內容提要：人口老齡化對我國社會的各個系統(tǒng)提出了嚴峻挑戰(zhàn)。近年來我國中央和地方兩個層級的法律和政策在保障老年人無障礙出行方面給出諸多規(guī)范和指引。但是，實踐層面仍然存在無障礙環(huán)境標準模糊、公共交通工具無障礙滿意度參差不齊、公共服務供給不平衡、信息智能手段鴻溝等方面的挑戰(zhàn)。加大保障老年人便利出行力度，要從理念、制度及多元社會主體三個維度著力：夯實“包容”“積極”“主流化”理念，作為制度內在的養(yǎng)分；繼續(xù)從粗獷走向精細的制度完善，提升制度效果；充分發(fā)揮市場力量，激發(fā)工商企業(yè)的功能。
關鍵詞：老年人 便利出行 理念 制度 市場
我們正在經歷一場前所未有的革命，發(fā)達國家人口老齡化比例居高不下，發(fā)展中國家老年人口數(shù)量快速增長。按照國際通行劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7％時，意味著進入老齡化社會；達到 14％，為深度老齡化社會；超過20％，則進入超老齡化社會。2020年，在對除三沙市之外的336個地級及以上城市（包括直轄市、計劃單列市、省會城市、三沙市之外的普通地級市、州、盟）的人口年齡構成進行梳理后發(fā)現(xiàn)，我國有149個地級及以上市的65歲及以上人口占比已經超過14％，進入深度老齡化社會。人口老齡化對整個社會治理系統(tǒng)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。保障老年人的無障礙出行，既是“老有所樂”的基本前提，也是“老有所為”的基本保障。
依法治國作為我國的治國方略，確立了權利之制度保障的核心地位。然而，任何制度或規(guī)范都只有深植于社會土壤，有豐盈的觀念根基以及充分的社會性支持，才可能發(fā)揮其應有功效。近年來，我國老年人便利出行的法律和政策保障發(fā)展很快，制度供給層面成績斐然，然而，制度運行效果和問題不容小覷。揭示和解釋靜態(tài)的制度與動態(tài)的制度成效之間的落差，是制度改進和優(yōu)化繞不過去的話題。本文以老年人便利出行為討論主題，盤點近年我國保障老年人便利出行的制度（法律和政策）現(xiàn)狀，結合問卷調查反映出來的實踐問題，提出 老年人便利出行制度保障的三維建構思路。
一、老年人便利出行制度保障的現(xiàn)實
老年人便利出行方面的制度規(guī)范，可以從法律和政策及中央和地方兩個層次進行考察。中央層面的規(guī)定包括全國人大常委會通過的 《老年人權益保障法》等法律，也有如國務院制定的《無障礙環(huán)境建設條例》等行政法規(guī)，以及《國家人權行動計劃 （2021-2025年）》《國務院關于印發(fā) “十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》等規(guī)范性政策文件等。地方層面同樣有大量地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等出臺，以貫徹落實中央的法律和政策精 神。通過不完全梳理這些不同層級且數(shù)量可觀的法律、政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，近年來的法律、政策發(fā)展為老年人便利出行提供了多元多層次的制度指引和保障。
（一）基本形成老年人出行無障礙環(huán)境建設制度框架
第一，形成了環(huán)境無障礙標準體系。老年人權益保障法明確規(guī)定，國家制定無障礙設施工程建設標準，新建、改建和擴建的公共基礎設施應符合國家無障礙環(huán)境建設的標準。《無障礙環(huán)境建設條例》在公共交通工具的無障礙技術標準上也提出了要求，即“有關主管部門應當制定公共交通工具的無障礙技術標準并確定達標期限”。換言之，如果沒有標準，就無法衡量現(xiàn)實層面與老年人便利出行密切相關的公交、地鐵、火車站、飛機場等公共基礎設施的無障礙程度，也無法保障老年人出行權益保障的水平。從1988年原建設部、民政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)的《關于發(fā)布專業(yè)標準〈方便殘障人使用的城市道路和建筑物設計規(guī)范〉（通知）》，到 2012年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的工程建設 國家標準 《無障礙設計規(guī)范》 （GB507632012），我國無障礙環(huán)境建設規(guī)范標準體系基本建立。
第二，提出了老年人出行無障礙環(huán)境建設許多具體措施。2013年 12月30日全國老齡辦發(fā)布《關于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，提出“要重點做好居住區(qū)、城市道路等公共場所的無障礙設施建設，推進坡道、電梯等公共設施改造，配備老年人出行輔助器具。公共廁所應配備方便老年人使用的無障礙設施。”2017年2月 18日發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》要求，在社區(qū)內部 “支持多層老舊住宅加裝電梯；加強居住區(qū)公共設施無障礙改造，重點改造坡道、樓梯等公共建筑節(jié)點”；而對社區(qū)外部，則提出“加強與老年人自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘交通工具等密切相關的公共設施無障礙設計與改造”的要求。2017年6月6日發(fā)布國務院辦公廳發(fā)布的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》中，就加強無障礙環(huán)境建設提出：“在推進老年人日常生活的公共設施改造中，適當配備老年人出行輔助器具。同時，還要加強社區(qū)和家庭的適老化設施改造，支持老年人 居住比例高的住宅加裝電梯等無障礙設施”。2018年1月18日交通運輸部發(fā)布《關于進一步加強和改善老年人殘疾人出行服務的實施意見》，提出“鼓勵城市新增公交車輛優(yōu)先選擇低地板公交車；建立覆蓋全面、無縫銜接和安全舒適的無障礙出行體系。”2021年9月9日國務院新聞辦發(fā)布《國家人權行動計劃（2021-2025年）》，也為老年人便利出行提出具體建設目標：“一要優(yōu)化交通信號配時和交通標志標線等交通管理設施。二要完善行人駐足區(qū)、過街安全島等二次過街措施。”
在省級層面，要求建設無障礙設施的具體措施，覆蓋面非常廣?！逗鲜o障礙環(huán)境建設五年行動計劃（2021—2025年）》規(guī)定，“在新建、改建、擴建的主要商業(yè)街、步行街和視覺障礙者集中區(qū)域周邊道路、坡道等處的人行道， 科學、合理設置行進盲道和提示盲道”。《北京市進一步促進無障礙環(huán)境建設2019—2021年行動方案》規(guī)定，“確保人行道在各種路口、出入口位置設置緣石坡道，實現(xiàn)坡面平整、防滑，盡量保證緣石坡道的坡口與車行道之間沒有高差；人行橫道兩端設置緣石坡道，配置過街音響提示裝置，完善相應管理措施”。深圳市、海南省、湖南省、安徽省、北京市、上海市均有直接關于“公共服務場所的公共停車場應當設置并標明無障礙停車位。”《安徽省無障礙環(huán)境建設管理辦法》第17條規(guī)定，“鼓勵公共汽車、出租車運營單位安排一定比例的無障礙車輛，為殘疾人、老年人等社會成員提供交通服務”。等等。
第三，設定無障礙環(huán)境建設的責任主體。保障老年人無障礙出行，是維護老年人權益的重要方面。權利的實現(xiàn)，離不開義務和責任主體的作為或不作為。中央層面的法律，對責任主體的設定、履責方式、責任追究等都規(guī)定得相對模糊或抽象。但在地方法層面，這種情況得到了一定改善。例如，在無障礙設施維護和改造上，《遼寧省無障礙環(huán)境建設管理規(guī)定》規(guī)定：“機場、火車站、汽車客運站、客運碼頭等公共交通服務場所，以及城市的主要道路的無障礙設施 不符合無障礙設施工程建設標準的，市、縣人民政府應當按照誰建設、誰負責的原則，優(yōu)先組織推進改造”；在防止無障礙設施占用方面，《安徽省無障礙環(huán)境建設管理辦法》第36條規(guī)定：“機動車、非機動車違反停車規(guī)定，占用盲道、坡道等無障礙設施的，由公安、城市管理等有關部門依據(jù)職責責令改正；妨礙通行的，按照道路交通安全法等法律法規(guī)的規(guī)定給予處罰”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》規(guī)定，任何單位和個人不得損壞、擅自占用無障礙設施，或者改變無障礙設施用途。因城市建設或者重大社會公益活動，需要臨時占用道路的，應當避免占用無障礙設施；確需占用無障礙設施的，應當設置護欄或者警示標志，并采取必要的替代措施。臨時占用期滿，占用單位應當及時恢復原狀?？傮w上，地方立法從事前預防、事后整治兩個方面入手，對無障礙環(huán)境建設的義務和責任做出了推進性規(guī)定。
?。ǘ┘皶r供給促進老年人便利出行的無障礙公共服務
1.方便老年人打（叫）車服務。2020年11月15日國務院辦公廳印發(fā)《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，為優(yōu)化老年人打車出行的服務功能，提出了具體的行動目標：“首先，優(yōu)化車輛運營狀態(tài)標志。其次，加強公益性巡游出租汽車公共信息服務平臺建設。再次，簡化手機約車操作流程并設計清晰的約車軟件界面。最后，鼓勵網(wǎng)約車平臺公司探索開發(fā)客服熱線語音接單、后臺下單、線下結算等功能。”
2.便捷的乘車支付方式。智能技術的發(fā)展與應用帶來一部分老年人乘坐交 通工具電子支付上的困難。《解決老年人智能技術使用困難的實施方案通知》 明確指出：“各部門要保留現(xiàn)金、刷卡等乘車支付方式。要推進全國交通一卡 通的互通與便捷使用，支持符合條件的社?？ㄔ黾咏煌ǔ鲂泄δ?。”同年，交通 運輸部會同國家各部委印發(fā)各部門工作文件，提出 “保留現(xiàn)金、紙質票據(jù)和憑 證；完善交通一卡通出行服務功能；便利老年人憑證件乘坐城市公共交通工具”。
3.禮貌友好的窗口服務。2018年交通運輸部聯(lián)合多個國家部委發(fā)布 《加強和改善老年人殘疾人出行服務的意見》，要求“鐵路客運站、汽車客運站、客運碼頭等公共場所要為老年人和殘疾人提供禮貌友好服務、預約定制服務和不同交通運輸方式點對點銜接換乘配套服務。鼓勵運營企業(yè)制定完善老年人、殘疾人乘坐交通工具的服務細則。”2021年交通運輸部辦公廳聯(lián)合多個部門發(fā)布《組織開展2021年綠色出行宣傳月和公交宣出行宣傳周活動的通知》，活動的重點內容之一就是對改善老年人出行服務予以關注。
