從古至今，食品管理問題均為國之大事、要事，緊密關涉每一位公民的生命權、健康權等基本人權。習近平總書記曾對食品安全工作多次作出重要指示批示。他指出，民以食為天，加強食品安全工作，關系我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊而又緊。這些年，黨和政府下了很大氣力抓食品安全，食品安全形勢不斷好轉，但存在的問題仍然不少，老百姓仍然有很多期待，必須再接再厲，把工作做細做實，確保人民群眾“舌尖上的安全”。
2023年是《世界人權宣言》發(fā)表75周年，該宣言第25條第1款規(guī)定，“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭受失業(yè)、疾病、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”雖然《世界人權宣言》沒有將健康權作為一項獨立的人權提出，但已經(jīng)規(guī)定了健康權的諸多內(nèi)容。1966年的《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》在第12條規(guī)定了健康權。在理論上，完整的健康權應當包括兩項內(nèi)容：一是消極的健康權，即無論是個體健康權還是公眾健康權，是一種自然權利的存在，在其受到侵害的時候，應當提供相應的救濟；二是積極健康權，主要是指自然人獲得幫助以恢復健康或者促進健康的權利，強調(diào)國家健康服務的積極供給。食品安全作為支撐和保護公民健康權的物質基礎和重要維度，其法治建設程度如何，直接關系到這一目標的實現(xiàn)。
回顧新中國成立以來的健康立法史可知，有關食品方面的立法一直是重心之一，并形成了不同效力層次的法律規(guī)范與體系。就法律層面而言，我國在20世紀80年代初制定了《食品衛(wèi)生法（試行）》。20世紀90年代中期，我國正式結束了“試行”時代，出臺了《食品衛(wèi)生法》。進入21世紀的第一個十年，我國放棄修訂《食品衛(wèi)生法》的思路，轉而制定《食品安全法》。隨著人民物質生活水平的不斷提高和對健康權的更加關注，我國初步建立起以《食品安全法》為支柱的食品安全法律規(guī)范體系，并陸續(xù)通過修法、制定司法解釋以及其他規(guī)范性法律文件，以應對社會出現(xiàn)問題時的不足、短板和缺陷。那么，我國《食品安全法》會在新時代發(fā)生何種重大轉向？這可從我國食品健康法治化的三次“跳躍”中尋求答案。
一、《食品衛(wèi)生法》：從無到有
1965年8月17日，國務院批轉了《食品衛(wèi)生管理試行條例》，這是我國食品衛(wèi)生管理中的第一部行政法規(guī)。1979年8月28日，國務院頒布《食品衛(wèi)生管理條例》，同時廢止了前述的《食品衛(wèi)生管理試行條例》。1982年11月19日，我國通過了《食品衛(wèi)生法（試行）》，其重要貢獻不僅在于提高了法律位階，提升了強制性和威懾力，而且建立了更為具體的原則、制度與規(guī)則，增強了針對性和可操作性，逐步改變了《食品衛(wèi)生管理條例》以“行政處分”為主的懲戒模式，逐步走向類型化和精細化，實現(xiàn)了食品健康法治化的“第一級跳躍”。
二、《食品安全法》：從有到強
進入21世紀以來，在商業(yè)逐利、監(jiān)管缺失等綜合因素的影響下，我國陸續(xù)出現(xiàn)了一些影響較大的食品安全事件，觸動了國人的“神經(jīng)”，對食品安全的渴望顯著增強，對問題食品所致的生命安全和身體健康的危害或者威脅有了更深的認識，亟需通過法治手段對食品管理進行升級，突出法律的引導、威懾等功能。
食品安全事件的發(fā)生，不僅危及公民的生命安全和身體健康，而且引發(fā)人與人之間的信任危機，人民群眾對食品安全缺乏信心。產(chǎn)生這些問題的一個主要原因是現(xiàn)行有關食品衛(wèi)生安全制度和監(jiān)管體制不夠完善，主要體現(xiàn)在以下五個方面：一是食品標準不完善、不統(tǒng)一，標準中一些指標不夠科學。對有關食品安全性評價的科學性有待進一步提高。二是規(guī)范、引導食品生產(chǎn)經(jīng)營者重質量、重安全仍缺乏較為有效的制度和機制。食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為食品安全第一責任人的責任不明確、不嚴格，對生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品的違法行為處罰力度不夠。三是食品檢驗機構不夠規(guī)范，責任不夠明確。食品檢驗方法、規(guī)程不統(tǒng)一，檢驗結果不夠公正，重復檢驗還時常發(fā)生。四是食品安全信息公布不規(guī)范、不統(tǒng)一，導致消費者無所適從，甚至造成消費者不必要的恐慌。五是有的監(jiān)管部門監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴格，部門間存在職責交叉、權責不明的現(xiàn)象。為了從制度上根治這些問題，更好地保證食品安全，有必要對現(xiàn)行食品衛(wèi)生制度予以補充、完善，制定食品安全法。
