食物權(quán)視角下的中國糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品安全
蔣盼
摘要：糧食安全治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國政府保障國家糧食安全、維護(hù)公民食物權(quán)的重要內(nèi)容，其目的是為公眾提供健康、營養(yǎng)和適足的食物。面對(duì)百年變局疊加世紀(jì)疫情、地緣沖突、氣候變化等多重因素傳導(dǎo)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，中國通過深入實(shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略，制定多項(xiàng)糧食安全保障政策，加強(qiáng)法治保障等重要舉措實(shí)現(xiàn)了耕地面積擴(kuò)大、糧食產(chǎn)量增收、糧食分配更加公平等糧食安全治理實(shí)效，切實(shí)維護(hù)了公民的食物權(quán)。但在成效顯現(xiàn)的同時(shí)，糧食安全保障工作依然面臨不少風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。中國糧食安全保障戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，需要加強(qiáng)耕地資源保護(hù)力度，提高糧食種植者的積極性，培育公眾保障糧食安全的主體意識(shí)，積極參與世界糧食安全治理。
關(guān)鍵詞：糧食安全 食物權(quán) 糧食生產(chǎn) 法治保障
一、中國糧食安全治理的主要措施
?。ㄒ唬┥钊雽?shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略的路線圖
在中央層面上，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出的全方位夯實(shí)糧食安全根基、樹立大食物觀等論述為國家糧食安全保障和食物權(quán)保障提供了根本遵循。中共中央印發(fā)《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》等文件對(duì)國家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施做出全面而系統(tǒng)的部署，確保人民群眾食物權(quán)得到切實(shí)有效的維護(hù)。
在地方層面上，各地政府貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院的要求、指示和精神，高度重視糧食安全保障工作，將糧食生產(chǎn)、耕地保護(hù)、糧食收購、糧食儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、科技助農(nóng)等作為保障本地糧食安全的重要舉措，為食物權(quán)保障提供良好的政策環(huán)境。
?。ǘ┒囗?xiàng)政策驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)糧食安全保障
1.嚴(yán)守耕地紅線，提升耕地質(zhì)量
國家統(tǒng)一部署全面夯實(shí)糧食安全根基，各地嚴(yán)格落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格控制耕地用途，通過退林還耕、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施擴(kuò)大耕地面積，確保食物權(quán)的保障有充分的耕地資源支持。至2022年底，全國糧食播種面積17.75億畝，比2021年增加1052萬畝，增長0.6%。
2.提升糧食生產(chǎn)能力，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給
2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等多個(gè)國家部委針對(duì)糧食生產(chǎn)、重要農(nóng)產(chǎn)品保障以及種糧收益提高等方面發(fā)布多項(xiàng)政策文件，為維護(hù)糧食安全和保障食物權(quán)提供充分支持。至2022年年底，全國糧食總產(chǎn)量13730.6億斤，比2021年增加約73.6億斤，增長0.5%。
3.加強(qiáng)國家對(duì)糧食生產(chǎn)和分配的管理和調(diào)控，保護(hù)和調(diào)動(dòng)糧食種植積極性
通過編制規(guī)劃、綱要等方式加強(qiáng)國家對(duì)糧食生產(chǎn)與分配的宏觀調(diào)控。2022年以來，《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》《“十四五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升規(guī)劃》等一系列發(fā)展規(guī)劃，從不同層面制定目標(biāo)、明確措施，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、糧食應(yīng)急分配等發(fā)展方向，多維度維護(hù)國家糧食安全。
完善糧食收入分配機(jī)制，提高農(nóng)民種糧積極性。國家先后實(shí)施了最低收購價(jià)收購、國家臨時(shí)收儲(chǔ)等政策性收購，提高糧食種植者收入。通過實(shí)施耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等措施，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼分配。這些舉措有力提升了糧食種植者的積極性，促進(jìn)了糧食收入分配的公平，有效保障了人民群眾的食物權(quán)。
?。ㄈ┘訌?qiáng)法治保障，持續(xù)推進(jìn)糧食安全治理和食物權(quán)保障
