內容提要：按照訴訟請求權規(guī)范來源、司法審查的對象、司法審查介入政策的強度進行劃分，氣候風險下直接及間接發(fā)揮人權保障功能的訴訟類型包括：基于國際人權法的氣候變化訴訟、基于國內憲法的氣候變化訴訟、對行政程序的司法審查。由于國際人權法法律地位、效力存在特殊性，其在氣候變化訴訟中“直接適用”及“解釋性適用”所發(fā)揮的人權保護功能受限；基于國內憲法的氣候變化訴訟以基礎請求權識別、基本權利功能判斷、國家義務范圍判斷為裁判步驟，氣候法益融合導致的權利類型化困難、風險預防語境中立法形成自由與行政裁量擴展、司法制度功能邊界等因素使基于積極權利、消極權利“二分法”的審查標準失靈。程序性權利是“氣候人權”的重要面向，隨著氣候風險行政程序的規(guī)范化發(fā)展，法院通過對風險決策程序的司法審查漸進強化決策機關的審慎注意義務，從而間接保障實體性人權實現(xiàn)。
關鍵詞：氣候訴訟 氣候穩(wěn)定權 環(huán)境健康權 氣候風險評估 環(huán)境影響評價
引言
近年間，通過訴諸司法為全球氣候風險中的人權提供救濟和保護，是全球范圍內興起的現(xiàn)象。國內外學者將此種案件概稱為“基于人權的氣候訴訟”(human-right based climate litigation)。法院成為氣候危機下人權保障的重鎮(zhèn)：不管是在尊重司法先例的美國、英國、加拿大等英美法系國家法院，還是在推崇制定法權威的德國、荷蘭、法國等大陸法系國家法院，以及在國際氣候談判上較為積極的南非、巴西、尼日利亞、印度、墨西哥等亞非拉地區(qū)國家法院，均已出現(xiàn)了保障人權為目標的氣候變化訴訟。法院基于國際條約規(guī)定的人權條款、憲法基本權利條款以及從憲法中推導出“新型權利”，充分發(fā)揮了司法的人權保障功能，不僅對微觀的權利爭議提供必要的司法救濟，更是以人權為裁判標尺介入國家氣候立法以及宏觀氣候政策，謀求推動立法機關、行政機關制定更積極的氣候立法及政策。
法院作為權利救濟的主要陣地，以規(guī)范化方式落實宏觀權利體系的安排，以微觀裁判防御公權力對個體利益的限制和侵犯，傳統(tǒng)領域的主觀權利訴訟通常并不以追求客觀秩序變革為目標，而氣候變化訴訟則將“人權司法救濟”作為一種制度資源和手段，以此促使國家履行風險預防義務，形成客觀秩序中積極應對氣候變化的制度體系，個體的“權利救濟訴求”反而在裁判目標上隱退。因此，原告與裁判者實際是從多種規(guī)范來源、多種訴訟類型、多種權利基礎中選擇實際效果最有利于氣候治理、勝訴可能性最高的司法方案。以此為出發(fā)點，雖然理論上各種訴訟類型均可能直接、間接起到保障人權的效果，但不同類型訴訟在審查對象、審查強度、救濟方式、規(guī)范依據(jù)的裁量空間上存在著“不可通約”的特征，如法院的憲法解釋權、國際人權條約解釋權和對一般行政行為審查權的內涵截然不同，分權原則對憲法案件施加的限制與其在普通違法訴訟中的表現(xiàn)也差異鮮明；不同訴訟類型中司法的功能各有側重，如基于行政程序法的客觀訴訟更注重法官對氣候決策程序進行監(jiān)督，雖然其中包含了法官對人權價值的衡量，但法官不被期待作出與憲法訴訟同等強度的政策實質判斷等等，故氣候變化訴訟的人權保障功能需在訴訟類型化的語境下分門別類考察。
在目前的理論觀點中，以國際法、國內憲法人權條款為規(guī)范基礎的主觀權利訴訟被認為是發(fā)揮人權保障功能的重點訴訟類型，并被賦予較高的制度期待，學者列舉的理由大致如下：首先，支撐人權概念的道德基礎具有穩(wěn)定性和普適性，并且一定程度上隔離政治實踐，以個案爭議為切入使司法辯論聚焦于何種應對氣候變化措施能夠保障基本權利，有助于修正民主決策中狹隘的政治視閾和復雜的利益博弈；其次，基本權利在最高法上的重要性使其擁有了相當份量的工具價值，即其防御、受益和程序輔助功能生產了國家的禁止或作為義務。氣候變化事實上關聯(lián)著內涵廣闊的“權利群”，其中既包括生命權等消極權利，亦包含環(huán)境權、健康權、飲水權、氣候穩(wěn)定權等名目繁多的社會經濟權利主張，以基本權利作為訴訟基礎，既能夠為司法裁判提供充分的道德和價值判斷，又能夠為司法裁判提供充足的、解釋空間極大、內容和強度不同的規(guī)范依據(jù)。但在這些優(yōu)勢背后，由實體性人權支撐的氣候變化訴訟同樣面對著理論負擔和功能限制，這使得應對氣候變化的各類主觀權利訴訟在現(xiàn)實中的人權保護實效遠未達到理論的樂觀設想。本文首先以氣候領域的國際人權訴訟、憲法基本權利訴訟作為分析對象，指出不同類型的、以實體性權利為訴訟依據(jù)的案件并未發(fā)揮理想的人權保障實效，并分析其背后共性的法理障礙，提出未來的氣候變化訴訟應以程序性權利的司法創(chuàng)設為重點，并積極發(fā)揮司法對風險行政決策程序的監(jiān)督功能，間接實現(xiàn)氣候風險下的人權保障目標。
一、基于國際人權法的主觀權利訴訟
?。ㄒ唬┮?guī)范來源：國際人權法對國際氣候協(xié)定效力的補充
《巴黎協(xié)定》生效后，全球氣候變化治理遵循“自下而上”+“自上而下”的結合模式，即在總體規(guī)則方面“自上而下”地設定透明度和行動盤點規(guī)則，但減排目標不再具有國際法上的強制力和處罰性，而以各締約國根據(jù)本國現(xiàn)狀提交“國家自主貢獻目標”(NDC)、定期決定是否更新其目標為基本履約方式。各國自主貢獻目標通過協(xié)議正式文本外的公共登記冊由秘書處記錄、更新，各國履約情況不構成國家責任或跨國賠償?shù)幕A。故《巴黎協(xié)定》雖然在序言中提出“締約方在采取應對氣候變化時，應當尊重、促進和考慮人權、健康權、土著人民權利、兒童權利、婦女權利”等氣候變化脆弱群體的人權保障，但其本身并不具有人權法的強制屬性，不構成締約國國家人權義務的規(guī)范來源。
雖然國際氣候協(xié)定對國家人權保障義務未做出強制要求，國際人權法卻提供了應對氣候變化和人權保障兩大領域法律融合的契機。2008年聯(lián)合國人權理事會在第7/23號決議中首次提出了對氣候變化的人權影響展開研究，并提交《聯(lián)合國氣候變化公約》締約方審議，由此開展了國際組織推動氣候變化人權法律機制的行動。國際人權法主要通過兩種途徑從人權維度補充氣候協(xié)定：第一，通過聯(lián)合國人權專門機構發(fā)布咨詢性意見和調查報告，以明確氣候變化對各項人權不利影響的事實性問題、指明各國強化人權保障的政策重點方向，該種“軟法”通常在訴訟中起到輔助論證的作用，但極少作為正式裁判依據(jù)或裁判理由實質影響判決結果；第二，各國際人權公約與氣候風險直接相關的人權條款可作為氣候變化訴訟中的法律依據(jù)，實踐中多數(shù)保障人權的氣候變化訴訟請求均指向減緩和適應氣候變化的國家義務，包括制定積極的國內立法、政策等，國際人權公約為督促締約國履行人權義務提供了法理支撐，并補充了《巴黎協(xié)定》等在人權保護機制上的缺陷。主流國際人權公約中關涉氣候變化的權利條款如下表列示。
美國學者安瑪麗·勞斯特認為，國際人權法與國內憲法的司法互動可以雙向促進國內、國際法判決發(fā)展，這種交互作用在實證中表現(xiàn)為五個類型：歐盟各國法院和歐洲法院之間的關系、歐洲人權法院與國內法院的互動、跨國訴訟中出現(xiàn)的“司法和睦”(judicial comity)、憲法的取長補短(constitutional cross-fertilization)、世界范圍法官面對面的交談(face-to-face meetings)。國際人權法的制度功能在于監(jiān)督一國政府履行、完善對公民人權的尊重、保護、實現(xiàn)義務。氣候治理具有跨國外部性與跨代外部性，在涉及各國減排責任公平分配(fair-share)、企業(yè)跨國的氣候風險行為、歷時性的減排責任分配(代際公平)等問題時，國際人權法提供了人權標準，有利于克服國內政治等因素導致的司法裁判壁壘。
?。ǘ┎门心Ｊ剑?ldquo;直接適用”與“解釋性適用”
雖然聯(lián)合國人權高專辦以及各人權條約機構積極推動氣候變化訴訟納入國際人權法的保護框架，但由于國內法院的救濟優(yōu)先于國際人權司法救濟，且《巴黎協(xié)定》允許各國政府根據(jù)履約能力靈活安排自主貢獻目標的實現(xiàn)方式和進度，訴諸國際人權法庭的氣候變化訴訟面臨著較高的裁判風險。法官傾向于審慎地處理可能會推翻國內判決先例、甚至是國內制定法的氣候案件，故此絕大多數(shù)訴諸國際法庭的“氣候人權”案件未獲實質審理，國際人權法并未作為規(guī)范依據(jù)在氣候變化訴訟中得以大規(guī)模應用。
在國際人權法進入氣候司法裁判的有限案例中，國際人權公約既可以作為獨立裁判依據(jù)“直接適用”(direct judicial application)，也可以在國內法規(guī)定不如國際公約規(guī)定清楚或公約規(guī)定可為解釋國內法提供幫助時，援用國際公約解釋國內法，以“解釋性適用”對國內法條款進行強化說理和價值補充。
1.“直接適用”模式
在學理邏輯上，人權的價值屬性是客觀的。各全球性、區(qū)域性人權保護公約的人權保障成效并不完全取決于規(guī)范內容的特殊性，而是取決于其訴訟管轄權、訴訟程序和判決效力等司法資源?！秲和瘷嗬s》《經濟、社會及文化權利國際公約》等法源雖在規(guī)范內容上與氣候治理保障的重點權利類型相契合，但并未就公約設置獨立于締約國國內人權機構的個人直接申訴機制，限制了其作為真正法律體系所擁有的強制力。
與此相比，《美洲人權公約》《非洲人權與民族權憲章》《歐洲人權公約》等區(qū)域性人權公約不僅賦予區(qū)域性人權機構、人權法院在個人申訴上的強制管轄權，其規(guī)定的權利內容彰顯出本區(qū)域國家的人權歷史傳統(tǒng)和發(fā)展特性，所規(guī)定的權利具體明確，更具備司法上可實施的條件，國內法院對于公約的熟悉程度和接受度也更高。特別是《歐洲人權公約》的條款已成為氣候變化訴訟原告常援引的國際人權法規(guī)范，其中第2條(生命權)、第8條(私人及家庭生活權)這兩項條款曾在“Urgenda Foundation案”中成為了責成政府履行積極規(guī)制義務的法律依據(jù)，后續(xù)類案的原告也紛紛嘗試援引《歐洲人權公約》以要求政府強化氣候目標。在國際人權法“直接適用”模式下，法官解釋的基本問題聚焦在公約的人權義務能否擴展至締約國的積極風險預防義務。法官需要對締約國人權義務的履行方式進行擴張性、開放性解釋，如荷蘭最高法院在“Urgenda Foundation案”中指出荷蘭政府對“生命權”承擔積極保障義務，此種義務要求政府根據(jù)對風險的合理預期去采取措施以避免“真正的、即刻的生命風險”。法院還指出“私人及家庭生活權”是否對應著積極的國家義務并不取決于其權利性質，而取決于導致緊急情況的情勢、風險的持續(xù)時間是否足以使權利之克減超過可接受限度，如果風險對權利可預見的“克減”超出了人權公約的可接受限度，國家必須盡到披露風險信息、強化風險管控等積極義務。另一些適用“直接救濟模式”的判例則明確了國家依據(jù)區(qū)域性人權公約應承擔積極的程序性風險評估義務，如Gbemre v.Shell Nigeria案法院認為，如果企業(yè)的環(huán)境行為有加劇氣候風險之虞，政府必須采取強制的環(huán)境影響評估程序，以審慎對待《非洲人權與民族權憲章》所規(guī)定的“人的尊嚴”和“生命權”。
從人權保障的實際效果來看，雖然國際人權法“直接適用”模式的啟動條件和勝訴難度較高(原告在歐洲人權法院個人申訴仍需證明已窮盡國內司法救濟，且滿足“緊迫且重大風險”的司法證明)，但該類案件一旦勝訴，判決效果遠超過對私人權利的預防性保護，而是經由對國內政策的系統(tǒng)性改造，達成長期的、普遍的人權保護機制。如“Urgenda Foundation案”判決指出國內減緩氣候變化政策至少要在2020年將減排總量削減1990年基準的25%方不構成對基本權利之侵犯。另外，歐洲人權法院在環(huán)境污染領域積累了較多的成功司法先例，且經由個案不斷對責任承擔形式進行法理探索。如Dubetska and Others v.Ukraine案判決認為煤礦開采影響嚴重影響到原告居住村莊的飲水和空氣質量，增加了居民的健康風險，違反了公約生命權條款，被告不僅需公開環(huán)境信息、修復環(huán)境損害，還需對被告的持續(xù)性精神損害、生活不便承擔金錢賠償責任。有外國學者指出，歐洲人權法院的環(huán)境判例支持被長期環(huán)境風險侵擾、長時間尋求國內救濟無果、且私人權利損失可衡量的原告向政府尋求經濟賠償，公約第3條“禁止有損人格對待”、第41條“公正補償”等條款在法官解釋政府氣候規(guī)制積極責任時亦有適用空間，為當事國國內法未規(guī)定氣候賠償責任情況下當事人的權利救濟留下了法理上的可能。
2.“解釋性適用”模式
在國際人權法“解釋性適用”模式中，法律解釋的對象并不是人權公約的條款，而是指國內憲法、普通法律因模糊性存在多種可能解釋結論的時候，法官對于國內法之解釋應當采納與國際人權法的目的、原則、標準相一致的結論，強調法院“對國際法的尊重優(yōu)先于對政治特權的司法順從”。一般來說，國際人權法“解釋性適用”發(fā)揮了“增進國內法律價值”的功能，即法官將國際人權法作為補充資源為法官的意見提供額外的支持，可以提供價值補充的國際人權法不僅包括已被國內批準的正式公約，也可以包括不具備正式法律約束力的人權宣言、人權條約機構的咨詢意見、聯(lián)合國人權機構的專門報告等“軟法”。
在氣候變化訴訟的實踐中，“Urgenda Foundation案”的初審法院實際運用過“一致性解釋”方法，即按照《歐洲人權公約》生命權的“風險預防”原則解釋《荷蘭民法典》中“未列舉的謹慎、勤勉注意義務”；“荷蘭皇家殼牌案”法院依照《歐洲人權公約》、經合組織《跨國企業(yè)準則》等論證企業(yè)氣候風險審慎預防義務。在理論上，“解釋性適用”的最大法理價值在于借助國際人權法制度資源來強化法官的論證說理，尤其是在法律發(fā)現(xiàn)和法律解釋可能在合法框架內存在多種結論之時，法官可以有傾向性地援引國際人權公約的內容和原則，對最終的判決起到價值支撐的作用。
