內(nèi)容提要：自成立以來，聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組就肩負(fù)著為《老年人權(quán)利公約》探尋“可能性”乃至打好“地基”的歷史使命。然而，即使制定關(guān)涉老年人權(quán)利保障的公約已經(jīng)得到民間社會的普遍擁護(hù)和許多國家的支持，其誕生依然面臨著多方面的難題。中國應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“人權(quán)”與“發(fā)展”相結(jié)合的基礎(chǔ)上，順應(yīng)相關(guān)領(lǐng)域的新變化進(jìn)行對策調(diào)整，通過扎實(shí)的成功案例、凝練的權(quán)利表達(dá)和區(qū)域性締約實(shí)踐，更深層次地參與到老年人權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制的變革之中，提升我國在未來國際人權(quán)治理中的話語權(quán)，為世界老年人權(quán)利保障事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞：老年人權(quán)利 《老年人權(quán)利公約》 聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制 國際人權(quán)法
人口老齡化已經(jīng)成為21世紀(jì)世界各國最顯著的人口發(fā)展特征。如聯(lián)合國前秘書長科菲·安南在1998年國際老年人日的獻(xiàn)詞中形容道：“我們正在經(jīng)歷一場靜悄悄的革命，它大大超出人口學(xué)的范圍，給經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理和精神均帶來重大影響。”然而，各個領(lǐng)域的社會政策依然是以“年輕人”為出發(fā)點(diǎn)，隱含著針對老年人的刻板偏見以及根深蒂固、無影無形的年齡歧視，老年人的權(quán)利需求難以得到有效回應(yīng)而遭遇系統(tǒng)性的權(quán)利困境。延續(xù)至今的新冠疫情無疑是老年人權(quán)利困境的殘酷例證：80歲以上人口因感染疾病而死亡的幾率是平均年齡人口的5倍以上，他們還普遍面臨著被拒絕醫(yī)療、暴力虐待、貧困、福利受損以及恥辱與歧視等創(chuàng)傷。
早在20世紀(jì)50年代，老年人權(quán)利保障問題就已經(jīng)被部分有識之士提上聯(lián)合國議事日程。20世紀(jì)80年代以來，《維也納行動計(jì)劃》《馬德里政治宣言以及行動計(jì)劃》《聯(lián)合國老年人原則》等老齡問題專門國際文件均明確要消除年齡歧視，保障老年人不折不扣地享有全部人權(quán)。然而，由于各核心人權(quán)公約均未明確提及“年齡”和“老年人”，而直接提及老年人權(quán)利的文書又都是“不具約束力”的“軟法”規(guī)范，現(xiàn)有聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制在推進(jìn)老年人權(quán)利保障方面顯得軟弱無力。正如聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員在2012年向經(jīng)濟(jì)及社會理事會提交的專項(xiàng)報(bào)告所指出的那樣：“國內(nèi)和國際上保護(hù)老年人人權(quán)的現(xiàn)有安排不足。需要毫不拖延地采取專門措施，加強(qiáng)針對老年人的國際保護(hù)機(jī)制。”在這種背景下，制定保障老年人權(quán)利的專門性人權(quán)文書——《老年人權(quán)利公約》已經(jīng)成為國內(nèi)外學(xué)者的普遍共識。柳華文在梳理歸納了制定《老年人權(quán)利公約》的機(jī)遇和挑戰(zhàn)后指出，起草和制定《老年人權(quán)利公約》對于切實(shí)推動老年人的人權(quán)保障具有重要意義，并建議中國采取行動以積極參與到公約制定進(jìn)程。黃振威將制定專門權(quán)利公約作為改善老年人權(quán)利國際法保護(hù)的重要對策予以強(qiáng)調(diào)。何燕華認(rèn)為，構(gòu)建具有明確標(biāo)準(zhǔn)的綜合性的《老年人權(quán)利公約》有助于更加準(zhǔn)確地界定老年人所享有的各項(xiàng)人權(quán)的具體內(nèi)容，強(qiáng)化老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制并促使社會大眾樹立正確的老齡觀念。
事實(shí)上，聯(lián)合國很早就意識到現(xiàn)有老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的弊端，并為改進(jìn)相關(guān)機(jī)制做出了不懈的努力。值得關(guān)注的進(jìn)展在于，聯(lián)合國大會于2010年決議設(shè)立老齡問題不限成員名額工作組(United Nations Open-ended Working Group on Ageing，以下簡稱“工作組”)，廣泛邀請各國政府、人權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織，分享老年人權(quán)利保障的最新政策舉措和實(shí)踐動向，在此基礎(chǔ)上探討訂立關(guān)于老年人的國際人權(quán)文書的可能性。如今，工作組會議已經(jīng)成為主權(quán)國家、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)以及非政府組織就制定“新公約”進(jìn)行磋商和辯論的最主要的平臺。在這種背景下，本文將以工作組的歷次會議為線索，回顧工作組為推進(jìn)《老年人權(quán)利公約》締約進(jìn)程所做的努力，分析各方勢力對于制定新公約的不同態(tài)度和理由，并就中國更加積極地參與締約進(jìn)程提出相關(guān)建議。
一、聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制的變革：關(guān)于制定《老年人權(quán)利公約》的協(xié)商
(一)聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制中的老年人權(quán)利
早在20世紀(jì)50年代聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制創(chuàng)制初期，就有人提出為老年人權(quán)利提供特別保護(hù)的倡議。1948年，阿根廷在第三屆聯(lián)合國大會上提交了《老年人權(quán)利宣言決議草案》(DECLARATION OF OLD AGE RIGBTS：Draft Resolution)。該草案提及：“老年人權(quán)利(old age rights)與其他普遍社會保障措施具有同樣的起源和目的，對于改善個人在勞動體力耗盡、陷入貧困和遭忽視境地時的生活條件和福利至關(guān)重要。”該草案呼吁各國在采取行動保障人們普遍的固有權(quán)利的同時，對老年人的境遇和需求給予特別關(guān)注，并初步提煉出居住權(quán)、工作權(quán)、支助權(quán)等老年人權(quán)利的概念與內(nèi)涵。雖然該草案并未得到多數(shù)國家的關(guān)注，但亦可說是國際社會關(guān)于老年人權(quán)利保護(hù)的先聲。
隨著“銀發(fā)浪潮”席卷世界，老年人所面臨的系統(tǒng)性權(quán)利困境引起社會大眾的普遍關(guān)注。1982年第一屆世界老齡大會通過的《維也納老齡問題國際行動計(jì)劃》(以下簡稱《維也納行動計(jì)劃》)作為聯(lián)合國首個針對人口老齡化問題的國際性文件，雖然重點(diǎn)關(guān)注人口老齡化帶來的社會發(fā)展難題，但亦重申《世界人權(quán)宣言》所載的各項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)充分地、不折不扣地適用于老年人，明確宣布“老年人的健康、安全和福利”是老齡問題世界大會最重要的目標(biāo)。就具體內(nèi)容而言，《維也納行動計(jì)劃》圍繞營養(yǎng)保健、消費(fèi)市場、家庭生活、住房權(quán)利、社會福利、就業(yè)以及教育等關(guān)系老年人福祉的關(guān)鍵領(lǐng)域提供多層次的“行動”(Action)建議，成為后續(xù)“國際、區(qū)域和國家戰(zhàn)略和方案不可分割的組成部分”第一屆老齡問題世界大會：《1982年老齡問題維也納國際行動計(jì)劃》，UN.DOC.A/CONF.113/31。。而在發(fā)布《維也納行動計(jì)劃》10年之后，聯(lián)合國大會又于1991年第46/91號決議通過《聯(lián)合國老年人原則》，條分縷析地闡述了“獨(dú)立、參與、照顧、自我實(shí)現(xiàn)和尊嚴(yán)”等應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)和解決老年人相關(guān)社會問題時的五項(xiàng)關(guān)鍵原則，并倡導(dǎo)世界各國盡可能將這五項(xiàng)原則納入本國的政策與法律體系。
2002年第二屆世界老齡大會回顧和反思了1982年以來世界各國就應(yīng)對老齡化所采取的行動及其成效，并針對社會發(fā)展的新形勢發(fā)布了《馬德里政治宣言與老齡問題國際行動計(jì)劃》(以下簡稱《馬德里行動計(jì)劃》)。作為“21世紀(jì)解決老齡問題的大膽新議程”，《馬德里行動計(jì)劃》對過去的行動方案進(jìn)行了全方位的調(diào)整。首先，《馬德里行動計(jì)劃》對發(fā)展中國家的人口老齡化情勢給予特別關(guān)注，改變了人口老齡化問題等于發(fā)達(dá)國家問題的傳統(tǒng)觀念，為發(fā)展中國家提前預(yù)備人口老齡化提供了專門建議。《馬德里行動計(jì)劃》指出，發(fā)展中國家人口基數(shù)大、老齡化速度快，據(jù)估算未來世界范圍內(nèi)將有四分之三的老人生活在發(fā)展中國家。不公平的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序使得發(fā)展中國家的發(fā)展難題和人口老齡化挑戰(zhàn)結(jié)合起來，將給發(fā)展中國家的老年人權(quán)利保障帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)提前采取措施，為老齡化時代的諸多挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備，同時倡導(dǎo)國際社會對發(fā)展中國家的人口老齡化應(yīng)對提供支持與幫助。其次，《馬德里行動計(jì)劃》也實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注老年人福祉的“人道主義”視角到保障老年人權(quán)利的“權(quán)利視角”轉(zhuǎn)向?！恶R德里行動計(jì)劃》明確提及其目標(biāo)在于“確保全世界所有人都能夠人保障、有尊嚴(yán)地步入老年，并作為享有充分權(quán)利的公民參與其社會”。平等、尊嚴(yán)與參與成為《馬德里行動計(jì)劃》的重大亮點(diǎn)。就方法而言，《馬德里行動計(jì)劃》倡導(dǎo)“將老年人納入決策過程”的參與性方法，標(biāo)志著政策視野中的老年人從福利客體向權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變。就權(quán)利內(nèi)容而言，《馬德里行動計(jì)劃》從“發(fā)展”、“健康”和“實(shí)現(xiàn)環(huán)境”三個優(yōu)先方向著手，更為具體地闡釋了老年人應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)具體權(quán)利的目標(biāo)和前進(jìn)方向，全面覆蓋了就業(yè)與收入、健康與營養(yǎng)、住房條件與環(huán)境、社會服務(wù)、非歧視與不受暴力侵害乃至危機(jī)環(huán)境中的老年人權(quán)利等核心議題?！恶R德里老齡問題國際行動計(jì)劃》已經(jīng)成為21世紀(jì)聯(lián)合國老年人權(quán)利保障工作的基礎(chǔ)，為各國制定相關(guān)法律政策以及各個層次的國際合作提供了全面系統(tǒng)的政策框架。
正如兩次世界老齡大會所重申的那樣，《世界人權(quán)宣言》等人權(quán)公約所規(guī)定的權(quán)利當(dāng)然平等地適用于老年人群體?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》以及《殘疾人權(quán)利國際公約》明確提及禁止基于“年齡”的歧視或多重歧視?！豆駲?quán)利及政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》雖未明確提及老年人問題，但相關(guān)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見通過對公約相關(guān)條款進(jìn)行解讀，為老年人權(quán)利保障提供了一般性指導(dǎo)。比如，1995年經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員的第6號一般性意見強(qiáng)調(diào)《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》各締約國有義務(wù)采取措施保障老年人充分享有公約所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，并就政策制定和國際合作等問題提出建議。第14號一般性意見特別提及推動老年人實(shí)現(xiàn)“可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)健康權(quán)”時所要關(guān)注的重點(diǎn)問題。在關(guān)于工作權(quán)利的第18號一般性意見、關(guān)于不歧視的第20號意見中，委員會明確提及“需要采取措施防止以年齡為理由在就業(yè)和職業(yè)方面實(shí)行歧視”。
然而，無論是關(guān)于老齡問題的專門性文件，還是條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見，都屬于沒有約束力的“軟法”規(guī)范。這些軟法規(guī)范為各個國家、國際組織乃至民間社會合力推進(jìn)老年人權(quán)利保障事業(yè)提供了理念和方法的指引，但并未針對任何主體設(shè)定具有法律約束力的義務(wù)或責(zé)任。同時，這些文件雖然嘗試闡明老年人所享有的權(quán)利的內(nèi)容，但未能提供系統(tǒng)而明確的指標(biāo)體系和評估方案，更沒有建立可靠的評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，難以支撐起老年人權(quán)利的國際保護(hù)實(shí)踐。由于態(tài)度各異、步調(diào)不同，國際老年人權(quán)利事業(yè)雖然歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，但成果依然相當(dāng)有限。為了扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，區(qū)域?qū)用娴臉?gòu)建“硬法”規(guī)范體系的努力開始出現(xiàn)。在歐洲，1997年《阿姆斯特丹條約》(Treaty of Amsterdam)第13條明確授權(quán)歐盟機(jī)構(gòu)“采取適當(dāng)行動”以打擊包括“年齡”在內(nèi)的各種歧視，2000年《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》第25條明確規(guī)定“歐盟承認(rèn)并尊重老年人過有尊嚴(yán)和獨(dú)立的生活以及參與社會和文化生活的權(quán)利”。以此為指導(dǎo)，歐盟各國紛紛推進(jìn)勞動與就業(yè)領(lǐng)域的制度變革，以識別并盡可能消除就業(yè)領(lǐng)域的年齡歧視現(xiàn)象。2007年，美洲國家組織發(fā)布《巴西利亞宣言》明確宣布開始就制定美洲區(qū)域的老年人權(quán)利公約進(jìn)行磋商。2009年，參與起草《美洲保護(hù)老年人人權(quán)公約》的專家們在德國舉行會議，旨在“就有關(guān)老年人權(quán)利的問題向聯(lián)合國大會提供獨(dú)立專家意見”。專家們最后提議聯(lián)合國大會采取兩個方面的措施強(qiáng)化老年人權(quán)利的國際保護(hù)：(1)設(shè)立老年人權(quán)利問題特別報(bào)告員；(2)為制定一部綜合性的老年人權(quán)利公約提供支持。
(二)為“公約”而生：聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組
2010年，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設(shè)立“老齡問題不限成員名額工作組”，同時闡明了工作組的最初使命，即“審議現(xiàn)有的老年人人權(quán)國際框架，找出可能的差距，確定如何最好地解決這些差距，包括酌情審議制定其他文書和措施的可能性，以期加強(qiáng)保護(hù)老年人的人權(quán)”。工作組的最初任務(wù)在于梳理關(guān)于老年人權(quán)利保障的國際、區(qū)域和國內(nèi)法律規(guī)范，尋找法律機(jī)制及其實(shí)施效果和《馬德里行動計(jì)劃》等文書中所承諾的目標(biāo)之間的“差距”，并尋找解決方案。
