2024年1月11日,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布(以下簡稱“意見”),為全面推進美麗中國建設(shè),加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化舉旗定向。建設(shè)美麗中國先行區(qū)是“意見”提出的重點任務(wù),也是2024年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議中確定的“全力抓好八大重點任務(wù)”之首。先行先試是我國治理和改革的重要方法和經(jīng)驗,建設(shè)美麗中國先行區(qū)在實現(xiàn)全面推進美麗中國建設(shè)的目標中具有破局發(fā)力的作用和功能,是現(xiàn)階段我國生態(tài)環(huán)境保護工作的著力點。
一、為什么要建設(shè)美麗中國先行示范區(qū)?
之所以建設(shè)美麗中國先行區(qū),是因為我國面臨區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題,各個區(qū)域難以同時和全部完成美麗中國的建設(shè)目標,需要根據(jù)各區(qū)域的自然和經(jīng)濟社會發(fā)展情況,因地制宜打造綠色發(fā)展高地。
黨的十八大以來,在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略的推動下,我國各地區(qū)立足自身比較優(yōu)勢,積極主動融入新發(fā)展格局,呈現(xiàn)出分工合理、優(yōu)勢互補、相得益彰的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展嶄新局面。然而,由于我國國土廣闊,不同地區(qū)的自然資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等存在較大差異,各個區(qū)域不可能整齊劃一“齊步走”,因此,我國依然存在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。具體而言,我國區(qū)域發(fā)展仍然面對如下問題:一是東西部地區(qū)發(fā)展絕對差距仍然較大,東部地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐快于西部,發(fā)展質(zhì)量和效益優(yōu)于西部;二是北方部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力不足,西北地區(qū)資源環(huán)境保護壓力突出;三是區(qū)域生產(chǎn)力布局調(diào)整任務(wù)艱巨,地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化發(fā)展、低水平重復建設(shè)等問題仍然突出。
在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實狀況下,“意見”聚焦京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角地區(qū)、黃河流域等區(qū)域重大戰(zhàn)略,對各個區(qū)域的美麗中國先行區(qū)建設(shè)目標作出了有針對性的部署,要求各地區(qū)立足區(qū)域功能定位,發(fā)揮自身特色,譜寫美麗中國建設(shè)省域篇章。例如,根據(jù)長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實際需要,要求堅持共抓大保護,建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶;又如,針對粵港澳大灣區(qū)不同制度間協(xié)同的問題,要求深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域規(guī)則銜接、機制對接,共建國際一流美麗灣區(qū)。
二、美麗中國先行區(qū)的“先行”特質(zhì)為何?
“意見”對建設(shè)美麗中國先行區(qū)作出系統(tǒng)部署,其中特別對聚焦區(qū)域重大戰(zhàn)略打造綠色發(fā)展高地,提出了新的更高要求??傮w看來,美麗中國先行區(qū)應(yīng)當具備以下“先行”特質(zhì):
首先,美麗中國先行區(qū)建設(shè)要堅持理念先行示范。注重發(fā)揮理念的先導先行作用,在更深層次、更廣領(lǐng)域落實“綠水青山就是金山銀山”理念,先行探索人與自然和諧共生的價值體系和轉(zhuǎn)化體系,為共建美麗中國提供了思想指引和行動指南。
湖州安吉“綠水青山就是金山銀山”紀念碑(圖片來源:《美麗中國 • 浙江篇丨打造美麗中國先行示范區(qū)》)
其次,美麗中國先行區(qū)要立足區(qū)域功能定位,分區(qū)分類制定政策措施,因地制宜在美麗城市、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中蹚出各具特色的新路子,發(fā)揮重要的引領(lǐng)探路作用。對此,在區(qū)域重大戰(zhàn)略實施中生態(tài)環(huán)保工作有很多針對性、突破性、創(chuàng)新性探索,形成了大量優(yōu)秀案例和有益經(jīng)驗,應(yīng)當?shù)玫匠浞值目偨Y(jié)深化。譬如,在京津冀,先行探索三地區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法,優(yōu)化區(qū)域統(tǒng)一的重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制;在粵港澳,深化三地生態(tài)環(huán)保合作交流機制,協(xié)商妥善處理影響群眾健康、老百姓關(guān)切的空氣、飲用水、固體廢物等區(qū)域性環(huán)境難題;在長江流域,積極推進水生態(tài)考核,川渝兩地率先建立危險廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”。
最后,美麗中國先行區(qū)要打破傳統(tǒng)以行政區(qū)域為單位的環(huán)境治理模式,強化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治,實施減污降碳協(xié)同、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域重大工程,在美麗中國建設(shè)進程中發(fā)揮先行探索、示范帶動作用。譬如,生態(tài)環(huán)境部支持浙江建設(shè)減污降碳協(xié)同創(chuàng)新區(qū),積極探索協(xié)同治理模式,浙江在省內(nèi)6個設(shè)區(qū)市、17個縣區(qū)、38個園區(qū)開展了創(chuàng)新試點,將減污降碳協(xié)同增效的理念和措施融入杭州亞運會場館設(shè)計和施工環(huán)節(jié),所有場館及辦公場地100%為綠電供應(yīng),2000余輛賽會服務(wù)車輛均為新能源汽車,物資回收利用率達到50%等,取得了一批可復制可推廣的實踐成果。
三、如何發(fā)揮美麗中國先行區(qū)的標桿示范作用?
