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關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的婦女人權(quán)報(bào)告
安娜·加布里埃拉·費(fèi)爾南德斯·薩阿維德拉
烏拉圭拉美社科院院長(zhǎng)
我今天的主題是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的婦女人權(quán)多邊協(xié)定分析。我將從兩層意義進(jìn)行比較文獻(xiàn)分析，一方面將性別觀點(diǎn)納入國(guó)際、拉丁美洲和加勒比區(qū)域通過(guò)的主要減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)多邊協(xié)定中進(jìn)行分析，另一方面對(duì)同一領(lǐng)土區(qū)域平等議程的災(zāi)害處理進(jìn)行分析。
地震、颶風(fēng)、火山爆發(fā)、海嘯、洪水、干旱等自然災(zāi)害在人類歷史上時(shí)有發(fā)生。但其他災(zāi)害因素，如人口增長(zhǎng)、各國(guó)的城市化進(jìn)程、氣候變化、地質(zhì)變化，以及上個(gè)世紀(jì)對(duì)自然資源的濫用等等都意味著地球上的許多地區(qū)及其所在的人口更容易受到自然威脅。因此，在對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析時(shí)，我建議不僅要考慮自然起源因素，還要考慮影響人口脆弱性的社會(huì)因素。
拉丁美洲和加勒比地區(qū)的災(zāi)難性事件發(fā)生率很高，從1997年至2017年的二十年期間，世界上平均每四場(chǎng)災(zāi)害中就有一次發(fā)生在這里。這一區(qū)域的高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是由與其人口脆弱性密切相關(guān)的幾個(gè)因素共同造成的，例如貧困和不平等、氣候變化、環(huán)境退化、清潔用水危機(jī)、食品不安全、政治不穩(wěn)定、犯罪和暴力、糟糕的城市規(guī)劃、人口流離失所和大規(guī)模遷移，以及治理不力等。因此，我與西班牙奧維耶多大學(xué)、智利大學(xué)、多米尼加共和國(guó)拉丁美洲社會(huì)科學(xué)院和烏拉圭拉丁美洲社會(huì)科學(xué)院開(kāi)展了這項(xiàng)比較研究。
為了研究將性別觀點(diǎn)納入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域中的制度化進(jìn)程，我們考察了構(gòu)成國(guó)際和拉丁美洲及加勒比區(qū)域關(guān)于性別與災(zāi)害問(wèn)題議程的兩組三類多邊協(xié)定，分析了國(guó)際上關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的議程。
上述議程包括1994年的《建立更安全的世界的橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》、《2005-2015年兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng)：提高國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)力》、目前生效的《2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》。截至2020年，巴拿馬于2009年、納亞里特于2011年、智利圣地亞哥于2012年、瓜亞基爾于2014年、蒙特利爾于2017年、卡塔赫納于2018年舉辦了拉丁美洲和加勒比地區(qū)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域平臺(tái)構(gòu)建會(huì)議，促進(jìn)了多方交流，并發(fā)布了多項(xiàng)報(bào)告。該平臺(tái)構(gòu)建了各國(guó)政府、國(guó)際組織和民間社會(huì)協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)的體制空間。
第二組分析的文件來(lái)自墨西哥于1975年、哥本哈根于1980年、內(nèi)羅畢于1985年、北京于1995年舉行的世界婦女大會(huì)，以及每五年在紐約舉辦的北京世界婦女大會(huì)5年成果評(píng)估峰會(huì)，即北京婦女大會(huì)5年成果峰會(huì)、北京婦女大會(huì)10年成果峰會(huì)、北京婦女大會(huì)15年成果峰會(huì)、北京婦女大會(huì)20年成果峰會(huì)的有關(guān)性別平等的文件。將性別路徑納入關(guān)于災(zāi)害的科學(xué)研究自20世紀(jì)90 年代開(kāi)始。當(dāng)時(shí)認(rèn)為災(zāi)害現(xiàn)象是不可避免的事件，與人為干預(yù)無(wú)關(guān)，災(zāi)難隨時(shí)會(huì)發(fā)生，必須立即處理，因此這一領(lǐng)域的研究一開(kāi)始忽視了婦女的因素。