?。ㄈ┎门欣Ь常喝藱啾Ｗo標準的分殊
在氣候變化訴訟中，國際人權法嵌入司法裁判往往依賴于其與國內憲法或國內法律的互動，即除少量的由歐洲人權法院等國際司法機構單獨依據(jù)國際人權條款及本院裁判先例作出的判決外，多數(shù)案例都必須考慮國內憲法和法律中的人權保護標準，法官如果優(yōu)先適用國際人權法或依據(jù)其原則對國內法加以解釋，必須承擔相應的論證負擔。故此，國內法與國際人權法作為裁判依據(jù)或裁判理由的實質差異并非體現(xiàn)在法條和權利類型上，其歸根結底是國內外人權保護標準的分殊。
客觀來看，《歐洲人權公約》等國際人權法對基本權利的保護力度在一些情況下嚴于國內法的人權標準。典型例證即如“Urgenda Foundation案”中“生命權”的“重大緊迫”風險被解釋為另一種形式的“權利侵害”，而客觀法上的規(guī)制不力在國內憲法判決中極難被直接解釋為侵害消極權利，除非在極少數(shù)情況下國內的客觀規(guī)制制度出現(xiàn)體系性的缺失和極嚴重的供給不足。正因如此，依據(jù)國內法裁判的氣候變化訴訟，如訴訟目標本身在于風險預防制度建構，法官對基本權利的司法論證通常更加謹慎，以避免國內憲法基本權利的規(guī)范功能無度擴張。保護標準的分殊削弱了國際人權法判例對后案的約束效力，如果國際人權公約所規(guī)定的“氣候人權”類型通常已被國內憲法的基本權利所覆蓋，其并不屬于填補國內法律空白的“外部法律資源”，法官必須對國內法、國際法規(guī)范、判例中的不同標準進行嚴肅比較，考慮國內立法是否具有與人權公約保持一致標準的立法意圖。由于生命、安全等法益在風險預防問題上很難形成可量化的、具體的憲法基準，訴訟目標所包含的對客觀秩序之請求各有不同，多數(shù)法官可以事實問題的差異為由拒絕參考先例。如在Greenpeace Nordic Association and Nature and Youth v.Ministry of Petroleum and Energy案中，原告要求法院按照《歐洲人權公約》的保護標準解釋國家的風險預防義務，但法院認為“Urgenda Foundation案”涉及的中長期總量控制目標、溫度控制目標屬于可能“造成全面氣候風險的重大問題”，但本案涉及的碳排放權交易政策和規(guī)則并不屬該范疇，故拒絕參考先例的解釋思路和論證結論。
由此可見，在國內法院審判的氣候變化訴訟如欲引入國際人權標準，法官首先需要在“立足于國內人權標準”和“立足于國際人權標準”兩種解釋方法中做出選擇。一般來說，立足于國內法將國際人權標準作為附加支持論點和價值確認工具的解釋難度較小，立足于國際人權法對國內一般性法律法規(guī)進行“一致性解釋”的難度相對較高，而立足于國際人權法標準對國內憲法規(guī)范做“一致性解釋”的實踐難度極大，實質上可能造成國際人權法對憲法內容的架空和對憲政結構的沖擊。故國際人權法“直接適用”和“解釋性適用”在面對標準潛在沖突的情況下，其人權保障功能都會變得異常脆弱。
二、基于國內憲法的氣候變化訴訟
人類的溫室氣體排放行為直接影響大氣系統(tǒng)維持氣候條件穩(wěn)定的生態(tài)功能，并由此威脅了人類的生存、生產、生活條件，全球氣候變化意味著人享有尊嚴、自由、生命等基本人權的客觀物質基礎受到威脅，即作為基本權利實質性內容的安全性利益遭受破壞。從這一點來說，對國家氣候風險預防義務形成直接和基礎約束力的，無疑是憲法中的基本權利規(guī)范，它構成所有氣候立法的最高憲法原則。一般來說，基于國內憲法的氣候變化判決包含三個步驟：一是識別可作為系爭氣候立法行為(或立法不作為)請求權的單項基本權利；二是判斷該項基本權利的憲法功能，以及基本權利對于公法、私法領域的約束力；三是判斷爭訟行為是否構成國家“不侵犯”義務或“保障”義務之違反，司法論證即對基本權利內容和效力功能的闡明。氣候憲法訴訟的起點是對基礎請求權的識別，這也是國內外相關研究關注的焦點。根據(jù)基礎請求權所依據(jù)憲法規(guī)范的外在形式不同，實證中訴訟形成了兩種基本論證進路：一是從憲法“兜底性”的未列舉權利或其他權利條款中推導出訴訟權利基礎，本文將其稱為“新興權利的司法證成”；二是將氣候規(guī)制與憲法傳統(tǒng)權利勾連，將氣候規(guī)制措施解釋為“對基本權利的限制”，以利益權衡的裁判方式判定氣候規(guī)制的實質理性，本文將其稱為“傳統(tǒng)權利的司法權衡”，二者在論證思路、裁判技術上各有側重。
（一）“新興”權利的司法證成
“新興”權利司法證成的基本思路是將穩(wěn)定的氣候條件視為實體性人格利益實現(xiàn)的客觀基礎，強調溫室氣體排放在改變氣候的同時“損害”了公民基本權利的實現(xiàn)條件，這些訴求通常被裝入“氣候穩(wěn)定權”的概念框架中。據(jù)我國學者統(tǒng)計，世界范圍以“氣候穩(wěn)定權”作為權利基礎的憲法訴訟已有8件，其中包括受到國際社會廣泛關注的“朱麗安娜訴美國案”。在此案中，原告主張聯(lián)邦政府在2100年前應持續(xù)將大氣中二氧化碳濃度控制在350ppm以下，這可以在最大程度上確保原告及他們的后代生活在氣候穩(wěn)定的環(huán)境中，保護青少年的生命、健康不受氣候變化侵害。法院援引了美國普通法中的“公共信托條款”和憲法第十四修正案“正當程序”條款，認為第十四修正案的規(guī)范價值在于維護“根植于美國歷史與傳統(tǒng)的、個人尊嚴和自由選擇的核心”。雖然法官指出“由憲法第十四修正案推導實體權利是極為例外的司法創(chuàng)設”，但“考慮到氣候與人身、財產及其他自由不可分割的關系，‘氣候穩(wěn)定權’是根植于美國憲法的一項基本權利”。
“新興”權利的司法證成往往是案件原告及裁判者的策略性選擇，各國法院普遍缺乏將“財產權”“生命權”等傳統(tǒng)權利功能擴展至客觀秩序建構請求的判決先例，“新興”權利則可以巧妙地回避權利性質和權利功能的限制。對于法官而言，在開放性憲法條款中證明“氣候人權”的正當性基礎，比“改變”傳統(tǒng)權利固有的、消極的屬性具有更小的合法性風險。除“氣候穩(wěn)定權”之外，氣候判決也曾從憲法規(guī)范中推導出不成文的“健康環(huán)境權”。如在Ashgar Lehari v.Federation of Pakistan案中，法院認為《巴基斯坦憲法》生命權條款中包含“享有適宜人體健康環(huán)境”的權利；Association for Protection of Democratic Rights v.The State of West Bengal and Others案中，法院從印度憲法“生命權”“自由權”條款及國家環(huán)境保護義務條款中共同推導出“健康環(huán)境權”。法院推導“新興”權利意味著承認“氣候人權”具有不同于傳統(tǒng)權利的獨立意義和內涵，不僅可以為后續(xù)的案件開辟新的訴訟通道、對國家課以不同程度和內容的積極氣候規(guī)制義務，還可以通過憲法基本權利對立法的宏觀指引，間接促進客觀秩序體系的形成。
然而，“新興”權利的證立需要符合價值、概念、政策上的各項標準，并遵循法理上規(guī)范化的論證步驟。如雷磊教授指出，權利的判斷標準至少包括：利益的正當性、保護個人選擇的優(yōu)先性、法律體系的可容納性、社會成本和政治考量上的可實現(xiàn)性等等，否則所謂的“權利”僅是一項無法規(guī)范化的“權利主張”。從判決實踐來看，“新興”權利證立往往停留在價值應然、利益重要性的論證層面，而一旦深入完整的權利論證框架中，法官則會面臨違背憲法規(guī)范整體制度結構的質疑。
第一，以解釋“未列舉權利”內涵、擴充傳統(tǒng)權利邊界的方式推導權利可能干擾權利體系的內部融貫。德國學者Dürig等認為憲法的概括性權利保障條款和具體權利條款分別發(fā)揮著“一般自由權”與“個別自由權”的規(guī)范功能，兩者共同服務于本國憲法保護的核心價值，并相互補充形成“無漏洞的、封閉的權利保障系統(tǒng)”。故此，法官在判例中推導的各項“新興”權利實際上是“組成整體的各部分”，其性質和內容相互關聯(lián)、價值融貫一致。以“朱麗安娜訴美國案”為例，美國憲法第十四修正案“隱含”的基本權利多圍繞著個人自治秩序中“最私密的選擇”所展開，如父母對子女教育的決定權、同性戀者的權利、墮胎的權利、決定終止延長壽命醫(yī)療服務的權利等等。通過該條款證立權利需要進行客觀目的解釋，共識觀點認為第十四修正案推導權利的目的在于保護私人自治的核心范疇不因憲法列舉不周而落入政府管制范圍，這與“氣候穩(wěn)定權”仰賴社會公共治理、請求政府干預保護的法理邏輯截然相反。因此，僅根據(jù)法益的“重要性”盲目擴張權利類型，會造成基本權利作為“價值體系”的過度擴散，破壞“一般自由權”的規(guī)范功能。
第二，權利保護強度與審查標準混亂的問題。“一般自由權”不是對“個別自由權”無限度的收容和保障，將權利放置于“列舉”和“未列舉”的不同規(guī)范條款，往往意味著基于保護強度不同所作出的分類，如果對保護強度不加區(qū)分，“個別自由權”就失去了獨立存在的意義。以美國憲法第十四修正案為例，法院通過一系列判決已型構出較為穩(wěn)定的類型化審查基準，包括：要求行政手段與立法目的“必要性關聯(lián)”的嚴格審查標準、要求行政手段與立法目的“實質性關聯(lián)”的中度審查標準、要求行政手段與立法目的“合理關聯(lián)”的寬松審查標準三種。審查標準是各項基本權利規(guī)范效力的外在表現(xiàn)，其由基本權利所保護的利益重要程度所決定。“朱麗安娜訴美國案”法院在證成“氣候穩(wěn)定權”時強調其是“重要且迫切的根本性利益”，而在審查標準上選取了對政策尊重程度較高“合理性審查”，最終判決政府采取的氣候措施是“根本上不合理的”。這一系列論證因缺乏對權利性質和審查強度關聯(lián)性的審慎思考而顯得恣意，也側面說明證成“新興”氣候權利的司法進路在法理上止步于權利類型的構建，很難深入且周全地闡明新的權利具有什么規(guī)范效力以及為何如此。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)權利的司法權衡
另一類基于國內憲法的氣候訴訟則將氣候規(guī)制措施解釋為“對抽象自由權的干預、限制”，并以“原則權衡”的方式來考量氣候立法是否符合“比例原則”的要求，從而回歸了基本權利防御功能的司法論證。此類案件以德國憲法法院判決的Neubauer，et al.v.Germany案為代表。本案原告主張《德國氣候保護法》第3條、第4條規(guī)定的2030年前減排目標過于保守，將威脅青少年一代的生命權及財產權。德國憲法法院在裁判時敏銳地察覺長期減排政策涉及代際利益沖突，法院的判決實質上構成對沖突利益的“權衡”，基本權利的規(guī)范效力不是以“全有”或“全無”的“規(guī)則”形式展現(xiàn)，法官必須在權利沖突語境中判斷立法規(guī)定的利益分配方式是否構成憲法禁止的“不合比例限制”，將基本權利作為“原則”方式適用。
在具體的論證思路上，法院以2050年的“碳中和”目標作為裁判前提，法定的減排目標構成憲法上的“先發(fā)效力”，即階段性減排目標本質上決定了當代人、后代人的“抽象行為自由”(包括碳排放自由、就業(yè)機會、產業(yè)發(fā)展模式等因素)，經總量限定的碳排放權實際是不同時期人們的“自由權利”。經過對科學證據(jù)的考量，法院認為現(xiàn)行立法規(guī)定的2030年前減排總量過少，故因“不合比例”地加重了后代人的減排負擔而構成違憲。表面上法官主張規(guī)制措施對基本權利的限制“禁止過度”，但實質上這一裁判是在長期“碳中和”目標已經發(fā)揮“憲法先發(fā)效力”的基礎上作出的，其反而起到了督促立法機關、行政機關提前落實減排任務、合理分配不同時期“碳預算”的功能，客觀上有助于強化氣候風險的預防及持續(xù)保護青少年、未來世代的生命和健康。
Neubauer，et al.v.Germany案嘗試將氣候目標與基本權利的消極防御功能關聯(lián)，解決了基本權利功能及審查標準混亂的問題。這種裁判思路有利于強制政府制定政策時將代際間負擔均衡、后代人發(fā)展利益作為重要考慮因素。但出于普遍公益目的的“碳中和”目標能否理解為對基本權利的“限制”仍存在著疑問，并且該案的判決前提是德國的《氣候變化應對法》已經規(guī)定了溫度控制目標，即排放總量控制目標必須依據(jù)《巴黎協(xié)定》的2℃溫控目標而制定，即司法裁判解決的問題并不是政府是否承擔積極預防義務的問題，而是既定的減排成本如何在代際之間公平分擔的問題。在其他尚未制定“碳中和”立法的國家，這種裁判模式的可借鑒性就非常有限。
三、實體性人權訴訟進路的法理障礙
綜上所述，基于國際人權法和基于國內憲法的氣候變化訴訟實質上都強調對實體性人權進行預防式保護，兩者共同面臨的難點都在于請求權基礎之構建以及權利性質、權利功能的司法論證。在傳統(tǒng)的人權訴訟中，基本權利的對象和客體相對單一，現(xiàn)實中的某項利益訴求可以精確地對應到一項基本權利的特定憲法功能，司法裁判的難度相對較低、判決擾亂憲法結構的風險較低。這種司法模式在氣候變化訴訟中卻難以為繼。一方面，以人權條款解決氣候問題需要法官對模糊的“氣候法益”進行釋明和填充，而氣候變化訴訟的基本目標在于改造消極的氣候規(guī)制政策，訴訟請求背后包含著復雜、綜合的法益。正因如此，多數(shù)氣候憲法訴訟的原告主張的是“國家不作為”侵犯了包括環(huán)境權、健康權、生命權、財產權在內的一系列基本權利，這直接導致了權利性質與權利功能的對應關系混亂。另一方面，基本權利“兩分”范式源于福利國家興起后秩序行政向服務行政、給付行政的轉變，但當社會系統(tǒng)性風險極大程度地解構了傳統(tǒng)行政范式之后，國家風險預防義務的內容更加龐雜?；緳嗬枰獓衣男袑哟位?、實體和程序結合的保障性義務，對國家“最低限度”義務的合憲判斷就更加困難，借助消極防御權或積極受益權的審查框架很難為動態(tài)性的、層次化的風險預防措施提供明確的憲法基準。