2004年7月21日，國務院召開第59次常務會議，會議主要內(nèi)容之一就是研究部署加強食品安全工作。2004年9月1日，國務院發(fā)布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，其在“完善食品安全法律法規(guī)和部門規(guī)章”中明確指出，國務院法制辦要抓緊組織修訂《食品衛(wèi)生法》。2006年，修訂食品衛(wèi)生法被列入年度立法計劃，并轉變思路，即由修訂“食品衛(wèi)生法”改為制定“食品安全法”。2007年，食品安全法草案首次提請全國人大常委會審議。2008年4月20日，全國人大常委會辦公廳向社會全文公布食品安全法草案，廣泛征求各方面意見和建議。2008年9月發(fā)生的轟動全國的“三鹿奶粉”食品安全事件，迫使我們必須重新審視食品安全法草案的相關內(nèi)容，因此又增設了責令召回制度，并強化了責任追究制度等。2009年2月28日，《食品安全法》以高票在全國人大常委會會議上獲得通過。
從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》，雖然只有兩字之差，但它代表著立法定位和指導理念的重要轉變。此外，這一時期發(fā)生的多種食品安全事件，讓我們深刻認識到多方參與、社會共治的重要性，尤其是行政部門的監(jiān)管，包括進一步理順監(jiān)管體制、更加強調(diào)源頭監(jiān)管的重要性（如建立食品安全風險監(jiān)測與評估）等。如果說我國《食品衛(wèi)生法》起步于人民群眾重點解決溫飽的階段，那么隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，當前溫飽問題已經(jīng)成為過去，食品安全成為人民群眾更為關心的問題，在這個意義上說，從《食品衛(wèi)生法》上升為《食品安全法》，不僅是法律內(nèi)涵的提升，更是其背后所對應經(jīng)濟發(fā)展階段的內(nèi)在需求轉變，實現(xiàn)了食品健康法治化的“第二級跳躍”，對公民健康權有了更高層次和更高質量的保障。
三、“食品健康法”：從強到優(yōu)
我國《食品安全法》有力回應了我國食品管理中的突出問題，從法治的視角在宏觀、中觀和微觀三個層次上進行了制度創(chuàng)新和規(guī)則完善，基本契合了當時的社會發(fā)展。隨著社會的情勢的急劇變化，我國《食品安全法》在其頒布的十余年中共經(jīng)歷了3次修改，具體包括1次修訂（2015年）和2次修正（2018年、2021年）。2019年，我國出臺了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，其在明確提出健康權之后，又確立了“公民是自己健康的第一責任人”的理念。2019年出臺的《健康中國行動（2019-2030年）》圍繞疾病預防和健康促進兩大核心，提出將開展15個重大專項行動，促進以治病為中心向以人民健康為中心轉變，努力使群眾不生病、少生病。專項行動包括：健康知識普及、合理膳食、全民健身、心理健康促進等。這兩個重要的文件為何如此重視健康知識的普及和強調(diào)公民的健康管理，實際上就是我們食品管理法治化的下一個轉向，即食品健康。從食品安全到食品健康，將會成為食品健康法治化的“第三級跳躍”，是對公民健康權最高層次的保障。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，中國把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念貫穿于健康權的促進與保護中，以普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、建設健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點，加快推進健康中國建設，努力為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務，提升了中國的健康權保障水平，使中國人權事業(yè)得到長足發(fā)展。在這個過程中，食品健康法治保障發(fā)揮了至關重要的功能和作用。
?。ㄗ髡撸簞㈧坯?，中國政法大學法律碩士學院院長助理兼經(jīng)濟法與社會法研究所所長）
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