民主，作為一種政治制度，其核心是通過選舉來表達(dá)民意，參與政治實踐。民主之于人權(quán)，兩者關(guān)系密切，相輔相成，一方面，大力發(fā)展民主有利于促進(jìn)人權(quán)保護(hù)，深化人權(quán)實踐，通過民主監(jiān)督防范權(quán)力對權(quán)利的侵害，通過民主程序，為新的權(quán)利訴求提供表達(dá)和實現(xiàn)的途徑，使人權(quán)的范圍和內(nèi)容得以進(jìn)一步詮釋和擴(kuò)展；另一方面，人權(quán)是民主的基礎(chǔ)，對人權(quán)的尊重和保障是民主實踐的前提，沒有人權(quán)的保障，民主制度無法正常運(yùn)作，如果一個社會不能提供民意表達(dá)渠道，不能讓民意進(jìn)入政治決策中去，那么民眾便無法參與政治生活?？梢姡裰鲗崿F(xiàn)的程度影響著人權(quán)發(fā)展的質(zhì)量。
中國共產(chǎn)黨和中國政府始終尊重和保障人權(quán)。長期以來，中國堅持把人權(quán)的普遍性原則同中國實際相結(jié)合。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對中國民主政治發(fā)展規(guī)律進(jìn)行了深入的認(rèn)識和理論創(chuàng)新，明確提出了全過程人民民主的重大理念。全過程人民民主是“最廣泛、最真實、最管用的民主”，它突破了傳統(tǒng)民主形式的局限，強(qiáng)調(diào)民主不僅僅是選舉和投票，更是要保障人民在國家政治和社會生活各個領(lǐng)域、各個階段的廣泛參與。落實全過程人民民主，有利于促進(jìn)社會公平正義、人權(quán)法治保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利和公民、政治權(quán)利全面協(xié)調(diào)發(fā)展，顯著提高了人民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的保障水平。
01 全過程人民民主保障最廣泛人民的發(fā)展利益的實現(xiàn)
踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，走中國特色人權(quán)發(fā)展道路的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，都是人民。
什么是“人民”？1884年，恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中回顧了古希臘氏族部落的“人民大會”組織形式。他說：“當(dāng)議事會開會時，人民——男男女女都站在周圍，有秩序地參加討論，這樣來影響它的決定。”這里的人民則指社會有權(quán)參與決策的所有人，點(diǎn)明了人民的特點(diǎn)是數(shù)量上的全體以及他們所擁有的權(quán)利。馬克思、恩格斯闡述了“人民”的三個特征：一是階級集合體，二是與統(tǒng)治階級有別的廣大勞動者，三是社會的所有人。馬克思、恩格斯將人民大眾等同于無產(chǎn)階級。革命階段，中國共產(chǎn)黨一直將人民視為革命的主體和目的。那么什么是“人民”？早在1949年，毛澤東在《論人民民主專政》一文中就闡明：“人民是什么？在中國，在現(xiàn)階段，是工人階級，農(nóng)民階級，城市小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級。”即一切可以團(tuán)結(jié)的力量。在社會主義建設(shè)階段，一切贊成、擁護(hù)和參加社會主義建設(shè)事業(yè)的階級、階層和社會集團(tuán)，都屬于人民的范圍。毛澤東在使用“人民”這一概念時，也會使用“群眾”“人民群眾”，可見人民、人民群眾、群眾在一定程度上內(nèi)涵一致。正如1957年發(fā)表的《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中毛澤東所指出的，“人民”這一概念的內(nèi)涵因不同的國家、不同時期而不同。改革開放以后，鄧小平在人民的“社會主義標(biāo)準(zhǔn)”之外增加了“愛國主義標(biāo)準(zhǔn)”，拓寬了“人民”的內(nèi)涵和外延。鄧小平還強(qiáng)調(diào)，“我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義勞動者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛聯(lián)盟。”可見，在社會主義高速建設(shè)與發(fā)展時期，“人民”一詞模糊了階層、階級的范圍概念，涵蓋了現(xiàn)代公民的自然權(quán)利、社會權(quán)利與國民的法定義務(wù)，并與黨和國家的戰(zhàn)略導(dǎo)向密切相關(guān)。全過程人民民主，要實現(xiàn)的是人類歷史上更廣泛更實在的民主。
14億人民生產(chǎn)生活的重心在基層，全過程人民民主“以人民為中心”，就要深植社會的日常生活中，發(fā)展基層民主。城鄉(xiāng)居民參與管理基層公共和公益事業(yè)時，依照法律直接實施其民主權(quán)利，而不需要通過代理人來實現(xiàn)；施行自治，通過村民（居民）會議和村民（居民）委員會，更好匯集群眾意見，在協(xié)商中促進(jìn)利益整合、增進(jìn)發(fā)展共識。積極發(fā)展基層民主，是我國社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，也是中國特色人權(quán)發(fā)展道路的重要內(nèi)容。人民政治參與的渠道越通暢，越有利于增進(jìn)人民福祉、越有利于保障人民當(dāng)家作主、越有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展、越有利于保障人民發(fā)展權(quán)益。