4.力所能及的優(yōu)待照顧服務?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬?guī)定：“提倡與老年人日常生活密切相關的服務行業(yè)為老年人提供優(yōu)先、優(yōu)惠服務。城市公共交通、公路、鐵路、水路和航空客運，應當為老年人提供優(yōu)待和照顧。”關于老年人乘坐交通工具的票價優(yōu)惠、無障礙停車位優(yōu)惠都是這方面的顯著例子。其中有些規(guī)定屬于強制性規(guī)范，例如《深圳經濟特區(qū)無障礙城市建設條例》第25條規(guī)定，“實行政府定價的公共停車場應當按照有關規(guī)定對肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車減免停車費用”；《海南省無障礙環(huán)境建設管理條例》第 15條、《遼寧省無障礙環(huán)境建設管理規(guī)定》第20條規(guī)定“無障礙停車位免費提供給肢體殘疾人使用”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》第20條規(guī)定，“政府出資建設的公共停車場應當對殘疾人專用機動車限時減免停車費用，具體辦法由市交通部門會同市公安、價格主管部門和市殘疾人聯(lián)合會另行制定”。而另一類是提倡性規(guī)范，例如，《深圳經濟特區(qū)無障礙城市建設條例》第25條規(guī)定， “鼓勵其他類型停車場經營者對肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車減免停車費用”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》第20條規(guī)定，“鼓勵社會力量舉辦的停車場對殘疾人專用機動車的停車費用給予減免優(yōu)惠”。
?。ㄈ┓e極回應數(shù)字技術對助力老年人便利出行的可能空間
早在2018年11月，交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設部等聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強和改善老年人殘疾人出行服務的實施意見》提出，“要根據(jù)具體的標準要求，運用智能媒介以及智能終端完善站場、樞紐等公共交通場所的盲文標志標識、智能語音導航和導盲系統(tǒng)建設”。2020年12月，由交通運輸部、人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生健康委等聯(lián)合發(fā)布的 《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，系統(tǒng)提出要“不斷提升智能化服務水平，完善服務保障措施，有效解決老年人面臨的‘數(shù)字鴻溝’問題”。該通知從健康碼使用管理、適老產品開發(fā)設計、智能化產品服務應用等方面提出便利老年人出行的措施。其一，要 “完善健康碼管理，簡化操作以適合老年人使用，推進‘健康碼’與身份證、社?？ā⒗夏昕ǖ扔行矸葑C件相互關聯(lián)’”。其二，積極研發(fā)老年人日常生活相關的智能化產品，提升適老產品設計、研發(fā)的能力。其三， 對老年人所使用的手機等智能產品進行適老化改造，從擴大電子屏幕、放大字體設計、擴大音量設置、增加電池儲存容量等方面提出要求。同時，也要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術在適老化改造中扮演的積極角色。利用互聯(lián)網(wǎng)和智能化信息技術，改造與老年人日常生活相關的基本服務項目，優(yōu)化界面交互、語音播報、操作提示等功能，鼓勵企業(yè)為其產品配備相應的“關懷模式”和“長輩模式”。
2021年的第四期《國家人權行動計劃 （2021-2025）》更明確提出了“適老智慧服務、傳統(tǒng)無障礙設施設備數(shù)字化和智能化要升級、要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝”等明確指標任務。正如有學者指出，“智慧推進”原則，要求充分利用數(shù)字技術拓展所有人自由全面發(fā)展的空間，老年人的便利出行當然也會在數(shù)字技術加持下有更好的保障空間。
二、老年人便利出行實踐層面的問題
即使前文僅是不完全呈現(xiàn)，基本上也表明現(xiàn)行保障老年人便利出行的法律和政策，內容廣泛，措施多元。但是，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”再多再好的規(guī)定，也需要通過實踐來檢驗制度效果。為了更好地了解老年人出行實踐中的各種問題，本文按照 “無障礙出行鏈”的邏輯，設計了調查問卷。所謂“無障礙出行鏈”，通常分為三階段：第一階段為“獲取信息”，指的是出行發(fā)生前，出行人預先了解出行過程中出行無障礙設施服務信息等。第二階段通常包括從“起點出發(fā)”至“到達車站”；以及第三階段的“離開車站” 至“行至訖點”，指的是個體出行過程中獨立或借助輔助設備在道路上通行的狀態(tài)。第三階段是從“候車”至“到站下車”，指的是使用公共交通設施的過程，包括使用公共交通站點和車輛的階段。其中，第二階段的“到達車站”和第三階段的“離開車站”這兩個環(huán)節(jié)，涉及與第三階段公共交通設施使用的銜接。通過“無障礙出行鏈”可以建立起一條能夠連接交通無障礙設施供求關系的紐帶。調查問卷針對這三個階段，分別設計不同的測量指標，如第一階段中，出行人能否預先了解乘車時間、購票方式、路線行程、出行服務等信息；第二階段中，獨立或借助輔助設備在道路上通行時，機動車是否不禮讓行人、人行道是否被占道、人行道是否有休憩設施、人行橫道信號燈時間是否過短、引導標志是否清晰、道路是否平整、宜行坡道設施如何等；第三階段中，使用公共交通設施時的購票便利與否、是否提供老年人候車座席及是否被占用、是否有無障礙電梯、是否有無障礙廁所、是否有無障礙踏板等輔助器具、上下車輛預留時間是否足夠、站內或車內報站音量是否合適、交通工具內是否有輔具存放區(qū)域、工作人員服務態(tài)度如何等。通過問卷調查，對老年人出行可能面臨的問題進行了統(tǒng)計分析，呈現(xiàn)老年人出行制度實踐運行層面存在的不同程度上的阻礙。
（一）老年人便利出行信息障礙問題不容樂觀
調查問卷考察了老年人出行之前，獲得與便利出行直接相關信息的滿意度。對 “出行前，能夠查閱到乘車時間、購票方式、路線行程等信息”這一問題，調查結果如圖1顯示，只有13.04％的受訪老年人選擇“完全同意”。
對“我能查閱到完整的無障礙出行服務信息”問題，調查結果顯示，只有 6.051％的老年人選擇了“完全贊同”；而38.19％的老年人給出了否定的回答。
對于“上述信息不僅可以通過視覺手段獲取，也可以通過聽覺手段獲取”這個問題，調查顯示，僅有7.37％的老年人給出肯定回答。
以上三個問題的回答中，還有個值得注意的現(xiàn)象，就是給出“不確定”答案的占比分別為37.24％、44.80％、43.67％。在訪談中發(fā)現(xiàn)，選擇“不確定”可能基于兩種情況：一種是有時候可以查閱及獲取出行信息，但有時卻不能，比如有的受訪老人表示，“有智能手機，使用過百度，但有時候百度上也查不到”。另一種是不確定是否存在相關的服務信息，比如無障礙出行服務中的輪椅租借、一鍵打車、陪護服務等，有的受訪老人表示“聽說過火車站、飛機場 可以借輪椅，但從來沒試過”。無論是以上哪種情況，都呈現(xiàn)了老年人在出行之前無障礙獲取信息上的不便利狀態(tài)。
?。ǘ┕步煌ㄕ军c和交通工具無障礙滿意度參差不齊
公共交通站點及交通工具是老年人出行中的最重要物理環(huán)境，該環(huán)境的無障礙程度，直接影響老年人出行的意愿和出行便利化程度。從問卷調查結果看，情況并不令人滿意。
首先，考察在公共交通站點候車或換乘時，公交站點是否有老年人專用座椅、無障礙廁所、垂直升降梯；引導標識、大屏幕信息、語音報站是否清晰等滿意度問題。調查結果如圖２顯示：
選擇“無法輕松獲得公共汽車的到站時間、途經站點等信息” 的占比 51.04％；選擇“沒有老年人專屬候車座椅或專屬座椅被占用”的占 比48.77％；選擇“地鐵站內換乘沒有老年人綠色通道”的占比44.61％；選擇看不清站內引導標識的占比30.06％；選擇垂直升降梯缺失或無法使用、出入站困難的占比25.52％；看不清或看不懂電子屏幕報站、聽不清語音報站的占比24.76％。
其次，上下車環(huán)節(jié)是老年人整個乘車過程中最容易發(fā)生意外的環(huán)節(jié)。因此，問卷考察了“老年人在上下車過程中，感到不滿意的具體情況”。受訪老年人表示不滿意的情況從高到低排序為：“沒有無障礙踏板輔助上下車”（43.67％）；“公交車到站停留時間太短”（39.32％）；“上下車時車廂和站臺間隙大”（31.57％）；“地鐵閘機關閉過快”（26.65％）。
再次，進入公共交通工具內部的乘坐環(huán)節(jié)，問卷主要考察了三個滿意度問題。一是關于“車內的語音播報功能聲音太小，聽不清”的調查，主要從老年人聽力的減退、車輛行駛時的噪音、車內乘客交談的聲音等很容易導致老年人難以聽清語音報站的角度出發(fā)。調查結果顯示，對該問題選擇“完全認同”以及“基本認同”的合計占比為40.26％。
最后，考察部分老年人出行需要助行工具，對于公共交通工具內部是否有安置助行工具的區(qū)域，問卷考查了關于“車內沒有輪椅存放區(qū)域”的問題。選擇“完全認同”該情況的占比為27.03％；選擇“基本認同”的占比28.17％；選擇“完全不認同”的僅占6.99％。
（三）老年人便利出行公共服務供給不平衡
與老年人便利出行密切相關的公共服務，共考察了以下四個方面：
1.老年人優(yōu)惠購票方面獲得較多肯定
目前大部分地方公共交通法規(guī)都對“老年人購票”作出優(yōu)惠規(guī)定，例如晉城市規(guī)定“公共交通經營企業(yè)應當對特殊人群減免票價；由此形成的政策性虧損市、縣（市）人民政府應當給予補貼或者補償”；再如黃岡市規(guī)定“城市公共交通企業(yè)應當對特殊人群減免票價市、縣（市）人民政府對城市公共交通企業(yè)承擔減免票形成的政策性虧損，應當給予全額補償”。為了了解優(yōu)惠購票規(guī)定的執(zhí)行情況，問卷考察了“車票費用高，缺乏針對老年人的優(yōu)惠或者優(yōu)惠力度不大”的問題，調查結果顯示：58.42％的老年人給出否定性答案，表示“完全不認同” 及“不太認同” 這種說法；只有12.48％的老年人選擇“認同”。這說明給予老年人購票優(yōu)惠的政策得到了較好落實。訪談中也發(fā)現(xiàn)，許多城市發(fā)放老年人乘車優(yōu)惠卡，持卡即可享受乘車費用減免。
2.方便的支付方式和打車服務方面面臨挑戰(zhàn)
關于“公共交通支付方式方便與否”的問題，有高達53.3％的受訪者選擇“不太認同”或“完全不認同”，只有12.85％的受訪者給出肯定性答案，可見在老年人看來，公共交通的支付方式的便利性還是不夠的。
除了公共交通，打車服務是便利老年人出行的另一重要支持形式。問卷設計了“老年人是否感覺不容易打到車”的問題，調查結果顯示，47.82％的老年人表示贊同；23.63％的老年人表示不確定；28.54％的老年人表示不贊同。
3.步行與公共交通的銜接及友好的步行環(huán)境上問題突出
對老年人來說，公共交通站點距離自家的遠近，是老年人是否選擇乘坐的重要原因，甚至步行與公交站點的銜接距離長短，決定了部分老年人會不會出行。問卷考察了“老年人從家步行至最近的公共交通場所通常需要多少時間”，調查結果顯示：43.10％的老年人可以在5至10分鐘內走到最近的公共交通站點；23.06％的老年人可以在 5分鐘以內到達；但仍有33.84％的老年人需要花費10分鐘以上的時間。
在步行過程中，是否存在友好的馬路環(huán)境，也構成老年人便利出行與否的 影響性因素。關于 “道路老化、不平整，行走不便”的調查結果顯示：48.2％的受訪者給出“完全認同”答案；45.37％的受訪者給出“基本認同”答案。人行道不平整、占用等情況，不僅增加了老年人出行的困難，也給老年人的出行帶來危險。