鑒于災(zāi)害發(fā)生的必然性和緊迫性，人們傾向于認(rèn)為，性別在災(zāi)害研究中要么無(wú)關(guān)緊要，要么可以等到緊急情況結(jié)束再予以考慮。此外，傳統(tǒng)意義上，人們普遍認(rèn)為災(zāi)害管理屬于軍事化和技術(shù)性干預(yù)領(lǐng)域中的軍隊(duì)和工程工業(yè)，男性化的典型機(jī)構(gòu)在其中起主導(dǎo)作用，婦女的貢獻(xiàn)往往被忽視。但這一現(xiàn)象并不意味著這些忽視婦女貢獻(xiàn)的干預(yù)是性別中立的。相反，它們往往會(huì)助長(zhǎng)不平等現(xiàn)象的再現(xiàn)，并強(qiáng)化那些認(rèn)為婦女軟弱、被動(dòng)、需要男性幫助和保護(hù)的固有刻板印象。同樣，專門文獻(xiàn)也強(qiáng)調(diào)，在進(jìn)行性別和災(zāi)害分析時(shí)，必須把重點(diǎn)放在相互關(guān)系上。鑒于此，有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)性別狀況與年齡、貧窮、族裔、殘疾或居住在農(nóng)村等其他因素相交叉時(shí)，發(fā)生災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增加。該概念的雛形圍繞著對(duì)災(zāi)難的兩種性別觀點(diǎn)逐步演變:一是脆弱性路徑，它發(fā)現(xiàn)性別不平等是婦女更容易遭遇災(zāi)害的結(jié)構(gòu)性原因；二是能力路徑，該路徑關(guān)注婦女在緊急情況下可以發(fā)揮的重要作用，以及她們?cè)跒?zāi)難發(fā)生后會(huì)給個(gè)人和集體未來(lái)生活條件帶來(lái)的變化。
脆弱性包含生理脆弱性、物質(zhì)脆弱性、社會(huì)和組織的脆弱性。生理脆弱性就是災(zāi)難對(duì)婦女生理和心理健康的影響。各項(xiàng)調(diào)查分析了部分災(zāi)難死亡率較高的證據(jù)。生理脆弱性中還包括關(guān)于在災(zāi)難發(fā)生后一段時(shí)間內(nèi)對(duì)婦女的暴力行為，特別是性暴力行為增加的證據(jù)。物質(zhì)脆弱性是災(zāi)難對(duì)婦女的物質(zhì)影響。災(zāi)難發(fā)生后，由于失業(yè)、收入減少和無(wú)償工作增加，婦女變得更貧窮。社會(huì)和組織的脆弱性指的是婦女的社會(huì)和政治參與度低，或婦女群體被屏除在社區(qū)框架之外。然而，單純關(guān)注脆弱性的路徑只關(guān)注受害婦女，這就是該路徑有局限性，且很難進(jìn)行變革的原因。在災(zāi)難背景下，有能力不一定只代表不容易受傷害，而是指在易受傷害的環(huán)境中，包括從屬群體和社區(qū)之間可能出現(xiàn)的易受傷害的環(huán)境中，每個(gè)人保護(hù)自己和周圍環(huán)境的天賦和能力。能力的生理層面指的是婦女在緊急情況下挽救自己和周圍人生命的行動(dòng)，以及她們?cè)卺t(yī)治他人、照顧家人和提供情感支持方面所表現(xiàn)出的技能。能力的物質(zhì)層面指的是婦女在不利條件下，通過(guò)無(wú)報(bào)酬地工作保證人口生存所做的貢獻(xiàn)。該物質(zhì)層面指的是婦女對(duì)其社區(qū)的重建作出的重要貢獻(xiàn)，然而，這些貢獻(xiàn)往往被忽視。最后，能力的社會(huì)和組織層面指的是婦女群體在災(zāi)后負(fù)責(zé)管理日常生活或獲得住房時(shí)所發(fā)展的能力。
在世界災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理大會(huì)上，一些參考資料被編碼為關(guān)注脆弱性和能力路徑的資料，在美洲和加勒比地區(qū)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域會(huì)議上，這方面的參考資料也很多。從第一個(gè)主題開(kāi)始，我們所分析的數(shù)據(jù)表明，過(guò)去十年標(biāo)志著在全球范圍內(nèi)將性別觀點(diǎn)納入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，而且歷史進(jìn)程也證明了這一點(diǎn)。與國(guó)際框架相比，區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)定產(chǎn)生了滯后現(xiàn)象，這些協(xié)定的執(zhí)行并沒(méi)有得到有效推動(dòng)。最新的國(guó)際和區(qū)域協(xié)議無(wú)疑取得了進(jìn)展，此外，我們還可以在災(zāi)害研究中納入性別和交叉方法，其中包括對(duì)婦女脆弱性路徑和婦女多樣性能力路徑的分析。這一路徑系統(tǒng)地考慮了生理、物質(zhì)和社會(huì)或機(jī)構(gòu)三個(gè)層面。正如我們?cè)诶碚摽蚣苤兴故镜?，該路徑是關(guān)鍵路徑，應(yīng)該在整個(gè)災(zāi)害管理周期中考慮此路徑。
另一方面，在世界婦女大會(huì)上，一系列參考文獻(xiàn)被定義為關(guān)注脆弱性路徑和能力路徑。大家也可以在美洲和加勒比地區(qū)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域會(huì)議上看到這方面的參考資料。對(duì)性別議程的分析表明，關(guān)注婦女問(wèn)題的國(guó)際會(huì)議在災(zāi)難發(fā)生之前已經(jīng)開(kāi)始對(duì)災(zāi)難進(jìn)行思考。從這個(gè)意義上說(shuō)，災(zāi)難領(lǐng)域是性別平等體制框架的一個(gè)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，并與災(zāi)難管理相比，在解決婦女問(wèn)題方面發(fā)布了更堅(jiān)定且更有雄心的議程。因此，盡管災(zāi)難管理和婦女問(wèn)題這兩個(gè)問(wèn)題之間明顯相互依存，兩者的管理實(shí)例之間預(yù)期的對(duì)話并不平衡，往往更突出性別議程的發(fā)展，而不是災(zāi)難議程。這些研究結(jié)果描述了今后機(jī)構(gòu)干預(yù)措施的實(shí)施路線，以便設(shè)計(jì)一種應(yīng)對(duì)方法，在這一主題上取得理論進(jìn)展，并在像災(zāi)難這樣復(fù)雜的情況下保障婦女多樣性的人權(quán)。其研究結(jié)果可能會(huì)促進(jìn)全球以及在特別受婦女和災(zāi)害問(wèn)題影響的拉丁美洲和加勒比區(qū)域，針對(duì)具體情況更有效地開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作。
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