現(xiàn)階段，中國已經(jīng)建立起以《憲法》為核心，《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《種子法》《黑土地保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《反食品浪費(fèi)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《國家安全法》等法律有機(jī)銜接、相互補(bǔ)充的嚴(yán)密的維護(hù)糧食安全與保障食物權(quán)的法律體系。
在地方層面上，地方立法主體通過加強(qiáng)立法、修法，完善糧食安全法律法規(guī)保障體系，為人民群眾的食物權(quán)益提供持續(xù)有利的法治保障。2022年，全國已有24件涉及糧食安全保障的地方性法規(guī)和9件地方政府規(guī)章。
二、中國糧食安全治理和食物權(quán)保障面臨的潛在挑戰(zhàn)
?。ㄒ唬└刭Y源“非糧化”“非農(nóng)化”形勢(shì)嚴(yán)峻
近年來，耕地?cái)?shù)量受到擠壓，耕地面積持續(xù)減少，加之受工業(yè)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土壤污染等因素影響，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”加劇，據(jù)統(tǒng)計(jì)，相較于第二次全國國土調(diào)查20.3億畝的耕地面積，第三次全國國土調(diào)查的中國耕地總面積減少了1.13億畝。
?。ǘ┘Z食生產(chǎn)成本高且糧食種植者種糧積極性不足
糧食生產(chǎn)的農(nóng)資成本、人工成本等持續(xù)上漲，成為影響糧食安全的重要因素。同時(shí)，糧食銷售價(jià)格的上漲幅度大幅低于糧食生產(chǎn)成本的漲價(jià)幅度，導(dǎo)致糧食種植者種糧收益低，糧食種植者種糧積極性不足。
（三）糧食安全的公眾認(rèn)知與社會(huì)參與度有待提升
目前中國糧食安全保障工作主要依靠行政推進(jìn)，缺乏社會(huì)的關(guān)注與支持。從糧食安全保障的實(shí)踐來看，多數(shù)人認(rèn)為糧食安全保障僅與糧食種植有關(guān)，缺乏對(duì)糧食安全保障有關(guān)的耕地保護(hù)、種子科研、市場(chǎng)發(fā)展、糧食節(jié)約等方面的認(rèn)識(shí)。
（四）部分糧食品種嚴(yán)重依賴進(jìn)口
近年來，中國糧食進(jìn)口量較大而出口量極少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年中國累計(jì)進(jìn)口糧食14687萬噸，累計(jì)出口糧食322萬噸，進(jìn)出口逆差為14365萬噸，糧食進(jìn)口量約占全年糧食總產(chǎn)量（68653萬噸）的21.4%。在進(jìn)口規(guī)模方面，大豆、小麥、玉米等主要糧食品種都不同程度地依賴國外進(jìn)口來滿足國內(nèi)市場(chǎng)需求，尤其是中國大豆消費(fèi)需求很大，大豆進(jìn)口完全依賴國際市場(chǎng)，小麥、玉米等糧食也需向國際市場(chǎng)進(jìn)口以滿足國內(nèi)多樣化的消費(fèi)需求。
三、推進(jìn)中國糧食安全治理和保障食物權(quán)的建議
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)耕地資源保護(hù)力度
耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)力度是糧食安全保障的重要支撐。第一，提高耕地保護(hù)執(zhí)法力度，對(duì)違法違規(guī)占用耕地等非糧化、非農(nóng)化的行為予以監(jiān)督和處罰。第二，提高耕地質(zhì)量，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要提質(zhì)增效，加強(qiáng)對(duì)旱澇、鹽堿土地的地力治理，提高耕地質(zhì)量。第三，增加可利用耕地面積。實(shí)施耕地保護(hù)工程，對(duì)符合條件的山地、林地、灘地等適度有序開發(fā)為耕地，對(duì)一些閑置地、廢棄地等土地，符合開發(fā)條件的，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。
?。ǘ┨岣呒Z食種植者的積極性
實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)民增收，提高糧食種植者積極性是國家維護(hù)糧食安全和保障食物權(quán)的一個(gè)重要課題。第一，要嚴(yán)格實(shí)施糧食最低收購價(jià)制度，加強(qiáng)政府對(duì)糧食種植者的支持和保護(hù)，降低糧食種植的成本。第二，支持種糧大戶、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、集約化。第三，健全完善提高糧食種植者積極性的糧食安全法律規(guī)則體系，為糧食種植者提供充分的法律支持。
?。ㄈ┡嘤姳Ｕ霞Z食安全的主體意識(shí)
提高社會(huì)公眾保障糧食安全的主體意識(shí)。一是通過廣泛的宣傳教育，普及糧食安全保障的知識(shí)和規(guī)范要求，培育公眾節(jié)約糧食和反對(duì)浪費(fèi)的飲食習(xí)慣。二是要求公民要樹立食物權(quán)保護(hù)意識(shí)，同時(shí)，還要樹立義務(wù)意識(shí)，自覺履行反對(duì)食物浪費(fèi)、節(jié)約糧食的義務(wù)。
?。ㄋ模┓e極參與世界糧食安全治理
擴(kuò)大全球糧食安全合作并在世界糧食貿(mào)易合作中扮演重要角色是中國糧食安全治理的現(xiàn)實(shí)需要。第一，積極參與世界糧食貿(mào)易，不斷推動(dòng)全球糧食貿(mào)易伙伴多元化。第二，積極參與聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署等涉糧組織的倡議和活動(dòng)，主動(dòng)參與國際糧食貿(mào)易規(guī)則制定，加強(qiáng)與區(qū)域糧食貿(mào)易合作。第三，擴(kuò)大糧食海外投資，通過并購合營、委托代理等方式建立海外糧食生產(chǎn)基地，增加國內(nèi)糧食進(jìn)口來源渠道。
作者簡介：蔣盼，四川大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心研究助理。
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