?。ㄒ唬┓ㄒ嫒诤吓c權利定型困境
在上述兩種“氣候人權”司法保障模式中，絕大多數(shù)案件都以人格利益作為最根本的保護對象與推進政策的落腳點。這種趨勢與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟形成了法益保護重點的區(qū)別，即根據(jù)環(huán)境法學說，“環(huán)境權”是一項以環(huán)境要素為權利對象、以環(huán)境利益為權利客體、以享用良好環(huán)境為主要內容的實體性權利及程序性權利之總和。雖然學者們也承認環(huán)境權與人格權利存在競合關系，但傳統(tǒng)環(huán)境權的首要功能在于對生態(tài)環(huán)境客體的保護，如有學者提出氣候變化訴訟的模式選擇將解決環(huán)境風險為基本出發(fā)點，訴訟必須作用于受損的生態(tài)系統(tǒng)、以救濟環(huán)境公共利益為唯一目的，環(huán)境權能否被定性為一項人權尚有理論爭議。
在氣候變化訴訟中，對權利客體的硬性“拆分”會使氣候治理喪失極為重要的內容和價值。在科學意義上，全球氣候變化的后果既可能是價值可量化的生態(tài)環(huán)境利益“損失”，如海洋漁業(yè)資源、生物多樣性、河流徑流水量的變化，也可能是價值不易量化的系統(tǒng)性生態(tài)“變化”，比如極端天氣出現(xiàn)的頻次增加等。從人權保護的維度來看，這些可量化和不易量化的生態(tài)功能變化最終轉化為人體健康“風險”和“損失”。無論是立法者還是法官，在決策過程中都必然將人格利益作為氣候治理的重要價值和目標。
氣候風險中環(huán)境公共利益與人體健康利益的融合日益為國際人權組織所關注：2022年7月，聯(lián)合國大會通過A/76/L.75號決議，確認享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權利是一項基本人權，并且申明了清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境權對享受所有人權具有重要性。除此之外，若干國家憲法中的環(huán)境權規(guī)范也彰顯了以“健康”作為權利的外在標準，如保加利亞憲法規(guī)定“每個人都有權享有符合既定標準和準則的健康和良好的環(huán)境”，芬蘭憲法規(guī)定“人人有權擁有健康的生活環(huán)境”，等等，從人類健康的角度界定實體性環(huán)境權內涵的憲法條款接近50項。據(jù)此，氣候變化訴訟原告所主張的權利客體多由“環(huán)境”和“健康”兩項核心法益所構成，二者均是“消極權利”與“積極權利”的綜合體。如權利主體基于支配和享用環(huán)境的自由，請求排除私人或國家的妨礙或破壞行為，實際就發(fā)揮了權利的消極防御功能；反之，如權利主體基于對良好環(huán)境的追求，請求國家對環(huán)境破壞行為進行公法規(guī)制，或采取恢復生態(tài)環(huán)境質量的積極措施，實際就發(fā)揮了權利的積極受益功能。從人權保障的角度來講，氣候訴訟的核心目標在于從現(xiàn)有的人權機制中選擇“適合”的權利加以主張，從而使個人推動政府制定并執(zhí)行更嚴格的溫室氣體規(guī)制措施，其強調的是權利的積極面向，而錯綜復雜的法益無疑使得國內判決確認實體性“氣候人權”難度極高，轉向程序性權利的構建，反而可以在實體性“氣候人權”可能受侵害時，賦予個人要求司法機關審查涉及碳排放、氣候風險行政決定程序的資格，由訴訟推動行政程序改良，進而使個案中的“環(huán)境健康”等實體權利內容得到具體化。
（二）國家風險預防義務的層次化
傳統(tǒng)法理中，基本權利作為實體請求權只是針對國家的“排除侵害請求權”或“不作為請求權”，它也是近現(xiàn)代憲法司法化起始的主要領域。受到這種思維的制約，法官從人格權中推導出“履行積極義務”的救濟方式存在著悖離先例的風險?，F(xiàn)代以來，國家義務的內容與履行方式隨社會治理任務的變遷經歷過兩次重大調整：福利國家的興起使基本權利得以推導出對物質條件的“給付請求權”，而風險社會的擴張又使針對物質的“給付請求權”不足以維系個人應對風險的能力，故國家義務更多地轉化為“制度”和“程序”之給付，即為社會創(chuàng)造整體性的風險預防制度與社會條件。在這個轉變過程中，基本權利的實現(xiàn)程度勢必仰賴立法者對規(guī)制制度的補充，以填補抽象基本權利與具體社會問題之間巨大的距離，基本權利的司法救濟主要承擔“兜底”功能，而不可能解決所有實體權利保障問題。然而法官在憲法案件中常出現(xiàn)一種慣性思維，即過于倚重來源于民法的請求權基礎理論范式，簡單依據(jù)權利的規(guī)范基礎判斷系爭訴求是否成立，將國家風險預防義務片面理解成請求權存在與否的問題。這就導致“烏爾根達基金會案”“朱莉安娜訴美國案”等經典判例中的共性問題：一旦權利成立，則判決國家“不作為”或“作為不足”違憲；一旦權利存疑，則使用“政治問題”“分權原則”等消極理由回避實質審理，而不再過問主觀權利的功能與國家具體的制度行為是否存在必然的對應關系。
事實上，氣候訴訟在多大程度上能實現(xiàn)其人權功能，主要取決于國家履行氣候風險預防義務的具體形式。多數(shù)氣候訴訟目標并不是對“損失”或“損害”的救濟，而是基于風險預防原則的規(guī)制性措施建構。風險預防原則使由“弱”原則到“強”原則的一系列版本組成：“弱”風險預防原則的制度約束效力主要體現(xiàn)在建立危害預期與預防措施之間的科學關聯(lián)上，為預防措施提供合法性基礎；“強”風險預防原則的制度約束力則包含對負面結果的安全邊界控制、對整體預防強度的控制和對最佳可用技術的強制使用等，決策者履行哪一版本的風險預防義務，更多情況下是基于“成本-效益分析”的公共政策選擇，而非最大限度保護人權的價值判斷。因此，雖然訴訟原告主張政府負有通過限制溫室氣體排放來預防負面人權影響、通過強化監(jiān)管保護人權的義務，但僅憑主觀權利不能直接主張?zhí)囟◤姸鹊膶嵸|性預防措施，否則國家在應對氣候風險上的裁量權將被極大壓縮。
在現(xiàn)階段，實體性的“氣候人權”缺乏明確的規(guī)范效力，而受到氣候變化最大不利影響的群體普遍缺乏能力參與、影響氣候決策進程，因此應當將精力轉向以環(huán)境信息獲得權、參與決策權、司法救濟獲得權等程序性權利為基礎的，旨在監(jiān)督、規(guī)范、構建政府氣候決策行政程序的訴訟路徑，要求政府在氣候政策制定中充分考慮氣候風險對公民人權的可能不利影響、在風險規(guī)制決策中滿足“論證門檻”、承擔“信息披露”及“審慎決策”義務，使政府對氣候風險、人權影響的監(jiān)測、評估、控制服務于人權保障的實體結果。
四、氣候行政程序的司法審查及其人權功能
國家義務正隨著人類社會的危險世界觀(現(xiàn)代性)向風險世界觀(后現(xiàn)代性)轉變的歷史過程逐步轉型。由于氣候風險的不確定性、不完全信息以及科學結論的分歧，任何風險規(guī)制措施都不能全然規(guī)避消極的人權后果。即便如此，公民獲知和理解政府據(jù)以決策的信息，以及其作為權利主體適度參與氣候有關的項目、計劃、政策決策的過程，都是其根據(jù)主體自由意志采取必要措施保障自身人權的必要前提，如公民被隔離在氣候決策程序之外，無論是對私人風險規(guī)避措施的“自由選擇”還是對國家最低限度保障性規(guī)制的“積極主張”都將無從談起。聯(lián)合國現(xiàn)任秘書長安東尼奧·古特雷斯指出，公眾切實參與決策是一項亟待保護和加強的人權，重塑氣候治理的關鍵在于公眾切實參與影響自身生活的氣候決策，而參與權作為基本人權在氣候領域是尚未得到充分利用的、可改善政府決策的法律工具。
雖然諸多國際環(huán)境文件均強調尊重公眾知情權、參與權和獲得救濟的權利，環(huán)境信息知情權、公眾參與權等也納入了一些國家憲法及環(huán)境立法，但程序性人權需被法律具體化為一系列行政程序的要求、步驟、標準，才具備確定的規(guī)范效力。政府的行政權力日益影響到氣候風險下的人權實現(xiàn)，其行使受到正當程序規(guī)制的必要性也就越高，但目前氣候立法中相關的行政程序制度規(guī)范卻尚未完善：比如公民環(huán)境知情權是指包括自然人、法人、相關組織或團體在內的“公眾”享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境的權利，在應對氣候變化上政府主管部門應負有披露國家、地方溫室氣體排放信息的責任，并對涉及溫室氣體排放信息披露的違法行為進行監(jiān)督處罰，美國加州法律通過“公開會議”等公眾監(jiān)督方式對溫室氣體排放信息披露進行監(jiān)管，立法規(guī)定涉及碳交易的政策調整必須事前征詢公眾和利益相關方的意見，但多數(shù)國家的相關法律法規(guī)卻仍存在義務主體范圍過窄、政府主管部門監(jiān)管責任不明確、公眾監(jiān)督措施缺失等情況。
在立法層面的制度規(guī)范不能完全實現(xiàn)程序性“氣候人權”的情況下，通過判決推動風險決策程序完善成為了一種氣候訴訟保障人權的另一條進路。氣候變化訴訟的發(fā)展歷程中，行政程序訴訟作為一種“弱”司法保護模式，并未得到與主觀權利訴訟同等的關注程度。但事實上，以環(huán)境影響評價訴訟為代表的行政程序訴訟是氣候變化訴訟的重要類型，其訴訟目標雖不直接針對立法及政策的實體性內容，但該類案件仍能通過對程序性義務的審查發(fā)揮對當事人的救濟效能以及對政策的影響效能：
首先，一般行政法提供的基礎框架為法院解釋和創(chuàng)制氣候行政程序的相關標準留下了可能的空間?，F(xiàn)代法律制度通常強調對實體權利的程序保護，典型的如美國憲法上的“正當程序條款”，當個人實體權利存在被侵害之虞，就有權主張正當?shù)某绦蛐员Ｕ?，這種對知情權、參與權、獲得公正司法救濟的權利保障的理念根植于憲法和行政法之中，并形成了一系列法律規(guī)則和原則，法官通過判例的方式漸進確立實體權利和實體法規(guī)則。在應對氣候變化法律本身尚不足以支撐積極氣候判決時，一般行政法規(guī)范也可能成為法官裁判的依據(jù)，如美國Center for Biological Diversity v.Federal Energy Management Agency一案中，原告指出聯(lián)邦能源管理計劃使用大量資金資助了油氣開發(fā)項目，擠占了原本應用于適應氣候變化項目的資金預算，對環(huán)境和公眾健康產生了不利影響。然而，原告并未主張被告侵害了其環(huán)境權或健康權，而是訴諸了正當程序條款及《信息自由法》，要求被告公開2018至2021財年的全部資助信息，以對能源管理機構施加修正其公共投資政策的壓力。
其次，環(huán)境法中的若干程序性制度同樣可作為支持氣候訴訟的法律依據(jù)。人權條款在氣候訴訟中通常以“原則裁判”而非“規(guī)則裁判”的方式適用，即不能通過法律直接規(guī)定的“行為-后果”得到裁判結論，而必須訴諸比例原則等進行沖突利益之衡量，當原告所訴諸的“人身權”或“財產權”等實體性權利未受到實際的“損害”或“損失”，基于實體性人權的訴訟思路反而會被遮蔽在他方主體的合法權利之下(常見的如原告的“人身權”與被告企業(yè)的“財產權”沖突)，成為原告勝訴的真實阻礙。相反，環(huán)境法中的若干程序性制度(如環(huán)境影響評價等)，超越了個別損害救濟并立足通過強化政府決策的事前分析、評估，避免決策過程中環(huán)境利益被邊緣化以導致嚴重環(huán)境損害，其在制度目的上與氣候風險預防更具有契合性?？紤]到環(huán)境利益具有公共利益的屬性，司法實踐對于該類行政程序訴訟原告資格之標準逐漸寬松，如承認風險集聚類項目中承擔環(huán)境風險周邊居民的原告資格、受到行政機關不作為間接影響的人的訴訟資格等。雖然強化環(huán)境影響評價程序等方式并不能保證決策的實體結果符合“氣候正義”的實質要求，但法院在此類案件中對于行政機關的實質政策判斷可以保持高度尊重，避免了“要么證明、要么專斷”非此即彼的選擇，顯然降低了案件進入實體審理的難度，一定程度上避免了基于實體性“氣候人權”的訴訟面臨的勝訴率、結案率極低的困境。
（一）程序性權利的規(guī)范基礎與制度保障
《巴黎協(xié)定》第12條規(guī)定：“締約方應酌情合作采取措施，加強氣候變化教育、培訓、公共意識、公眾參與和公眾獲取信息，同時認識到這些步驟對于加強本協(xié)定下行動的重要性”。《奧爾胡斯公約》等國際環(huán)境法文件也致力于從程序性權利的完善實現(xiàn)實體性環(huán)境健康權利的保護，并將信息獲取、公眾參與決策、訴諸司法規(guī)定為程序性環(huán)境人權的“三大支柱”。司法審查以公眾信息獲取、參與決策為保障重點，不僅是對抗行政權恣意的必要制度，而且在“行政機關與私人之間形成貫穿公共政策制定和實施過程的信息和交換通道”，其本就是維護個人消極自由的一個側面。