老年人因為身體機能及反應速度等方面的原因，在步行過馬路時對交通信號等時長有特殊的需要。關于 “過馬路時綠燈時間過短，通行時間不夠”的調 查結果如圖３顯示：選擇“完全認同”和“基本認同”的合計占比為59.54％。這說明目前的紅綠燈時長的設置難以滿足老年人出行特定要求。
4.基于輔具依賴的無障礙服務極為不足
老年人隨著年齡增長，身體老化，對輔具的依賴會越來越普遍，而相應提供符合輔具需求的無障礙環(huán)境就非常必要。
老年人出行的步行階段，關于“坡道設施是否充分，輪椅出行方便與否”的調查結果顯示：僅有24.2％的老年人給出肯定性答案，而49.91％的老年人給出否定答案。
關于“您所在的城市，是否有專門為輪椅使用者提供的出租車或網(wǎng)約車服務”的調查結果顯示：僅占17.39％的老年人給出肯定性答案；47.07％的老年人不清楚是否有此項服務；35.54％的老年人選擇 “沒有”。
?。ㄋ模├夏耆吮憷鲂袛?shù)據(jù)鴻溝依然嚴重
近年來，網(wǎng)約車作為公共交通的重要補充形式，開始為人們出行提供更多可能。但對于老年人來說，基于數(shù)據(jù)鴻溝，網(wǎng)約車服務的可及性非常不足。
關于“您曾自己預定并乘坐過網(wǎng)約車嗎”問題的調查結果如圖４顯示：
僅僅只有16.82％的老年人自己獨立預定并乘坐過網(wǎng)約車，40.08％的老年人從未乘坐過網(wǎng)約車。關于“您覺得乘坐網(wǎng)約車的困難有哪些”問題的調查，結果顯示：老年人覺得網(wǎng)約車最難的地方是“打車軟件太復雜，不會操作”，占比達34.7％；其次是“不會用電子支付”，占比19％；換言之，不熟悉網(wǎng)絡操作迫使老年人放棄了網(wǎng)約車出行選擇。
三、老年人便利出行制度保障的三維建構
盡管我國老年人便利出行的制度保障上多有可圈可點之處，但從問卷調研結果看，制度運行的效果還不盡如人意。“制度之所以是軟權利要素，是因為制度將思想落實到社會、將思想形成文化。思想在被接受到一定程度的時候，就會被用來建立制度，進而已經建立起來的制度會直接影響行為。”而觀念和制度又都無法脫離其所棲身于的社會物質生活條件。正如馬克思所言：“社會不是以法律為基礎的，那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個的個人恣意橫行。”老年人便利出行的政策和制度效果，實際上深受制度背后的觀念基礎和制度的社會支持性力量的影響。積極老齡化雖然已經被提升到國家戰(zhàn)略高度，但是其觀念基礎依然薄弱。而社會主義市場的深層發(fā)育、發(fā)展，以及數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，如何嵌入老年人便利出行制度，并為之提供持久的動力，是最大限度實現(xiàn)制度規(guī)范效果的必由之路。故而，可以從觀念塑 造、制度優(yōu)化及市場支持這三個維度，來考察如何進一步推進老年人便利出行。
（一）觀念更新：“包容”“積極”和“主流化”
在傳統(tǒng)觀念中，“老年”與“功能衰減” “贍養(yǎng)”“依賴”等詞匯聯(lián)系在一 起。“衰老”會邏輯地與“無法自存”“減少或杜絕外出”“受人供養(yǎng)”等建立起因果聯(lián)系。但實際上，衰老的生物過程導致的個體身體條件、生理機能乃至部分精神能力的變化，并非線性的，且因人而異。社會觀念、文化認知以及法律制度如何對待和回應衰老的生命進程，直接影響著老年群體的權利狀態(tài)和老 年生活的幸福程度。換言之，衰老的生物過程是不可避免、不可逆轉的，但是，為衰老建構的價值目標和意義完全可以是開放的。如果將老年人標簽為一群依賴性的、失能的受供養(yǎng)形象，顯然，老年人出行就是給他人添亂，給社會造成額外負擔；但如果將老年人視為知識、經驗與財富積累富足的一群人，將贍養(yǎng)視為人的本性之光，那么支持老年人便利出行、社會參與等制度的落實可能就會順暢很多?？偠灾朔?ldquo;消極”的老年人社會評價，樹立包容的社會觀念，在制度更新中植入老年人權利主流化的觀念，以為“成功”或者“積極”的老年生活創(chuàng)造觀念條件。
習近平總書記曾強調，要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念。要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要階段，是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段。有效應對人口老齡化，不僅能提高老年人生活和生命質量、維護老年人尊嚴和權利，而且能促進經濟發(fā)展、增進社會和諧。理念是行動的先導，在老齡化日趨嚴重的背景下， 積極應對人口老齡化，首先應當從理念轉變開始。
首先，要堅持“積極老齡觀”。老年人通常被認為是一群缺乏或喪失生產能力，健康每況愈下，只向社會索取，無力產出的人。這種消極老齡觀非常片面地夸大了老年人負面形象，忽略了老年人積極參與社會的可能性。早在2002年第二屆世界老齡大會上，世界衛(wèi)生組織提交的 “積極老齡化”報告即指出，人的一生要始終能夠發(fā)揮體力、社會、精神等方面的潛能，能按照自己的權利、需求、愛好、能力參加活動，并能得到充分的保護與照料。應當廣泛開展人口老齡化國情宣傳教育工作，在全社會培育和踐行“積極老齡觀”，引導全社會消除基于年齡的任何歧視，充分認識老齡群體是具有巨大潛質的社會生產力，將社會資源更公平地分配給老齡群體。
其次，要樹立“包容性發(fā)展觀”。所謂包容性發(fā)展，就是“堅定不移走共同富裕道路”，“努力把‘蛋糕’分好”，在共享發(fā)展中增進人民群眾福祉。真 正的發(fā)展必須是堅持以人為本，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享原則。“包容性發(fā)展觀”強調機會平等，享受權益公平，為老年人權利保障奠定了思想基礎。要著力增強全社會包容老年人的思想觀念，引導全社會增強接納、尊重、幫助老年人的包容意識，做到發(fā)展路上一個都不能少。
最后，要貫徹“老年人權利主流化”原則。上世紀末，聯(lián)合國提出 “人權主流化”（mainstreaming human rights），其通常指將人權理念融入政府或政府間組織活動中的過程，有時也被用來表示以權利為基礎（rights-based）的方法和視角。雖然缺乏統(tǒng)一的定義，但總地說來，“人權主流化”強調在發(fā)展進程中，認同、尊重和保障人權，將人權作為各項活動的目的和價值，人權處于優(yōu)先考慮的位置。反映在制度規(guī)范層面，“人權主流化”要求法律和公共政策的立改廢要基于國際人權標準。所謂“老年人權利主流化”，即基于“老年人權利”的視角和方法，審視所有的公共政策和法律，并在實踐上通過具體措施實現(xiàn)和促進老年人權利實現(xiàn)。正如習近平總書記指出，“貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發(fā)展全過程”，這可以說是“老年人權利主流化”的另一種話語表達。這也必然會促使老年人便利出行的相關法律政策規(guī)范效果得到進一步提高。
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當前我國的便利老年人出行的法律政策不可謂不多，但在無障礙環(huán)境標準、規(guī)范體系內部的協(xié)調性、法律責任主體及履責保障等方面，整體上模糊性規(guī)定多，疏于精細。從制度完善的視角，可以繼續(xù)在以下方面用力：
首先，進一步推動各地的法規(guī)清理、法典匯編工作。老年人無障礙出行環(huán)境建設領域的規(guī)范依據(jù)，涉及法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章以及國家標準等不同位階、層次。不同層級之間的規(guī)范，同級之間的規(guī)范，存在互相矛盾沖突重疊的問題。中央層面的法規(guī)清理和編纂工作，可以實現(xiàn)法律與行政法規(guī)的協(xié)調，為地方立法提供清晰明了的上位法依據(jù)。地方范圍內的規(guī)范性文件清理，可以促進實現(xiàn)地方性規(guī)范性文件內部的體系化、邏輯化，促進 實現(xiàn)地方立法的科學性、可操作性。只有讓制度體系成為協(xié)調統(tǒng)一的整體，縱向沒有斷裂帶，橫向沒有空白點，才意味著“有法可依”的問題得到解決。
其次，進一步加強老年人無障礙出行環(huán)境建設的頂層制度設計，加快出臺無障礙環(huán)境建設促進法。據(jù)悉全國人大社會委已著手開展有關無障礙環(huán)境建設的調研，加強立法的研究論證工作。有學者指出：“這一立法，既要明確無障礙建設的規(guī)范標準和要求，也要確立多部門合力建設無障礙環(huán)境的協(xié)同機制和違反規(guī)范的懲罰機制。同時，暢通接受用戶反饋的渠道，確保無障礙設施不‘沉睡’，進入不斷完善的正向循環(huán)。”只有這樣，才能進一步滿足社會成員對無障礙環(huán)境建設日益增長的迫切需求。
再次，立新法的地方，要切實響應十四五規(guī)劃倡導的適老原則，深度融入包容性、通用性設計理念，廣泛吸取其他地方的良好經驗，結合本地方實際制定地方便利老年人無障礙出行的條例、辦法、規(guī)劃等規(guī)范性文件；在制定其他專項規(guī)劃時，做到與地方無障礙出行環(huán)境建設規(guī)范性文件有效銜接，做好與上位法的銜接工作。進一步規(guī)范無障礙交通環(huán)境體系的通用標準，涵蓋規(guī)劃、建設、運營、服務、認證等各個方面。消除地區(qū)與地區(qū)之間、地區(qū)內部之間的無障礙標準體系的重大差異。
最后，加強決策機構、規(guī)劃單位、建設單位與出行受眾之間的橫縱信息溝通。各地在制定涉及老年人權益的具體措施時，應當充分征求老年社會組織及老年人的意見，保證老年人群體的真實需求有效反映上傳，地方決策完整無誤下達，做到各自管轄系統(tǒng)間無縫銜接，使無障礙出行環(huán)境建設和管理更順暢，實現(xiàn)對無障礙出行環(huán)境從規(guī)劃建設到建成維護的全程關注，避免出現(xiàn)“虎頭蛇尾”或“自相矛盾”之結果。
（三）市場發(fā)力：工商企業(yè)的能量發(fā)揮
多元社會力量是現(xiàn)代化國家治理的重要依托之一。自從我國單位制退出歷史舞臺，現(xiàn)代企業(yè)成為中國特色社會主義社會治理的重要主體，社會企業(yè)同時追求經濟目標與社會目標，有著造福社會、促進公益的能力。工商企業(yè)在交通方面的投入，是對城市公共交通的重要補充，也為老年人便利出行提供了更多元選擇?？傮w來看，網(wǎng)約車運營商、導航地圖服務供應商、公交車生產商、非政府組織等在老年人便利出行中發(fā)揮了重要且實際的作用。
聯(lián)合國《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和補救”框架指導原 則》第11條規(guī)定：“工商企業(yè)應尊重人權”；第14條規(guī)定：“工商企業(yè)尊重人權的責任適用于所有工商企業(yè)，無論其規(guī)模、所屬部分、業(yè)務范圍、所有制和結構”；第15條規(guī)定：“為了履行尊重人權的責任，工商企業(yè)應制定與其規(guī)模和環(huán)境相適應的政策和程序”。我國 《公司法》第5條也規(guī)定了公司應當承擔社會責任。盡管政府是便利老年人出行的主要義務主體，但隨著我國老齡化程度的加深，老年人出行需求逐年增加，政府提供的公共服務顯然不足以完全滿 足老年人的出行需求。“工商業(yè)是主要的投資和創(chuàng)造業(yè)的來源，市場可以成為分配稀缺資源的高度有效方式。它們具有強大的力量，能夠實現(xiàn)經濟增長，減少貧困，擴大對法治的需求，從而推動更廣泛人權的實現(xiàn)。”企業(yè)作為社會主體之一，其承擔的尊重保障人權責任是獨立于國家履行人權義務的能力或意愿的。如何在市場經濟下，充分調動工商企業(yè)的能量，投身優(yōu)化適老化出行服務或設施的事業(yè)，是保障老年人權益的重要維度，也是制度目標實現(xiàn)的堅實保障性力量。