02 全過程人民民主以“全過程”方式提高人權(quán)保障水準(zhǔn)
第二次世界大戰(zhàn)之后，西式自由民主制度圍繞議會、選舉、政黨三位一體的“代議民主”核心制度安排，嵌入“競爭性多黨政治”“票選”“制衡”“憲政”等概念，對民主話語進(jìn)行改造，形成了被廣泛接受的民主的標(biāo)準(zhǔn)。代議制民主通過構(gòu)建一套“法治”框架，“選任”官員來代表公民的利益和觀點(diǎn)以實行統(tǒng)治。代議制民主通過選舉來影響立法，實現(xiàn)的只是局部的“民意—決策”，民意很難進(jìn)一步影響決策的執(zhí)行與監(jiān)督。代議制民主的弊端是“人民只有在投票時被喚醒，投票后進(jìn)入休眠期”，而“國家權(quán)力是被少數(shù)精英所把持”“由政黨輪替分配利益”。全過程人民民主，就是要打破“選舉民主”，實現(xiàn)“全過程”民主。全過程人民民主包含民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程，保證了過程民主和結(jié)果民主、形式民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一。近年來，我國通過修改《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國立法法》，明確將“全過程民主”這一要求寫入法律，并加以詳細(xì)規(guī)定，形成了“民意—決策—執(zhí)行—監(jiān)督—民意再反饋”的機(jī)制，使得人民的意識能夠影響整個國家的政治建構(gòu)。
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2016年10月26日，黑龍江省大興安嶺地區(qū)呼瑪縣縣鄉(xiāng)兩級人大代表換屆投票選舉日，全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54個行政村、57個縣級人大代表選區(qū)、128個鄉(xiāng)級人大代表選區(qū)投票選舉工作同時進(jìn)行。中新社發(fā) 周長平/攝
人民代表大會制度，是實現(xiàn)全過程人民民主的制度載體。要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。要完善人大的民主民意表達(dá)平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。修改后的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》規(guī)定，“……全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益。”《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求進(jìn)一步貫徹發(fā)展全過程人民民主的重要理念，明確地方人大和地方政府“堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。這就要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)級人大代表的作用。截至2023年3月，全國共有人大代表277萬多名，其中縣、鄉(xiāng)兩級人大代表占到了代表總數(shù)的約95%。他們來自各地區(qū)、各民族、各方面、各階層，具有廣泛的代表性。
法治是保護(hù)人權(quán)免受踐踏和擴(kuò)大人權(quán)實踐的最穩(wěn)固手段。人權(quán)保障是我國立法工作的重點(diǎn)任務(wù)，加快充實和完善人權(quán)保障的法律規(guī)定，首先就是要保障人民意志寫入立法。當(dāng)前，《中華人民共和國立法法》明確全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，目的就是要深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見，拓寬公民有序參與立法途徑，使得人民群眾能夠直接參與到立法活動中。截至2023年5月，全國人大常委會法工委共設(shè)立31個基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個立法聯(lián)系點(diǎn)。以上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，該聯(lián)系點(diǎn)堅持“重在參與、形式多元、質(zhì)量第一”的立法意見征詢原則，根據(jù)不同法律內(nèi)容，積極探索立法意見征詢新形式，豐富民主立法新實踐，形成了“民意廣覆蓋，流程全鏈條，信息全方位，聯(lián)動聚合力，征詢促法治，宣傳接地氣”的虹橋經(jīng)驗。基層立法聯(lián)系點(diǎn)動員其輻射范圍內(nèi)的基層各類群體，最廣泛地參與立法規(guī)劃和立法計劃的編制、法律法規(guī)草案的提出、法律法規(guī)文本的完善、法律法規(guī)實施的監(jiān)督及效果評價等法治建設(shè)的完整過程，其設(shè)立與發(fā)展符合我國全過程人民民主“全鏈條”的要求，推動了立法成果賦能基層治理，提高了我國人權(quán)保障水準(zhǔn)。
03 因地制宜推行全過程人民民主 推動中國特色人權(quán)發(fā)展
基層民主實踐是檢驗全國人民民主是否是最廣泛、最真實、最管用的民主的重要場域。黨的二十大報告就“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”作出全面部署，提出要“積極發(fā)展基層民主”“完善基層直接民主制度體系和工作體系”“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”“健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，維護(hù)職工合法權(quán)益”。