如欲使行政決策盡可能適應氣候風險下人權保障需求，國內行政法必須對氣候風險規(guī)制行政程序的基本理念和制度設計進行完善和更新。“第三代”行政程序范式的興起，為此提供了契機。“第三代”行政程序是一種“回應治理手段及新模式之不斷發(fā)展需求的全新混合式程序”。傳統(tǒng)的環(huán)境行政程序主要按照“命令-控制”型治理模式所構造，具有較強的封閉性、僵化性。“第三代”行政程序則強化了程序的公眾參與機制，吸納更多主體進入決策過程展開信息、知識、利益和價值的持續(xù)協(xié)商、交流，同時強化了行政程序的過程性，在風險評估、風險管理和風險交流階段設置不同的程序裝置，匹配風險規(guī)制各階段的現(xiàn)實需求。氣候規(guī)制的啟動基礎是對氣候變化潛在后果、系統(tǒng)敏感性、暴露度和適應能力進行評估，氣候風險和系統(tǒng)適應能力隨時間呈現(xiàn)變動狀態(tài)，故此理想狀態(tài)下決策者不僅應階段性地按期更新氣候風險評估報告，還應對具有潛在重大氣候影響的行政規(guī)劃、重點項目進行“一事一議”的風險評估。近年來，氣候風險評估逐漸趨向制度化，成為應對氣候風險行政程序完善的重要依托，同時其也是未來司法監(jiān)督的重點對象。
第一，氣候變化立法中的氣候風險評估與公眾參與制度。氣候變化專門立法通常將氣候風險定期評估報告作為政策的基礎科學依據(jù)，并將公眾參與作為編制報告的強制性程序。如英國《氣候變化法》規(guī)定氣候變化委員會定期提交氣候變化風險評估報告(分為“進程報告”和“議題報告”)，在報告制定過程中，委員會定期與政府、企業(yè)、學術界、公民組成的“公眾參與小組”進行溝通是其法定職責的一部分。雖然公眾溝通形式以研討會、圓桌會議、意見征集等非正式程序為主，但確實通過賦予公眾參與權、風險議題建議權的方式，增強了氣候風險決策的透明度和信息支撐。
第二，氣候風險納入環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度是環(huán)境法“預防原則”的制度體現(xiàn)。盡管各國的環(huán)境影響評價存在制度差異，但其根本的制度邏輯在于事前將私人、公權力機關環(huán)境行為的潛在環(huán)境后果納入決策考量，避免生態(tài)環(huán)境利益在決策中被邊緣化而遭受重大損害。環(huán)境影響評價制度在保障公民對氣候決策信息獲取權利、強化政府“審慎決策”義務上具有很大的制度潛力，該制度同時也包含公眾參與權利的保障程序，如接受公眾評論、回應公眾意見等機制。將氣候風險納入環(huán)境影響評估是司法監(jiān)督行政程序的最重要方式，由于多數(shù)國家立法尚未將碳排放納入強制評估的范圍，未履行氣候影響評估程序是否會影響行政行為效力主要由法官根據(jù)行政法一般原則進行裁斷。
第三，氣候變化的健康影響評價(health impact assessment)。IPCC第五次評估報告指出，增強適應氣候變化能力是各國應對氣候變化健康風險所必須承擔的任務，氣候變化的健康風險評價主要用于指導政府的公共衛(wèi)生決策，其或以獨立的政策報告形式呈現(xiàn)，或作為綜合性氣候適應性行政規(guī)劃的組成部分呈現(xiàn)。健康風險評價有助于提升脆弱人群氣候適應能力、幫助公民認知并應對氣候健康風險、提前選擇疾病預防方案，如美國疾病預防中心制定的“抵御氣候影響的韌性建設框架”(BRACE框架)聚焦于識別潛在的健康風險以及關聯(lián)性最大的人群和地區(qū)分布，協(xié)助各州制定健康風險的適應性政策。美國、加拿大、英國、澳大利亞等國的應對氣候變化政策規(guī)劃中均設置了不同形式的健康影響評價程序，但它們目前主要屬于政府規(guī)劃和公共政策的范疇，立法規(guī)范及法律監(jiān)督機制尚待完善，實踐中法院對氣候變化健康影響評價進行司法審查的案件尚不常見。
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目前，國內學者對于程序性氣候司法審查的專門研究較少，而國外研究對它的制度功能并不樂觀，主要原因是該種司法模式性質上屬于“客觀違法審查”，留給司法裁量的空間有限，其效果受到行政程序法具體規(guī)定的約束較強。但是，這種判斷主要基于理論上的推測，訴訟制度的實際效果應當從案件的數(shù)量、勝訴率、對政策影響情況等關鍵指標進行檢驗。雖然各國的氣候決策行政程序立法仍處于完善過程中，但以此為案由的案件數(shù)量已超過600件，并且在《巴黎協(xié)定》和氣候專門立法出臺之前，美、澳等地法院就已經判決大量此類案件原告勝訴，其涉及的政策范圍更是包含了海外能源計劃、燃料效能標準、交通基礎設施修建計劃、氣候投融資等涉及氣候變化的核心產業(yè)事項。可見，司法機關在履行程序性審查職能時，仍能通過能動審判強化對行政機關的監(jiān)督以及對公民程序性人權的保障。
第一，司法漸進調整行政程序制度。現(xiàn)代行政法將違反“正當法律程序”的司法審查作為一種重要的程序權利保障途徑，特別是在英美法系國家，法官審查行政程序可以保證政府決策以“看得見的公正”(the appearance of justice)的方式作出。法院依據(jù)行政程序法的一般性原則，如英國的“自然正義”原則、美國的“禁止恣意”原則，確保行政程序具備最低限度的公正要求，司法判例的積累可以漸進地推動行政程序建制的完善。法院保障程序性“氣候人權”并不一定以氣候決策的行政程序規(guī)定了訴訟條款為先決條件，法院在行政程序審查上擁有一定的司法裁量權，如美國的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)并沒有將氣候變化風險作為項目、規(guī)劃環(huán)評的強制性評估范圍，推動環(huán)評納入氣候因素的主要依靠的是法院的一系列判決。在2005年Friends of the Earth v.Peter Watson一案中，原告主張兩家金融機構為“海外能源計劃”提供融資，市政府應當就其可能增加的溫室氣體排放進行環(huán)評，法院認為該事項受到NEPA的調整，政府未將潛在碳排放量納入環(huán)評構成“行政恣意”。在另一些判例中，環(huán)境影響說明書中氣候風險說明“不夠充分”，也可能導致行政決定被撤銷，如Mid States Coalition for Progress v.Surface Transportation Board案中，原告雖已在環(huán)境影響說明書中披露其計劃涉及碳排放，但法院仍認為原告修建鐵路的行為會改變電廠采購燃煤的成本，間接增加低硫碳的使用比例，必須對其潛在的氣候影響作出評價。該些司法判例引起了聯(lián)邦、州立法機關對于溫室氣體納入環(huán)評的重視，如2016年環(huán)境質量委員會(CEQ)發(fā)布了《聯(lián)邦政府部門和機構在國家環(huán)境政策法評估中考慮溫室氣體排放和氣候變化影響的最終指導意見》、2018年《加州環(huán)境質量法》增加了項目建設碳排放評估的規(guī)定。
第二，司法能動保障公民程序性權利。從權利與義務的對稱性來講，行政機關的氣候“審慎決策”包含了根據(jù)科學證據(jù)理性決策、對決定充分說明理由的義務，而司法審查保障的則是當事人要求決定者“說明理由”(the right to reason-giving)和獲得“信息告知”(the right to be informed)的權利。司法機關的適當角色是確保行政機關已經嚴格檢視其行為可能導致的氣候風險，并且確認決策有充分的科學證據(jù)和文件記錄支持。為保障公民權利的實現(xiàn)，法院在審查過程中會刻意放松原告資格的限制。比如在Friends of the Earth v.Peter Watson案中，被告認為原告沒有證據(jù)證明被訴行為與氣候變化的必然因果關系，但法院對原告適格的審查標準進行調整，認為原告只需證明“環(huán)境影響評價可能影響聯(lián)邦行政決策的最終結果”以及“行政決策可能導致原告的潛在損害”即可，不必再以“立即發(fā)生的實際損害”為當事人適格要件。
第三，以科學共識和科學進展動態(tài)調整行政機關程序性義務。在早期的氣候判決中，法院傾向于消極回避氣候變化的爭議，其中關鍵的原因是氣候風險在科學上的共識程度較低，法院干預很可能遭到“司法政治化”的批評。當氣候風險逐漸成為社會主流共識之后，一切氣候風險決策正是建立在科學與政治的不可分性基礎之上，司法審查同樣是科學證據(jù)交流與科學共識重構的微觀決策場景，故法院傾向于根據(jù)科學進展動態(tài)調整程序審查標準，以回應動態(tài)風險預防的制度需求。如在1997年和2007年，美國先后出現(xiàn)了兩起針對國家高速公路管理局在制定燃料效能標準時未將碳排放納入環(huán)境影響評估的訴訟案件，法院對行政程序合理性的標準論證則截然不同：在第一起案件中，法院認為該評估程序對應對氣候變化沒有實質性幫助，故拒絕原告訴請；而第二起案件則推翻了先例，判決書指出氣候變化目前已是“科學共識”，先例的結論是在當時科學證據(jù)不足的背景下做出的，而氣候風險的迫近壓縮了行政裁量的空間，被告不得回避氣候影響評估義務。此外，法院認為行政機關“說明理由”的義務隨著科學評估手段之發(fā)展而強化，在High Country Conservation Advocates v.United States Forest Service案中，被告抗辯“無法準確估算碳排放量并基于氣候因素分析政策的成本—收益”，法院指出行政機關有義務參考可靠的碳排放“成本—收益”方法學進行政策評估，而不能刻意回避和忽略可使用的評估技術、手段。
結語
氣候風險下公民權利需求的增加必然導致國家義務的增加，在以實體性主觀權利為訴請的氣候訴訟中，司法裁判被賦予的功能期待不只是對個體權利提供救濟，更重要的是通過判例的積累使抽象的“氣候人權”逐漸演變?yōu)榭陀^法上的規(guī)制體系。然而，基本權利的實現(xiàn)更多依賴于立法形成的制度條件與行動方案，在氣候法法益趨向綜合化、國家風險預防義務趨于復雜的背景下，法院很難精準地為請求權劃定出精確的范圍，寄希望于司法機關提升審查強度、反推立法完善存在著諸多障礙。因此，未來氣候變化訴訟更大的制度潛力在于對行政決策程序的審查，法官通過有限度地能動裁判，使程序正義服務于實體人權的保障。
（孫雪妍，清華大學環(huán)境學院博士后研究人員，法學博士。）
Abstract：In accordance with the canonical sources of the right of the legal claim，the targets of judicial review，and the intensity of judicial review intervention policies，the lawsuits that directly and indirectly activate the function of human rights protection amid climate risks can be divided into the following categories：climate change lawsuits based on international human rights law，climate change lawsuits based on the domestic constitution，and judicial review of administrative procedures.Due to the singularity of the legal status and force of international human rights law，its“direct applicability”and“explanatory applicability”limit its function in protecting human rights；Climate change lawsuits based on the domestic constitution have the identification of basic right of claim，the judgment of basic rights and function，and the scope of state obligations as the judgment process.Factors such as the difficulty in right typification caused by the integration of climate law and interests，the expansion of discretionary and administrative power in legislation under the context of risk prevention，and the functional boundary of the judicial system cause the dysfunction of the dichotomous review standard of positive rights and negative rights.Procedural rights represent an important dimension of climate-related human rights.With the standardization of administrative procedures on addressing climate risks，the court gradually reinforces decision-making authorities’ obligation of due diligence through judicial review of risk decision-making procedures，thus indirectly guaranteeing the realization of tangible human rights.