1.加強技術開發(fā)，智能助力老年人便利出行
我國已進入5G時代，但仍有近2億名老人與互聯(lián)網(wǎng) “絕緣”，被稱為 “無G老人”。如何使企業(yè)在新的競爭領域勝出，且又能有效保障老年人的數(shù)字權 利，為龐大老年群體提供便利的出行服務，是互聯(lián)網(wǎng)時代下工商企業(yè)面對的大 課題。毫無疑問，企業(yè)在運營發(fā)展過程中，要能夠充分運用 “基于老年人權益 的方法”，在新技術開發(fā)使用過程中，堅持“老年人權利主流化”原則，縮小數(shù)據(jù)鴻溝，創(chuàng)造良好的老年人出行數(shù)字環(huán)境，就會立于競爭的不敗之地。例如，電子地圖服務商、交通運營商、搜索平臺等提供公共交通信息服務的平臺，應當充分考慮老年人獲取出行信息的需要，提供語音朗讀、高對比度頁面、大字號頁面等信息傳遞方式。除了提供基本出行信息外，還應當采用便于老年人理解的方式提供全面、詳實、及時更新的無障礙出行相關信息，比如以聽覺、視覺等方式呈現(xiàn)無障礙設施的位置以及無障礙設施的使用方法等信息。企業(yè)需研發(fā)通過手機移動客戶端、企業(yè)微信小程序，或與第三方平臺合作等形式，改變單一電話預約形式，進一步豐富網(wǎng)約車渠道，推動構建網(wǎng)絡預約無障礙出租車平臺，提高運營效率。
企業(yè)也可獨立開發(fā)專門針對便利老年人的服務。如“嘀嗒出行”于2021年1月7日推出的“助老出行”專項行動計劃。該行動計劃突出的助老出行措施 有：第一，把“無需輸入目的地”的“一鍵叫車”功能推廣至更多城市；第二，上線“老年人優(yōu)先派單功能”，進一步優(yōu)化已有的“代人叫車”功能；第三，上線“親情付”功能和“常用地點”功能，并推出大字體和流程簡化的老年用戶專屬模式。第四，和全國各地出租車管理部門推進95128電召平臺合作， 共建出租車調度派車后臺。老年乘客通過95128電話叫車后，乘車需求可直接發(fā)送至嘀嗒平臺并由平臺派車接駕。這些舉措都是針對老年人的特點而進行的簡易化設計，盡可能降低老年人的認知成本，設計出便于他們使用的智能輔助產品，最大限度滿足老年人簡單、便捷需求的專屬服務。再如高德地圖與中國人口福利基金會聯(lián)合啟動 “助老暖心出行計劃”，包括四方面行動：第一，為老年人提供一鍵叫車服務，并覆蓋高德網(wǎng)絡地圖、支付寶、微信三大老年人常用的互聯(lián)網(wǎng)應用；第二，五年內在全國設立1萬個助老打車暖心車站，主要設立在社區(qū)、醫(yī)院等老年人經?；顒拥膱鏊Ｅ能囌驹O有二維碼，老年人掃一下、點一下即可叫車；第三，面向年滿70周歲的老年人，每年發(fā)放超過1000萬份助老就醫(yī)出行補貼，為老年人減免就醫(yī)打車費用；第四，組織助老暖心社 區(qū)培訓，在超過1000個社區(qū)幫助老年人學習使用數(shù)字化出行。“助老暖心出行計劃”進一步把線上和線下的助老服務相結合，降低數(shù)字化出行門檻，幫助老年人出行更方便，融入數(shù)字化互聯(lián)網(wǎng)生活。
2.通過政策傾斜，外部激發(fā)企業(yè)無障礙服務動力
為了能讓工商企業(yè)在市場作用之外，有更大動力投身到無障礙出行服務事業(yè)中來，政府可以運用政策和法律杠桿，從外部激發(fā)企業(yè)無障礙服務動力。以我國目前各地的出租車網(wǎng)約車很少提供無障礙踏板輔助設施為例，此問題英國倫敦的經驗是，政府對出租車無障礙設備的普及應用制定了優(yōu)惠政策，從2010 年10月1日起，凡是配置輪椅設備的出租車都可以申請稅費減免。在該政策推動下，到2011年年底，英國61％的有證的普通出租車都設置了輪椅安裝設施。鼓勵和支持各交通行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭制定智能產品適老化設計標準和白皮書，協(xié)同推進便利出行信息系統(tǒng)平臺，推動平臺互聯(lián)互通，等等。再比如，鼓勵年營業(yè)額達到一定標準的大型企業(yè) （如移動互聯(lián)網(wǎng)出行、數(shù)字導航、制造類企業(yè)），參與城市適老化環(huán)境改造并定期發(fā)布社會責任報告，且報告中必須包括企業(yè)為便利老年人無障礙出行采取了何種措施。這一方面是企業(yè)人權盡責的自我規(guī)范和形象構造，會進一步增強企業(yè)自身的市場競爭力；另一方面，對于在城市適老化環(huán)境建設管理工作中有突出貢獻的企業(yè)和個人，國家和各省可以分 層次地給予表彰和獎勵。同時，亦可參考國家稅務總局有關促進殘疾人就業(yè)稅 收優(yōu)惠政策，對相關承擔助老出行責任的企業(yè)給予一定稅收優(yōu)惠政策。
有了良好的政策和法律的引導和傾斜，可以激發(fā)企業(yè)進行無障礙出行環(huán)境建設和和服務供給的動力。企業(yè)會利用好規(guī)范支持，既提升自己的市場競爭力，也提高為老年人提供優(yōu)質服務的水平。
3.加強政府、企業(yè)、平臺的多元合作，發(fā)揮聯(lián)動效應
各地政府通過出臺優(yōu)惠政策，引導支持企業(yè)、平臺等提供老年人便利出行優(yōu)質服務。例如，鼓勵公交企業(yè)進行適老化改造。公交企業(yè)因實施適老化改造而出現(xiàn)運營成本升高導致運營收入缺口的，由政府財政進行買單。各地財政應當將公交企業(yè)適老化改造所需經費納入公共財政預算保障范圍，同時，明確適老化改造資金負責部門和補助標準，加強對資金使用的審核和監(jiān)管。各地政府要對無障礙出行環(huán)境改造給予用地、資金扶持，對因用地原因無法進行無障 礙出行環(huán)境改造的老舊汽車客運站、公交樞紐等項目予以優(yōu)先立項審批，積極支持老年人無障礙出行環(huán)境改造工作。各地政府應鼓勵公民、法人和其他組織通過“冠名”、社會捐贈、投融資、技術創(chuàng)新、公益贊助、慈善捐贈和志愿服務等方式共同參與、支持無障礙出行環(huán)境建設與改造。
再如，支持企業(yè)投產無障礙出租車。由于無障礙出租車排量高于普通出租車，且存在利用率低、空駛里程大、營運里程少等情況，在與普通出租車運價標準相同的情況下，營運成本較高。因此，各地交通運輸部門需要多舉措支持無障礙出租車的投入與運營。上海市曾早在2008年就聯(lián)合大眾出租汽車公司組建成立了無障礙出租汽車 “陽光車隊”，為需乘坐輪椅出行的中、重度肢體殘疾人和多重殘疾人提供優(yōu)惠乘車服務。該車隊是中國內地首支政府牽頭、市場組建運營的無障礙出租車隊。車隊后來經歷萎縮、停運、復運的波折。目前， 除了2014年投用的50輛無障礙出租車之外，2016年上海強生出租車公司又投用50輛多功能無障礙出租車，選拔優(yōu)秀駕駛員為殘障人士服務，攙扶上下車、提拿行李等。通過公共部門、私人企業(yè)以及社區(qū)之間的合作，充分調動了社會資源為殘疾人、老年人提供公共服務，保障其出行權利、促進其融入社會。
當前，我國承擔多元化交通職能的傳統(tǒng)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量、性質、規(guī)模彼此差異很大。除了彼此之間存在市場競爭關系外，彼此之間合作空間也是廣泛的。“嘀嗒出行”與全國各地出租車管理部門推進的95128電召平臺，共建出租車調度派車后臺，即是這類合作的成功嘗試。政府、企業(yè)、平臺通過廣泛深度合作，聯(lián)動更廣泛的出行資源，為老年人提供更加便捷的服務。
結語
國內一般將老年人權利問題納入特定群體權利保障框架加以處理。實際上，老年人并沒有比一般人更多的權利訴求，而僅僅是其權利處境有所不同，也由此要有特別的實現(xiàn)方案。老年人便利出行制度完善及實施，涉及交通運輸、城市規(guī)劃、財政和用地保障、市政、公安交管、技術裝備等不同領域和多個部門；涉及立法機關、行政機關、司法機關、企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺、老年協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、公益組織、志愿者組織等多元義務主體和社會力量。要實現(xiàn)相關機制的協(xié)調與整合，以最大限度地動員了利用社會資源，實現(xiàn)權利保障的普惠和特惠的統(tǒng)一。觀念層面的消極認知以及排斥和歧視，不同程度影響了制度本應發(fā)揮的良性作用。而多元市場主體主動采取措施投身老年人便利出行事業(yè)，雖剛剛起步已經初見成效。理念是制度的內在性支撐，市場是制度的外生性保障。需要從觀念、制度和市場的三維保障架構出發(fā)，充分發(fā)揮各個維度的獨立作用及整合性功能，為老年人創(chuàng)造出更加友好的無障礙便利出行環(huán)境，切實保障老年人的自主、自立和自治。
?。ㄚw樹坤 西南政法大學人權研究院教授，法學博士）
Abstract：Population aging brings a severe challenge to all social systems.In recent years，laws and policies at the central and local levels have provided many norms and guidelines to ensure accessibility travel for elderly people.However，there are still some challenges in practice，such as vague standards of barrier-free environment，uneven satisfaction with barrier-free public transport，unbalanced supply of public services，and the gap in information intelligence.To strengthen the protection of convenient travel for the elderly，three dimensions，i.e.，concept，system，and multiple social subjects，should be highlighted.We should consolidate the concept of“inclusiveness”，“positivity”，and“mainstreaming”as the internal nutrient of the system，keep polishing the system and improve the system effect，and give full play to market forces and stimulate the functions of industrial and commercial enterprises.