?。?）通過黨建引領(lǐng)確?；鶎用裰鞑蛔邩印⒉蛔冃?/p>
中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國發(fā)展全過程人民民主的根本保證。習(xí)近平總書記指出，“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系。”在中國這樣一個大國，真正把14億多人民的意愿表達(dá)好、實現(xiàn)好并不容易，必須有堅強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過黨建引領(lǐng)基層民主發(fā)展是一條科學(xué)有效的發(fā)展路徑。1994年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》提出加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)應(yīng)抓好4項工作：建強(qiáng)支部領(lǐng)導(dǎo)班子、制定符合本地實際的發(fā)展路子、做好思想政治工作、加強(qiáng)以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條進(jìn)一步明確了農(nóng)村基層黨組織的地位、功能、作用及其活動原則，規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十二條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。”
實踐中，中國農(nóng)村人口不斷流向城市，一些農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心化”，村莊內(nèi)沒有適合的人選成為村黨組織或者村委會的組成人員，或者選舉出來的村書記和村主任由于工作能力不強(qiáng)無法勝任本職工作。面對農(nóng)村直接選舉淪為形式的困境，基層黨組織根據(jù)選舉規(guī)則，通過對管理方式的創(chuàng)新，鼓勵“村書記競選村主任”或是“普通黨員競選村主任”，亦或鼓勵“村主任競選為村書記”，依法產(chǎn)生村干部“一肩挑”。這樣既推動直接選舉有序開展，也產(chǎn)生了有能力的治理團(tuán)隊，保障村民自治有效推行，實現(xiàn)了通過黨建引領(lǐng)基層民主發(fā)展的初衷。保障居民自治，實現(xiàn)城市基層民主，中央明確要求把物業(yè)管理納入黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，并通過《民法典》保障了全體業(yè)主在物業(yè)共同事務(wù)中的知情、表達(dá)、選舉、決策、管理和監(jiān)督等各項權(quán)利。
?。?）探索基層多樣態(tài)全過程人民民主實踐方案
落實全過程人民民主不僅要保障民主選舉，還要實現(xiàn)民主決策、民主管理。實現(xiàn)基層民主決策、民主管理的方式不是固定的，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以保障知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)為根本，探索最優(yōu)路徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，要“形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。
人大街道工作委員會是區(qū)人大常委會在街道的派出工作機(jī)構(gòu)，向區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)，并報告工作。為了將全過程人民民主理念落地，各地在法定框架下創(chuàng)新探索街道議政代表會制度，健全街道人大工委的組織機(jī)構(gòu)，由人大代表擔(dān)任街道人大工委主任（專職副主任），充實人員配備，完善相應(yīng)的制度機(jī)制。例如，在貴州省六盤水市，街道人大工委以“雙聯(lián)雙評”“四進(jìn)五提”“人大代表問舊改”“四張清單”等多種民主議政形式，積極參與街道經(jīng)濟(jì)、社會、文化等事務(wù)管理，解決群眾關(guān)注的痛點(diǎn)難點(diǎn)；六盤水市鐘山區(qū)委更是通過制定《關(guān)于建立街道議政代表會制度的意見（試行）》，將該制度進(jìn)一步規(guī)范化，建立“月調(diào)度、季通報、半年觀摩”的工作推動機(jī)制，及時調(diào)度研究街道議政工作推進(jìn)情況，推動街道議政代表會制度工作落實。
黨的十八屆三中全會提出要實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在這一治理思路指導(dǎo)下，為實現(xiàn)村級事務(wù)民主決策、民主管理，不搞“一言堂”，調(diào)動村級各主體參與村級事務(wù)的積極性，各地在實踐中探索出“民主懇談會”“一制三化”“六會議事”等做法，通過充分討論，有效聽取決策建議和訴求，從而實現(xiàn)村級決策民主性。通過這些接地氣、聚人氣的民主實踐，人民利益得到協(xié)調(diào)，矛盾有效化解，為實現(xiàn)人民幸福匯聚起源源不斷的動力。
（作者：朱姍姍 東南大學(xué)人權(quán)研究院副研究員）
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