Keywords：Climate Litigation；Right to Climate Stability；Right to Climate Health；Evaluation of Climate Risks；Assessment of Environmental Impact
(責任編輯 曹 煒)
關鍵詞：氣候訴訟 氣候穩(wěn)定權 環(huán)境健康權 氣候風險評估 環(huán)境影響評價
引言
近年間，通過訴諸司法為全球氣候風險中的人權提供救濟和保護，是全球范圍內興起的現(xiàn)象。國內外學者將此種案件概稱為“基于人權的氣候訴訟”(human-right based climate litigation)。法院成為氣候危機下人權保障的重鎮(zhèn)：不管是在尊重司法先例的美國、英國、加拿大等英美法系國家法院，還是在推崇制定法權威的德國、荷蘭、法國等大陸法系國家法院，以及在國際氣候談判上較為積極的南非、巴西、尼日利亞、印度、墨西哥等亞非拉地區(qū)國家法院，均已出現(xiàn)了保障人權為目標的氣候變化訴訟。法院基于國際條約規(guī)定的人權條款、憲法基本權利條款以及從憲法中推導出“新型權利”，充分發(fā)揮了司法的人權保障功能，不僅對微觀的權利爭議提供必要的司法救濟，更是以人權為裁判標尺介入國家氣候立法以及宏觀氣候政策，謀求推動立法機關、行政機關制定更積極的氣候立法及政策。
法院作為權利救濟的主要陣地，以規(guī)范化方式落實宏觀權利體系的安排，以微觀裁判防御公權力對個體利益的限制和侵犯，傳統(tǒng)領域的主觀權利訴訟通常并不以追求客觀秩序變革為目標，而氣候變化訴訟則將“人權司法救濟”作為一種制度資源和手段，以此促使國家履行風險預防義務，形成客觀秩序中積極應對氣候變化的制度體系，個體的“權利救濟訴求”反而在裁判目標上隱退。因此，原告與裁判者實際是從多種規(guī)范來源、多種訴訟類型、多種權利基礎中選擇實際效果最有利于氣候治理、勝訴可能性最高的司法方案。以此為出發(fā)點，雖然理論上各種訴訟類型均可能直接、間接起到保障人權的效果，但不同類型訴訟在審查對象、審查強度、救濟方式、規(guī)范依據(jù)的裁量空間上存在著“不可通約”的特征，如法院的憲法解釋權、國際人權條約解釋權和對一般行政行為審查權的內涵截然不同，分權原則對憲法案件施加的限制與其在普通違法訴訟中的表現(xiàn)也差異鮮明；不同訴訟類型中司法的功能各有側重，如基于行政程序法的客觀訴訟更注重法官對氣候決策程序進行監(jiān)督，雖然其中包含了法官對人權價值的衡量，但法官不被期待作出與憲法訴訟同等強度的政策實質判斷等等，故氣候變化訴訟的人權保障功能需在訴訟類型化的語境下分門別類考察。
在目前的理論觀點中，以國際法、國內憲法人權條款為規(guī)范基礎的主觀權利訴訟被認為是發(fā)揮人權保障功能的重點訴訟類型，并被賦予較高的制度期待，學者列舉的理由大致如下：首先，支撐人權概念的道德基礎具有穩(wěn)定性和普適性，并且一定程度上隔離政治實踐，以個案爭議為切入使司法辯論聚焦于何種應對氣候變化措施能夠保障基本權利，有助于修正民主決策中狹隘的政治視閾和復雜的利益博弈；其次，基本權利在最高法上的重要性使其擁有了相當份量的工具價值，即其防御、受益和程序輔助功能生產了國家的禁止或作為義務。氣候變化事實上關聯(lián)著內涵廣闊的“權利群”，其中既包括生命權等消極權利，亦包含環(huán)境權、健康權、飲水權、氣候穩(wěn)定權等名目繁多的社會經濟權利主張，以基本權利作為訴訟基礎，既能夠為司法裁判提供充分的道德和價值判斷，又能夠為司法裁判提供充足的、解釋空間極大、內容和強度不同的規(guī)范依據(jù)。但在這些優(yōu)勢背后，由實體性人權支撐的氣候變化訴訟同樣面對著理論負擔和功能限制，這使得應對氣候變化的各類主觀權利訴訟在現(xiàn)實中的人權保護實效遠未達到理論的樂觀設想。本文首先以氣候領域的國際人權訴訟、憲法基本權利訴訟作為分析對象，指出不同類型的、以實體性權利為訴訟依據(jù)的案件并未發(fā)揮理想的人權保障實效，并分析其背后共性的法理障礙，提出未來的氣候變化訴訟應以程序性權利的司法創(chuàng)設為重點，并積極發(fā)揮司法對風險行政決策程序的監(jiān)督功能，間接實現(xiàn)氣候風險下的人權保障目標。
一、基于國際人權法的主觀權利訴訟
?。ㄒ唬┮?guī)范來源：國際人權法對國際氣候協(xié)定效力的補充
《巴黎協(xié)定》生效后，全球氣候變化治理遵循“自下而上”+“自上而下”的結合模式，即在總體規(guī)則方面“自上而下”地設定透明度和行動盤點規(guī)則，但減排目標不再具有國際法上的強制力和處罰性，而以各締約國根據(jù)本國現(xiàn)狀提交“國家自主貢獻目標”(NDC)、定期決定是否更新其目標為基本履約方式。各國自主貢獻目標通過協(xié)議正式文本外的公共登記冊由秘書處記錄、更新，各國履約情況不構成國家責任或跨國賠償?shù)幕A。故《巴黎協(xié)定》雖然在序言中提出“締約方在采取應對氣候變化時，應當尊重、促進和考慮人權、健康權、土著人民權利、兒童權利、婦女權利”等氣候變化脆弱群體的人權保障，但其本身并不具有人權法的強制屬性，不構成締約國國家人權義務的規(guī)范來源。
雖然國際氣候協(xié)定對國家人權保障義務未做出強制要求，國際人權法卻提供了應對氣候變化和人權保障兩大領域法律融合的契機。2008年聯(lián)合國人權理事會在第7/23號決議中首次提出了對氣候變化的人權影響展開研究，并提交《聯(lián)合國氣候變化公約》締約方審議，由此開展了國際組織推動氣候變化人權法律機制的行動。國際人權法主要通過兩種途徑從人權維度補充氣候協(xié)定：第一，通過聯(lián)合國人權專門機構發(fā)布咨詢性意見和調查報告，以明確氣候變化對各項人權不利影響的事實性問題、指明各國強化人權保障的政策重點方向，該種“軟法”通常在訴訟中起到輔助論證的作用，但極少作為正式裁判依據(jù)或裁判理由實質影響判決結果；第二，各國際人權公約與氣候風險直接相關的人權條款可作為氣候變化訴訟中的法律依據(jù)，實踐中多數(shù)保障人權的氣候變化訴訟請求均指向減緩和適應氣候變化的國家義務，包括制定積極的國內立法、政策等，國際人權公約為督促締約國履行人權義務提供了法理支撐，并補充了《巴黎協(xié)定》等在人權保護機制上的缺陷。主流國際人權公約中關涉氣候變化的權利條款如下表列示。
美國學者安瑪麗·勞斯特認為，國際人權法與國內憲法的司法互動可以雙向促進國內、國際法判決發(fā)展，這種交互作用在實證中表現(xiàn)為五個類型：歐盟各國法院和歐洲法院之間的關系、歐洲人權法院與國內法院的互動、跨國訴訟中出現(xiàn)的“司法和睦”(judicial comity)、憲法的取長補短(constitutional cross-fertilization)、世界范圍法官面對面的交談(face-to-face meetings)。國際人權法的制度功能在于監(jiān)督一國政府履行、完善對公民人權的尊重、保護、實現(xiàn)義務。氣候治理具有跨國外部性與跨代外部性，在涉及各國減排責任公平分配(fair-share)、企業(yè)跨國的氣候風險行為、歷時性的減排責任分配(代際公平)等問題時，國際人權法提供了人權標準，有利于克服國內政治等因素導致的司法裁判壁壘。
?。ǘ┎门心Ｊ剑?ldquo;直接適用”與“解釋性適用”
雖然聯(lián)合國人權高專辦以及各人權條約機構積極推動氣候變化訴訟納入國際人權法的保護框架，但由于國內法院的救濟優(yōu)先于國際人權司法救濟，且《巴黎協(xié)定》允許各國政府根據(jù)履約能力靈活安排自主貢獻目標的實現(xiàn)方式和進度，訴諸國際人權法庭的氣候變化訴訟面臨著較高的裁判風險。法官傾向于審慎地處理可能會推翻國內判決先例、甚至是國內制定法的氣候案件，故此絕大多數(shù)訴諸國際法庭的“氣候人權”案件未獲實質審理，國際人權法并未作為規(guī)范依據(jù)在氣候變化訴訟中得以大規(guī)模應用。
在國際人權法進入氣候司法裁判的有限案例中，國際人權公約既可以作為獨立裁判依據(jù)“直接適用”(direct judicial application)，也可以在國內法規(guī)定不如國際公約規(guī)定清楚或公約規(guī)定可為解釋國內法提供幫助時，援用國際公約解釋國內法，以“解釋性適用”對國內法條款進行強化說理和價值補充。
1.“直接適用”模式
在學理邏輯上，人權的價值屬性是客觀的。各全球性、區(qū)域性人權保護公約的人權保障成效并不完全取決于規(guī)范內容的特殊性，而是取決于其訴訟管轄權、訴訟程序和判決效力等司法資源?！秲和瘷嗬s》《經濟、社會及文化權利國際公約》等法源雖在規(guī)范內容上與氣候治理保障的重點權利類型相契合，但并未就公約設置獨立于締約國國內人權機構的個人直接申訴機制，限制了其作為真正法律體系所擁有的強制力。
與此相比，《美洲人權公約》《非洲人權與民族權憲章》《歐洲人權公約》等區(qū)域性人權公約不僅賦予區(qū)域性人權機構、人權法院在個人申訴上的強制管轄權，其規(guī)定的權利內容彰顯出本區(qū)域國家的人權歷史傳統(tǒng)和發(fā)展特性，所規(guī)定的權利具體明確，更具備司法上可實施的條件，國內法院對于公約的熟悉程度和接受度也更高。特別是《歐洲人權公約》的條款已成為氣候變化訴訟原告常援引的國際人權法規(guī)范，其中第2條(生命權)、第8條(私人及家庭生活權)這兩項條款曾在“Urgenda Foundation案”中成為了責成政府履行積極規(guī)制義務的法律依據(jù)，后續(xù)類案的原告也紛紛嘗試援引《歐洲人權公約》以要求政府強化氣候目標。在國際人權法“直接適用”模式下，法官解釋的基本問題聚焦在公約的人權義務能否擴展至締約國的積極風險預防義務。法官需要對締約國人權義務的履行方式進行擴張性、開放性解釋，如荷蘭最高法院在“Urgenda Foundation案”中指出荷蘭政府對“生命權”承擔積極保障義務，此種義務要求政府根據(jù)對風險的合理預期去采取措施以避免“真正的、即刻的生命風險”。法院還指出“私人及家庭生活權”是否對應著積極的國家義務并不取決于其權利性質，而取決于導致緊急情況的情勢、風險的持續(xù)時間是否足以使權利之克減超過可接受限度，如果風險對權利可預見的“克減”超出了人權公約的可接受限度，國家必須盡到披露風險信息、強化風險管控等積極義務。另一些適用“直接救濟模式”的判例則明確了國家依據(jù)區(qū)域性人權公約應承擔積極的程序性風險評估義務，如Gbemre v.Shell Nigeria案法院認為，如果企業(yè)的環(huán)境行為有加劇氣候風險之虞，政府必須采取強制的環(huán)境影響評估程序，以審慎對待《非洲人權與民族權憲章》所規(guī)定的“人的尊嚴”和“生命權”。
從人權保障的實際效果來看，雖然國際人權法“直接適用”模式的啟動條件和勝訴難度較高(原告在歐洲人權法院個人申訴仍需證明已窮盡國內司法救濟，且滿足“緊迫且重大風險”的司法證明)，但該類案件一旦勝訴，判決效果遠超過對私人權利的預防性保護，而是經由對國內政策的系統(tǒng)性改造，達成長期的、普遍的人權保護機制。如“Urgenda Foundation案”判決指出國內減緩氣候變化政策至少要在2020年將減排總量削減1990年基準的25%方不構成對基本權利之侵犯。另外，歐洲人權法院在環(huán)境污染領域積累了較多的成功司法先例，且經由個案不斷對責任承擔形式進行法理探索。如Dubetska and Others v.Ukraine案判決認為煤礦開采影響嚴重影響到原告居住村莊的飲水和空氣質量，增加了居民的健康風險，違反了公約生命權條款，被告不僅需公開環(huán)境信息、修復環(huán)境損害，還需對被告的持續(xù)性精神損害、生活不便承擔金錢賠償責任。有外國學者指出，歐洲人權法院的環(huán)境判例支持被長期環(huán)境風險侵擾、長時間尋求國內救濟無果、且私人權利損失可衡量的原告向政府尋求經濟賠償，公約第3條“禁止有損人格對待”、第41條“公正補償”等條款在法官解釋政府氣候規(guī)制積極責任時亦有適用空間，為當事國國內法未規(guī)定氣候賠償責任情況下當事人的權利救濟留下了法理上的可能。
2.“解釋性適用”模式
在國際人權法“解釋性適用”模式中，法律解釋的對象并不是人權公約的條款，而是指國內憲法、普通法律因模糊性存在多種可能解釋結論的時候，法官對于國內法之解釋應當采納與國際人權法的目的、原則、標準相一致的結論，強調法院“對國際法的尊重優(yōu)先于對政治特權的司法順從”。一般來說，國際人權法“解釋性適用”發(fā)揮了“增進國內法律價值”的功能，即法官將國際人權法作為補充資源為法官的意見提供額外的支持，可以提供價值補充的國際人權法不僅包括已被國內批準的正式公約，也可以包括不具備正式法律約束力的人權宣言、人權條約機構的咨詢意見、聯(lián)合國人權機構的專門報告等“軟法”。
在氣候變化訴訟的實踐中，“Urgenda Foundation案”的初審法院實際運用過“一致性解釋”方法，即按照《歐洲人權公約》生命權的“風險預防”原則解釋《荷蘭民法典》中“未列舉的謹慎、勤勉注意義務”；“荷蘭皇家殼牌案”法院依照《歐洲人權公約》、經合組織《跨國企業(yè)準則》等論證企業(yè)氣候風險審慎預防義務。在理論上，“解釋性適用”的最大法理價值在于借助國際人權法制度資源來強化法官的論證說理，尤其是在法律發(fā)現(xiàn)和法律解釋可能在合法框架內存在多種結論之時，法官可以有傾向性地援引國際人權公約的內容和原則，對最終的判決起到價值支撐的作用。
?。ㄈ┎门欣Ь常喝藱啾Ｗo標準的分殊