在工作組前三次會議成果的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國大會于2012年通過第67/139號決議，明確宣布就“訂立一項(xiàng)全面綜合的國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)”，授權(quán)工作組“本著在社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視以及性別平等和增強(qiáng)婦女權(quán)能等領(lǐng)域工作中采用的整體辦法”，審議關(guān)于訂立一項(xiàng)旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議，以及探索“旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)的國際法律文書內(nèi)應(yīng)當(dāng)包含、現(xiàn)有各種機(jī)制目前未充分觸及因而需要進(jìn)一步確立國際保護(hù)的主要內(nèi)容”。訂立“全面綜合的國際法律文書”的表達(dá)反映了聯(lián)合國大會的意圖——這部新的國際法律文書將成為聯(lián)合國核心人權(quán)公約的組成部分，將是與殘疾人、兒童、婦女等特定群體權(quán)利公約具有同等地位的《老年人權(quán)利公約》。關(guān)于工作組使命的表達(dá)也從探尋“可能性”轉(zhuǎn)化為探索新的文書所應(yīng)該包含的“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”。這標(biāo)志著工作組使命不僅包括“討論是否要訂立國際性法律文書”，還包括實(shí)質(zhì)性的起草活動。
可見，工作組自誕生起就肩負(fù)著為《老年人權(quán)利公約》的誕生奠定共識基礎(chǔ)甚至起草公約文本的使命。從實(shí)際運(yùn)作過程來看，老齡問題不限成員名額工作組與獨(dú)立專家、人權(quán)理事會以及其他人權(quán)機(jī)構(gòu)密切合作，致力于探尋通過制定或修改現(xiàn)有法律文書來完善老年人權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制的方法；為主權(quán)國家、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以及民間社會提供了就新法律文書有關(guān)事項(xiàng)開展協(xié)商與溝通的平臺，其會議進(jìn)程也事實(shí)上反映了締約進(jìn)展與主要方向。
二、在曲折中前進(jìn)的《老年人權(quán)利公約》制定協(xié)商
作為大會的附屬機(jī)構(gòu)，工作組歷次會議進(jìn)程與聯(lián)合國大會決議之間互相影響、相輔相成。一方面，大會決議授權(quán)是工作組所有工作的依據(jù)，歷次工作組會議議程都必須圍繞大會決議案展開。從2010年決議的審議“可能性”到2012年決議的探索“國際法律文書應(yīng)當(dāng)包含的主要內(nèi)容”，再到2015年決議中“酌情提出最佳做法、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的變化，反映了工作組具體任務(wù)和工作方針的轉(zhuǎn)變。另一方面，工作組會議所取得的成果對聯(lián)合國大會相關(guān)決議有著切實(shí)的影響。各主權(quán)國家、相關(guān)非政府組織和聯(lián)合國獨(dú)立專家以工作組會議為平臺，交流態(tài)度和觀點(diǎn)，為聯(lián)合國大會相關(guān)議題的進(jìn)展提供支持與反饋。雖然工作組的十一次會議有著不同的主題和議程，但可以聯(lián)合國大會的重要決議為線索劃分為兩個階段：從2011年到2015年的前六次會議主要探討制定老年人權(quán)利領(lǐng)域的綜合性國際法律文書——《老年人權(quán)利公約》的“可能性”與“必要性”；2016年以后的歷次會議則在回避關(guān)于制定公約與否的無休止辯論的同時，迂回探討法律機(jī)制變革的規(guī)范性內(nèi)容，以推動老年人權(quán)利保障取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
(一)猶豫不決：關(guān)于新公約的矛盾態(tài)度
構(gòu)建新的國際人權(quán)公約及相關(guān)機(jī)制必須仰仗主權(quán)國家的廣泛認(rèn)同與支持，故而工作組會議必須首先討論“公約何以必要”的問題。該問題包含兩個方面：首先，新公約的支持者們必須證明“規(guī)范差距”的存在，即現(xiàn)有的國際人權(quán)文書無法為老年人權(quán)利保障提供充分規(guī)范依據(jù)；其次，支持者們必須證明新的《老年人權(quán)利公約》能夠切實(shí)有效地促進(jìn)老年人權(quán)利的法律保障。
正如前文提及的那樣，工作組的前三次會議致力于回答第一個問題。參會者們回顧了兩次世界老齡大會以來世界各地為保障老年人權(quán)利所做的努力，并審視了當(dāng)時的國際人權(quán)法框架。經(jīng)過兩年的討論，與會代表順利達(dá)成了共識：老年人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)與世界各國在兩次老齡問題大會上許下的承諾之間存在巨大差距。無論是年齡歧視、老年虐待、醫(yī)療保健、獨(dú)立生活還是司法救濟(jì)，每個方面的老年人權(quán)利保障狀況都不容樂觀。梳理結(jié)果顯示：“老年人的人權(quán)易受到侵害，有必要制定特殊措施確保他們能夠行使權(quán)利。”“缺少統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測機(jī)制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，也沒有可靠的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制”。聯(lián)合國人權(quán)高專辦代表指出：“雖然存在現(xiàn)有機(jī)制和規(guī)定，但國際一級的保護(hù)制度看起來零碎分散，有些重要問題沒有得到適當(dāng)解決。”亦有代表指出：“具體提及老年人的文書和標(biāo)準(zhǔn)極少”，而且“缺乏針對老年人的適當(dāng)監(jiān)測機(jī)制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)。”監(jiān)測、實(shí)施和救濟(jì)機(jī)制的缺失讓“紙面上的權(quán)利”難以轉(zhuǎn)化為“行動中的權(quán)利”。雖然人類在兩次世界老齡大會上莊嚴(yán)承諾為老年人權(quán)利提供平等和充分的保障，但在后續(xù)行動中卻未能履行他們的承諾。
然而，關(guān)于新公約的倡議并未得到所有與會者的歡迎。許多來自主權(quán)國家的代表雖然認(rèn)同“規(guī)范差距”的存在，但認(rèn)為利用現(xiàn)有人權(quán)機(jī)制來強(qiáng)化《馬德里行動計(jì)劃》等文書的實(shí)施，同樣可以提供有效的補(bǔ)救。比如，人權(quán)理事會普遍定期審議(Universal Periodic Review)、《2030可持續(xù)發(fā)展議程》評估機(jī)制以及相關(guān)人權(quán)機(jī)制，同樣可以督促各國落實(shí)涉及老年人享有全部人權(quán)的相關(guān)承諾。“另起爐灶”地制定新的人權(quán)公約和整套實(shí)施機(jī)制，似乎缺乏必要性。比如，美國代表在第三次會議上的發(fā)言就相當(dāng)具有代表性：在審議是否支持一項(xiàng)新的公約時，我們敦促會員國考慮這項(xiàng)條約將包含哪些現(xiàn)有條約中沒有的新保護(hù)措施，因?yàn)楝F(xiàn)有條約中闡明的權(quán)利適用于老年人和年輕人。此外，在最好的情況下，制定一項(xiàng)新的公約需要數(shù)年的談判和生效。而且，正如我們所知，除非一個國家批準(zhǔn)了某項(xiàng)公約，否則它在該條約下沒有義務(wù)。因此，美國政府繼續(xù)支持在新的《聯(lián)合國老年人權(quán)利公約》之外，充分探索各種選擇。我們繼續(xù)支持采取行動，審查和評估成員國的老齡化狀況，及時改善老年人的生活。”
這些言論可以說反映了大多數(shù)代表對于新公約的擔(dān)憂與疑慮。首先，現(xiàn)有的國際人權(quán)機(jī)制似乎已經(jīng)從某種交叉的角度為老年人權(quán)利提供了保護(hù)。雖然老年人在生活中面臨各種人權(quán)困境，但更多地表現(xiàn)為“紙面上的權(quán)利”未能得到執(zhí)行和落實(shí)，而非權(quán)利本身沒有得到承認(rèn)。現(xiàn)有的人權(quán)機(jī)制同樣“適用于老年人和年輕人”，很難說老年人應(yīng)當(dāng)享有哪些未能被核心人權(quán)公約覆蓋的權(quán)利。比如，《殘疾人權(quán)利公約》為殘障人士提供的保障同樣適用于因年齡增長而感知能力下降、行動不便的老年人。這種觀點(diǎn)很快遭到了殘疾人權(quán)利委員會代表Amna Ali Al-Suwaidi女士的反駁。她在工作組第一次會議上指出，《殘疾人權(quán)利公約》或許為老年人提供了一定保護(hù)，但是相關(guān)條款并不明確具體，而且針對的是“殘疾”而非“年齡”，難以涵蓋老年人因?yàn)?ldquo;邊緣化”和社會排斥而無法得到保障的所有權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，她呼吁制定一項(xiàng)老年人權(quán)利的專門公約。
相較于旗幟鮮明的反對，更多的代表以“需要進(jìn)一步討論和分析”的話術(shù)，表現(xiàn)出對于新公約的猶豫與遲疑。比如在第二次會議上，美國代表同意在完成《馬德里行動計(jì)劃》十年審查后再就“是否需要新的措施——如人權(quán)公約、特別報(bào)告員、獨(dú)立專家或其他機(jī)制”進(jìn)行討論。但第三次會議的發(fā)言顯示，2012年結(jié)束的十年審查結(jié)果未能讓這些代表改變主意。而且2012年聯(lián)合國大會關(guān)于制定新公約決議案的表決結(jié)果更從側(cè)面揭示了各成員國的態(tài)度——這項(xiàng)旨在訂立老年人權(quán)利的全面綜合國際法律文書的決議(即第67/139號決議)共收到54張贊成票和5張反對票，而棄權(quán)票超過總票數(shù)的三分之二。雖然決議最終得以通過，但投票情況在某種程度上證明了各成員國對于新公約“共同立場的缺乏”和“游移不定的態(tài)度”。
雖然國際人權(quán)機(jī)制未能為老年人權(quán)利提供足夠保護(hù)的事實(shí)已經(jīng)借由第67/139號決議成為無可爭議的共識，而構(gòu)建“更為適當(dāng)?shù)膰H保護(hù)框架”已經(jīng)成為許多國家的莊嚴(yán)承諾；但顯而易見的是，各個主權(quán)國家依然在猶豫應(yīng)該以何種步調(diào)和方式來兌現(xiàn)他們許下的諾言。
(二)爭論不休：陷入僵局的締約進(jìn)程
如果大多數(shù)代表在制定新公約的問題上含糊其辭，那么新公約的制定將很難取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。聯(lián)合國大會決定將關(guān)鍵問題擺上臺面，以直面爭議的辯論來推動共識的形成。第六十七屆聯(lián)合國大會通過的第67/139號決議賦予了工作組以更為明確的使命：審議“關(guān)于訂立一項(xiàng)旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議”，并就公約應(yīng)當(dāng)包含的主要內(nèi)容向大會提供意見。
為此，工作組改變其工作方針，并對第四次和第五次會議的議程安排進(jìn)行調(diào)整。相較于前三次會議，會議議程不僅內(nèi)容更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛，而且開始涉及公約起草的事項(xiàng)。第四次會議增設(shè)了關(guān)于現(xiàn)有的直接或間接涉及老齡問題和老年人權(quán)利的國際法律文書、文件和方案匯編情況的專題討論，并專門邀請有關(guān)代表介紹非洲、美洲等區(qū)域老年人權(quán)利公約締約進(jìn)程?，F(xiàn)有規(guī)范和權(quán)利保障方案的匯編無疑是“訂立新公約”重要的前期準(zhǔn)備，而對已有成功經(jīng)驗(yàn)的介紹也能夠向與會國家展示新的國際法律文書在更好地解決老齡問題和保障老年人權(quán)利方面的潛力。同時，會議議程引導(dǎo)參會國家與非政府組織代表展開討論，而在之后的會議中也開始不斷吸收新的代表性非政府組織和民間倡導(dǎo)者加入討論。從前三次會議表現(xiàn)來看，絕大多數(shù)非政府組織和民間倡導(dǎo)者都旗幟鮮明地支持和歡迎新公約的誕生。在這種背景下，日益增多的民間代表將成為重要的游說力量。從第五次會議開始，老年人享有所有人權(quán)獨(dú)立專家開始積極參與工作組的討論。毫無疑問，時任獨(dú)立專家羅莎·科恩菲爾德-馬特(Rosa Kornfeld-Matte)女士亦是新公約的支持者。此外，從第四次會議開始，工作組開始直接討論具體權(quán)利的保障問題，邀請各與會代表分享相關(guān)議題下的經(jīng)驗(yàn)、案例與實(shí)踐舉措，而第六次會議則開始系統(tǒng)性地從政策、法律和實(shí)踐方案三個層面探討交流有助于老年人權(quán)利保障的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。會議主席在第五次會議上重申了工作組的歷史使命，并提議工作組在“繼續(xù)查明執(zhí)行的差距”和“新國際法律文書的要素”兩個角度繼續(xù)開展工作，他提及“越來越多”的代表團(tuán)、民間社會組織和多個小組成員認(rèn)為：“只能通過具體的、包括老年人權(quán)利的國際法律文書，才能實(shí)現(xiàn)更大保護(hù)的目標(biāo)，進(jìn)而確保老年人充分參與社會，消除陳規(guī)定型觀念、歧視、漠視和虐待。”
聯(lián)合國大會第67/139號決議和后續(xù)工作組會議推動著國際社會(確切地說是各主權(quán)國家)就是否要制定《老年人權(quán)利公約》表明態(tài)度。但其結(jié)果是，許多國家擺脫了“猶豫不決”的說辭，代之以公開的反對立場。長期以來最常被表達(dá)的反對意見是，老年人的權(quán)利可以通過更有效地執(zhí)行現(xiàn)有的人權(quán)文書和相關(guān)機(jī)制來改善。反對者的論點(diǎn)在于，各核心人權(quán)公約及其實(shí)施機(jī)制同樣適用于老年人，它們從不同角度覆蓋了老年人的權(quán)利，為相關(guān)主體履行人權(quán)義務(wù)提供了具有約束力的規(guī)范依據(jù)和目前看來十分有效的監(jiān)督機(jī)制。就老年人的特殊需求而言，《馬德里行動計(jì)劃》不僅闡明了老年人各項(xiàng)具體權(quán)利的內(nèi)容和目標(biāo)，更為不同國家如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供了具體可操作性的指引?！恶R德里行動計(jì)劃》已經(jīng)和各項(xiàng)人權(quán)文書形成了一般保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合、“軟法”規(guī)范與“硬法”規(guī)范相配套的老年人權(quán)利保障機(jī)制。為了改進(jìn)老年人的權(quán)利狀況，最首要的任務(wù)應(yīng)該是更好地利用現(xiàn)有機(jī)制，以切實(shí)有效的行動完成載于《馬德里行動計(jì)劃》和其他人權(quán)文書中的承諾，而非創(chuàng)制需要耗費(fèi)大量資源和時間的新機(jī)制。如歐盟代表指出，現(xiàn)有的人權(quán)公約均涉及老年人權(quán)利，問題在于雖然“我們擁有同樣適用于老年人的國際規(guī)范框架，但是它沒有得到適當(dāng)或充分的執(zhí)行”。澳大利亞代表在第六次會議上提出，“老年人的權(quán)利和自由已經(jīng)得到現(xiàn)存聯(lián)合國人權(quán)條約的適當(dāng)保護(hù)”，可以通過改進(jìn)報(bào)告機(jī)制來加強(qiáng)相關(guān)義務(wù)的履行。美國等國代表亦建議靈活采用現(xiàn)有機(jī)制，如普遍定期審查、特別報(bào)告員等機(jī)制解決特定領(lǐng)域下的老齡問題。
也有國家代表質(zhì)疑新的公約所能帶來的成效能否彌補(bǔ)其潛在成本。有些代表強(qiáng)調(diào)老齡問題與各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化背景的緊密聯(lián)系，擔(dān)憂普遍的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利方案能否適應(yīng)不同文化背景、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢下老年人的獨(dú)特需求。如日本代表指出：“相較于討論老年人權(quán)利公約，(要求各國)結(jié)合每個社會的獨(dú)特情況，以強(qiáng)烈的政治意愿執(zhí)行現(xiàn)有框架更為重要。”也有國家擔(dān)心新機(jī)制帶來的成本問題，指出人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)正在沒有必要的情況下繼續(xù)擴(kuò)張。新的人權(quán)公約以及配套的實(shí)施機(jī)制將不可避免地帶來聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制運(yùn)作成本的增長，而該機(jī)制帶來的益處能否抵消增長的成本卻不明確。對于締約國而言，特別是那些預(yù)算有限的發(fā)展中國家而言，日益復(fù)雜的聯(lián)合國人權(quán)規(guī)則不僅難以遵循，而且參與本身也會帶來更為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而可能降低國家履行人權(quán)義務(wù)的能力。