Keywords：The Elderly；Convenient Travel；Concept；System；Market
(責任編輯 李忠夏)
關鍵詞：老年人 便利出行 理念 制度 市場
我們正在經歷一場前所未有的革命，發(fā)達國家人口老齡化比例居高不下，發(fā)展中國家老年人口數(shù)量快速增長。按照國際通行劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7％時，意味著進入老齡化社會；達到 14％，為深度老齡化社會；超過20％，則進入超老齡化社會。2020年，在對除三沙市之外的336個地級及以上城市（包括直轄市、計劃單列市、省會城市、三沙市之外的普通地級市、州、盟）的人口年齡構成進行梳理后發(fā)現(xiàn)，我國有149個地級及以上市的65歲及以上人口占比已經超過14％，進入深度老齡化社會。人口老齡化對整個社會治理系統(tǒng)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。保障老年人的無障礙出行，既是“老有所樂”的基本前提，也是“老有所為”的基本保障。
依法治國作為我國的治國方略，確立了權利之制度保障的核心地位。然而，任何制度或規(guī)范都只有深植于社會土壤，有豐盈的觀念根基以及充分的社會性支持，才可能發(fā)揮其應有功效。近年來，我國老年人便利出行的法律和政策保障發(fā)展很快，制度供給層面成績斐然，然而，制度運行效果和問題不容小覷。揭示和解釋靜態(tài)的制度與動態(tài)的制度成效之間的落差，是制度改進和優(yōu)化繞不過去的話題。本文以老年人便利出行為討論主題，盤點近年我國保障老年人便利出行的制度（法律和政策）現(xiàn)狀，結合問卷調查反映出來的實踐問題，提出 老年人便利出行制度保障的三維建構思路。
一、老年人便利出行制度保障的現(xiàn)實
老年人便利出行方面的制度規(guī)范，可以從法律和政策及中央和地方兩個層次進行考察。中央層面的規(guī)定包括全國人大常委會通過的 《老年人權益保障法》等法律，也有如國務院制定的《無障礙環(huán)境建設條例》等行政法規(guī)，以及《國家人權行動計劃 （2021-2025年）》《國務院關于印發(fā) “十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》等規(guī)范性政策文件等。地方層面同樣有大量地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等出臺，以貫徹落實中央的法律和政策精 神。通過不完全梳理這些不同層級且數(shù)量可觀的法律、政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，近年來的法律、政策發(fā)展為老年人便利出行提供了多元多層次的制度指引和保障。
（一）基本形成老年人出行無障礙環(huán)境建設制度框架
第一，形成了環(huán)境無障礙標準體系。老年人權益保障法明確規(guī)定，國家制定無障礙設施工程建設標準，新建、改建和擴建的公共基礎設施應符合國家無障礙環(huán)境建設的標準。《無障礙環(huán)境建設條例》在公共交通工具的無障礙技術標準上也提出了要求，即“有關主管部門應當制定公共交通工具的無障礙技術標準并確定達標期限”。換言之，如果沒有標準，就無法衡量現(xiàn)實層面與老年人便利出行密切相關的公交、地鐵、火車站、飛機場等公共基礎設施的無障礙程度，也無法保障老年人出行權益保障的水平。從1988年原建設部、民政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)的《關于發(fā)布專業(yè)標準〈方便殘障人使用的城市道路和建筑物設計規(guī)范〉（通知）》，到 2012年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的工程建設 國家標準 《無障礙設計規(guī)范》 （GB507632012），我國無障礙環(huán)境建設規(guī)范標準體系基本建立。
第二，提出了老年人出行無障礙環(huán)境建設許多具體措施。2013年 12月30日全國老齡辦發(fā)布《關于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》，提出“要重點做好居住區(qū)、城市道路等公共場所的無障礙設施建設，推進坡道、電梯等公共設施改造，配備老年人出行輔助器具。公共廁所應配備方便老年人使用的無障礙設施。”2017年2月 18日發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》要求，在社區(qū)內部 “支持多層老舊住宅加裝電梯；加強居住區(qū)公共設施無障礙改造，重點改造坡道、樓梯等公共建筑節(jié)點”；而對社區(qū)外部，則提出“加強與老年人自主安全地通行道路、出入相關建筑物、搭乘交通工具等密切相關的公共設施無障礙設計與改造”的要求。2017年6月6日發(fā)布國務院辦公廳發(fā)布的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》中，就加強無障礙環(huán)境建設提出：“在推進老年人日常生活的公共設施改造中，適當配備老年人出行輔助器具。同時，還要加強社區(qū)和家庭的適老化設施改造，支持老年人 居住比例高的住宅加裝電梯等無障礙設施”。2018年1月18日交通運輸部發(fā)布《關于進一步加強和改善老年人殘疾人出行服務的實施意見》，提出“鼓勵城市新增公交車輛優(yōu)先選擇低地板公交車；建立覆蓋全面、無縫銜接和安全舒適的無障礙出行體系。”2021年9月9日國務院新聞辦發(fā)布《國家人權行動計劃（2021-2025年）》，也為老年人便利出行提出具體建設目標：“一要優(yōu)化交通信號配時和交通標志標線等交通管理設施。二要完善行人駐足區(qū)、過街安全島等二次過街措施。”
在省級層面，要求建設無障礙設施的具體措施，覆蓋面非常廣?！逗鲜o障礙環(huán)境建設五年行動計劃（2021—2025年）》規(guī)定，“在新建、改建、擴建的主要商業(yè)街、步行街和視覺障礙者集中區(qū)域周邊道路、坡道等處的人行道， 科學、合理設置行進盲道和提示盲道”。《北京市進一步促進無障礙環(huán)境建設2019—2021年行動方案》規(guī)定，“確保人行道在各種路口、出入口位置設置緣石坡道，實現(xiàn)坡面平整、防滑，盡量保證緣石坡道的坡口與車行道之間沒有高差；人行橫道兩端設置緣石坡道，配置過街音響提示裝置，完善相應管理措施”。深圳市、海南省、湖南省、安徽省、北京市、上海市均有直接關于“公共服務場所的公共停車場應當設置并標明無障礙停車位。”《安徽省無障礙環(huán)境建設管理辦法》第17條規(guī)定，“鼓勵公共汽車、出租車運營單位安排一定比例的無障礙車輛，為殘疾人、老年人等社會成員提供交通服務”。等等。
第三，設定無障礙環(huán)境建設的責任主體。保障老年人無障礙出行，是維護老年人權益的重要方面。權利的實現(xiàn)，離不開義務和責任主體的作為或不作為。中央層面的法律，對責任主體的設定、履責方式、責任追究等都規(guī)定得相對模糊或抽象。但在地方法層面，這種情況得到了一定改善。例如，在無障礙設施維護和改造上，《遼寧省無障礙環(huán)境建設管理規(guī)定》規(guī)定：“機場、火車站、汽車客運站、客運碼頭等公共交通服務場所，以及城市的主要道路的無障礙設施 不符合無障礙設施工程建設標準的，市、縣人民政府應當按照誰建設、誰負責的原則，優(yōu)先組織推進改造”；在防止無障礙設施占用方面，《安徽省無障礙環(huán)境建設管理辦法》第36條規(guī)定：“機動車、非機動車違反停車規(guī)定，占用盲道、坡道等無障礙設施的，由公安、城市管理等有關部門依據(jù)職責責令改正；妨礙通行的，按照道路交通安全法等法律法規(guī)的規(guī)定給予處罰”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》規(guī)定，任何單位和個人不得損壞、擅自占用無障礙設施，或者改變無障礙設施用途。因城市建設或者重大社會公益活動，需要臨時占用道路的，應當避免占用無障礙設施；確需占用無障礙設施的，應當設置護欄或者警示標志，并采取必要的替代措施。臨時占用期滿，占用單位應當及時恢復原狀?？傮w上，地方立法從事前預防、事后整治兩個方面入手，對無障礙環(huán)境建設的義務和責任做出了推進性規(guī)定。
?。ǘ┘皶r供給促進老年人便利出行的無障礙公共服務
1.方便老年人打（叫）車服務。2020年11月15日國務院辦公廳印發(fā)《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，為優(yōu)化老年人打車出行的服務功能，提出了具體的行動目標：“首先，優(yōu)化車輛運營狀態(tài)標志。其次，加強公益性巡游出租汽車公共信息服務平臺建設。再次，簡化手機約車操作流程并設計清晰的約車軟件界面。最后，鼓勵網(wǎng)約車平臺公司探索開發(fā)客服熱線語音接單、后臺下單、線下結算等功能。”
2.便捷的乘車支付方式。智能技術的發(fā)展與應用帶來一部分老年人乘坐交 通工具電子支付上的困難。《解決老年人智能技術使用困難的實施方案通知》 明確指出：“各部門要保留現(xiàn)金、刷卡等乘車支付方式。要推進全國交通一卡 通的互通與便捷使用，支持符合條件的社?？ㄔ黾咏煌ǔ鲂泄δ?。”同年，交通 運輸部會同國家各部委印發(fā)各部門工作文件，提出 “保留現(xiàn)金、紙質票據(jù)和憑 證；完善交通一卡通出行服務功能；便利老年人憑證件乘坐城市公共交通工具”。
3.禮貌友好的窗口服務。2018年交通運輸部聯(lián)合多個國家部委發(fā)布 《加強和改善老年人殘疾人出行服務的意見》，要求“鐵路客運站、汽車客運站、客運碼頭等公共場所要為老年人和殘疾人提供禮貌友好服務、預約定制服務和不同交通運輸方式點對點銜接換乘配套服務。鼓勵運營企業(yè)制定完善老年人、殘疾人乘坐交通工具的服務細則。”2021年交通運輸部辦公廳聯(lián)合多個部門發(fā)布《組織開展2021年綠色出行宣傳月和公交宣出行宣傳周活動的通知》，活動的重點內容之一就是對改善老年人出行服務予以關注。
4.力所能及的優(yōu)待照顧服務?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬?guī)定：“提倡與老年人日常生活密切相關的服務行業(yè)為老年人提供優(yōu)先、優(yōu)惠服務。城市公共交通、公路、鐵路、水路和航空客運，應當為老年人提供優(yōu)待和照顧。”關于老年人乘坐交通工具的票價優(yōu)惠、無障礙停車位優(yōu)惠都是這方面的顯著例子。其中有些規(guī)定屬于強制性規(guī)范，例如《深圳經濟特區(qū)無障礙城市建設條例》第25條規(guī)定，“實行政府定價的公共停車場應當按照有關規(guī)定對肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車減免停車費用”；《海南省無障礙環(huán)境建設管理條例》第 15條、《遼寧省無障礙環(huán)境建設管理規(guī)定》第20條規(guī)定“無障礙停車位免費提供給肢體殘疾人使用”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》第20條規(guī)定，“政府出資建設的公共停車場應當對殘疾人專用機動車限時減免停車費用，具體辦法由市交通部門會同市公安、價格主管部門和市殘疾人聯(lián)合會另行制定”。而另一類是提倡性規(guī)范，例如，《深圳經濟特區(qū)無障礙城市建設條例》第25條規(guī)定， “鼓勵其他類型停車場經營者對肢體殘疾人駕駛或者乘坐的機動車減免停車費用”；《上海市無障礙環(huán)境建設與管理辦法》第20條規(guī)定，“鼓勵社會力量舉辦的停車場對殘疾人專用機動車的停車費用給予減免優(yōu)惠”。