在氣候變化訴訟中，國際人權法嵌入司法裁判往往依賴于其與國內憲法或國內法律的互動，即除少量的由歐洲人權法院等國際司法機構單獨依據(jù)國際人權條款及本院裁判先例作出的判決外，多數(shù)案例都必須考慮國內憲法和法律中的人權保護標準，法官如果優(yōu)先適用國際人權法或依據(jù)其原則對國內法加以解釋，必須承擔相應的論證負擔。故此，國內法與國際人權法作為裁判依據(jù)或裁判理由的實質差異并非體現(xiàn)在法條和權利類型上，其歸根結底是國內外人權保護標準的分殊。
客觀來看，《歐洲人權公約》等國際人權法對基本權利的保護力度在一些情況下嚴于國內法的人權標準。典型例證即如“Urgenda Foundation案”中“生命權”的“重大緊迫”風險被解釋為另一種形式的“權利侵害”，而客觀法上的規(guī)制不力在國內憲法判決中極難被直接解釋為侵害消極權利，除非在極少數(shù)情況下國內的客觀規(guī)制制度出現(xiàn)體系性的缺失和極嚴重的供給不足。正因如此，依據(jù)國內法裁判的氣候變化訴訟，如訴訟目標本身在于風險預防制度建構，法官對基本權利的司法論證通常更加謹慎，以避免國內憲法基本權利的規(guī)范功能無度擴張。保護標準的分殊削弱了國際人權法判例對后案的約束效力，如果國際人權公約所規(guī)定的“氣候人權”類型通常已被國內憲法的基本權利所覆蓋，其并不屬于填補國內法律空白的“外部法律資源”，法官必須對國內法、國際法規(guī)范、判例中的不同標準進行嚴肅比較，考慮國內立法是否具有與人權公約保持一致標準的立法意圖。由于生命、安全等法益在風險預防問題上很難形成可量化的、具體的憲法基準，訴訟目標所包含的對客觀秩序之請求各有不同，多數(shù)法官可以事實問題的差異為由拒絕參考先例。如在Greenpeace Nordic Association and Nature and Youth v.Ministry of Petroleum and Energy案中，原告要求法院按照《歐洲人權公約》的保護標準解釋國家的風險預防義務，但法院認為“Urgenda Foundation案”涉及的中長期總量控制目標、溫度控制目標屬于可能“造成全面氣候風險的重大問題”，但本案涉及的碳排放權交易政策和規(guī)則并不屬該范疇，故拒絕參考先例的解釋思路和論證結論。
由此可見，在國內法院審判的氣候變化訴訟如欲引入國際人權標準，法官首先需要在“立足于國內人權標準”和“立足于國際人權標準”兩種解釋方法中做出選擇。一般來說，立足于國內法將國際人權標準作為附加支持論點和價值確認工具的解釋難度較小，立足于國際人權法對國內一般性法律法規(guī)進行“一致性解釋”的難度相對較高，而立足于國際人權法標準對國內憲法規(guī)范做“一致性解釋”的實踐難度極大，實質上可能造成國際人權法對憲法內容的架空和對憲政結構的沖擊。故國際人權法“直接適用”和“解釋性適用”在面對標準潛在沖突的情況下，其人權保障功能都會變得異常脆弱。
二、基于國內憲法的氣候變化訴訟
人類的溫室氣體排放行為直接影響大氣系統(tǒng)維持氣候條件穩(wěn)定的生態(tài)功能，并由此威脅了人類的生存、生產、生活條件，全球氣候變化意味著人享有尊嚴、自由、生命等基本人權的客觀物質基礎受到威脅，即作為基本權利實質性內容的安全性利益遭受破壞。從這一點來說，對國家氣候風險預防義務形成直接和基礎約束力的，無疑是憲法中的基本權利規(guī)范，它構成所有氣候立法的最高憲法原則。一般來說，基于國內憲法的氣候變化判決包含三個步驟：一是識別可作為系爭氣候立法行為(或立法不作為)請求權的單項基本權利；二是判斷該項基本權利的憲法功能，以及基本權利對于公法、私法領域的約束力；三是判斷爭訟行為是否構成國家“不侵犯”義務或“保障”義務之違反，司法論證即對基本權利內容和效力功能的闡明。氣候憲法訴訟的起點是對基礎請求權的識別，這也是國內外相關研究關注的焦點。根據(jù)基礎請求權所依據(jù)憲法規(guī)范的外在形式不同，實證中訴訟形成了兩種基本論證進路：一是從憲法“兜底性”的未列舉權利或其他權利條款中推導出訴訟權利基礎，本文將其稱為“新興權利的司法證成”；二是將氣候規(guī)制與憲法傳統(tǒng)權利勾連，將氣候規(guī)制措施解釋為“對基本權利的限制”，以利益權衡的裁判方式判定氣候規(guī)制的實質理性，本文將其稱為“傳統(tǒng)權利的司法權衡”，二者在論證思路、裁判技術上各有側重。
（一）“新興”權利的司法證成
“新興”權利司法證成的基本思路是將穩(wěn)定的氣候條件視為實體性人格利益實現(xiàn)的客觀基礎，強調溫室氣體排放在改變氣候的同時“損害”了公民基本權利的實現(xiàn)條件，這些訴求通常被裝入“氣候穩(wěn)定權”的概念框架中。據(jù)我國學者統(tǒng)計，世界范圍以“氣候穩(wěn)定權”作為權利基礎的憲法訴訟已有8件，其中包括受到國際社會廣泛關注的“朱麗安娜訴美國案”。在此案中，原告主張聯(lián)邦政府在2100年前應持續(xù)將大氣中二氧化碳濃度控制在350ppm以下，這可以在最大程度上確保原告及他們的后代生活在氣候穩(wěn)定的環(huán)境中，保護青少年的生命、健康不受氣候變化侵害。法院援引了美國普通法中的“公共信托條款”和憲法第十四修正案“正當程序”條款，認為第十四修正案的規(guī)范價值在于維護“根植于美國歷史與傳統(tǒng)的、個人尊嚴和自由選擇的核心”。雖然法官指出“由憲法第十四修正案推導實體權利是極為例外的司法創(chuàng)設”，但“考慮到氣候與人身、財產及其他自由不可分割的關系，‘氣候穩(wěn)定權’是根植于美國憲法的一項基本權利”。
“新興”權利的司法證成往往是案件原告及裁判者的策略性選擇，各國法院普遍缺乏將“財產權”“生命權”等傳統(tǒng)權利功能擴展至客觀秩序建構請求的判決先例，“新興”權利則可以巧妙地回避權利性質和權利功能的限制。對于法官而言，在開放性憲法條款中證明“氣候人權”的正當性基礎，比“改變”傳統(tǒng)權利固有的、消極的屬性具有更小的合法性風險。除“氣候穩(wěn)定權”之外，氣候判決也曾從憲法規(guī)范中推導出不成文的“健康環(huán)境權”。如在Ashgar Lehari v.Federation of Pakistan案中，法院認為《巴基斯坦憲法》生命權條款中包含“享有適宜人體健康環(huán)境”的權利；Association for Protection of Democratic Rights v.The State of West Bengal and Others案中，法院從印度憲法“生命權”“自由權”條款及國家環(huán)境保護義務條款中共同推導出“健康環(huán)境權”。法院推導“新興”權利意味著承認“氣候人權”具有不同于傳統(tǒng)權利的獨立意義和內涵，不僅可以為后續(xù)的案件開辟新的訴訟通道、對國家課以不同程度和內容的積極氣候規(guī)制義務，還可以通過憲法基本權利對立法的宏觀指引，間接促進客觀秩序體系的形成。
然而，“新興”權利的證立需要符合價值、概念、政策上的各項標準，并遵循法理上規(guī)范化的論證步驟。如雷磊教授指出，權利的判斷標準至少包括：利益的正當性、保護個人選擇的優(yōu)先性、法律體系的可容納性、社會成本和政治考量上的可實現(xiàn)性等等，否則所謂的“權利”僅是一項無法規(guī)范化的“權利主張”。從判決實踐來看，“新興”權利證立往往停留在價值應然、利益重要性的論證層面，而一旦深入完整的權利論證框架中，法官則會面臨違背憲法規(guī)范整體制度結構的質疑。
第一，以解釋“未列舉權利”內涵、擴充傳統(tǒng)權利邊界的方式推導權利可能干擾權利體系的內部融貫。德國學者Dürig等認為憲法的概括性權利保障條款和具體權利條款分別發(fā)揮著“一般自由權”與“個別自由權”的規(guī)范功能，兩者共同服務于本國憲法保護的核心價值，并相互補充形成“無漏洞的、封閉的權利保障系統(tǒng)”。故此，法官在判例中推導的各項“新興”權利實際上是“組成整體的各部分”，其性質和內容相互關聯(lián)、價值融貫一致。以“朱麗安娜訴美國案”為例，美國憲法第十四修正案“隱含”的基本權利多圍繞著個人自治秩序中“最私密的選擇”所展開，如父母對子女教育的決定權、同性戀者的權利、墮胎的權利、決定終止延長壽命醫(yī)療服務的權利等等。通過該條款證立權利需要進行客觀目的解釋，共識觀點認為第十四修正案推導權利的目的在于保護私人自治的核心范疇不因憲法列舉不周而落入政府管制范圍，這與“氣候穩(wěn)定權”仰賴社會公共治理、請求政府干預保護的法理邏輯截然相反。因此，僅根據(jù)法益的“重要性”盲目擴張權利類型，會造成基本權利作為“價值體系”的過度擴散，破壞“一般自由權”的規(guī)范功能。
第二，權利保護強度與審查標準混亂的問題。“一般自由權”不是對“個別自由權”無限度的收容和保障，將權利放置于“列舉”和“未列舉”的不同規(guī)范條款，往往意味著基于保護強度不同所作出的分類，如果對保護強度不加區(qū)分，“個別自由權”就失去了獨立存在的意義。以美國憲法第十四修正案為例，法院通過一系列判決已型構出較為穩(wěn)定的類型化審查基準，包括：要求行政手段與立法目的“必要性關聯(lián)”的嚴格審查標準、要求行政手段與立法目的“實質性關聯(lián)”的中度審查標準、要求行政手段與立法目的“合理關聯(lián)”的寬松審查標準三種。審查標準是各項基本權利規(guī)范效力的外在表現(xiàn)，其由基本權利所保護的利益重要程度所決定。“朱麗安娜訴美國案”法院在證成“氣候穩(wěn)定權”時強調其是“重要且迫切的根本性利益”，而在審查標準上選取了對政策尊重程度較高“合理性審查”，最終判決政府采取的氣候措施是“根本上不合理的”。這一系列論證因缺乏對權利性質和審查強度關聯(lián)性的審慎思考而顯得恣意，也側面說明證成“新興”氣候權利的司法進路在法理上止步于權利類型的構建，很難深入且周全地闡明新的權利具有什么規(guī)范效力以及為何如此。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)權利的司法權衡
另一類基于國內憲法的氣候訴訟則將氣候規(guī)制措施解釋為“對抽象自由權的干預、限制”，并以“原則權衡”的方式來考量氣候立法是否符合“比例原則”的要求，從而回歸了基本權利防御功能的司法論證。此類案件以德國憲法法院判決的Neubauer，et al.v.Germany案為代表。本案原告主張《德國氣候保護法》第3條、第4條規(guī)定的2030年前減排目標過于保守，將威脅青少年一代的生命權及財產權。德國憲法法院在裁判時敏銳地察覺長期減排政策涉及代際利益沖突，法院的判決實質上構成對沖突利益的“權衡”，基本權利的規(guī)范效力不是以“全有”或“全無”的“規(guī)則”形式展現(xiàn)，法官必須在權利沖突語境中判斷立法規(guī)定的利益分配方式是否構成憲法禁止的“不合比例限制”，將基本權利作為“原則”方式適用。
在具體的論證思路上，法院以2050年的“碳中和”目標作為裁判前提，法定的減排目標構成憲法上的“先發(fā)效力”，即階段性減排目標本質上決定了當代人、后代人的“抽象行為自由”(包括碳排放自由、就業(yè)機會、產業(yè)發(fā)展模式等因素)，經總量限定的碳排放權實際是不同時期人們的“自由權利”。經過對科學證據(jù)的考量，法院認為現(xiàn)行立法規(guī)定的2030年前減排總量過少，故因“不合比例”地加重了后代人的減排負擔而構成違憲。表面上法官主張規(guī)制措施對基本權利的限制“禁止過度”，但實質上這一裁判是在長期“碳中和”目標已經發(fā)揮“憲法先發(fā)效力”的基礎上作出的，其反而起到了督促立法機關、行政機關提前落實減排任務、合理分配不同時期“碳預算”的功能，客觀上有助于強化氣候風險的預防及持續(xù)保護青少年、未來世代的生命和健康。
Neubauer，et al.v.Germany案嘗試將氣候目標與基本權利的消極防御功能關聯(lián)，解決了基本權利功能及審查標準混亂的問題。這種裁判思路有利于強制政府制定政策時將代際間負擔均衡、后代人發(fā)展利益作為重要考慮因素。但出于普遍公益目的的“碳中和”目標能否理解為對基本權利的“限制”仍存在著疑問，并且該案的判決前提是德國的《氣候變化應對法》已經規(guī)定了溫度控制目標，即排放總量控制目標必須依據(jù)《巴黎協(xié)定》的2℃溫控目標而制定，即司法裁判解決的問題并不是政府是否承擔積極預防義務的問題，而是既定的減排成本如何在代際之間公平分擔的問題。在其他尚未制定“碳中和”立法的國家，這種裁判模式的可借鑒性就非常有限。
三、實體性人權訴訟進路的法理障礙
綜上所述，基于國際人權法和基于國內憲法的氣候變化訴訟實質上都強調對實體性人權進行預防式保護，兩者共同面臨的難點都在于請求權基礎之構建以及權利性質、權利功能的司法論證。在傳統(tǒng)的人權訴訟中，基本權利的對象和客體相對單一，現(xiàn)實中的某項利益訴求可以精確地對應到一項基本權利的特定憲法功能，司法裁判的難度相對較低、判決擾亂憲法結構的風險較低。這種司法模式在氣候變化訴訟中卻難以為繼。一方面，以人權條款解決氣候問題需要法官對模糊的“氣候法益”進行釋明和填充，而氣候變化訴訟的基本目標在于改造消極的氣候規(guī)制政策，訴訟請求背后包含著復雜、綜合的法益。正因如此，多數(shù)氣候憲法訴訟的原告主張的是“國家不作為”侵犯了包括環(huán)境權、健康權、生命權、財產權在內的一系列基本權利，這直接導致了權利性質與權利功能的對應關系混亂。另一方面，基本權利“兩分”范式源于福利國家興起后秩序行政向服務行政、給付行政的轉變，但當社會系統(tǒng)性風險極大程度地解構了傳統(tǒng)行政范式之后，國家風險預防義務的內容更加龐雜?；緳嗬枰獓衣男袑哟位?、實體和程序結合的保障性義務，對國家“最低限度”義務的合憲判斷就更加困難，借助消極防御權或積極受益權的審查框架很難為動態(tài)性的、層次化的風險預防措施提供明確的憲法基準。
?。ㄒ唬┓ㄒ嫒诤吓c權利定型困境