公約的支持者們從多個角度反駁這些意見。比如，雖然“大多數(shù)核心人權(quán)條約都隱含了許多與老年人有關(guān)的義務(wù)”，但這僅僅只是“涉及”而非“覆蓋”。老年人的許多需求，如臨終關(guān)懷和姑息治療就很難為現(xiàn)有人權(quán)文書的內(nèi)容所涵蓋。更重要的是，現(xiàn)有框架所能提供的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不僅“分散且缺乏力度”，而且并不適合老年人的具體情境。最明顯的是，無論是以殘疾、性別還是種族等理由為基礎(chǔ)構(gòu)造的反歧視法，都無法查明社會中根深蒂固的年齡歧視現(xiàn)象?，F(xiàn)有機(jī)制的存在不能否定制定新公約的想法。與之相反，關(guān)于現(xiàn)有人權(quán)機(jī)制的研究更進(jìn)一步證明“規(guī)范漏洞”和“權(quán)利差距”的存在，反而凸顯了制定新公約的必要性。而且任何權(quán)利的保障都需要考慮本國的社會現(xiàn)實(shí)和發(fā)展水平，很難說老年人權(quán)利在這一方面有與眾不同的特殊性。至于成本問題，如果新公約和新機(jī)制能幫助國際社會更好地保障老年人的權(quán)利，那么更高的成本也是可以接受的。更何況事實(shí)上，新的公約將提供更加體系化的決策框架，有助于各國制定更為高效的權(quán)利保障對策，從而降低在履行保障老年人權(quán)利之承諾上的成本。
無論對于上述爭論持有何種態(tài)度和立場，我們都必須認(rèn)識到，關(guān)于是否要制定新人權(quán)公約的辯論已經(jīng)浪費(fèi)了太多的時間、精力與資源。在世界各地的老年人面臨著排斥、歧視和漠視等權(quán)利困境的情況下，如果工作組繼續(xù)陷于是非二元論爭的泥淖而逡巡不前，毫無疑問是對其歷史使命的背叛。因此，工作組在2015年根據(jù)新的決議案再次變革工作方針，嘗試以迂回的路徑推動老年人權(quán)利保障的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
(三)另辟蹊徑：第七次會議后的新發(fā)展
2015年，聯(lián)合國大會通過了第70/164號決議“加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)老年人人權(quán)和尊嚴(yán)的措施”，再次確認(rèn)老年人權(quán)利難以得到現(xiàn)有機(jī)制妥善保護(hù)的事實(shí)，嘗試協(xié)調(diào)“更好地執(zhí)行現(xiàn)有機(jī)制”和“提出新機(jī)制”兩種思路。決議首先承認(rèn)《馬德里行動計(jì)劃》依然是唯一專門針對老年人權(quán)利問題的國際文書，明確“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旨在實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)目標(biāo)的措施”，鼓勵會員國“探索各種替代措施”以改進(jìn)對老年人權(quán)利的保護(hù)。為了實(shí)現(xiàn)決議確定的新基調(diào)，工作組再次改變工作方針，重點(diǎn)放在打造主權(quán)國家、國際組織、非政府組織等交流經(jīng)驗(yàn)和制度方案的平臺，以探討改進(jìn)和實(shí)現(xiàn)老年人權(quán)利方面的“最佳做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”。不過，這種轉(zhuǎn)變并非意味著《老年人權(quán)利公約》的討論就此停止。根據(jù)決議，工作組依然肩負(fù)著商議“未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的使命。工作組繞開令人沮喪的關(guān)于是否制定公約的二元爭論，開始尋求更具“實(shí)質(zhì)性意義”的結(jié)果，即關(guān)于老年人權(quán)利的規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)具有哪些內(nèi)容和采取何種方法。即使國際社會無法就新的《老年人權(quán)利公約》達(dá)成共識，關(guān)于規(guī)范內(nèi)容的討論也能為區(qū)域或國別層面的法律變革提供指引。因此，接下來的工作組也對會議議程與安排作出相應(yīng)調(diào)整，具體表現(xiàn)為兩個方面：
首先，工作組會議通過吸納國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和非政府組織參與會議，不斷提高會議的代表性。2016年舉辦的第七次會議回應(yīng)聯(lián)合國大會第70/163號決議，表決邀請完全符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)參加接下來的每一次工作組會議。工作組成為首個邀請國家人權(quán)機(jī)構(gòu)參與的大會附屬機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生了重要的表率作用，有助于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用。對于老年人權(quán)利議題而言，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)不僅可以通過其掌握的知識、經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)信息為會議討論作出貢獻(xiàn)，暢通主權(quán)國家間就老年人權(quán)利問題的交流與溝通渠道。另一方面，2016年開始的每屆會議都批準(zhǔn)吸納更多的相關(guān)非政府組織參會。比如，2019年的第十次會議上獲得批準(zhǔn)的非政府組織數(shù)量達(dá)到破紀(jì)錄的42個。這些來自世界各地的非政府組織成為老年人群體在國際社會表達(dá)自己需求與主張的重要中介。非政府組織的廣泛參與標(biāo)志著老年人更為充分地參與到關(guān)乎自身利益與權(quán)利的制度變革之中，以實(shí)際行動彰顯了參與和賦能的權(quán)利方法。同時，代表老年人呼聲的非政府組織也構(gòu)成了制定新公約的巨大推動力量。正如前文所提到的那樣，大多數(shù)非政府組織和民間代表都積極地支持或倡導(dǎo)新公約的誕生。
更重要的是，從“主要內(nèi)容”到“可能內(nèi)容”的轉(zhuǎn)變帶來了更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在第七次工作會議上，得益于獨(dú)立專家向人權(quán)理事會提交的全面報(bào)告，與會者就當(dāng)前老年人權(quán)利保護(hù)所面臨的規(guī)范缺失問題進(jìn)行了熱烈的討論。在此過程中，一些國家代表的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。比如，英國代表聲明“愿意考慮進(jìn)一步的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，但必須“充分理解這些問題的復(fù)雜性”，因?yàn)?ldquo;并非所有問題都適合通過權(quán)利方法來解決”。以此為基礎(chǔ)，工作組確定了未來歷次會議的主要方向，即重點(diǎn)討論“需要進(jìn)一步保護(hù)老年人的人權(quán)的領(lǐng)域”和“國際社會為使老年人充分享受他們的人權(quán)需要更好處理的事項(xiàng)”。部分受到獨(dú)立專家提交的全面報(bào)告啟發(fā)，會議確定了14個重點(diǎn)領(lǐng)域，包括：平等和不歧視(基于年齡的歧視)；遺棄、暴力侵害和虐待；自主和獨(dú)立；無障礙、基礎(chǔ)設(shè)施和生境；健康權(quán)和獲得醫(yī)療服務(wù)的能力；司法救助；社會保護(hù)和社會保障；經(jīng)濟(jì)安全；工作權(quán)和進(jìn)入勞動力市場；教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)；參與公共生活和決策進(jìn)程；社會包容；老年人對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)；長期護(hù)理和姑息治療。
自此，接下來的每次工作組會議都會挑選兩到三個重點(diǎn)領(lǐng)域，探討該領(lǐng)域的概念、原則、標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)有權(quán)利保障機(jī)制的缺陷，并就可供采納的方法、措施以及可供借鑒的規(guī)范經(jīng)驗(yàn)展開交流與討論。聯(lián)合國人權(quán)高專辦與經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部根據(jù)選定重點(diǎn)領(lǐng)域編寫“背景分析概述”(Background Analytical Overview Papers)和指導(dǎo)問題(Guiding Questions)，就該領(lǐng)域的核心問題進(jìn)行分析，確定討論框架，幫助與會者提供更有效的信息。各與會代表根據(jù)相應(yīng)問題框架，就本國權(quán)利保障情況和相應(yīng)舉措提交專題報(bào)告，并在正式會議上與其他國家、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織的代表就此展開探討，以發(fā)現(xiàn)本國法律機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)或者覆蓋的部分，并在充分溝通的基礎(chǔ)上以吸收和借鑒他國之經(jīng)驗(yàn)“修補(bǔ)”本國之實(shí)踐。截至2022年4月落幕的第十二屆會議，工作組已經(jīng)覆蓋過半的重點(diǎn)領(lǐng)域?？梢哉f，雖然國際社會還沒有決定要起草《老年人權(quán)利公約》，但可能的《老年人權(quán)利公約》或者其他形式的人權(quán)文書的規(guī)范性內(nèi)容在歷次討論中逐漸清晰和完善。正如有些非政府組織觀察到的那樣：“代表們可能還沒有開始起草一份新的聯(lián)合國公約，但他們無疑進(jìn)行著某些基礎(chǔ)性工作。”
從2011年到2022年，工作組在十一年的歷程中從兩個角度來完成其歷史使命。首先，工作組通過構(gòu)建鏈接主權(quán)國家、國際組織和民間社會的溝通平臺，在掌握世界各地老年人的人權(quán)狀況的同時，“探索現(xiàn)有框架中老年人權(quán)利未能得到充分落實(shí)的領(lǐng)域”。工作組與其他聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)攜手合作，逐步確定了世界范圍內(nèi)老年人權(quán)利方面存在的實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性差距，向世界人民闡明了老年人權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制變革的必要性。另一方面，工作組就改善權(quán)利保護(hù)機(jī)制的方案展開探討，通過匯聚來自不同國家、不同領(lǐng)域的智慧與經(jīng)驗(yàn)，逐步勾勒權(quán)利保護(hù)的理想藍(lán)圖，并推動世界各國就改革的形式、步調(diào)和具體方案達(dá)成共識。
三、中國參與《老年人權(quán)利公約》協(xié)商進(jìn)程的立場與未來之路
在過去的十一年間，工作組以及其他相關(guān)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)已經(jīng)確認(rèn)，當(dāng)前老年人群體在權(quán)利享有方面存在著現(xiàn)實(shí)的差距，老年人的權(quán)利未能得到現(xiàn)有機(jī)制的充分保障。國際社會越來越認(rèn)識到，老年人權(quán)利問題有其獨(dú)特性，需要不同的理念、特別的機(jī)制以及整合全社會的力量，才能確保老年人所享有的權(quán)利得到不折不扣地實(shí)現(xiàn)。無論是現(xiàn)有規(guī)范機(jī)制的理論分析，還是工作組發(fā)展歷程的歷史回顧，都顯示聯(lián)合國人權(quán)法框架下的老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制無疑正走向一次巨大的變革。或者說，真正為了老年人的權(quán)利保障機(jī)制將要建立起來。中國作為擁有大量老齡人口的發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)抓住孕育國際人權(quán)新機(jī)制的歷史機(jī)遇，以更加積極的姿態(tài)參與老齡問題不限成員名額工作組及相關(guān)活動，為新機(jī)制的誕生做出更大的貢獻(xiàn)，把握制定國際人權(quán)治理新規(guī)則的寶貴機(jī)會，增強(qiáng)中國人權(quán)敘事的話語權(quán)和說服力。
(一)中國在歷次工作組會議中的立場和貢獻(xiàn)
作為世界上最大的發(fā)展中國家和老齡人口大國，中國一向關(guān)注人口老齡化和老年人權(quán)利議題，積極參與和全力支持包括兩次世界老齡大會以及后續(xù)行動在內(nèi)的聯(lián)合國老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制改革進(jìn)程。中國始終積極參與工作組歷次會議，分享我國在應(yīng)對老齡化和保障老年人權(quán)利方面采取的措施和取得的成就，表明中國對于聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制未來發(fā)展的立場。具體而言，中國的立場可歸納為以下幾個方面：
堅(jiān)持以全面平衡的視角看待人口老齡化和老年人權(quán)利問題，傳達(dá)中國的人權(quán)觀念和人權(quán)理念。中國在歷次會議上始終強(qiáng)調(diào)“老齡問題不僅僅是人權(quán)問題，也是發(fā)展問題”。老年人權(quán)利保障應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為前提，呼吁各國將“老齡問題納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體規(guī)劃”，在社會整體發(fā)展的進(jìn)程中考慮老年人的特殊需求，保障老年人的權(quán)利。中國代表團(tuán)亦堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)一以貫之的人權(quán)立場，強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利和集體權(quán)利不可偏廢，公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利共同保障以及充分發(fā)揮國家在促進(jìn)老年人權(quán)利保障中的責(zé)任，旗幟鮮明地支持老年人權(quán)利保障方面的國際合作，共同面對老齡化帶來的人權(quán)挑戰(zhàn)。與此同時，中國代表亦強(qiáng)調(diào)老年人權(quán)利保障應(yīng)結(jié)合各國的社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)進(jìn)行差異化分析，倡議對發(fā)展中國家提供必要的支持。中國在會議發(fā)言中多次提及，各國應(yīng)從具體國情出發(fā)，充分、合理利用現(xiàn)有機(jī)制和資源，為加強(qiáng)和完善老年人權(quán)益保障采取切實(shí)可行的措施。
以務(wù)實(shí)而審慎的立場推進(jìn)老年人權(quán)利國際保障機(jī)制的變革進(jìn)程。中國贊賞并支持工作組會議對現(xiàn)有機(jī)制的缺陷和可能補(bǔ)救措施的討論，并且積極參與關(guān)于新公約的締約進(jìn)程。在關(guān)于是否需要新公約的爭論中，中國為避免引起進(jìn)一步矛盾和對立采取了更為謹(jǐn)慎的中立立場：避免就新公約直接表達(dá)出支持或反對的態(tài)度，而是專注于老年人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)情況等“基礎(chǔ)性問題”以及如何在現(xiàn)有機(jī)制環(huán)境下制定行動計(jì)劃等“實(shí)質(zhì)性問題”。“循序漸進(jìn)開展工作”、“逐步累積共識”是中國一以貫之的表態(tài)，也成為許多國家的共同立場。從第七次會議后工作方針的轉(zhuǎn)變來看，這種務(wù)實(shí)的態(tài)度無疑具有相當(dāng)?shù)那罢靶浴簳r回避是與否的二元論爭，更多地圍繞基礎(chǔ)性問題和實(shí)質(zhì)性問題展開討論，在分享和協(xié)商中逐步積累共識，確實(shí)是一種更容易產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的道路。而中國亦用實(shí)際行動表達(dá)了對后續(xù)行動的支持。中方代表團(tuán)在第七次、第八次會議上的發(fā)言在堅(jiān)持一貫立場的同時，進(jìn)一步闡釋了中國在老年人權(quán)利保障方面的理念和經(jīng)驗(yàn)，如以“積極老齡化”重塑社會老年觀念，塑造老年人的正面形象，倡導(dǎo)“積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活”；引導(dǎo)老年人群體樹立新老年觀，引導(dǎo)老年人保持“健康心態(tài)和進(jìn)取精神”，為社會發(fā)展做貢獻(xiàn)，等等。在這一問題上，中國代表團(tuán)結(jié)合我國實(shí)踐提出兩點(diǎn)促進(jìn)老年人社會參與的有效經(jīng)驗(yàn)，包括在保障合法權(quán)益的前提下支持老年人以“延長工作年限”“自主創(chuàng)業(yè)”“志愿服務(wù)”等形式發(fā)揮“余熱”，發(fā)揮老年人的“言傳身教作用”以及在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、增進(jìn)社會和諧方面的經(jīng)驗(yàn)和威望優(yōu)勢。再比如就養(yǎng)老服務(wù)而言，中國亦著重分享“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步闡釋了以家庭生活為中心、以代際團(tuán)結(jié)為原則的中國式養(yǎng)老方案，充分彰顯中國“尊老”“敬老”“養(yǎng)老”的傳統(tǒng)美德以及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