習近平總書記指出,“試點能否邁開步子、蹚出路子,直接關(guān)系改革成效。要牢固樹立改革全局觀,頂層設(shè)計要立足全局,基層探索要觀照全局,大膽探索,積極作為,發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。美麗中國先行區(qū)要發(fā)揮好在保障環(huán)境權(quán)利方面的標桿示范、帶頭引領(lǐng)作用,針對現(xiàn)有問題,蹚出一條建設(shè)美麗中國的新路子。
首先,為平衡環(huán)境權(quán)利保障和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系作出探索示范。環(huán)境權(quán)利保障和經(jīng)濟社會發(fā)展并非零和關(guān)系,不一定非要一方退讓才能實現(xiàn)另一方,美麗中國先行示范區(qū)找到使得雙方都能得到最大程度實現(xiàn)的方式。對此,習近平總書記指出:“不少地方通過發(fā)展旅游扶貧、搞綠色種養(yǎng),找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟相得益彰的脫貧致富路子,正所謂思路一變天地寬。”基于此,美麗中國先行示范區(qū)建設(shè)應(yīng)當發(fā)揮先行樣板的作用,探索以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展的示范案例,并通過美麗中國建設(shè)示范案例的展示平臺予以廣泛推廣。
其次,為實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境健康優(yōu)美”目標先行示范新路徑。“意見”使用“高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境”替代了“改善生態(tài)環(huán)境”的表述,提出了新階段生態(tài)文明建設(shè)的高階任務(wù),即環(huán)境質(zhì)量改善不僅僅要滿足基本的環(huán)境標準,還必須滿足人民群眾對環(huán)境的更高品質(zhì)追求。對此,美麗中國先行區(qū)應(yīng)該探索從基本環(huán)境權(quán)益保障擴展延伸至包含休閑、游憩、審美等精神需求的高品質(zhì)環(huán)境權(quán)益保障的可行路徑。擇要而言,一是先行建構(gòu)景觀權(quán)益保障體系,建立城市景觀規(guī)劃制度、城市景觀管理制度,探索政府主導、公眾參與的全域景觀系統(tǒng)保護模式;二是設(shè)計生態(tài)空間管理與保護、游憩設(shè)施建設(shè),游憩資源管理、游憩主體管理、游憩環(huán)境管理、游憩服務(wù)管理的具體化制度,構(gòu)建完善的游憩權(quán)益保障制度體系;三是探索特殊區(qū)域的高質(zhì)量環(huán)境保護,完成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間銜接試點和新一輪生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果動態(tài)更新,先行試點寧靜小區(qū)、無廢城市、暗夜社區(qū)等高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境區(qū)域的建構(gòu)。
最后,為強化環(huán)境權(quán)利保障的法治保障探索新模式。環(huán)境法典是鞏固生態(tài)文明建設(shè)成果、進一步落實實現(xiàn)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的重要抓手。在“積極研究推進環(huán)境(生態(tài)環(huán)境)法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作”已成為全國人大常委會的正式立法規(guī)劃之際,在建設(shè)美麗中國先行示范區(qū)時,可以探索地方“小法典”綜合性立法模式,合理確定生態(tài)環(huán)境法律制度體系化框架結(jié)構(gòu),在地方層面構(gòu)建全方位的環(huán)境權(quán)利保障體系。目前已有一些地方綜合性立法從框架結(jié)構(gòu)上看,已經(jīng)具備了“小法典”的基本要素和特征,可以為此提供有益借鑒。例如,2021年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》,從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看,涵蓋要素已較為全面,具有系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)合理的特點,為地方“小法典”綜合性立法模式先行積累了經(jīng)驗。
(作者簡介:廖彩舜,中國人民大學法學院博士研究生。)