在上述兩種“氣候人權”司法保障模式中，絕大多數(shù)案件都以人格利益作為最根本的保護對象與推進政策的落腳點。這種趨勢與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟形成了法益保護重點的區(qū)別，即根據(jù)環(huán)境法學說，“環(huán)境權”是一項以環(huán)境要素為權利對象、以環(huán)境利益為權利客體、以享用良好環(huán)境為主要內容的實體性權利及程序性權利之總和。雖然學者們也承認環(huán)境權與人格權利存在競合關系，但傳統(tǒng)環(huán)境權的首要功能在于對生態(tài)環(huán)境客體的保護，如有學者提出氣候變化訴訟的模式選擇將解決環(huán)境風險為基本出發(fā)點，訴訟必須作用于受損的生態(tài)系統(tǒng)、以救濟環(huán)境公共利益為唯一目的，環(huán)境權能否被定性為一項人權尚有理論爭議。
在氣候變化訴訟中，對權利客體的硬性“拆分”會使氣候治理喪失極為重要的內容和價值。在科學意義上，全球氣候變化的后果既可能是價值可量化的生態(tài)環(huán)境利益“損失”，如海洋漁業(yè)資源、生物多樣性、河流徑流水量的變化，也可能是價值不易量化的系統(tǒng)性生態(tài)“變化”，比如極端天氣出現(xiàn)的頻次增加等。從人權保護的維度來看，這些可量化和不易量化的生態(tài)功能變化最終轉化為人體健康“風險”和“損失”。無論是立法者還是法官，在決策過程中都必然將人格利益作為氣候治理的重要價值和目標。
氣候風險中環(huán)境公共利益與人體健康利益的融合日益為國際人權組織所關注：2022年7月，聯(lián)合國大會通過A/76/L.75號決議，確認享有清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境的權利是一項基本人權，并且申明了清潔、健康和可持續(xù)環(huán)境權對享受所有人權具有重要性。除此之外，若干國家憲法中的環(huán)境權規(guī)范也彰顯了以“健康”作為權利的外在標準，如保加利亞憲法規(guī)定“每個人都有權享有符合既定標準和準則的健康和良好的環(huán)境”，芬蘭憲法規(guī)定“人人有權擁有健康的生活環(huán)境”，等等，從人類健康的角度界定實體性環(huán)境權內涵的憲法條款接近50項。據(jù)此，氣候變化訴訟原告所主張的權利客體多由“環(huán)境”和“健康”兩項核心法益所構成，二者均是“消極權利”與“積極權利”的綜合體。如權利主體基于支配和享用環(huán)境的自由，請求排除私人或國家的妨礙或破壞行為，實際就發(fā)揮了權利的消極防御功能；反之，如權利主體基于對良好環(huán)境的追求，請求國家對環(huán)境破壞行為進行公法規(guī)制，或采取恢復生態(tài)環(huán)境質量的積極措施，實際就發(fā)揮了權利的積極受益功能。從人權保障的角度來講，氣候訴訟的核心目標在于從現(xiàn)有的人權機制中選擇“適合”的權利加以主張，從而使個人推動政府制定并執(zhí)行更嚴格的溫室氣體規(guī)制措施，其強調的是權利的積極面向，而錯綜復雜的法益無疑使得國內判決確認實體性“氣候人權”難度極高，轉向程序性權利的構建，反而可以在實體性“氣候人權”可能受侵害時，賦予個人要求司法機關審查涉及碳排放、氣候風險行政決定程序的資格，由訴訟推動行政程序改良，進而使個案中的“環(huán)境健康”等實體權利內容得到具體化。
（二）國家風險預防義務的層次化
傳統(tǒng)法理中，基本權利作為實體請求權只是針對國家的“排除侵害請求權”或“不作為請求權”，它也是近現(xiàn)代憲法司法化起始的主要領域。受到這種思維的制約，法官從人格權中推導出“履行積極義務”的救濟方式存在著悖離先例的風險?，F(xiàn)代以來，國家義務的內容與履行方式隨社會治理任務的變遷經歷過兩次重大調整：福利國家的興起使基本權利得以推導出對物質條件的“給付請求權”，而風險社會的擴張又使針對物質的“給付請求權”不足以維系個人應對風險的能力，故國家義務更多地轉化為“制度”和“程序”之給付，即為社會創(chuàng)造整體性的風險預防制度與社會條件。在這個轉變過程中，基本權利的實現(xiàn)程度勢必仰賴立法者對規(guī)制制度的補充，以填補抽象基本權利與具體社會問題之間巨大的距離，基本權利的司法救濟主要承擔“兜底”功能，而不可能解決所有實體權利保障問題。然而法官在憲法案件中常出現(xiàn)一種慣性思維，即過于倚重來源于民法的請求權基礎理論范式，簡單依據(jù)權利的規(guī)范基礎判斷系爭訴求是否成立，將國家風險預防義務片面理解成請求權存在與否的問題。這就導致“烏爾根達基金會案”“朱莉安娜訴美國案”等經典判例中的共性問題：一旦權利成立，則判決國家“不作為”或“作為不足”違憲；一旦權利存疑，則使用“政治問題”“分權原則”等消極理由回避實質審理，而不再過問主觀權利的功能與國家具體的制度行為是否存在必然的對應關系。
事實上，氣候訴訟在多大程度上能實現(xiàn)其人權功能，主要取決于國家履行氣候風險預防義務的具體形式。多數(shù)氣候訴訟目標并不是對“損失”或“損害”的救濟，而是基于風險預防原則的規(guī)制性措施建構。風險預防原則使由“弱”原則到“強”原則的一系列版本組成：“弱”風險預防原則的制度約束效力主要體現(xiàn)在建立危害預期與預防措施之間的科學關聯(lián)上，為預防措施提供合法性基礎；“強”風險預防原則的制度約束力則包含對負面結果的安全邊界控制、對整體預防強度的控制和對最佳可用技術的強制使用等，決策者履行哪一版本的風險預防義務，更多情況下是基于“成本-效益分析”的公共政策選擇，而非最大限度保護人權的價值判斷。因此，雖然訴訟原告主張政府負有通過限制溫室氣體排放來預防負面人權影響、通過強化監(jiān)管保護人權的義務，但僅憑主觀權利不能直接主張?zhí)囟◤姸鹊膶嵸|性預防措施，否則國家在應對氣候風險上的裁量權將被極大壓縮。
在現(xiàn)階段，實體性的“氣候人權”缺乏明確的規(guī)范效力，而受到氣候變化最大不利影響的群體普遍缺乏能力參與、影響氣候決策進程，因此應當將精力轉向以環(huán)境信息獲得權、參與決策權、司法救濟獲得權等程序性權利為基礎的，旨在監(jiān)督、規(guī)范、構建政府氣候決策行政程序的訴訟路徑，要求政府在氣候政策制定中充分考慮氣候風險對公民人權的可能不利影響、在風險規(guī)制決策中滿足“論證門檻”、承擔“信息披露”及“審慎決策”義務，使政府對氣候風險、人權影響的監(jiān)測、評估、控制服務于人權保障的實體結果。
四、氣候行政程序的司法審查及其人權功能
國家義務正隨著人類社會的危險世界觀(現(xiàn)代性)向風險世界觀(后現(xiàn)代性)轉變的歷史過程逐步轉型。由于氣候風險的不確定性、不完全信息以及科學結論的分歧，任何風險規(guī)制措施都不能全然規(guī)避消極的人權后果。即便如此，公民獲知和理解政府據(jù)以決策的信息，以及其作為權利主體適度參與氣候有關的項目、計劃、政策決策的過程，都是其根據(jù)主體自由意志采取必要措施保障自身人權的必要前提，如公民被隔離在氣候決策程序之外，無論是對私人風險規(guī)避措施的“自由選擇”還是對國家最低限度保障性規(guī)制的“積極主張”都將無從談起。聯(lián)合國現(xiàn)任秘書長安東尼奧·古特雷斯指出，公眾切實參與決策是一項亟待保護和加強的人權，重塑氣候治理的關鍵在于公眾切實參與影響自身生活的氣候決策，而參與權作為基本人權在氣候領域是尚未得到充分利用的、可改善政府決策的法律工具。
雖然諸多國際環(huán)境文件均強調尊重公眾知情權、參與權和獲得救濟的權利，環(huán)境信息知情權、公眾參與權等也納入了一些國家憲法及環(huán)境立法，但程序性人權需被法律具體化為一系列行政程序的要求、步驟、標準，才具備確定的規(guī)范效力。政府的行政權力日益影響到氣候風險下的人權實現(xiàn)，其行使受到正當程序規(guī)制的必要性也就越高，但目前氣候立法中相關的行政程序制度規(guī)范卻尚未完善：比如公民環(huán)境知情權是指包括自然人、法人、相關組織或團體在內的“公眾”享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境的權利，在應對氣候變化上政府主管部門應負有披露國家、地方溫室氣體排放信息的責任，并對涉及溫室氣體排放信息披露的違法行為進行監(jiān)督處罰，美國加州法律通過“公開會議”等公眾監(jiān)督方式對溫室氣體排放信息披露進行監(jiān)管，立法規(guī)定涉及碳交易的政策調整必須事前征詢公眾和利益相關方的意見，但多數(shù)國家的相關法律法規(guī)卻仍存在義務主體范圍過窄、政府主管部門監(jiān)管責任不明確、公眾監(jiān)督措施缺失等情況。
在立法層面的制度規(guī)范不能完全實現(xiàn)程序性“氣候人權”的情況下，通過判決推動風險決策程序完善成為了一種氣候訴訟保障人權的另一條進路。氣候變化訴訟的發(fā)展歷程中，行政程序訴訟作為一種“弱”司法保護模式，并未得到與主觀權利訴訟同等的關注程度。但事實上，以環(huán)境影響評價訴訟為代表的行政程序訴訟是氣候變化訴訟的重要類型，其訴訟目標雖不直接針對立法及政策的實體性內容，但該類案件仍能通過對程序性義務的審查發(fā)揮對當事人的救濟效能以及對政策的影響效能：
首先，一般行政法提供的基礎框架為法院解釋和創(chuàng)制氣候行政程序的相關標準留下了可能的空間?，F(xiàn)代法律制度通常強調對實體權利的程序保護，典型的如美國憲法上的“正當程序條款”，當個人實體權利存在被侵害之虞，就有權主張正當?shù)某绦蛐员Ｕ?，這種對知情權、參與權、獲得公正司法救濟的權利保障的理念根植于憲法和行政法之中，并形成了一系列法律規(guī)則和原則，法官通過判例的方式漸進確立實體權利和實體法規(guī)則。在應對氣候變化法律本身尚不足以支撐積極氣候判決時，一般行政法規(guī)范也可能成為法官裁判的依據(jù)，如美國Center for Biological Diversity v.Federal Energy Management Agency一案中，原告指出聯(lián)邦能源管理計劃使用大量資金資助了油氣開發(fā)項目，擠占了原本應用于適應氣候變化項目的資金預算，對環(huán)境和公眾健康產生了不利影響。然而，原告并未主張被告侵害了其環(huán)境權或健康權，而是訴諸了正當程序條款及《信息自由法》，要求被告公開2018至2021財年的全部資助信息，以對能源管理機構施加修正其公共投資政策的壓力。
其次，環(huán)境法中的若干程序性制度同樣可作為支持氣候訴訟的法律依據(jù)。人權條款在氣候訴訟中通常以“原則裁判”而非“規(guī)則裁判”的方式適用，即不能通過法律直接規(guī)定的“行為-后果”得到裁判結論，而必須訴諸比例原則等進行沖突利益之衡量，當原告所訴諸的“人身權”或“財產權”等實體性權利未受到實際的“損害”或“損失”，基于實體性人權的訴訟思路反而會被遮蔽在他方主體的合法權利之下(常見的如原告的“人身權”與被告企業(yè)的“財產權”沖突)，成為原告勝訴的真實阻礙。相反，環(huán)境法中的若干程序性制度(如環(huán)境影響評價等)，超越了個別損害救濟并立足通過強化政府決策的事前分析、評估，避免決策過程中環(huán)境利益被邊緣化以導致嚴重環(huán)境損害，其在制度目的上與氣候風險預防更具有契合性?？紤]到環(huán)境利益具有公共利益的屬性，司法實踐對于該類行政程序訴訟原告資格之標準逐漸寬松，如承認風險集聚類項目中承擔環(huán)境風險周邊居民的原告資格、受到行政機關不作為間接影響的人的訴訟資格等。雖然強化環(huán)境影響評價程序等方式并不能保證決策的實體結果符合“氣候正義”的實質要求，但法院在此類案件中對于行政機關的實質政策判斷可以保持高度尊重，避免了“要么證明、要么專斷”非此即彼的選擇，顯然降低了案件進入實體審理的難度，一定程度上避免了基于實體性“氣候人權”的訴訟面臨的勝訴率、結案率極低的困境。
（一）程序性權利的規(guī)范基礎與制度保障
《巴黎協(xié)定》第12條規(guī)定：“締約方應酌情合作采取措施，加強氣候變化教育、培訓、公共意識、公眾參與和公眾獲取信息，同時認識到這些步驟對于加強本協(xié)定下行動的重要性”。《奧爾胡斯公約》等國際環(huán)境法文件也致力于從程序性權利的完善實現(xiàn)實體性環(huán)境健康權利的保護，并將信息獲取、公眾參與決策、訴諸司法規(guī)定為程序性環(huán)境人權的“三大支柱”。司法審查以公眾信息獲取、參與決策為保障重點，不僅是對抗行政權恣意的必要制度，而且在“行政機關與私人之間形成貫穿公共政策制定和實施過程的信息和交換通道”，其本就是維護個人消極自由的一個側面。
如欲使行政決策盡可能適應氣候風險下人權保障需求，國內行政法必須對氣候風險規(guī)制行政程序的基本理念和制度設計進行完善和更新。“第三代”行政程序范式的興起，為此提供了契機。“第三代”行政程序是一種“回應治理手段及新模式之不斷發(fā)展需求的全新混合式程序”。傳統(tǒng)的環(huán)境行政程序主要按照“命令-控制”型治理模式所構造，具有較強的封閉性、僵化性。“第三代”行政程序則強化了程序的公眾參與機制，吸納更多主體進入決策過程展開信息、知識、利益和價值的持續(xù)協(xié)商、交流，同時強化了行政程序的過程性，在風險評估、風險管理和風險交流階段設置不同的程序裝置，匹配風險規(guī)制各階段的現(xiàn)實需求。氣候規(guī)制的啟動基礎是對氣候變化潛在后果、系統(tǒng)敏感性、暴露度和適應能力進行評估，氣候風險和系統(tǒng)適應能力隨時間呈現(xiàn)變動狀態(tài)，故此理想狀態(tài)下決策者不僅應階段性地按期更新氣候風險評估報告，還應對具有潛在重大氣候影響的行政規(guī)劃、重點項目進行“一事一議”的風險評估。近年來，氣候風險評估逐漸趨向制度化，成為應對氣候風險行政程序完善的重要依托，同時其也是未來司法監(jiān)督的重點對象。