?。ㄈ┓e極回應數(shù)字技術對助力老年人便利出行的可能空間
早在2018年11月，交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設部等聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強和改善老年人殘疾人出行服務的實施意見》提出，“要根據(jù)具體的標準要求，運用智能媒介以及智能終端完善站場、樞紐等公共交通場所的盲文標志標識、智能語音導航和導盲系統(tǒng)建設”。2020年12月，由交通運輸部、人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生健康委等聯(lián)合發(fā)布的 《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，系統(tǒng)提出要“不斷提升智能化服務水平，完善服務保障措施，有效解決老年人面臨的‘數(shù)字鴻溝’問題”。該通知從健康碼使用管理、適老產品開發(fā)設計、智能化產品服務應用等方面提出便利老年人出行的措施。其一，要 “完善健康碼管理，簡化操作以適合老年人使用，推進‘健康碼’與身份證、社?？ā⒗夏昕ǖ扔行矸葑C件相互關聯(lián)’”。其二，積極研發(fā)老年人日常生活相關的智能化產品，提升適老產品設計、研發(fā)的能力。其三， 對老年人所使用的手機等智能產品進行適老化改造，從擴大電子屏幕、放大字體設計、擴大音量設置、增加電池儲存容量等方面提出要求。同時，也要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術在適老化改造中扮演的積極角色。利用互聯(lián)網(wǎng)和智能化信息技術，改造與老年人日常生活相關的基本服務項目，優(yōu)化界面交互、語音播報、操作提示等功能，鼓勵企業(yè)為其產品配備相應的“關懷模式”和“長輩模式”。
2021年的第四期《國家人權行動計劃 （2021-2025）》更明確提出了“適老智慧服務、傳統(tǒng)無障礙設施設備數(shù)字化和智能化要升級、要采取有效措施彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝”等明確指標任務。正如有學者指出，“智慧推進”原則，要求充分利用數(shù)字技術拓展所有人自由全面發(fā)展的空間，老年人的便利出行當然也會在數(shù)字技術加持下有更好的保障空間。
二、老年人便利出行實踐層面的問題
即使前文僅是不完全呈現(xiàn)，基本上也表明現(xiàn)行保障老年人便利出行的法律和政策，內容廣泛，措施多元。但是，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”再多再好的規(guī)定，也需要通過實踐來檢驗制度效果。為了更好地了解老年人出行實踐中的各種問題，本文按照 “無障礙出行鏈”的邏輯，設計了調查問卷。所謂“無障礙出行鏈”，通常分為三階段：第一階段為“獲取信息”，指的是出行發(fā)生前，出行人預先了解出行過程中出行無障礙設施服務信息等。第二階段通常包括從“起點出發(fā)”至“到達車站”；以及第三階段的“離開車站” 至“行至訖點”，指的是個體出行過程中獨立或借助輔助設備在道路上通行的狀態(tài)。第三階段是從“候車”至“到站下車”，指的是使用公共交通設施的過程，包括使用公共交通站點和車輛的階段。其中，第二階段的“到達車站”和第三階段的“離開車站”這兩個環(huán)節(jié)，涉及與第三階段公共交通設施使用的銜接。通過“無障礙出行鏈”可以建立起一條能夠連接交通無障礙設施供求關系的紐帶。調查問卷針對這三個階段，分別設計不同的測量指標，如第一階段中，出行人能否預先了解乘車時間、購票方式、路線行程、出行服務等信息；第二階段中，獨立或借助輔助設備在道路上通行時，機動車是否不禮讓行人、人行道是否被占道、人行道是否有休憩設施、人行橫道信號燈時間是否過短、引導標志是否清晰、道路是否平整、宜行坡道設施如何等；第三階段中，使用公共交通設施時的購票便利與否、是否提供老年人候車座席及是否被占用、是否有無障礙電梯、是否有無障礙廁所、是否有無障礙踏板等輔助器具、上下車輛預留時間是否足夠、站內或車內報站音量是否合適、交通工具內是否有輔具存放區(qū)域、工作人員服務態(tài)度如何等。通過問卷調查，對老年人出行可能面臨的問題進行了統(tǒng)計分析，呈現(xiàn)老年人出行制度實踐運行層面存在的不同程度上的阻礙。
（一）老年人便利出行信息障礙問題不容樂觀
調查問卷考察了老年人出行之前，獲得與便利出行直接相關信息的滿意度。對 “出行前，能夠查閱到乘車時間、購票方式、路線行程等信息”這一問題，調查結果如圖1顯示，只有13.04％的受訪老年人選擇“完全同意”。
對“我能查閱到完整的無障礙出行服務信息”問題，調查結果顯示，只有 6.051％的老年人選擇了“完全贊同”；而38.19％的老年人給出了否定的回答。
對于“上述信息不僅可以通過視覺手段獲取，也可以通過聽覺手段獲取”這個問題，調查顯示，僅有7.37％的老年人給出肯定回答。
以上三個問題的回答中，還有個值得注意的現(xiàn)象，就是給出“不確定”答案的占比分別為37.24％、44.80％、43.67％。在訪談中發(fā)現(xiàn)，選擇“不確定”可能基于兩種情況：一種是有時候可以查閱及獲取出行信息，但有時卻不能，比如有的受訪老人表示，“有智能手機，使用過百度，但有時候百度上也查不到”。另一種是不確定是否存在相關的服務信息，比如無障礙出行服務中的輪椅租借、一鍵打車、陪護服務等，有的受訪老人表示“聽說過火車站、飛機場 可以借輪椅，但從來沒試過”。無論是以上哪種情況，都呈現(xiàn)了老年人在出行之前無障礙獲取信息上的不便利狀態(tài)。
?。ǘ┕步煌ㄕ军c和交通工具無障礙滿意度參差不齊
公共交通站點及交通工具是老年人出行中的最重要物理環(huán)境，該環(huán)境的無障礙程度，直接影響老年人出行的意愿和出行便利化程度。從問卷調查結果看，情況并不令人滿意。
首先，考察在公共交通站點候車或換乘時，公交站點是否有老年人專用座椅、無障礙廁所、垂直升降梯；引導標識、大屏幕信息、語音報站是否清晰等滿意度問題。調查結果如圖２顯示：
選擇“無法輕松獲得公共汽車的到站時間、途經站點等信息” 的占比 51.04％；選擇“沒有老年人專屬候車座椅或專屬座椅被占用”的占 比48.77％；選擇“地鐵站內換乘沒有老年人綠色通道”的占比44.61％；選擇看不清站內引導標識的占比30.06％；選擇垂直升降梯缺失或無法使用、出入站困難的占比25.52％；看不清或看不懂電子屏幕報站、聽不清語音報站的占比24.76％。
其次，上下車環(huán)節(jié)是老年人整個乘車過程中最容易發(fā)生意外的環(huán)節(jié)。因此，問卷考察了“老年人在上下車過程中，感到不滿意的具體情況”。受訪老年人表示不滿意的情況從高到低排序為：“沒有無障礙踏板輔助上下車”（43.67％）；“公交車到站停留時間太短”（39.32％）；“上下車時車廂和站臺間隙大”（31.57％）；“地鐵閘機關閉過快”（26.65％）。
再次，進入公共交通工具內部的乘坐環(huán)節(jié)，問卷主要考察了三個滿意度問題。一是關于“車內的語音播報功能聲音太小，聽不清”的調查，主要從老年人聽力的減退、車輛行駛時的噪音、車內乘客交談的聲音等很容易導致老年人難以聽清語音報站的角度出發(fā)。調查結果顯示，對該問題選擇“完全認同”以及“基本認同”的合計占比為40.26％。
最后，考察部分老年人出行需要助行工具，對于公共交通工具內部是否有安置助行工具的區(qū)域，問卷考查了關于“車內沒有輪椅存放區(qū)域”的問題。選擇“完全認同”該情況的占比為27.03％；選擇“基本認同”的占比28.17％；選擇“完全不認同”的僅占6.99％。
（三）老年人便利出行公共服務供給不平衡
與老年人便利出行密切相關的公共服務，共考察了以下四個方面：
1.老年人優(yōu)惠購票方面獲得較多肯定
目前大部分地方公共交通法規(guī)都對“老年人購票”作出優(yōu)惠規(guī)定，例如晉城市規(guī)定“公共交通經營企業(yè)應當對特殊人群減免票價；由此形成的政策性虧損市、縣（市）人民政府應當給予補貼或者補償”；再如黃岡市規(guī)定“城市公共交通企業(yè)應當對特殊人群減免票價市、縣（市）人民政府對城市公共交通企業(yè)承擔減免票形成的政策性虧損，應當給予全額補償”。為了了解優(yōu)惠購票規(guī)定的執(zhí)行情況，問卷考察了“車票費用高，缺乏針對老年人的優(yōu)惠或者優(yōu)惠力度不大”的問題，調查結果顯示：58.42％的老年人給出否定性答案，表示“完全不認同” 及“不太認同” 這種說法；只有12.48％的老年人選擇“認同”。這說明給予老年人購票優(yōu)惠的政策得到了較好落實。訪談中也發(fā)現(xiàn)，許多城市發(fā)放老年人乘車優(yōu)惠卡，持卡即可享受乘車費用減免。
2.方便的支付方式和打車服務方面面臨挑戰(zhàn)
關于“公共交通支付方式方便與否”的問題，有高達53.3％的受訪者選擇“不太認同”或“完全不認同”，只有12.85％的受訪者給出肯定性答案，可見在老年人看來，公共交通的支付方式的便利性還是不夠的。
除了公共交通，打車服務是便利老年人出行的另一重要支持形式。問卷設計了“老年人是否感覺不容易打到車”的問題，調查結果顯示，47.82％的老年人表示贊同；23.63％的老年人表示不確定；28.54％的老年人表示不贊同。
3.步行與公共交通的銜接及友好的步行環(huán)境上問題突出
對老年人來說，公共交通站點距離自家的遠近，是老年人是否選擇乘坐的重要原因，甚至步行與公交站點的銜接距離長短，決定了部分老年人會不會出行。問卷考察了“老年人從家步行至最近的公共交通場所通常需要多少時間”，調查結果顯示：43.10％的老年人可以在5至10分鐘內走到最近的公共交通站點；23.06％的老年人可以在 5分鐘以內到達；但仍有33.84％的老年人需要花費10分鐘以上的時間。
在步行過程中，是否存在友好的馬路環(huán)境，也構成老年人便利出行與否的 影響性因素。關于 “道路老化、不平整，行走不便”的調查結果顯示：48.2％的受訪者給出“完全認同”答案；45.37％的受訪者給出“基本認同”答案。人行道不平整、占用等情況，不僅增加了老年人出行的困難，也給老年人的出行帶來危險。
老年人因為身體機能及反應速度等方面的原因，在步行過馬路時對交通信號等時長有特殊的需要。關于 “過馬路時綠燈時間過短，通行時間不夠”的調 查結果如圖３顯示：選擇“完全認同”和“基本認同”的合計占比為59.54％。這說明目前的紅綠燈時長的設置難以滿足老年人出行特定要求。
4.基于輔具依賴的無障礙服務極為不足
老年人隨著年齡增長，身體老化，對輔具的依賴會越來越普遍，而相應提供符合輔具需求的無障礙環(huán)境就非常必要。