整體而言，中國對于聯(lián)合國《老年人權(quán)利公約》的磋商進(jìn)程始終給予高度關(guān)注與重視，并以務(wù)實(shí)而審慎的立場和積極主動的合作為相關(guān)進(jìn)程的順利推進(jìn)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但另一方面，審慎立場也容易被認(rèn)為是“缺少明確態(tài)度”或“害怕人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”而遭到質(zhì)疑與批評。中國如果想要在必然發(fā)生的老齡權(quán)利工作機(jī)制變革中占據(jù)更多的主動性，就必須以“更具實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)”積極地參與并且實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)相關(guān)進(jìn)程。
(二)更深層次參與聯(lián)合國老齡權(quán)利工作機(jī)制變革進(jìn)程的建議
中國應(yīng)當(dāng)把握聯(lián)合國老年人權(quán)利保障機(jī)制變革的歷史機(jī)遇，在堅(jiān)持我國人權(quán)立場的基礎(chǔ)上，以更加積極的姿態(tài)參與協(xié)商進(jìn)程，向世界宣傳中國的人權(quán)主張，在未來的老年人權(quán)利國際法機(jī)制中占據(jù)主動地位?；诋?dāng)前聯(lián)合國老齡問題不設(shè)名額工作組會議進(jìn)程中反映出來的關(guān)鍵問題，筆者嘗試對我國參與工作組會議及相關(guān)機(jī)制的未來提出三點(diǎn)建議。
1.加強(qiáng)信息收集，以豐富的數(shù)據(jù)和扎實(shí)的案例介紹我國在老年人權(quán)利保障方面的成就和經(jīng)驗(yàn)
在歷次工作組會議上，老年人權(quán)利保障方面的數(shù)據(jù)與信息收集話題被反復(fù)提及。在首次會議上，與會成員就對數(shù)據(jù)收集的重要性達(dá)成了共識。“老年人人權(quán)保護(hù)方面還有巨大差距，包括當(dāng)前數(shù)據(jù)收集……如果沒有這些工具，就更難確保有效監(jiān)測和實(shí)現(xiàn)無歧視的所有人權(quán)。”詳實(shí)全面的數(shù)據(jù)信息可以系統(tǒng)性地顯示現(xiàn)有機(jī)制的成效，凸顯老年人的權(quán)利狀況，以證明權(quán)利差距的存在，而且構(gòu)成國際社會就制定新公約或者引入其他機(jī)制的重要事實(shí)依據(jù)。切實(shí)有效的權(quán)利保障機(jī)制和全面系統(tǒng)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)亦需要更多的數(shù)據(jù)、案例來支持。新的指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)體系被視為未來人權(quán)文書中“可能內(nèi)容”的重要組成部分，在關(guān)于“平等與非歧視”“自主與獨(dú)立”等重要領(lǐng)域的討論中得到特別關(guān)注。指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)體系若想要具有廣泛適用的意義，獲得各個國家的普遍認(rèn)同和接受，就必須建立在分析大量代表不同群體的數(shù)據(jù)和案例的基礎(chǔ)上。正如第六次會議報(bào)告所總結(jié)的那樣，“我們知道可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)商定，所以我們現(xiàn)在需要的是一個方法得當(dāng)、相關(guān)、可測量、有時效、可查閱和易解讀的指標(biāo)框架。指標(biāo)應(yīng)涵蓋所有人群并對年齡問題有敏感認(rèn)識。我們需要分解數(shù)據(jù)并確定更適合衡量與老年人有關(guān)具體情況的指標(biāo)”。聯(lián)合國老齡問題獨(dú)立專家在訪問中國時也指出，“要制定有效的政策，必須要有數(shù)據(jù)和分析”。許多研究者指出，老年人群體在內(nèi)部高度分化，而且往往與其他特定群體形成復(fù)雜的交叉重疊，性別、區(qū)域、身體條件、財(cái)產(chǎn)狀況、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的因素不僅造成老年人個體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況的差異，也會帶來權(quán)利保護(hù)實(shí)踐過程中的差異。這就意味著，作為標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的案例和數(shù)據(jù)不僅要足夠豐富，還必須具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?br />
中國是一個老齡人口大國，也是世界上最大的發(fā)展中國家，在相關(guān)資料收集方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。同時，我國歷來有著“孝親敬老”的文化傳統(tǒng)，向來重視維護(hù)老年人的權(quán)益，在促進(jìn)老年人參與社會發(fā)展方面有著深厚的歷史積淀和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國可以順應(yīng)聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制變革過程中對于數(shù)據(jù)信息的需要，收集、整理和歸納相關(guān)數(shù)據(jù)和案例，以充足的實(shí)證論據(jù)闡明中國在老年人權(quán)利保障方面所面臨的處境、需求和對策，使醞釀中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)能夠最大限度地順應(yīng)中國社會發(fā)展和權(quán)利保障的需求。
2.強(qiáng)化理論研究，凝練權(quán)利話語，提煉和總結(jié)有“中國特色”的概念、經(jīng)驗(yàn)和制度實(shí)例
新的人權(quán)公約的優(yōu)勢之一在于能夠?yàn)槿藱?quán)法治體系引入新的理念和標(biāo)準(zhǔn)?！稓埣踩藱?quán)利公約》引入了許多新的理念和概念，如參與決策、合理便利、法律能力等。這些屬于殘疾人權(quán)利的范疇也是老年人權(quán)利保障所關(guān)注的重點(diǎn)，并且成為工作組選定的重點(diǎn)領(lǐng)域。但事實(shí)上，老年與殘疾是截然不同的兩種狀態(tài)，老年人在平等地融入社會生活方面有著自己獨(dú)特的考量與需求，比如強(qiáng)制退休制度的存廢問題，就關(guān)涉?zhèn)€人自主、老齡化效應(yīng)和代際平衡的多方面考量，需要結(jié)合各國實(shí)際進(jìn)行更深層次的評估與分析。老年人權(quán)利保障也關(guān)涉現(xiàn)有權(quán)利公約不曾提及或鮮有關(guān)注的新范疇，如姑息治療、臨終關(guān)懷、年齡歧視等。此類問題具有鮮明的現(xiàn)實(shí)意義，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少范例，然而尚未被轉(zhuǎn)化為權(quán)利話語。另一方面，老年人權(quán)利概念本身面臨著技術(shù)上的概念不清、內(nèi)容不明等難題。一個最老生常談的問題在于，如何定義“老年人”？“老年人本身是一個復(fù)雜的概念，不同國家、不同地區(qū)、不同歷史時期、不同宗教、不同文化傳統(tǒng)對于“老年人”可能有著不同的定義。”如何界定各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)范意義和標(biāo)準(zhǔn)，如何明確各方的義務(wù)和責(zé)任，依舊有待于更加深入的多學(xué)科研究予以揭示。
時至今日，聯(lián)合國老齡權(quán)利機(jī)制變革進(jìn)程所要求的已經(jīng)不僅僅是“支持或反對”的表態(tài)，而是在未來機(jī)制“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”的實(shí)質(zhì)性意見。我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化老齡問題研究中的人權(quán)視角，運(yùn)用權(quán)利話語闡述中國老年人群體的處境與需求，用人權(quán)話語重述我國在保障老年人權(quán)益和促進(jìn)老年人社會參與方面的優(yōu)秀理念、良好做法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉和總結(jié)有“中國特色”的老年人權(quán)利保障方案，以有力的論證宣傳中國的人權(quán)成就和人權(quán)理念，講好老年人權(quán)利保障的“中國敘事”。比如，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)成為我國關(guān)于人口老齡化和老年人問題的國家戰(zhàn)略。以人權(quán)視角解讀積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的理念、原則與方案，推動中國戰(zhàn)略與人權(quán)話語相結(jié)合，不僅能夠讓世界更加了解中國的“養(yǎng)老故事”，也能促進(jìn)人口老齡化應(yīng)對方面的國際合作。
3.堅(jiān)定立場，尋求伙伴，積極推動區(qū)域級的老年人權(quán)利保障方面的合作，凝聚共同聲音，以實(shí)踐推動變革進(jìn)程
新的人權(quán)公約，或者說得到廣泛認(rèn)同的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)很難經(jīng)由簡單的提議而誕生，需要針對不同國家的社會環(huán)境、權(quán)利觀念、實(shí)踐進(jìn)展進(jìn)行長期甚至反復(fù)的磋商，在相互協(xié)調(diào)中逐步積累共識。形成最廣泛的普遍共識總是更為困難，在國際社會就老年人權(quán)利達(dá)成“合意”之前，我們可以尋找權(quán)利保障道路上的伙伴，達(dá)成小范圍的合意，通過區(qū)域性的人權(quán)文書和機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)，推動更廣泛的實(shí)踐。
從歷史的角度來看，老齡問題不限名額工作組的誕生很大程度上就受到區(qū)域締約進(jìn)程的啟發(fā)。美洲國家組織于2015年通過了全球首個專門保護(hù)老年人人權(quán)的區(qū)域性國際公約。非洲聯(lián)盟亦在2016年通過了《關(guān)于非洲老年人權(quán)利的議定書》。值得注意的是，該議定書給予非洲現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分關(guān)注，包括強(qiáng)調(diào)老年人在教育、調(diào)節(jié)社區(qū)矛盾以及撫養(yǎng)孤兒方面的角色和責(zé)任。此外，歐洲聯(lián)盟亦根據(jù)《歐洲社會憲章》《歐盟基本權(quán)利憲章》等文書及相關(guān)司法機(jī)制為老年人提供一定的保護(hù)框架，而且主要基調(diào)在于對抗年齡歧視和促進(jìn)老年人的社會融入。這些區(qū)域性的權(quán)利保障實(shí)踐得到工作組會議的重視，其中數(shù)次會議均設(shè)專題論壇討論這些區(qū)域經(jīng)驗(yàn)。
令人遺憾的是，作為世界上老年人口最為龐大和密集，而且歷來共享著“尊老敬老”文化傳統(tǒng)的亞洲區(qū)域，尚未在老年人權(quán)利方面達(dá)成廣泛的區(qū)域性共識，也沒有形成富有成效的區(qū)域?qū)嵺`。從這個角度來講，中國應(yīng)當(dāng)更加積極地推動亞洲地區(qū)老年人權(quán)利保護(hù)的相關(guān)磋商，以共享的價(jià)值理念、相似的歷史與共同的命運(yùn)為基點(diǎn)，求同存異，凝聚共識，推動亞洲區(qū)域的合作，構(gòu)建亞洲區(qū)域老年人權(quán)利規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系。事實(shí)上，伴隨著“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RECP)的落地，亞太地區(qū)在包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)方面的合作正迎來前所未有的歷史機(jī)遇。從政策與法律的角度來看，東亞國家在家庭贍養(yǎng)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)照顧和醫(yī)療康養(yǎng)等方面的政策與法律制度存在許多相通之處，比如均重視支持家庭照護(hù)者的能力建設(shè)、強(qiáng)調(diào)家庭內(nèi)部的隔代照護(hù)，等等。從歷史發(fā)展的角度來看，中國的老齡事業(yè)發(fā)展歷來重視與日本、韓國、新加坡等國家的交流與合作。已經(jīng)形成了許多良好的合作機(jī)制。密切的關(guān)系更為深層次的合作奠定了良好的基礎(chǔ)。中國可以從養(yǎng)老服務(wù)、老年輔具、醫(yī)療康養(yǎng)、老年文旅等老齡產(chǎn)業(yè)的商業(yè)合作開始，協(xié)商制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)在人員培訓(xùn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、融資渠道等方面的區(qū)域行業(yè)規(guī)范，以私營部門的深入合作孕育更大范圍的共識，最終為東亞區(qū)域的《老年人權(quán)利公約》奠定基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
21世紀(jì)是老齡化趨勢加速推進(jìn)的時代，老齡化與權(quán)利問題以前所未有的形式相互交織。運(yùn)用人權(quán)話語已經(jīng)成為中國開展國際合作、加入國際競爭的必要條件。中國應(yīng)當(dāng)更加主動和深層次地參與聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制的運(yùn)作和變革進(jìn)程，在堅(jiān)持一貫立場的同時，以更充足的論據(jù)、更充分的說理介紹我國的老年人權(quán)利保障方面的理念、制度和方案，推進(jìn)相關(guān)聯(lián)合國進(jìn)程，提升在聯(lián)合國人權(quán)系統(tǒng)的話語權(quán)和影響力。
全面系統(tǒng)而具有較強(qiáng)可執(zhí)行力的老年人權(quán)利國際機(jī)制的誕生并不容易，或者可以說是困難重重。但正如第六屆工作組會議主席Alan Cordina在總結(jié)報(bào)告中引用埃莉諾·羅斯福所表達(dá)的那樣，“更聰明的辦法是希望而不是恐懼，是嘗試而不是不嘗試。我們毫無疑問知道的一件事就是，說‘做不到’的人什么事都做不成”。在這個問題上，中國有意愿也有能力以更加積極的姿態(tài)參與到聯(lián)合國老年人權(quán)機(jī)制的變革進(jìn)程，為世界老年人權(quán)利保障事業(yè)貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)與智慧。
（張萬洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院院長、教授。）
Abstract：Since its establishment，the UN Open-ended Working Group on Ageing has shouldered the historic mission of exploring“possibility”and even laying the“foundation”for the Convention on the Rights of the Elderly.Although the formulation of a convention on protecting the rights of the elderly has been widely supported by civil society and many countries，the formulation still faces various difficulties.Based on adhering to the integration of“human rights”and“development”，China should take countermeasures to adjust to the new changes in relevant fields，and is more deeply involved in the reform of the international protection mechanism for the rights of the elderly by means of successful cases studies，concise expression of rights，and regional contracting practices，to enhance China’s voice in future international human rights governance and make greater contributions to the security of the rights of the elderly around the world.