第一，氣候變化立法中的氣候風險評估與公眾參與制度。氣候變化專門立法通常將氣候風險定期評估報告作為政策的基礎科學依據(jù)，并將公眾參與作為編制報告的強制性程序。如英國《氣候變化法》規(guī)定氣候變化委員會定期提交氣候變化風險評估報告(分為“進程報告”和“議題報告”)，在報告制定過程中，委員會定期與政府、企業(yè)、學術界、公民組成的“公眾參與小組”進行溝通是其法定職責的一部分。雖然公眾溝通形式以研討會、圓桌會議、意見征集等非正式程序為主，但確實通過賦予公眾參與權、風險議題建議權的方式，增強了氣候風險決策的透明度和信息支撐。
第二，氣候風險納入環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度是環(huán)境法“預防原則”的制度體現(xiàn)。盡管各國的環(huán)境影響評價存在制度差異，但其根本的制度邏輯在于事前將私人、公權力機關環(huán)境行為的潛在環(huán)境后果納入決策考量，避免生態(tài)環(huán)境利益在決策中被邊緣化而遭受重大損害。環(huán)境影響評價制度在保障公民對氣候決策信息獲取權利、強化政府“審慎決策”義務上具有很大的制度潛力，該制度同時也包含公眾參與權利的保障程序，如接受公眾評論、回應公眾意見等機制。將氣候風險納入環(huán)境影響評估是司法監(jiān)督行政程序的最重要方式，由于多數(shù)國家立法尚未將碳排放納入強制評估的范圍，未履行氣候影響評估程序是否會影響行政行為效力主要由法官根據(jù)行政法一般原則進行裁斷。
第三，氣候變化的健康影響評價(health impact assessment)。IPCC第五次評估報告指出，增強適應氣候變化能力是各國應對氣候變化健康風險所必須承擔的任務，氣候變化的健康風險評價主要用于指導政府的公共衛(wèi)生決策，其或以獨立的政策報告形式呈現(xiàn)，或作為綜合性氣候適應性行政規(guī)劃的組成部分呈現(xiàn)。健康風險評價有助于提升脆弱人群氣候適應能力、幫助公民認知并應對氣候健康風險、提前選擇疾病預防方案，如美國疾病預防中心制定的“抵御氣候影響的韌性建設框架”(BRACE框架)聚焦于識別潛在的健康風險以及關聯(lián)性最大的人群和地區(qū)分布，協(xié)助各州制定健康風險的適應性政策。美國、加拿大、英國、澳大利亞等國的應對氣候變化政策規(guī)劃中均設置了不同形式的健康影響評價程序，但它們目前主要屬于政府規(guī)劃和公共政策的范疇，立法規(guī)范及法律監(jiān)督機制尚待完善，實踐中法院對氣候變化健康影響評價進行司法審查的案件尚不常見。
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目前，國內學者對于程序性氣候司法審查的專門研究較少，而國外研究對它的制度功能并不樂觀，主要原因是該種司法模式性質上屬于“客觀違法審查”，留給司法裁量的空間有限，其效果受到行政程序法具體規(guī)定的約束較強。但是，這種判斷主要基于理論上的推測，訴訟制度的實際效果應當從案件的數(shù)量、勝訴率、對政策影響情況等關鍵指標進行檢驗。雖然各國的氣候決策行政程序立法仍處于完善過程中，但以此為案由的案件數(shù)量已超過600件，并且在《巴黎協(xié)定》和氣候專門立法出臺之前，美、澳等地法院就已經判決大量此類案件原告勝訴，其涉及的政策范圍更是包含了海外能源計劃、燃料效能標準、交通基礎設施修建計劃、氣候投融資等涉及氣候變化的核心產業(yè)事項。可見，司法機關在履行程序性審查職能時，仍能通過能動審判強化對行政機關的監(jiān)督以及對公民程序性人權的保障。
第一，司法漸進調整行政程序制度。現(xiàn)代行政法將違反“正當法律程序”的司法審查作為一種重要的程序權利保障途徑，特別是在英美法系國家，法官審查行政程序可以保證政府決策以“看得見的公正”(the appearance of justice)的方式作出。法院依據(jù)行政程序法的一般性原則，如英國的“自然正義”原則、美國的“禁止恣意”原則，確保行政程序具備最低限度的公正要求，司法判例的積累可以漸進地推動行政程序建制的完善。法院保障程序性“氣候人權”并不一定以氣候決策的行政程序規(guī)定了訴訟條款為先決條件，法院在行政程序審查上擁有一定的司法裁量權，如美國的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)并沒有將氣候變化風險作為項目、規(guī)劃環(huán)評的強制性評估范圍，推動環(huán)評納入氣候因素的主要依靠的是法院的一系列判決。在2005年Friends of the Earth v.Peter Watson一案中，原告主張兩家金融機構為“海外能源計劃”提供融資，市政府應當就其可能增加的溫室氣體排放進行環(huán)評，法院認為該事項受到NEPA的調整，政府未將潛在碳排放量納入環(huán)評構成“行政恣意”。在另一些判例中，環(huán)境影響說明書中氣候風險說明“不夠充分”，也可能導致行政決定被撤銷，如Mid States Coalition for Progress v.Surface Transportation Board案中，原告雖已在環(huán)境影響說明書中披露其計劃涉及碳排放，但法院仍認為原告修建鐵路的行為會改變電廠采購燃煤的成本，間接增加低硫碳的使用比例，必須對其潛在的氣候影響作出評價。該些司法判例引起了聯(lián)邦、州立法機關對于溫室氣體納入環(huán)評的重視，如2016年環(huán)境質量委員會(CEQ)發(fā)布了《聯(lián)邦政府部門和機構在國家環(huán)境政策法評估中考慮溫室氣體排放和氣候變化影響的最終指導意見》、2018年《加州環(huán)境質量法》增加了項目建設碳排放評估的規(guī)定。
第二，司法能動保障公民程序性權利。從權利與義務的對稱性來講，行政機關的氣候“審慎決策”包含了根據(jù)科學證據(jù)理性決策、對決定充分說明理由的義務，而司法審查保障的則是當事人要求決定者“說明理由”(the right to reason-giving)和獲得“信息告知”(the right to be informed)的權利。司法機關的適當角色是確保行政機關已經嚴格檢視其行為可能導致的氣候風險，并且確認決策有充分的科學證據(jù)和文件記錄支持。為保障公民權利的實現(xiàn)，法院在審查過程中會刻意放松原告資格的限制。比如在Friends of the Earth v.Peter Watson案中，被告認為原告沒有證據(jù)證明被訴行為與氣候變化的必然因果關系，但法院對原告適格的審查標準進行調整，認為原告只需證明“環(huán)境影響評價可能影響聯(lián)邦行政決策的最終結果”以及“行政決策可能導致原告的潛在損害”即可，不必再以“立即發(fā)生的實際損害”為當事人適格要件。
第三，以科學共識和科學進展動態(tài)調整行政機關程序性義務。在早期的氣候判決中，法院傾向于消極回避氣候變化的爭議，其中關鍵的原因是氣候風險在科學上的共識程度較低，法院干預很可能遭到“司法政治化”的批評。當氣候風險逐漸成為社會主流共識之后，一切氣候風險決策正是建立在科學與政治的不可分性基礎之上，司法審查同樣是科學證據(jù)交流與科學共識重構的微觀決策場景，故法院傾向于根據(jù)科學進展動態(tài)調整程序審查標準，以回應動態(tài)風險預防的制度需求。如在1997年和2007年，美國先后出現(xiàn)了兩起針對國家高速公路管理局在制定燃料效能標準時未將碳排放納入環(huán)境影響評估的訴訟案件，法院對行政程序合理性的標準論證則截然不同：在第一起案件中，法院認為該評估程序對應對氣候變化沒有實質性幫助，故拒絕原告訴請；而第二起案件則推翻了先例，判決書指出氣候變化目前已是“科學共識”，先例的結論是在當時科學證據(jù)不足的背景下做出的，而氣候風險的迫近壓縮了行政裁量的空間，被告不得回避氣候影響評估義務。此外，法院認為行政機關“說明理由”的義務隨著科學評估手段之發(fā)展而強化，在High Country Conservation Advocates v.United States Forest Service案中，被告抗辯“無法準確估算碳排放量并基于氣候因素分析政策的成本—收益”，法院指出行政機關有義務參考可靠的碳排放“成本—收益”方法學進行政策評估，而不能刻意回避和忽略可使用的評估技術、手段。
結語
氣候風險下公民權利需求的增加必然導致國家義務的增加，在以實體性主觀權利為訴請的氣候訴訟中，司法裁判被賦予的功能期待不只是對個體權利提供救濟，更重要的是通過判例的積累使抽象的“氣候人權”逐漸演變?yōu)榭陀^法上的規(guī)制體系。然而，基本權利的實現(xiàn)更多依賴于立法形成的制度條件與行動方案，在氣候法法益趨向綜合化、國家風險預防義務趨于復雜的背景下，法院很難精準地為請求權劃定出精確的范圍，寄希望于司法機關提升審查強度、反推立法完善存在著諸多障礙。因此，未來氣候變化訴訟更大的制度潛力在于對行政決策程序的審查，法官通過有限度地能動裁判，使程序正義服務于實體人權的保障。
（孫雪妍，清華大學環(huán)境學院博士后研究人員，法學博士。）
Abstract：In accordance with the canonical sources of the right of the legal claim，the targets of judicial review，and the intensity of judicial review intervention policies，the lawsuits that directly and indirectly activate the function of human rights protection amid climate risks can be divided into the following categories：climate change lawsuits based on international human rights law，climate change lawsuits based on the domestic constitution，and judicial review of administrative procedures.Due to the singularity of the legal status and force of international human rights law，its“direct applicability”and“explanatory applicability”limit its function in protecting human rights；Climate change lawsuits based on the domestic constitution have the identification of basic right of claim，the judgment of basic rights and function，and the scope of state obligations as the judgment process.Factors such as the difficulty in right typification caused by the integration of climate law and interests，the expansion of discretionary and administrative power in legislation under the context of risk prevention，and the functional boundary of the judicial system cause the dysfunction of the dichotomous review standard of positive rights and negative rights.Procedural rights represent an important dimension of climate-related human rights.With the standardization of administrative procedures on addressing climate risks，the court gradually reinforces decision-making authorities’ obligation of due diligence through judicial review of risk decision-making procedures，thus indirectly guaranteeing the realization of tangible human rights.
Keywords：Climate Litigation；Right to Climate Stability；Right to Climate Health；Evaluation of Climate Risks；Assessment of Environmental Impact
(責任編輯 曹 煒)
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