老年人出行的步行階段，關于“坡道設施是否充分，輪椅出行方便與否”的調查結果顯示：僅有24.2％的老年人給出肯定性答案，而49.91％的老年人給出否定答案。
關于“您所在的城市，是否有專門為輪椅使用者提供的出租車或網(wǎng)約車服務”的調查結果顯示：僅占17.39％的老年人給出肯定性答案；47.07％的老年人不清楚是否有此項服務；35.54％的老年人選擇 “沒有”。
?。ㄋ模├夏耆吮憷鲂袛?shù)據(jù)鴻溝依然嚴重
近年來，網(wǎng)約車作為公共交通的重要補充形式，開始為人們出行提供更多可能。但對于老年人來說，基于數(shù)據(jù)鴻溝，網(wǎng)約車服務的可及性非常不足。
關于“您曾自己預定并乘坐過網(wǎng)約車嗎”問題的調查結果如圖４顯示：
僅僅只有16.82％的老年人自己獨立預定并乘坐過網(wǎng)約車，40.08％的老年人從未乘坐過網(wǎng)約車。關于“您覺得乘坐網(wǎng)約車的困難有哪些”問題的調查，結果顯示：老年人覺得網(wǎng)約車最難的地方是“打車軟件太復雜，不會操作”，占比達34.7％；其次是“不會用電子支付”，占比19％；換言之，不熟悉網(wǎng)絡操作迫使老年人放棄了網(wǎng)約車出行選擇。
三、老年人便利出行制度保障的三維建構
盡管我國老年人便利出行的制度保障上多有可圈可點之處，但從問卷調研結果看，制度運行的效果還不盡如人意。“制度之所以是軟權利要素，是因為制度將思想落實到社會、將思想形成文化。思想在被接受到一定程度的時候，就會被用來建立制度，進而已經建立起來的制度會直接影響行為。”而觀念和制度又都無法脫離其所棲身于的社會物質生活條件。正如馬克思所言：“社會不是以法律為基礎的，那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個的個人恣意橫行。”老年人便利出行的政策和制度效果，實際上深受制度背后的觀念基礎和制度的社會支持性力量的影響。積極老齡化雖然已經被提升到國家戰(zhàn)略高度，但是其觀念基礎依然薄弱。而社會主義市場的深層發(fā)育、發(fā)展，以及數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，如何嵌入老年人便利出行制度，并為之提供持久的動力，是最大限度實現(xiàn)制度規(guī)范效果的必由之路。故而，可以從觀念塑 造、制度優(yōu)化及市場支持這三個維度，來考察如何進一步推進老年人便利出行。
（一）觀念更新：“包容”“積極”和“主流化”
在傳統(tǒng)觀念中，“老年”與“功能衰減” “贍養(yǎng)”“依賴”等詞匯聯(lián)系在一 起。“衰老”會邏輯地與“無法自存”“減少或杜絕外出”“受人供養(yǎng)”等建立起因果聯(lián)系。但實際上，衰老的生物過程導致的個體身體條件、生理機能乃至部分精神能力的變化，并非線性的，且因人而異。社會觀念、文化認知以及法律制度如何對待和回應衰老的生命進程，直接影響著老年群體的權利狀態(tài)和老 年生活的幸福程度。換言之，衰老的生物過程是不可避免、不可逆轉的，但是，為衰老建構的價值目標和意義完全可以是開放的。如果將老年人標簽為一群依賴性的、失能的受供養(yǎng)形象，顯然，老年人出行就是給他人添亂，給社會造成額外負擔；但如果將老年人視為知識、經驗與財富積累富足的一群人，將贍養(yǎng)視為人的本性之光，那么支持老年人便利出行、社會參與等制度的落實可能就會順暢很多?？偠灾朔?ldquo;消極”的老年人社會評價，樹立包容的社會觀念，在制度更新中植入老年人權利主流化的觀念，以為“成功”或者“積極”的老年生活創(chuàng)造觀念條件。
習近平總書記曾強調，要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念。要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要階段，是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段。有效應對人口老齡化，不僅能提高老年人生活和生命質量、維護老年人尊嚴和權利，而且能促進經濟發(fā)展、增進社會和諧。理念是行動的先導，在老齡化日趨嚴重的背景下， 積極應對人口老齡化，首先應當從理念轉變開始。
首先，要堅持“積極老齡觀”。老年人通常被認為是一群缺乏或喪失生產能力，健康每況愈下，只向社會索取，無力產出的人。這種消極老齡觀非常片面地夸大了老年人負面形象，忽略了老年人積極參與社會的可能性。早在2002年第二屆世界老齡大會上，世界衛(wèi)生組織提交的 “積極老齡化”報告即指出，人的一生要始終能夠發(fā)揮體力、社會、精神等方面的潛能，能按照自己的權利、需求、愛好、能力參加活動，并能得到充分的保護與照料。應當廣泛開展人口老齡化國情宣傳教育工作，在全社會培育和踐行“積極老齡觀”，引導全社會消除基于年齡的任何歧視，充分認識老齡群體是具有巨大潛質的社會生產力，將社會資源更公平地分配給老齡群體。
其次，要樹立“包容性發(fā)展觀”。所謂包容性發(fā)展，就是“堅定不移走共同富裕道路”，“努力把‘蛋糕’分好”，在共享發(fā)展中增進人民群眾福祉。真 正的發(fā)展必須是堅持以人為本，發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享原則。“包容性發(fā)展觀”強調機會平等，享受權益公平，為老年人權利保障奠定了思想基礎。要著力增強全社會包容老年人的思想觀念，引導全社會增強接納、尊重、幫助老年人的包容意識，做到發(fā)展路上一個都不能少。
最后，要貫徹“老年人權利主流化”原則。上世紀末，聯(lián)合國提出 “人權主流化”（mainstreaming human rights），其通常指將人權理念融入政府或政府間組織活動中的過程，有時也被用來表示以權利為基礎（rights-based）的方法和視角。雖然缺乏統(tǒng)一的定義，但總地說來，“人權主流化”強調在發(fā)展進程中，認同、尊重和保障人權，將人權作為各項活動的目的和價值，人權處于優(yōu)先考慮的位置。反映在制度規(guī)范層面，“人權主流化”要求法律和公共政策的立改廢要基于國際人權標準。所謂“老年人權利主流化”，即基于“老年人權利”的視角和方法，審視所有的公共政策和法律，并在實踐上通過具體措施實現(xiàn)和促進老年人權利實現(xiàn)。正如習近平總書記指出，“貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發(fā)展全過程”，這可以說是“老年人權利主流化”的另一種話語表達。這也必然會促使老年人便利出行的相關法律政策規(guī)范效果得到進一步提高。
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當前我國的便利老年人出行的法律政策不可謂不多，但在無障礙環(huán)境標準、規(guī)范體系內部的協(xié)調性、法律責任主體及履責保障等方面，整體上模糊性規(guī)定多，疏于精細。從制度完善的視角，可以繼續(xù)在以下方面用力：
首先，進一步推動各地的法規(guī)清理、法典匯編工作。老年人無障礙出行環(huán)境建設領域的規(guī)范依據(jù)，涉及法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章以及國家標準等不同位階、層次。不同層級之間的規(guī)范，同級之間的規(guī)范，存在互相矛盾沖突重疊的問題。中央層面的法規(guī)清理和編纂工作，可以實現(xiàn)法律與行政法規(guī)的協(xié)調，為地方立法提供清晰明了的上位法依據(jù)。地方范圍內的規(guī)范性文件清理，可以促進實現(xiàn)地方性規(guī)范性文件內部的體系化、邏輯化，促進 實現(xiàn)地方立法的科學性、可操作性。只有讓制度體系成為協(xié)調統(tǒng)一的整體，縱向沒有斷裂帶，橫向沒有空白點，才意味著“有法可依”的問題得到解決。
其次，進一步加強老年人無障礙出行環(huán)境建設的頂層制度設計，加快出臺無障礙環(huán)境建設促進法。據(jù)悉全國人大社會委已著手開展有關無障礙環(huán)境建設的調研，加強立法的研究論證工作。有學者指出：“這一立法，既要明確無障礙建設的規(guī)范標準和要求，也要確立多部門合力建設無障礙環(huán)境的協(xié)同機制和違反規(guī)范的懲罰機制。同時，暢通接受用戶反饋的渠道，確保無障礙設施不‘沉睡’，進入不斷完善的正向循環(huán)。”只有這樣，才能進一步滿足社會成員對無障礙環(huán)境建設日益增長的迫切需求。
再次，立新法的地方，要切實響應十四五規(guī)劃倡導的適老原則，深度融入包容性、通用性設計理念，廣泛吸取其他地方的良好經驗，結合本地方實際制定地方便利老年人無障礙出行的條例、辦法、規(guī)劃等規(guī)范性文件；在制定其他專項規(guī)劃時，做到與地方無障礙出行環(huán)境建設規(guī)范性文件有效銜接，做好與上位法的銜接工作。進一步規(guī)范無障礙交通環(huán)境體系的通用標準，涵蓋規(guī)劃、建設、運營、服務、認證等各個方面。消除地區(qū)與地區(qū)之間、地區(qū)內部之間的無障礙標準體系的重大差異。
最后，加強決策機構、規(guī)劃單位、建設單位與出行受眾之間的橫縱信息溝通。各地在制定涉及老年人權益的具體措施時，應當充分征求老年社會組織及老年人的意見，保證老年人群體的真實需求有效反映上傳，地方決策完整無誤下達，做到各自管轄系統(tǒng)間無縫銜接，使無障礙出行環(huán)境建設和管理更順暢，實現(xiàn)對無障礙出行環(huán)境從規(guī)劃建設到建成維護的全程關注，避免出現(xiàn)“虎頭蛇尾”或“自相矛盾”之結果。
（三）市場發(fā)力：工商企業(yè)的能量發(fā)揮
多元社會力量是現(xiàn)代化國家治理的重要依托之一。自從我國單位制退出歷史舞臺，現(xiàn)代企業(yè)成為中國特色社會主義社會治理的重要主體，社會企業(yè)同時追求經濟目標與社會目標，有著造福社會、促進公益的能力。工商企業(yè)在交通方面的投入，是對城市公共交通的重要補充，也為老年人便利出行提供了更多元選擇?？傮w來看，網(wǎng)約車運營商、導航地圖服務供應商、公交車生產商、非政府組織等在老年人便利出行中發(fā)揮了重要且實際的作用。
聯(lián)合國《工商企業(yè)與人權：實施聯(lián)合國“保護、尊重和補救”框架指導原 則》第11條規(guī)定：“工商企業(yè)應尊重人權”；第14條規(guī)定：“工商企業(yè)尊重人權的責任適用于所有工商企業(yè)，無論其規(guī)模、所屬部分、業(yè)務范圍、所有制和結構”；第15條規(guī)定：“為了履行尊重人權的責任，工商企業(yè)應制定與其規(guī)模和環(huán)境相適應的政策和程序”。我國 《公司法》第5條也規(guī)定了公司應當承擔社會責任。盡管政府是便利老年人出行的主要義務主體，但隨著我國老齡化程度的加深，老年人出行需求逐年增加，政府提供的公共服務顯然不足以完全滿 足老年人的出行需求。“工商業(yè)是主要的投資和創(chuàng)造業(yè)的來源，市場可以成為分配稀缺資源的高度有效方式。它們具有強大的力量，能夠實現(xiàn)經濟增長，減少貧困，擴大對法治的需求，從而推動更廣泛人權的實現(xiàn)。”企業(yè)作為社會主體之一，其承擔的尊重保障人權責任是獨立于國家履行人權義務的能力或意愿的。如何在市場經濟下，充分調動工商企業(yè)的能量，投身優(yōu)化適老化出行服務或設施的事業(yè)，是保障老年人權益的重要維度，也是制度目標實現(xiàn)的堅實保障性力量。