Keywords：Rights of the Elderly；Convention on the Rights of the Elderly；UN Human Rights Mechanism；International Human Rights Law
(責(zé)任編輯 李忠夏)
關(guān)鍵詞：老年人權(quán)利 《老年人權(quán)利公約》 聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制 國際人權(quán)法
人口老齡化已經(jīng)成為21世紀(jì)世界各國最顯著的人口發(fā)展特征。如聯(lián)合國前秘書長科菲·安南在1998年國際老年人日的獻(xiàn)詞中形容道：“我們正在經(jīng)歷一場靜悄悄的革命，它大大超出人口學(xué)的范圍，給經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理和精神均帶來重大影響。”然而，各個領(lǐng)域的社會政策依然是以“年輕人”為出發(fā)點(diǎn)，隱含著針對老年人的刻板偏見以及根深蒂固、無影無形的年齡歧視，老年人的權(quán)利需求難以得到有效回應(yīng)而遭遇系統(tǒng)性的權(quán)利困境。延續(xù)至今的新冠疫情無疑是老年人權(quán)利困境的殘酷例證：80歲以上人口因感染疾病而死亡的幾率是平均年齡人口的5倍以上，他們還普遍面臨著被拒絕醫(yī)療、暴力虐待、貧困、福利受損以及恥辱與歧視等創(chuàng)傷。
早在20世紀(jì)50年代，老年人權(quán)利保障問題就已經(jīng)被部分有識之士提上聯(lián)合國議事日程。20世紀(jì)80年代以來，《維也納行動計(jì)劃》《馬德里政治宣言以及行動計(jì)劃》《聯(lián)合國老年人原則》等老齡問題專門國際文件均明確要消除年齡歧視，保障老年人不折不扣地享有全部人權(quán)。然而，由于各核心人權(quán)公約均未明確提及“年齡”和“老年人”，而直接提及老年人權(quán)利的文書又都是“不具約束力”的“軟法”規(guī)范，現(xiàn)有聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制在推進(jìn)老年人權(quán)利保障方面顯得軟弱無力。正如聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員在2012年向經(jīng)濟(jì)及社會理事會提交的專項(xiàng)報(bào)告所指出的那樣：“國內(nèi)和國際上保護(hù)老年人人權(quán)的現(xiàn)有安排不足。需要毫不拖延地采取專門措施，加強(qiáng)針對老年人的國際保護(hù)機(jī)制。”在這種背景下，制定保障老年人權(quán)利的專門性人權(quán)文書——《老年人權(quán)利公約》已經(jīng)成為國內(nèi)外學(xué)者的普遍共識。柳華文在梳理歸納了制定《老年人權(quán)利公約》的機(jī)遇和挑戰(zhàn)后指出，起草和制定《老年人權(quán)利公約》對于切實(shí)推動老年人的人權(quán)保障具有重要意義，并建議中國采取行動以積極參與到公約制定進(jìn)程。黃振威將制定專門權(quán)利公約作為改善老年人權(quán)利國際法保護(hù)的重要對策予以強(qiáng)調(diào)。何燕華認(rèn)為，構(gòu)建具有明確標(biāo)準(zhǔn)的綜合性的《老年人權(quán)利公約》有助于更加準(zhǔn)確地界定老年人所享有的各項(xiàng)人權(quán)的具體內(nèi)容，強(qiáng)化老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制并促使社會大眾樹立正確的老齡觀念。
事實(shí)上，聯(lián)合國很早就意識到現(xiàn)有老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的弊端，并為改進(jìn)相關(guān)機(jī)制做出了不懈的努力。值得關(guān)注的進(jìn)展在于，聯(lián)合國大會于2010年決議設(shè)立老齡問題不限成員名額工作組(United Nations Open-ended Working Group on Ageing，以下簡稱“工作組”)，廣泛邀請各國政府、人權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織，分享老年人權(quán)利保障的最新政策舉措和實(shí)踐動向，在此基礎(chǔ)上探討訂立關(guān)于老年人的國際人權(quán)文書的可能性。如今，工作組會議已經(jīng)成為主權(quán)國家、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)以及非政府組織就制定“新公約”進(jìn)行磋商和辯論的最主要的平臺。在這種背景下，本文將以工作組的歷次會議為線索，回顧工作組為推進(jìn)《老年人權(quán)利公約》締約進(jìn)程所做的努力，分析各方勢力對于制定新公約的不同態(tài)度和理由，并就中國更加積極地參與締約進(jìn)程提出相關(guān)建議。
一、聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制的變革：關(guān)于制定《老年人權(quán)利公約》的協(xié)商
(一)聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制中的老年人權(quán)利
早在20世紀(jì)50年代聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制創(chuàng)制初期，就有人提出為老年人權(quán)利提供特別保護(hù)的倡議。1948年，阿根廷在第三屆聯(lián)合國大會上提交了《老年人權(quán)利宣言決議草案》(DECLARATION OF OLD AGE RIGBTS：Draft Resolution)。該草案提及：“老年人權(quán)利(old age rights)與其他普遍社會保障措施具有同樣的起源和目的，對于改善個人在勞動體力耗盡、陷入貧困和遭忽視境地時的生活條件和福利至關(guān)重要。”該草案呼吁各國在采取行動保障人們普遍的固有權(quán)利的同時，對老年人的境遇和需求給予特別關(guān)注，并初步提煉出居住權(quán)、工作權(quán)、支助權(quán)等老年人權(quán)利的概念與內(nèi)涵。雖然該草案并未得到多數(shù)國家的關(guān)注，但亦可說是國際社會關(guān)于老年人權(quán)利保護(hù)的先聲。
隨著“銀發(fā)浪潮”席卷世界，老年人所面臨的系統(tǒng)性權(quán)利困境引起社會大眾的普遍關(guān)注。1982年第一屆世界老齡大會通過的《維也納老齡問題國際行動計(jì)劃》(以下簡稱《維也納行動計(jì)劃》)作為聯(lián)合國首個針對人口老齡化問題的國際性文件，雖然重點(diǎn)關(guān)注人口老齡化帶來的社會發(fā)展難題，但亦重申《世界人權(quán)宣言》所載的各項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)充分地、不折不扣地適用于老年人，明確宣布“老年人的健康、安全和福利”是老齡問題世界大會最重要的目標(biāo)。就具體內(nèi)容而言，《維也納行動計(jì)劃》圍繞營養(yǎng)保健、消費(fèi)市場、家庭生活、住房權(quán)利、社會福利、就業(yè)以及教育等關(guān)系老年人福祉的關(guān)鍵領(lǐng)域提供多層次的“行動”(Action)建議，成為后續(xù)“國際、區(qū)域和國家戰(zhàn)略和方案不可分割的組成部分”第一屆老齡問題世界大會：《1982年老齡問題維也納國際行動計(jì)劃》，UN.DOC.A/CONF.113/31。。而在發(fā)布《維也納行動計(jì)劃》10年之后，聯(lián)合國大會又于1991年第46/91號決議通過《聯(lián)合國老年人原則》，條分縷析地闡述了“獨(dú)立、參與、照顧、自我實(shí)現(xiàn)和尊嚴(yán)”等應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)和解決老年人相關(guān)社會問題時的五項(xiàng)關(guān)鍵原則，并倡導(dǎo)世界各國盡可能將這五項(xiàng)原則納入本國的政策與法律體系。
2002年第二屆世界老齡大會回顧和反思了1982年以來世界各國就應(yīng)對老齡化所采取的行動及其成效，并針對社會發(fā)展的新形勢發(fā)布了《馬德里政治宣言與老齡問題國際行動計(jì)劃》(以下簡稱《馬德里行動計(jì)劃》)。作為“21世紀(jì)解決老齡問題的大膽新議程”，《馬德里行動計(jì)劃》對過去的行動方案進(jìn)行了全方位的調(diào)整。首先，《馬德里行動計(jì)劃》對發(fā)展中國家的人口老齡化情勢給予特別關(guān)注，改變了人口老齡化問題等于發(fā)達(dá)國家問題的傳統(tǒng)觀念，為發(fā)展中國家提前預(yù)備人口老齡化提供了專門建議。《馬德里行動計(jì)劃》指出，發(fā)展中國家人口基數(shù)大、老齡化速度快，據(jù)估算未來世界范圍內(nèi)將有四分之三的老人生活在發(fā)展中國家。不公平的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序使得發(fā)展中國家的發(fā)展難題和人口老齡化挑戰(zhàn)結(jié)合起來，將給發(fā)展中國家的老年人權(quán)利保障帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)提前采取措施，為老齡化時代的諸多挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備，同時倡導(dǎo)國際社會對發(fā)展中國家的人口老齡化應(yīng)對提供支持與幫助。其次，《馬德里行動計(jì)劃》也實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注老年人福祉的“人道主義”視角到保障老年人權(quán)利的“權(quán)利視角”轉(zhuǎn)向?！恶R德里行動計(jì)劃》明確提及其目標(biāo)在于“確保全世界所有人都能夠人保障、有尊嚴(yán)地步入老年，并作為享有充分權(quán)利的公民參與其社會”。平等、尊嚴(yán)與參與成為《馬德里行動計(jì)劃》的重大亮點(diǎn)。就方法而言，《馬德里行動計(jì)劃》倡導(dǎo)“將老年人納入決策過程”的參與性方法，標(biāo)志著政策視野中的老年人從福利客體向權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變。就權(quán)利內(nèi)容而言，《馬德里行動計(jì)劃》從“發(fā)展”、“健康”和“實(shí)現(xiàn)環(huán)境”三個優(yōu)先方向著手，更為具體地闡釋了老年人應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)具體權(quán)利的目標(biāo)和前進(jìn)方向，全面覆蓋了就業(yè)與收入、健康與營養(yǎng)、住房條件與環(huán)境、社會服務(wù)、非歧視與不受暴力侵害乃至危機(jī)環(huán)境中的老年人權(quán)利等核心議題?！恶R德里老齡問題國際行動計(jì)劃》已經(jīng)成為21世紀(jì)聯(lián)合國老年人權(quán)利保障工作的基礎(chǔ)，為各國制定相關(guān)法律政策以及各個層次的國際合作提供了全面系統(tǒng)的政策框架。
正如兩次世界老齡大會所重申的那樣，《世界人權(quán)宣言》等人權(quán)公約所規(guī)定的權(quán)利當(dāng)然平等地適用于老年人群體?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》以及《殘疾人權(quán)利國際公約》明確提及禁止基于“年齡”的歧視或多重歧視?！豆駲?quán)利及政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》雖未明確提及老年人問題，但相關(guān)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見通過對公約相關(guān)條款進(jìn)行解讀，為老年人權(quán)利保障提供了一般性指導(dǎo)。比如，1995年經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員的第6號一般性意見強(qiáng)調(diào)《經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利國際公約》各締約國有義務(wù)采取措施保障老年人充分享有公約所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，并就政策制定和國際合作等問題提出建議。第14號一般性意見特別提及推動老年人實(shí)現(xiàn)“可達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)健康權(quán)”時所要關(guān)注的重點(diǎn)問題。在關(guān)于工作權(quán)利的第18號一般性意見、關(guān)于不歧視的第20號意見中，委員會明確提及“需要采取措施防止以年齡為理由在就業(yè)和職業(yè)方面實(shí)行歧視”。
然而，無論是關(guān)于老齡問題的專門性文件，還是條約機(jī)構(gòu)發(fā)布的一般性意見，都屬于沒有約束力的“軟法”規(guī)范。這些軟法規(guī)范為各個國家、國際組織乃至民間社會合力推進(jìn)老年人權(quán)利保障事業(yè)提供了理念和方法的指引，但并未針對任何主體設(shè)定具有法律約束力的義務(wù)或責(zé)任。同時，這些文件雖然嘗試闡明老年人所享有的權(quán)利的內(nèi)容，但未能提供系統(tǒng)而明確的指標(biāo)體系和評估方案，更沒有建立可靠的評價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，難以支撐起老年人權(quán)利的國際保護(hù)實(shí)踐。由于態(tài)度各異、步調(diào)不同，國際老年人權(quán)利事業(yè)雖然歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，但成果依然相當(dāng)有限。為了扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，區(qū)域?qū)用娴臉?gòu)建“硬法”規(guī)范體系的努力開始出現(xiàn)。在歐洲，1997年《阿姆斯特丹條約》(Treaty of Amsterdam)第13條明確授權(quán)歐盟機(jī)構(gòu)“采取適當(dāng)行動”以打擊包括“年齡”在內(nèi)的各種歧視，2000年《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》第25條明確規(guī)定“歐盟承認(rèn)并尊重老年人過有尊嚴(yán)和獨(dú)立的生活以及參與社會和文化生活的權(quán)利”。以此為指導(dǎo)，歐盟各國紛紛推進(jìn)勞動與就業(yè)領(lǐng)域的制度變革，以識別并盡可能消除就業(yè)領(lǐng)域的年齡歧視現(xiàn)象。2007年，美洲國家組織發(fā)布《巴西利亞宣言》明確宣布開始就制定美洲區(qū)域的老年人權(quán)利公約進(jìn)行磋商。2009年，參與起草《美洲保護(hù)老年人人權(quán)公約》的專家們在德國舉行會議，旨在“就有關(guān)老年人權(quán)利的問題向聯(lián)合國大會提供獨(dú)立專家意見”。專家們最后提議聯(lián)合國大會采取兩個方面的措施強(qiáng)化老年人權(quán)利的國際保護(hù)：(1)設(shè)立老年人權(quán)利問題特別報(bào)告員；(2)為制定一部綜合性的老年人權(quán)利公約提供支持。
(二)為“公約”而生：聯(lián)合國老齡問題不限成員名額工作組
2010年，聯(lián)合國大會第65/182號決議決定設(shè)立“老齡問題不限成員名額工作組”，同時闡明了工作組的最初使命，即“審議現(xiàn)有的老年人人權(quán)國際框架，找出可能的差距，確定如何最好地解決這些差距，包括酌情審議制定其他文書和措施的可能性，以期加強(qiáng)保護(hù)老年人的人權(quán)”。工作組的最初任務(wù)在于梳理關(guān)于老年人權(quán)利保障的國際、區(qū)域和國內(nèi)法律規(guī)范，尋找法律機(jī)制及其實(shí)施效果和《馬德里行動計(jì)劃》等文書中所承諾的目標(biāo)之間的“差距”，并尋找解決方案。
在工作組前三次會議成果的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國大會于2012年通過第67/139號決議，明確宣布就“訂立一項(xiàng)全面綜合的國際法律文書以促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)”，授權(quán)工作組“本著在社會發(fā)展、人權(quán)和不歧視以及性別平等和增強(qiáng)婦女權(quán)能等領(lǐng)域工作中采用的整體辦法”，審議關(guān)于訂立一項(xiàng)旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議，以及探索“旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利與尊嚴(yán)的國際法律文書內(nèi)應(yīng)當(dāng)包含、現(xiàn)有各種機(jī)制目前未充分觸及因而需要進(jìn)一步確立國際保護(hù)的主要內(nèi)容”。訂立“全面綜合的國際法律文書”的表達(dá)反映了聯(lián)合國大會的意圖——這部新的國際法律文書將成為聯(lián)合國核心人權(quán)公約的組成部分，將是與殘疾人、兒童、婦女等特定群體權(quán)利公約具有同等地位的《老年人權(quán)利公約》。關(guān)于工作組使命的表達(dá)也從探尋“可能性”轉(zhuǎn)化為探索新的文書所應(yīng)該包含的“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”。這標(biāo)志著工作組使命不僅包括“討論是否要訂立國際性法律文書”，還包括實(shí)質(zhì)性的起草活動。
