空間以有效回應婦女權益保障中的重難熱點。同時，修法應鼓勵省級人大根據(jù)法律規(guī)定和當?shù)厍闆r創(chuàng)新和細化《婦女法》的保障制度措施。作為地方立法實踐與國家法律的連接點，修法應關注新時期地方婦女權益保障立法的先行經驗，通過反向傳導鏈條即從實踐到地方法規(guī)再到國家立法，將實踐中婦女真實需求反饋至中央立法層面。具體來說，婦女勞動平等權，免受家庭暴力、性騷擾、性侵害等人身權益，農村土地承包和相關財產權益等重難熱點問題可以從司法實踐和公眾輿情反射出來。從地方《實施辦法》多次被司法判決援引條款中也可以看出些問題的解決是當下相關法規(guī)規(guī)章和各地《實施辦法》制定的聚焦點，但這些法規(guī)辦法位階較低，地方立法發(fā)展不一，仍需從國家立法層面規(guī)范完善。
五、結論
推動性別平等是一個長期的事業(yè)，需要定期審查實際情況以便及時調整政策?！秼D女法》作為女性群體權益保障的基本依據(jù)，是中國特色社會主義婦女保障法律體系的主體內容，在保障婦女權益方面發(fā)揮了重大作用，是在國際承諾與國內呼吁之下誕生的。但受限于當時不甚健全的法制體系，以及向經濟建設看齊的社會環(huán)境，《婦女法》從定位、排篇布局及內容層面都是較為倉促的。當下國內外環(huán)境發(fā)生深刻變化，需要通過重審本法自身定位調整篇章結構，完善具體制度，加強體系互動。在立法完善的基礎上提高本法的司法適用質量。同時作為一部與國際社會聯(lián)系密切的法律需要關注和借鑒世界性別平等先鋒國家的相關立法，最終落實《婦女法》的立法目的，回應人民群眾的現(xiàn)實需要。
Abstract：Since 1992 when China promulgated the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the Law has been twice amended，and formed a relatively complete legislation system together with relevant laws and regulations，accumulating certain experience of judicial application in practice.In the current revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the main issues that should be considered are as follows：First，the legislative purpose of this law should be reviewed to clarify the three legislative positions of the Law on Women’s Rights and Interests，in terms of protection，practice and foundation；secondly，it is necessary to grasp whether the text structure is appropriate and rectify the defects of the existing text structure.Third，explore how to reform and implement specific systems from the micro perspective to improve the specific systems of women’s personal，property，and social rights and interests；fourthly，strengthen the systematic interaction with other norms of different ranks and implement the principle of gender equality stipulated in the Constitution of China；fifth，attention should be paid to the necessity of invoking this Law in judicial practice，the possibility of operation and the effectiveness of enforcement.The revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests should also sum up the experience of local legislation and judicial decisions and improve the quality of judicial application of the law based on perfect legislation to truly respond to the practical needs and challenges of the protection of women/s rights and interests and the implementation of gender equality in the new era.
Keywords：Protecting Women’s Rights and Interests；Law on Women’s Rights and Interests；Legislation System；Amendment of the Law
(責任編輯 陸海娜)
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