1.加強技術開發(fā)，智能助力老年人便利出行
我國已進入5G時代，但仍有近2億名老人與互聯(lián)網(wǎng) “絕緣”，被稱為 “無G老人”。如何使企業(yè)在新的競爭領域勝出，且又能有效保障老年人的數(shù)字權 利，為龐大老年群體提供便利的出行服務，是互聯(lián)網(wǎng)時代下工商企業(yè)面對的大 課題。毫無疑問，企業(yè)在運營發(fā)展過程中，要能夠充分運用 “基于老年人權益 的方法”，在新技術開發(fā)使用過程中，堅持“老年人權利主流化”原則，縮小數(shù)據(jù)鴻溝，創(chuàng)造良好的老年人出行數(shù)字環(huán)境，就會立于競爭的不敗之地。例如，電子地圖服務商、交通運營商、搜索平臺等提供公共交通信息服務的平臺，應當充分考慮老年人獲取出行信息的需要，提供語音朗讀、高對比度頁面、大字號頁面等信息傳遞方式。除了提供基本出行信息外，還應當采用便于老年人理解的方式提供全面、詳實、及時更新的無障礙出行相關信息，比如以聽覺、視覺等方式呈現(xiàn)無障礙設施的位置以及無障礙設施的使用方法等信息。企業(yè)需研發(fā)通過手機移動客戶端、企業(yè)微信小程序，或與第三方平臺合作等形式，改變單一電話預約形式，進一步豐富網(wǎng)約車渠道，推動構建網(wǎng)絡預約無障礙出租車平臺，提高運營效率。
企業(yè)也可獨立開發(fā)專門針對便利老年人的服務。如“嘀嗒出行”于2021年1月7日推出的“助老出行”專項行動計劃。該行動計劃突出的助老出行措施 有：第一，把“無需輸入目的地”的“一鍵叫車”功能推廣至更多城市；第二，上線“老年人優(yōu)先派單功能”，進一步優(yōu)化已有的“代人叫車”功能；第三，上線“親情付”功能和“常用地點”功能，并推出大字體和流程簡化的老年用戶專屬模式。第四，和全國各地出租車管理部門推進95128電召平臺合作， 共建出租車調度派車后臺。老年乘客通過95128電話叫車后，乘車需求可直接發(fā)送至嘀嗒平臺并由平臺派車接駕。這些舉措都是針對老年人的特點而進行的簡易化設計，盡可能降低老年人的認知成本，設計出便于他們使用的智能輔助產品，最大限度滿足老年人簡單、便捷需求的專屬服務。再如高德地圖與中國人口福利基金會聯(lián)合啟動 “助老暖心出行計劃”，包括四方面行動：第一，為老年人提供一鍵叫車服務，并覆蓋高德網(wǎng)絡地圖、支付寶、微信三大老年人常用的互聯(lián)網(wǎng)應用；第二，五年內在全國設立1萬個助老打車暖心車站，主要設立在社區(qū)、醫(yī)院等老年人經?；顒拥膱鏊Ｅ能囌驹O有二維碼，老年人掃一下、點一下即可叫車；第三，面向年滿70周歲的老年人，每年發(fā)放超過1000萬份助老就醫(yī)出行補貼，為老年人減免就醫(yī)打車費用；第四，組織助老暖心社 區(qū)培訓，在超過1000個社區(qū)幫助老年人學習使用數(shù)字化出行。“助老暖心出行計劃”進一步把線上和線下的助老服務相結合，降低數(shù)字化出行門檻，幫助老年人出行更方便，融入數(shù)字化互聯(lián)網(wǎng)生活。
2.通過政策傾斜，外部激發(fā)企業(yè)無障礙服務動力
為了能讓工商企業(yè)在市場作用之外，有更大動力投身到無障礙出行服務事業(yè)中來，政府可以運用政策和法律杠桿，從外部激發(fā)企業(yè)無障礙服務動力。以我國目前各地的出租車網(wǎng)約車很少提供無障礙踏板輔助設施為例，此問題英國倫敦的經驗是，政府對出租車無障礙設備的普及應用制定了優(yōu)惠政策，從2010 年10月1日起，凡是配置輪椅設備的出租車都可以申請稅費減免。在該政策推動下，到2011年年底，英國61％的有證的普通出租車都設置了輪椅安裝設施。鼓勵和支持各交通行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭制定智能產品適老化設計標準和白皮書，協(xié)同推進便利出行信息系統(tǒng)平臺，推動平臺互聯(lián)互通，等等。再比如，鼓勵年營業(yè)額達到一定標準的大型企業(yè) （如移動互聯(lián)網(wǎng)出行、數(shù)字導航、制造類企業(yè)），參與城市適老化環(huán)境改造并定期發(fā)布社會責任報告，且報告中必須包括企業(yè)為便利老年人無障礙出行采取了何種措施。這一方面是企業(yè)人權盡責的自我規(guī)范和形象構造，會進一步增強企業(yè)自身的市場競爭力；另一方面，對于在城市適老化環(huán)境建設管理工作中有突出貢獻的企業(yè)和個人，國家和各省可以分 層次地給予表彰和獎勵。同時，亦可參考國家稅務總局有關促進殘疾人就業(yè)稅 收優(yōu)惠政策，對相關承擔助老出行責任的企業(yè)給予一定稅收優(yōu)惠政策。
有了良好的政策和法律的引導和傾斜，可以激發(fā)企業(yè)進行無障礙出行環(huán)境建設和和服務供給的動力。企業(yè)會利用好規(guī)范支持，既提升自己的市場競爭力，也提高為老年人提供優(yōu)質服務的水平。
3.加強政府、企業(yè)、平臺的多元合作，發(fā)揮聯(lián)動效應
各地政府通過出臺優(yōu)惠政策，引導支持企業(yè)、平臺等提供老年人便利出行優(yōu)質服務。例如，鼓勵公交企業(yè)進行適老化改造。公交企業(yè)因實施適老化改造而出現(xiàn)運營成本升高導致運營收入缺口的，由政府財政進行買單。各地財政應當將公交企業(yè)適老化改造所需經費納入公共財政預算保障范圍，同時，明確適老化改造資金負責部門和補助標準，加強對資金使用的審核和監(jiān)管。各地政府要對無障礙出行環(huán)境改造給予用地、資金扶持，對因用地原因無法進行無障 礙出行環(huán)境改造的老舊汽車客運站、公交樞紐等項目予以優(yōu)先立項審批，積極支持老年人無障礙出行環(huán)境改造工作。各地政府應鼓勵公民、法人和其他組織通過“冠名”、社會捐贈、投融資、技術創(chuàng)新、公益贊助、慈善捐贈和志愿服務等方式共同參與、支持無障礙出行環(huán)境建設與改造。
再如，支持企業(yè)投產無障礙出租車。由于無障礙出租車排量高于普通出租車，且存在利用率低、空駛里程大、營運里程少等情況，在與普通出租車運價標準相同的情況下，營運成本較高。因此，各地交通運輸部門需要多舉措支持無障礙出租車的投入與運營。上海市曾早在2008年就聯(lián)合大眾出租汽車公司組建成立了無障礙出租汽車 “陽光車隊”，為需乘坐輪椅出行的中、重度肢體殘疾人和多重殘疾人提供優(yōu)惠乘車服務。該車隊是中國內地首支政府牽頭、市場組建運營的無障礙出租車隊。車隊后來經歷萎縮、停運、復運的波折。目前， 除了2014年投用的50輛無障礙出租車之外，2016年上海強生出租車公司又投用50輛多功能無障礙出租車，選拔優(yōu)秀駕駛員為殘障人士服務，攙扶上下車、提拿行李等。通過公共部門、私人企業(yè)以及社區(qū)之間的合作，充分調動了社會資源為殘疾人、老年人提供公共服務，保障其出行權利、促進其融入社會。
當前，我國承擔多元化交通職能的傳統(tǒng)企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量、性質、規(guī)模彼此差異很大。除了彼此之間存在市場競爭關系外，彼此之間合作空間也是廣泛的。“嘀嗒出行”與全國各地出租車管理部門推進的95128電召平臺，共建出租車調度派車后臺，即是這類合作的成功嘗試。政府、企業(yè)、平臺通過廣泛深度合作，聯(lián)動更廣泛的出行資源，為老年人提供更加便捷的服務。
結語
國內一般將老年人權利問題納入特定群體權利保障框架加以處理。實際上，老年人并沒有比一般人更多的權利訴求，而僅僅是其權利處境有所不同，也由此要有特別的實現(xiàn)方案。老年人便利出行制度完善及實施，涉及交通運輸、城市規(guī)劃、財政和用地保障、市政、公安交管、技術裝備等不同領域和多個部門；涉及立法機關、行政機關、司法機關、企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺、老年協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、公益組織、志愿者組織等多元義務主體和社會力量。要實現(xiàn)相關機制的協(xié)調與整合，以最大限度地動員了利用社會資源，實現(xiàn)權利保障的普惠和特惠的統(tǒng)一。觀念層面的消極認知以及排斥和歧視，不同程度影響了制度本應發(fā)揮的良性作用。而多元市場主體主動采取措施投身老年人便利出行事業(yè)，雖剛剛起步已經初見成效。理念是制度的內在性支撐，市場是制度的外生性保障。需要從觀念、制度和市場的三維保障架構出發(fā)，充分發(fā)揮各個維度的獨立作用及整合性功能，為老年人創(chuàng)造出更加友好的無障礙便利出行環(huán)境，切實保障老年人的自主、自立和自治。
?。ㄚw樹坤 西南政法大學人權研究院教授，法學博士）
Abstract：Population aging brings a severe challenge to all social systems.In recent years，laws and policies at the central and local levels have provided many norms and guidelines to ensure accessibility travel for elderly people.However，there are still some challenges in practice，such as vague standards of barrier-free environment，uneven satisfaction with barrier-free public transport，unbalanced supply of public services，and the gap in information intelligence.To strengthen the protection of convenient travel for the elderly，three dimensions，i.e.，concept，system，and multiple social subjects，should be highlighted.We should consolidate the concept of“inclusiveness”，“positivity”，and“mainstreaming”as the internal nutrient of the system，keep polishing the system and improve the system effect，and give full play to market forces and stimulate the functions of industrial and commercial enterprises.
Keywords：The Elderly；Convenient Travel；Concept；System；Market
(責任編輯 李忠夏)
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