可見，工作組自誕生起就肩負(fù)著為《老年人權(quán)利公約》的誕生奠定共識基礎(chǔ)甚至起草公約文本的使命。從實(shí)際運(yùn)作過程來看，老齡問題不限成員名額工作組與獨(dú)立專家、人權(quán)理事會以及其他人權(quán)機(jī)構(gòu)密切合作，致力于探尋通過制定或修改現(xiàn)有法律文書來完善老年人權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制的方法；為主權(quán)國家、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)以及民間社會提供了就新法律文書有關(guān)事項(xiàng)開展協(xié)商與溝通的平臺，其會議進(jìn)程也事實(shí)上反映了締約進(jìn)展與主要方向。
二、在曲折中前進(jìn)的《老年人權(quán)利公約》制定協(xié)商
作為大會的附屬機(jī)構(gòu)，工作組歷次會議進(jìn)程與聯(lián)合國大會決議之間互相影響、相輔相成。一方面，大會決議授權(quán)是工作組所有工作的依據(jù)，歷次工作組會議議程都必須圍繞大會決議案展開。從2010年決議的審議“可能性”到2012年決議的探索“國際法律文書應(yīng)當(dāng)包含的主要內(nèi)容”，再到2015年決議中“酌情提出最佳做法、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的變化，反映了工作組具體任務(wù)和工作方針的轉(zhuǎn)變。另一方面，工作組會議所取得的成果對聯(lián)合國大會相關(guān)決議有著切實(shí)的影響。各主權(quán)國家、相關(guān)非政府組織和聯(lián)合國獨(dú)立專家以工作組會議為平臺，交流態(tài)度和觀點(diǎn)，為聯(lián)合國大會相關(guān)議題的進(jìn)展提供支持與反饋。雖然工作組的十一次會議有著不同的主題和議程，但可以聯(lián)合國大會的重要決議為線索劃分為兩個階段：從2011年到2015年的前六次會議主要探討制定老年人權(quán)利領(lǐng)域的綜合性國際法律文書——《老年人權(quán)利公約》的“可能性”與“必要性”；2016年以后的歷次會議則在回避關(guān)于制定公約與否的無休止辯論的同時，迂回探討法律機(jī)制變革的規(guī)范性內(nèi)容，以推動老年人權(quán)利保障取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
(一)猶豫不決：關(guān)于新公約的矛盾態(tài)度
構(gòu)建新的國際人權(quán)公約及相關(guān)機(jī)制必須仰仗主權(quán)國家的廣泛認(rèn)同與支持，故而工作組會議必須首先討論“公約何以必要”的問題。該問題包含兩個方面：首先，新公約的支持者們必須證明“規(guī)范差距”的存在，即現(xiàn)有的國際人權(quán)文書無法為老年人權(quán)利保障提供充分規(guī)范依據(jù)；其次，支持者們必須證明新的《老年人權(quán)利公約》能夠切實(shí)有效地促進(jìn)老年人權(quán)利的法律保障。
正如前文提及的那樣，工作組的前三次會議致力于回答第一個問題。參會者們回顧了兩次世界老齡大會以來世界各地為保障老年人權(quán)利所做的努力，并審視了當(dāng)時的國際人權(quán)法框架。經(jīng)過兩年的討論，與會代表順利達(dá)成了共識：老年人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)與世界各國在兩次老齡問題大會上許下的承諾之間存在巨大差距。無論是年齡歧視、老年虐待、醫(yī)療保健、獨(dú)立生活還是司法救濟(jì)，每個方面的老年人權(quán)利保障狀況都不容樂觀。梳理結(jié)果顯示：“老年人的人權(quán)易受到侵害，有必要制定特殊措施確保他們能夠行使權(quán)利。”“缺少統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測機(jī)制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，也沒有可靠的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制”。聯(lián)合國人權(quán)高專辦代表指出：“雖然存在現(xiàn)有機(jī)制和規(guī)定，但國際一級的保護(hù)制度看起來零碎分散，有些重要問題沒有得到適當(dāng)解決。”亦有代表指出：“具體提及老年人的文書和標(biāo)準(zhǔn)極少”，而且“缺乏針對老年人的適當(dāng)監(jiān)測機(jī)制和數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)。”監(jiān)測、實(shí)施和救濟(jì)機(jī)制的缺失讓“紙面上的權(quán)利”難以轉(zhuǎn)化為“行動中的權(quán)利”。雖然人類在兩次世界老齡大會上莊嚴(yán)承諾為老年人權(quán)利提供平等和充分的保障，但在后續(xù)行動中卻未能履行他們的承諾。
既然權(quán)利差距的存在已經(jīng)成為共識，那么尋求可能的補(bǔ)救措施就成為工作組會議的當(dāng)然主題?！稓埣踩藱?quán)利公約》《消除對婦女一切形式歧視國際公約》《兒童權(quán)利公約》等國際公約對于世界各國改進(jìn)相應(yīng)特定群體權(quán)利保護(hù)措施的積極意義是顯而易見的，《美洲國家保護(hù)老年人人權(quán)公約》等區(qū)域立法實(shí)踐也給老年人權(quán)利倡導(dǎo)者們帶來啟發(fā)與鼓舞。訂立新的《老年人權(quán)利公約》自然而然地成為會場上最響亮的聲音。新公約的支持者們認(rèn)為，如同《殘疾人權(quán)利公約》帶來的影響那樣，《老年人權(quán)利公約》將使“老年人”成為人權(quán)保障中的正式“身份”，重塑老齡政策與法律框架的邏輯，從而讓老年人成為真正的權(quán)利主體而非福利與慈善的客體。非政府組織代表的發(fā)言同樣指出：“新的《老年人權(quán)利公約》將與《馬德里行動計(jì)劃》相輔相成，不僅有助于明確政府責(zé)任和改善問責(zé)機(jī)制，還能夠?yàn)榘ㄕ?、非政府組織等不同主體在內(nèi)的人權(quán)合作機(jī)制奠定框架基礎(chǔ)。”關(guān)注年齡歧視的研究者強(qiáng)調(diào)，得到廣泛認(rèn)同的人權(quán)公約能夠明確年齡歧視等侵權(quán)行為的定義與表現(xiàn)，從而為反對年齡歧視和多重歧視的斗爭提供更加堅(jiān)實(shí)的規(guī)范依據(jù)，并且能夠推動老年人、殘疾人、女性等人權(quán)保障措施的協(xié)調(diào)發(fā)展。
然而，關(guān)于新公約的倡議并未得到所有與會者的歡迎。許多來自主權(quán)國家的代表雖然認(rèn)同“規(guī)范差距”的存在，但認(rèn)為利用現(xiàn)有人權(quán)機(jī)制來強(qiáng)化《馬德里行動計(jì)劃》等文書的實(shí)施，同樣可以提供有效的補(bǔ)救。比如，人權(quán)理事會普遍定期審議(Universal Periodic Review)、《2030可持續(xù)發(fā)展議程》評估機(jī)制以及相關(guān)人權(quán)機(jī)制，同樣可以督促各國落實(shí)涉及老年人享有全部人權(quán)的相關(guān)承諾。“另起爐灶”地制定新的人權(quán)公約和整套實(shí)施機(jī)制，似乎缺乏必要性。比如，美國代表在第三次會議上的發(fā)言就相當(dāng)具有代表性：在審議是否支持一項(xiàng)新的公約時，我們敦促會員國考慮這項(xiàng)條約將包含哪些現(xiàn)有條約中沒有的新保護(hù)措施，因?yàn)楝F(xiàn)有條約中闡明的權(quán)利適用于老年人和年輕人。此外，在最好的情況下，制定一項(xiàng)新的公約需要數(shù)年的談判和生效。而且，正如我們所知，除非一個國家批準(zhǔn)了某項(xiàng)公約，否則它在該條約下沒有義務(wù)。因此，美國政府繼續(xù)支持在新的《聯(lián)合國老年人權(quán)利公約》之外，充分探索各種選擇。我們繼續(xù)支持采取行動，審查和評估成員國的老齡化狀況，及時改善老年人的生活。”
這些言論可以說反映了大多數(shù)代表對于新公約的擔(dān)憂與疑慮。首先，現(xiàn)有的國際人權(quán)機(jī)制似乎已經(jīng)從某種交叉的角度為老年人權(quán)利提供了保護(hù)。雖然老年人在生活中面臨各種人權(quán)困境，但更多地表現(xiàn)為“紙面上的權(quán)利”未能得到執(zhí)行和落實(shí)，而非權(quán)利本身沒有得到承認(rèn)。現(xiàn)有的人權(quán)機(jī)制同樣“適用于老年人和年輕人”，很難說老年人應(yīng)當(dāng)享有哪些未能被核心人權(quán)公約覆蓋的權(quán)利。比如，《殘疾人權(quán)利公約》為殘障人士提供的保障同樣適用于因年齡增長而感知能力下降、行動不便的老年人。這種觀點(diǎn)很快遭到了殘疾人權(quán)利委員會代表Amna Ali Al-Suwaidi女士的反駁。她在工作組第一次會議上指出，《殘疾人權(quán)利公約》或許為老年人提供了一定保護(hù)，但是相關(guān)條款并不明確具體，而且針對的是“殘疾”而非“年齡”，難以涵蓋老年人因?yàn)?ldquo;邊緣化”和社會排斥而無法得到保障的所有權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，她呼吁制定一項(xiàng)老年人權(quán)利的專門公約。
相較于旗幟鮮明的反對，更多的代表以“需要進(jìn)一步討論和分析”的話術(shù)，表現(xiàn)出對于新公約的猶豫與遲疑。比如在第二次會議上，美國代表同意在完成《馬德里行動計(jì)劃》十年審查后再就“是否需要新的措施——如人權(quán)公約、特別報(bào)告員、獨(dú)立專家或其他機(jī)制”進(jìn)行討論。但第三次會議的發(fā)言顯示，2012年結(jié)束的十年審查結(jié)果未能讓這些代表改變主意。而且2012年聯(lián)合國大會關(guān)于制定新公約決議案的表決結(jié)果更從側(cè)面揭示了各成員國的態(tài)度——這項(xiàng)旨在訂立老年人權(quán)利的全面綜合國際法律文書的決議(即第67/139號決議)共收到54張贊成票和5張反對票，而棄權(quán)票超過總票數(shù)的三分之二。雖然決議最終得以通過，但投票情況在某種程度上證明了各成員國對于新公約“共同立場的缺乏”和“游移不定的態(tài)度”。
雖然國際人權(quán)機(jī)制未能為老年人權(quán)利提供足夠保護(hù)的事實(shí)已經(jīng)借由第67/139號決議成為無可爭議的共識，而構(gòu)建“更為適當(dāng)?shù)膰H保護(hù)框架”已經(jīng)成為許多國家的莊嚴(yán)承諾；但顯而易見的是，各個主權(quán)國家依然在猶豫應(yīng)該以何種步調(diào)和方式來兌現(xiàn)他們許下的諾言。
(二)爭論不休：陷入僵局的締約進(jìn)程
如果大多數(shù)代表在制定新公約的問題上含糊其辭，那么新公約的制定將很難取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。聯(lián)合國大會決定將關(guān)鍵問題擺上臺面，以直面爭議的辯論來推動共識的形成。第六十七屆聯(lián)合國大會通過的第67/139號決議賦予了工作組以更為明確的使命：審議“關(guān)于訂立一項(xiàng)旨在促進(jìn)和保護(hù)老年人權(quán)利和尊嚴(yán)的國際法律文書的提議”，并就公約應(yīng)當(dāng)包含的主要內(nèi)容向大會提供意見。
為此，工作組改變其工作方針，并對第四次和第五次會議的議程安排進(jìn)行調(diào)整。相較于前三次會議，會議議程不僅內(nèi)容更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛，而且開始涉及公約起草的事項(xiàng)。第四次會議增設(shè)了關(guān)于現(xiàn)有的直接或間接涉及老齡問題和老年人權(quán)利的國際法律文書、文件和方案匯編情況的專題討論，并專門邀請有關(guān)代表介紹非洲、美洲等區(qū)域老年人權(quán)利公約締約進(jìn)程?，F(xiàn)有規(guī)范和權(quán)利保障方案的匯編無疑是“訂立新公約”重要的前期準(zhǔn)備，而對已有成功經(jīng)驗(yàn)的介紹也能夠向與會國家展示新的國際法律文書在更好地解決老齡問題和保障老年人權(quán)利方面的潛力。同時，會議議程引導(dǎo)參會國家與非政府組織代表展開討論，而在之后的會議中也開始不斷吸收新的代表性非政府組織和民間倡導(dǎo)者加入討論。從前三次會議表現(xiàn)來看，絕大多數(shù)非政府組織和民間倡導(dǎo)者都旗幟鮮明地支持和歡迎新公約的誕生。在這種背景下，日益增多的民間代表將成為重要的游說力量。從第五次會議開始，老年人享有所有人權(quán)獨(dú)立專家開始積極參與工作組的討論。毫無疑問，時任獨(dú)立專家羅莎·科恩菲爾德-馬特(Rosa Kornfeld-Matte)女士亦是新公約的支持者。此外，從第四次會議開始，工作組開始直接討論具體權(quán)利的保障問題，邀請各與會代表分享相關(guān)議題下的經(jīng)驗(yàn)、案例與實(shí)踐舉措，而第六次會議則開始系統(tǒng)性地從政策、法律和實(shí)踐方案三個層面探討交流有助于老年人權(quán)利保障的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。會議主席在第五次會議上重申了工作組的歷史使命，并提議工作組在“繼續(xù)查明執(zhí)行的差距”和“新國際法律文書的要素”兩個角度繼續(xù)開展工作，他提及“越來越多”的代表團(tuán)、民間社會組織和多個小組成員認(rèn)為：“只能通過具體的、包括老年人權(quán)利的國際法律文書，才能實(shí)現(xiàn)更大保護(hù)的目標(biāo)，進(jìn)而確保老年人充分參與社會，消除陳規(guī)定型觀念、歧視、漠視和虐待。”
聯(lián)合國大會第67/139號決議和后續(xù)工作組會議推動著國際社會(確切地說是各主權(quán)國家)就是否要制定《老年人權(quán)利公約》表明態(tài)度。但其結(jié)果是，許多國家擺脫了“猶豫不決”的說辭，代之以公開的反對立場。長期以來最常被表達(dá)的反對意見是，老年人的權(quán)利可以通過更有效地執(zhí)行現(xiàn)有的人權(quán)文書和相關(guān)機(jī)制來改善。反對者的論點(diǎn)在于，各核心人權(quán)公約及其實(shí)施機(jī)制同樣適用于老年人，它們從不同角度覆蓋了老年人的權(quán)利，為相關(guān)主體履行人權(quán)義務(wù)提供了具有約束力的規(guī)范依據(jù)和目前看來十分有效的監(jiān)督機(jī)制。就老年人的特殊需求而言，《馬德里行動計(jì)劃》不僅闡明了老年人各項(xiàng)具體權(quán)利的內(nèi)容和目標(biāo)，更為不同國家如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供了具體可操作性的指引?！恶R德里行動計(jì)劃》已經(jīng)和各項(xiàng)人權(quán)文書形成了一般保護(hù)與特殊保護(hù)相結(jié)合、“軟法”規(guī)范與“硬法”規(guī)范相配套的老年人權(quán)利保障機(jī)制。為了改進(jìn)老年人的權(quán)利狀況，最首要的任務(wù)應(yīng)該是更好地利用現(xiàn)有機(jī)制，以切實(shí)有效的行動完成載于《馬德里行動計(jì)劃》和其他人權(quán)文書中的承諾，而非創(chuàng)制需要耗費(fèi)大量資源和時間的新機(jī)制。如歐盟代表指出，現(xiàn)有的人權(quán)公約均涉及老年人權(quán)利，問題在于雖然“我們擁有同樣適用于老年人的國際規(guī)范框架，但是它沒有得到適當(dāng)或充分的執(zhí)行”。澳大利亞代表在第六次會議上提出，“老年人的權(quán)利和自由已經(jīng)得到現(xiàn)存聯(lián)合國人權(quán)條約的適當(dāng)保護(hù)”，可以通過改進(jìn)報(bào)告機(jī)制來加強(qiáng)相關(guān)義務(wù)的履行。美國等國代表亦建議靈活采用現(xiàn)有機(jī)制，如普遍定期審查、特別報(bào)告員等機(jī)制解決特定領(lǐng)域下的老齡問題。
也有國家代表質(zhì)疑新的公約所能帶來的成效能否彌補(bǔ)其潛在成本。有些代表強(qiáng)調(diào)老齡問題與各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化背景的緊密聯(lián)系，擔(dān)憂普遍的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利方案能否適應(yīng)不同文化背景、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢下老年人的獨(dú)特需求。如日本代表指出：“相較于討論老年人權(quán)利公約，(要求各國)結(jié)合每個社會的獨(dú)特情況，以強(qiáng)烈的政治意愿執(zhí)行現(xiàn)有框架更為重要。”也有國家擔(dān)心新機(jī)制帶來的成本問題，指出人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)正在沒有必要的情況下繼續(xù)擴(kuò)張。新的人權(quán)公約以及配套的實(shí)施機(jī)制將不可避免地帶來聯(lián)合國人權(quán)機(jī)制運(yùn)作成本的增長，而該機(jī)制帶來的益處能否抵消增長的成本卻不明確。對于締約國而言，特別是那些預(yù)算有限的發(fā)展中國家而言，日益復(fù)雜的聯(lián)合國人權(quán)規(guī)則不僅難以遵循，而且參與本身也會帶來更為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，反而可能降低國家履行人權(quán)義務(wù)的能力。
公約的支持者們從多個角度反駁這些意見。比如，雖然“大多數(shù)核心人權(quán)條約都隱含了許多與老年人有關(guān)的義務(wù)”，但這僅僅只是“涉及”而非“覆蓋”。老年人的許多需求，如臨終關(guān)懷和姑息治療就很難為現(xiàn)有人權(quán)文書的內(nèi)容所涵蓋。更重要的是，現(xiàn)有框架所能提供的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不僅“分散且缺乏力度”，而且并不適合老年人的具體情境。最明顯的是，無論是以殘疾、性別還是種族等理由為基礎(chǔ)構(gòu)造的反歧視法，都無法查明社會中根深蒂固的年齡歧視現(xiàn)象?，F(xiàn)有機(jī)制的存在不能否定制定新公約的想法。與之相反，關(guān)于現(xiàn)有人權(quán)機(jī)制的研究更進(jìn)一步證明“規(guī)范漏洞”和“權(quán)利差距”的存在，反而凸顯了制定新公約的必要性。而且任何權(quán)利的保障都需要考慮本國的社會現(xiàn)實(shí)和發(fā)展水平，很難說老年人權(quán)利在這一方面有與眾不同的特殊性。至于成本問題，如果新公約和新機(jī)制能幫助國際社會更好地保障老年人的權(quán)利，那么更高的成本也是可以接受的。更何況事實(shí)上，新的公約將提供更加體系化的決策框架，有助于各國制定更為高效的權(quán)利保障對策，從而降低在履行保障老年人權(quán)利之承諾上的成本。
無論對于上述爭論持有何種態(tài)度和立場，我們都必須認(rèn)識到，關(guān)于是否要制定新人權(quán)公約的辯論已經(jīng)浪費(fèi)了太多的時間、精力與資源。在世界各地的老年人面臨著排斥、歧視和漠視等權(quán)利困境的情況下，如果工作組繼續(xù)陷于是非二元論爭的泥淖而逡巡不前，毫無疑問是對其歷史使命的背叛。因此，工作組在2015年根據(jù)新的決議案再次變革工作方針，嘗試以迂回的路徑推動老年人權(quán)利保障的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
(三)另辟蹊徑：第七次會議后的新發(fā)展
2015年，聯(lián)合國大會通過了第70/164號決議“加強(qiáng)促進(jìn)和保護(hù)老年人人權(quán)和尊嚴(yán)的措施”，再次確認(rèn)老年人權(quán)利難以得到現(xiàn)有機(jī)制妥善保護(hù)的事實(shí)，嘗試協(xié)調(diào)“更好地執(zhí)行現(xiàn)有機(jī)制”和“提出新機(jī)制”兩種思路。決議首先承認(rèn)《馬德里行動計(jì)劃》依然是唯一專門針對老年人權(quán)利問題的國際文書，明確“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旨在實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)目標(biāo)的措施”，鼓勵會員國“探索各種替代措施”以改進(jìn)對老年人權(quán)利的保護(hù)。為了實(shí)現(xiàn)決議確定的新基調(diào)，工作組再次改變工作方針，重點(diǎn)放在打造主權(quán)國家、國際組織、非政府組織等交流經(jīng)驗(yàn)和制度方案的平臺，以探討改進(jìn)和實(shí)現(xiàn)老年人權(quán)利方面的“最佳做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”。不過，這種轉(zhuǎn)變并非意味著《老年人權(quán)利公約》的討論就此停止。根據(jù)決議，工作組依然肩負(fù)著商議“未來多邊法律文書的可能內(nèi)容”的使命。工作組繞開令人沮喪的關(guān)于是否制定公約的二元爭論，開始尋求更具“實(shí)質(zhì)性意義”的結(jié)果，即關(guān)于老年人權(quán)利的規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)具有哪些內(nèi)容和采取何種方法。即使國際社會無法就新的《老年人權(quán)利公約》達(dá)成共識，關(guān)于規(guī)范內(nèi)容的討論也能為區(qū)域或國別層面的法律變革提供指引。因此，接下來的工作組也對會議議程與安排作出相應(yīng)調(diào)整，具體表現(xiàn)為兩個方面：
首先，工作組會議通過吸納國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和非政府組織參與會議，不斷提高會議的代表性。2016年舉辦的第七次會議回應(yīng)聯(lián)合國大會第70/163號決議，表決邀請完全符合《巴黎原則》的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)參加接下來的每一次工作組會議。工作組成為首個邀請國家人權(quán)機(jī)構(gòu)參與的大會附屬機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生了重要的表率作用，有助于國家人權(quán)機(jī)構(gòu)在世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用。對于老年人權(quán)利議題而言，國家人權(quán)機(jī)構(gòu)不僅可以通過其掌握的知識、經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)信息為會議討論作出貢獻(xiàn)，暢通主權(quán)國家間就老年人權(quán)利問題的交流與溝通渠道。另一方面，2016年開始的每屆會議都批準(zhǔn)吸納更多的相關(guān)非政府組織參會。比如，2019年的第十次會議上獲得批準(zhǔn)的非政府組織數(shù)量達(dá)到破紀(jì)錄的42個。這些來自世界各地的非政府組織成為老年人群體在國際社會表達(dá)自己需求與主張的重要中介。非政府組織的廣泛參與標(biāo)志著老年人更為充分地參與到關(guān)乎自身利益與權(quán)利的制度變革之中，以實(shí)際行動彰顯了參與和賦能的權(quán)利方法。同時，代表老年人呼聲的非政府組織也構(gòu)成了制定新公約的巨大推動力量。正如前文所提到的那樣，大多數(shù)非政府組織和民間代表都積極地支持或倡導(dǎo)新公約的誕生。
更重要的是，從“主要內(nèi)容”到“可能內(nèi)容”的轉(zhuǎn)變帶來了更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在第七次工作會議上，得益于獨(dú)立專家向人權(quán)理事會提交的全面報(bào)告，與會者就當(dāng)前老年人權(quán)利保護(hù)所面臨的規(guī)范缺失問題進(jìn)行了熱烈的討論。在此過程中，一些國家代表的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。比如，英國代表聲明“愿意考慮進(jìn)一步的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”，但必須“充分理解這些問題的復(fù)雜性”，因?yàn)?ldquo;并非所有問題都適合通過權(quán)利方法來解決”。以此為基礎(chǔ)，工作組確定了未來歷次會議的主要方向，即重點(diǎn)討論“需要進(jìn)一步保護(hù)老年人的人權(quán)的領(lǐng)域”和“國際社會為使老年人充分享受他們的人權(quán)需要更好處理的事項(xiàng)”。部分受到獨(dú)立專家提交的全面報(bào)告啟發(fā)，會議確定了14個重點(diǎn)領(lǐng)域，包括：平等和不歧視(基于年齡的歧視)；遺棄、暴力侵害和虐待；自主和獨(dú)立；無障礙、基礎(chǔ)設(shè)施和生境；健康權(quán)和獲得醫(yī)療服務(wù)的能力；司法救助；社會保護(hù)和社會保障；經(jīng)濟(jì)安全；工作權(quán)和進(jìn)入勞動力市場；教育、培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)和能力建設(shè)；參與公共生活和決策進(jìn)程；社會包容；老年人對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)；長期護(hù)理和姑息治療。
自此，接下來的每次工作組會議都會挑選兩到三個重點(diǎn)領(lǐng)域，探討該領(lǐng)域的概念、原則、標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)有權(quán)利保障機(jī)制的缺陷，并就可供采納的方法、措施以及可供借鑒的規(guī)范經(jīng)驗(yàn)展開交流與討論。聯(lián)合國人權(quán)高專辦與經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部根據(jù)選定重點(diǎn)領(lǐng)域編寫“背景分析概述”(Background Analytical Overview Papers)和指導(dǎo)問題(Guiding Questions)，就該領(lǐng)域的核心問題進(jìn)行分析，確定討論框架，幫助與會者提供更有效的信息。各與會代表根據(jù)相應(yīng)問題框架，就本國權(quán)利保障情況和相應(yīng)舉措提交專題報(bào)告，并在正式會議上與其他國家、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)、非政府組織的代表就此展開探討，以發(fā)現(xiàn)本國法律機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)或者覆蓋的部分，并在充分溝通的基礎(chǔ)上以吸收和借鑒他國之經(jīng)驗(yàn)“修補(bǔ)”本國之實(shí)踐。截至2022年4月落幕的第十二屆會議，工作組已經(jīng)覆蓋過半的重點(diǎn)領(lǐng)域?？梢哉f，雖然國際社會還沒有決定要起草《老年人權(quán)利公約》，但可能的《老年人權(quán)利公約》或者其他形式的人權(quán)文書的規(guī)范性內(nèi)容在歷次討論中逐漸清晰和完善。正如有些非政府組織觀察到的那樣：“代表們可能還沒有開始起草一份新的聯(lián)合國公約，但他們無疑進(jìn)行著某些基礎(chǔ)性工作。”
從2011年到2022年，工作組在十一年的歷程中從兩個角度來完成其歷史使命。首先，工作組通過構(gòu)建鏈接主權(quán)國家、國際組織和民間社會的溝通平臺，在掌握世界各地老年人的人權(quán)狀況的同時，“探索現(xiàn)有框架中老年人權(quán)利未能得到充分落實(shí)的領(lǐng)域”。工作組與其他聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)攜手合作，逐步確定了世界范圍內(nèi)老年人權(quán)利方面存在的實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性差距，向世界人民闡明了老年人權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制變革的必要性。另一方面，工作組就改善權(quán)利保護(hù)機(jī)制的方案展開探討，通過匯聚來自不同國家、不同領(lǐng)域的智慧與經(jīng)驗(yàn)，逐步勾勒權(quán)利保護(hù)的理想藍(lán)圖，并推動世界各國就改革的形式、步調(diào)和具體方案達(dá)成共識。
三、中國參與《老年人權(quán)利公約》協(xié)商進(jìn)程的立場與未來之路
在過去的十一年間，工作組以及其他相關(guān)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)已經(jīng)確認(rèn)，當(dāng)前老年人群體在權(quán)利享有方面存在著現(xiàn)實(shí)的差距，老年人的權(quán)利未能得到現(xiàn)有機(jī)制的充分保障。國際社會越來越認(rèn)識到，老年人權(quán)利問題有其獨(dú)特性，需要不同的理念、特別的機(jī)制以及整合全社會的力量，才能確保老年人所享有的權(quán)利得到不折不扣地實(shí)現(xiàn)。無論是現(xiàn)有規(guī)范機(jī)制的理論分析，還是工作組發(fā)展歷程的歷史回顧，都顯示聯(lián)合國人權(quán)法框架下的老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制無疑正走向一次巨大的變革。或者說，真正為了老年人的權(quán)利保障機(jī)制將要建立起來。中國作為擁有大量老齡人口的發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)抓住孕育國際人權(quán)新機(jī)制的歷史機(jī)遇，以更加積極的姿態(tài)參與老齡問題不限成員名額工作組及相關(guān)活動，為新機(jī)制的誕生做出更大的貢獻(xiàn)，把握制定國際人權(quán)治理新規(guī)則的寶貴機(jī)會，增強(qiáng)中國人權(quán)敘事的話語權(quán)和說服力。
(一)中國在歷次工作組會議中的立場和貢獻(xiàn)
作為世界上最大的發(fā)展中國家和老齡人口大國，中國一向關(guān)注人口老齡化和老年人權(quán)利議題，積極參與和全力支持包括兩次世界老齡大會以及后續(xù)行動在內(nèi)的聯(lián)合國老年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制改革進(jìn)程。中國始終積極參與工作組歷次會議，分享我國在應(yīng)對老齡化和保障老年人權(quán)利方面采取的措施和取得的成就，表明中國對于聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制未來發(fā)展的立場。具體而言，中國的立場可歸納為以下幾個方面：
堅(jiān)持以全面平衡的視角看待人口老齡化和老年人權(quán)利問題，傳達(dá)中國的人權(quán)觀念和人權(quán)理念。中國在歷次會議上始終強(qiáng)調(diào)“老齡問題不僅僅是人權(quán)問題，也是發(fā)展問題”。老年人權(quán)利保障應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為前提，呼吁各國將“老齡問題納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體規(guī)劃”，在社會整體發(fā)展的進(jìn)程中考慮老年人的特殊需求，保障老年人的權(quán)利。中國代表團(tuán)亦堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)一以貫之的人權(quán)立場，強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利和集體權(quán)利不可偏廢，公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利共同保障以及充分發(fā)揮國家在促進(jìn)老年人權(quán)利保障中的責(zé)任，旗幟鮮明地支持老年人權(quán)利保障方面的國際合作，共同面對老齡化帶來的人權(quán)挑戰(zhàn)。與此同時，中國代表亦強(qiáng)調(diào)老年人權(quán)利保障應(yīng)結(jié)合各國的社會發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)進(jìn)行差異化分析，倡議對發(fā)展中國家提供必要的支持。中國在會議發(fā)言中多次提及，各國應(yīng)從具體國情出發(fā)，充分、合理利用現(xiàn)有機(jī)制和資源，為加強(qiáng)和完善老年人權(quán)益保障采取切實(shí)可行的措施。
以務(wù)實(shí)而審慎的立場推進(jìn)老年人權(quán)利國際保障機(jī)制的變革進(jìn)程。中國贊賞并支持工作組會議對現(xiàn)有機(jī)制的缺陷和可能補(bǔ)救措施的討論，并且積極參與關(guān)于新公約的締約進(jìn)程。在關(guān)于是否需要新公約的爭論中，中國為避免引起進(jìn)一步矛盾和對立采取了更為謹(jǐn)慎的中立立場：避免就新公約直接表達(dá)出支持或反對的態(tài)度，而是專注于老年人權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)情況等“基礎(chǔ)性問題”以及如何在現(xiàn)有機(jī)制環(huán)境下制定行動計(jì)劃等“實(shí)質(zhì)性問題”。“循序漸進(jìn)開展工作”、“逐步累積共識”是中國一以貫之的表態(tài)，也成為許多國家的共同立場。從第七次會議后工作方針的轉(zhuǎn)變來看，這種務(wù)實(shí)的態(tài)度無疑具有相當(dāng)?shù)那罢靶浴簳r回避是與否的二元論爭，更多地圍繞基礎(chǔ)性問題和實(shí)質(zhì)性問題展開討論，在分享和協(xié)商中逐步積累共識，確實(shí)是一種更容易產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的道路。而中國亦用實(shí)際行動表達(dá)了對后續(xù)行動的支持。中方代表團(tuán)在第七次、第八次會議上的發(fā)言在堅(jiān)持一貫立場的同時，進(jìn)一步闡釋了中國在老年人權(quán)利保障方面的理念和經(jīng)驗(yàn)，如以“積極老齡化”重塑社會老年觀念，塑造老年人的正面形象，倡導(dǎo)“積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活”；引導(dǎo)老年人群體樹立新老年觀，引導(dǎo)老年人保持“健康心態(tài)和進(jìn)取精神”，為社會發(fā)展做貢獻(xiàn)，等等。在這一問題上，中國代表團(tuán)結(jié)合我國實(shí)踐提出兩點(diǎn)促進(jìn)老年人社會參與的有效經(jīng)驗(yàn)，包括在保障合法權(quán)益的前提下支持老年人以“延長工作年限”“自主創(chuàng)業(yè)”“志愿服務(wù)”等形式發(fā)揮“余熱”，發(fā)揮老年人的“言傳身教作用”以及在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、增進(jìn)社會和諧方面的經(jīng)驗(yàn)和威望優(yōu)勢。再比如就養(yǎng)老服務(wù)而言，中國亦著重分享“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，初步闡釋了以家庭生活為中心、以代際團(tuán)結(jié)為原則的中國式養(yǎng)老方案，充分彰顯中國“尊老”“敬老”“養(yǎng)老”的傳統(tǒng)美德以及相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
整體而言，中國對于聯(lián)合國《老年人權(quán)利公約》的磋商進(jìn)程始終給予高度關(guān)注與重視，并以務(wù)實(shí)而審慎的立場和積極主動的合作為相關(guān)進(jìn)程的順利推進(jìn)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但另一方面，審慎立場也容易被認(rèn)為是“缺少明確態(tài)度”或“害怕人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”而遭到質(zhì)疑與批評。中國如果想要在必然發(fā)生的老齡權(quán)利工作機(jī)制變革中占據(jù)更多的主動性，就必須以“更具實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)”積極地參與并且實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)相關(guān)進(jìn)程。
(二)更深層次參與聯(lián)合國老齡權(quán)利工作機(jī)制變革進(jìn)程的建議
中國應(yīng)當(dāng)把握聯(lián)合國老年人權(quán)利保障機(jī)制變革的歷史機(jī)遇，在堅(jiān)持我國人權(quán)立場的基礎(chǔ)上，以更加積極的姿態(tài)參與協(xié)商進(jìn)程，向世界宣傳中國的人權(quán)主張，在未來的老年人權(quán)利國際法機(jī)制中占據(jù)主動地位?；诋?dāng)前聯(lián)合國老齡問題不設(shè)名額工作組會議進(jìn)程中反映出來的關(guān)鍵問題，筆者嘗試對我國參與工作組會議及相關(guān)機(jī)制的未來提出三點(diǎn)建議。
1.加強(qiáng)信息收集，以豐富的數(shù)據(jù)和扎實(shí)的案例介紹我國在老年人權(quán)利保障方面的成就和經(jīng)驗(yàn)
在歷次工作組會議上，老年人權(quán)利保障方面的數(shù)據(jù)與信息收集話題被反復(fù)提及。在首次會議上，與會成員就對數(shù)據(jù)收集的重要性達(dá)成了共識。“老年人人權(quán)保護(hù)方面還有巨大差距，包括當(dāng)前數(shù)據(jù)收集……如果沒有這些工具，就更難確保有效監(jiān)測和實(shí)現(xiàn)無歧視的所有人權(quán)。”詳實(shí)全面的數(shù)據(jù)信息可以系統(tǒng)性地顯示現(xiàn)有機(jī)制的成效，凸顯老年人的權(quán)利狀況，以證明權(quán)利差距的存在，而且構(gòu)成國際社會就制定新公約或者引入其他機(jī)制的重要事實(shí)依據(jù)。切實(shí)有效的權(quán)利保障機(jī)制和全面系統(tǒng)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)亦需要更多的數(shù)據(jù)、案例來支持。新的指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)體系被視為未來人權(quán)文書中“可能內(nèi)容”的重要組成部分，在關(guān)于“平等與非歧視”“自主與獨(dú)立”等重要領(lǐng)域的討論中得到特別關(guān)注。指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)體系若想要具有廣泛適用的意義，獲得各個國家的普遍認(rèn)同和接受，就必須建立在分析大量代表不同群體的數(shù)據(jù)和案例的基礎(chǔ)上。正如第六次會議報(bào)告所總結(jié)的那樣，“我們知道可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)商定，所以我們現(xiàn)在需要的是一個方法得當(dāng)、相關(guān)、可測量、有時效、可查閱和易解讀的指標(biāo)框架。指標(biāo)應(yīng)涵蓋所有人群并對年齡問題有敏感認(rèn)識。我們需要分解數(shù)據(jù)并確定更適合衡量與老年人有關(guān)具體情況的指標(biāo)”。聯(lián)合國老齡問題獨(dú)立專家在訪問中國時也指出，“要制定有效的政策，必須要有數(shù)據(jù)和分析”。許多研究者指出，老年人群體在內(nèi)部高度分化，而且往往與其他特定群體形成復(fù)雜的交叉重疊，性別、區(qū)域、身體條件、財(cái)產(chǎn)狀況、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的因素不僅造成老年人個體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)狀況的差異，也會帶來權(quán)利保護(hù)實(shí)踐過程中的差異。這就意味著，作為標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的案例和數(shù)據(jù)不僅要足夠豐富，還必須具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?br />
中國是一個老齡人口大國，也是世界上最大的發(fā)展中國家，在相關(guān)資料收集方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。同時，我國歷來有著“孝親敬老”的文化傳統(tǒng)，向來重視維護(hù)老年人的權(quán)益，在促進(jìn)老年人參與社會發(fā)展方面有著深厚的歷史積淀和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國可以順應(yīng)聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制變革過程中對于數(shù)據(jù)信息的需要，收集、整理和歸納相關(guān)數(shù)據(jù)和案例，以充足的實(shí)證論據(jù)闡明中國在老年人權(quán)利保障方面所面臨的處境、需求和對策，使醞釀中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)能夠最大限度地順應(yīng)中國社會發(fā)展和權(quán)利保障的需求。
2.強(qiáng)化理論研究，凝練權(quán)利話語，提煉和總結(jié)有“中國特色”的概念、經(jīng)驗(yàn)和制度實(shí)例
新的人權(quán)公約的優(yōu)勢之一在于能夠?yàn)槿藱?quán)法治體系引入新的理念和標(biāo)準(zhǔn)?！稓埣踩藱?quán)利公約》引入了許多新的理念和概念，如參與決策、合理便利、法律能力等。這些屬于殘疾人權(quán)利的范疇也是老年人權(quán)利保障所關(guān)注的重點(diǎn)，并且成為工作組選定的重點(diǎn)領(lǐng)域。但事實(shí)上，老年與殘疾是截然不同的兩種狀態(tài)，老年人在平等地融入社會生活方面有著自己獨(dú)特的考量與需求，比如強(qiáng)制退休制度的存廢問題，就關(guān)涉?zhèn)€人自主、老齡化效應(yīng)和代際平衡的多方面考量，需要結(jié)合各國實(shí)際進(jìn)行更深層次的評估與分析。老年人權(quán)利保障也關(guān)涉現(xiàn)有權(quán)利公約不曾提及或鮮有關(guān)注的新范疇，如姑息治療、臨終關(guān)懷、年齡歧視等。此類問題具有鮮明的現(xiàn)實(shí)意義，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少范例，然而尚未被轉(zhuǎn)化為權(quán)利話語。另一方面，老年人權(quán)利概念本身面臨著技術(shù)上的概念不清、內(nèi)容不明等難題。一個最老生常談的問題在于，如何定義“老年人”？“老年人本身是一個復(fù)雜的概念，不同國家、不同地區(qū)、不同歷史時期、不同宗教、不同文化傳統(tǒng)對于“老年人”可能有著不同的定義。”如何界定各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)范意義和標(biāo)準(zhǔn)，如何明確各方的義務(wù)和責(zé)任，依舊有待于更加深入的多學(xué)科研究予以揭示。
時至今日，聯(lián)合國老齡權(quán)利機(jī)制變革進(jìn)程所要求的已經(jīng)不僅僅是“支持或反對”的表態(tài)，而是在未來機(jī)制“主要內(nèi)容”或“可能內(nèi)容”的實(shí)質(zhì)性意見。我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化老齡問題研究中的人權(quán)視角，運(yùn)用權(quán)利話語闡述中國老年人群體的處境與需求，用人權(quán)話語重述我國在保障老年人權(quán)益和促進(jìn)老年人社會參與方面的優(yōu)秀理念、良好做法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉和總結(jié)有“中國特色”的老年人權(quán)利保障方案，以有力的論證宣傳中國的人權(quán)成就和人權(quán)理念，講好老年人權(quán)利保障的“中國敘事”。比如，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)成為我國關(guān)于人口老齡化和老年人問題的國家戰(zhàn)略。以人權(quán)視角解讀積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的理念、原則與方案，推動中國戰(zhàn)略與人權(quán)話語相結(jié)合，不僅能夠讓世界更加了解中國的“養(yǎng)老故事”，也能促進(jìn)人口老齡化應(yīng)對方面的國際合作。
3.堅(jiān)定立場，尋求伙伴，積極推動區(qū)域級的老年人權(quán)利保障方面的合作，凝聚共同聲音，以實(shí)踐推動變革進(jìn)程
新的人權(quán)公約，或者說得到廣泛認(rèn)同的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)很難經(jīng)由簡單的提議而誕生，需要針對不同國家的社會環(huán)境、權(quán)利觀念、實(shí)踐進(jìn)展進(jìn)行長期甚至反復(fù)的磋商，在相互協(xié)調(diào)中逐步積累共識。形成最廣泛的普遍共識總是更為困難，在國際社會就老年人權(quán)利達(dá)成“合意”之前，我們可以尋找權(quán)利保障道路上的伙伴，達(dá)成小范圍的合意，通過區(qū)域性的人權(quán)文書和機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)，推動更廣泛的實(shí)踐。
從歷史的角度來看，老齡問題不限名額工作組的誕生很大程度上就受到區(qū)域締約進(jìn)程的啟發(fā)。美洲國家組織于2015年通過了全球首個專門保護(hù)老年人人權(quán)的區(qū)域性國際公約。非洲聯(lián)盟亦在2016年通過了《關(guān)于非洲老年人權(quán)利的議定書》。值得注意的是，該議定書給予非洲現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分關(guān)注，包括強(qiáng)調(diào)老年人在教育、調(diào)節(jié)社區(qū)矛盾以及撫養(yǎng)孤兒方面的角色和責(zé)任。此外，歐洲聯(lián)盟亦根據(jù)《歐洲社會憲章》《歐盟基本權(quán)利憲章》等文書及相關(guān)司法機(jī)制為老年人提供一定的保護(hù)框架，而且主要基調(diào)在于對抗年齡歧視和促進(jìn)老年人的社會融入。這些區(qū)域性的權(quán)利保障實(shí)踐得到工作組會議的重視，其中數(shù)次會議均設(shè)專題論壇討論這些區(qū)域經(jīng)驗(yàn)。
令人遺憾的是，作為世界上老年人口最為龐大和密集，而且歷來共享著“尊老敬老”文化傳統(tǒng)的亞洲區(qū)域，尚未在老年人權(quán)利方面達(dá)成廣泛的區(qū)域性共識，也沒有形成富有成效的區(qū)域?qū)嵺`。從這個角度來講，中國應(yīng)當(dāng)更加積極地推動亞洲地區(qū)老年人權(quán)利保護(hù)的相關(guān)磋商，以共享的價(jià)值理念、相似的歷史與共同的命運(yùn)為基點(diǎn)，求同存異，凝聚共識，推動亞洲區(qū)域的合作，構(gòu)建亞洲區(qū)域老年人權(quán)利規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系。事實(shí)上，伴隨著“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”(RECP)的落地，亞太地區(qū)在包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)方面的合作正迎來前所未有的歷史機(jī)遇。從政策與法律的角度來看，東亞國家在家庭贍養(yǎng)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)照顧和醫(yī)療康養(yǎng)等方面的政策與法律制度存在許多相通之處，比如均重視支持家庭照護(hù)者的能力建設(shè)、強(qiáng)調(diào)家庭內(nèi)部的隔代照護(hù)，等等。從歷史發(fā)展的角度來看，中國的老齡事業(yè)發(fā)展歷來重視與日本、韓國、新加坡等國家的交流與合作。已經(jīng)形成了許多良好的合作機(jī)制。密切的關(guān)系更為深層次的合作奠定了良好的基礎(chǔ)。中國可以從養(yǎng)老服務(wù)、老年輔具、醫(yī)療康養(yǎng)、老年文旅等老齡產(chǎn)業(yè)的商業(yè)合作開始，協(xié)商制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)在人員培訓(xùn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、融資渠道等方面的區(qū)域行業(yè)規(guī)范，以私營部門的深入合作孕育更大范圍的共識，最終為東亞區(qū)域的《老年人權(quán)利公約》奠定基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
21世紀(jì)是老齡化趨勢加速推進(jìn)的時代，老齡化與權(quán)利問題以前所未有的形式相互交織。運(yùn)用人權(quán)話語已經(jīng)成為中國開展國際合作、加入國際競爭的必要條件。中國應(yīng)當(dāng)更加主動和深層次地參與聯(lián)合國老年人權(quán)利機(jī)制的運(yùn)作和變革進(jìn)程，在堅(jiān)持一貫立場的同時，以更充足的論據(jù)、更充分的說理介紹我國的老年人權(quán)利保障方面的理念、制度和方案，推進(jìn)相關(guān)聯(lián)合國進(jìn)程，提升在聯(lián)合國人權(quán)系統(tǒng)的話語權(quán)和影響力。
全面系統(tǒng)而具有較強(qiáng)可執(zhí)行力的老年人權(quán)利國際機(jī)制的誕生并不容易，或者可以說是困難重重。但正如第六屆工作組會議主席Alan Cordina在總結(jié)報(bào)告中引用埃莉諾·羅斯福所表達(dá)的那樣，“更聰明的辦法是希望而不是恐懼，是嘗試而不是不嘗試。我們毫無疑問知道的一件事就是，說‘做不到’的人什么事都做不成”。在這個問題上，中國有意愿也有能力以更加積極的姿態(tài)參與到聯(lián)合國老年人權(quán)機(jī)制的變革進(jìn)程，為世界老年人權(quán)利保障事業(yè)貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)與智慧。
（張萬洪，武漢大學(xué)人權(quán)研究院院長、教授。）
Abstract：Since its establishment，the UN Open-ended Working Group on Ageing has shouldered the historic mission of exploring“possibility”and even laying the“foundation”for the Convention on the Rights of the Elderly.Although the formulation of a convention on protecting the rights of the elderly has been widely supported by civil society and many countries，the formulation still faces various difficulties.Based on adhering to the integration of“human rights”and“development”，China should take countermeasures to adjust to the new changes in relevant fields，and is more deeply involved in the reform of the international protection mechanism for the rights of the elderly by means of successful cases studies，concise expression of rights，and regional contracting practices，to enhance China’s voice in future international human rights governance and make greater contributions to the security of the rights of the elderly around the world.
Keywords：Rights of the Elderly；Convention on the Rights of the Elderly；UN Human Rights Mechanism；International Human Rights Law
(責(zé)任編輯 李忠夏)
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