內(nèi)容提要：人口老齡化快速發(fā)展是我國當(dāng)前的社會現(xiàn)實，養(yǎng)老保障問題成為社會關(guān)注熱點。應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律需要遵循系統(tǒng)觀念，在體系上應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)“縱橫一體化”；在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)圍繞“一老一小”制定具體法律抓手，重點突出老年人的生活保障與權(quán)利保護，并統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等方面。要維護老年人的社會參與權(quán)和勞動權(quán)，有效應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老壓力；又要優(yōu)化生育政策減輕生育負擔(dān)，促進人口結(jié)構(gòu)改善與人口長期均衡發(fā)展，從根本上解決養(yǎng)老保障問題。完善應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系，將更好地推進中國式現(xiàn)代化進程。
關(guān)鍵詞：人口老齡化 法治應(yīng)對 一老一小 養(yǎng)老保障 生育政策
引言：人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題不斷突顯
2022年我國人口出現(xiàn)近60年來首次負增長，人口老齡化是我國當(dāng)前面臨的重要社會現(xiàn)實。人口結(jié)構(gòu)快速老齡化直接導(dǎo)致了我國的養(yǎng)老保障壓力不斷增大，帶來了醫(yī)療保健服務(wù)的供需矛盾更加突出、市場勞動力供給不足、社會消費結(jié)構(gòu)調(diào)整、家庭養(yǎng)老負擔(dān)加重、社會保障支出壓力加大、老年人權(quán)益保障問題突顯等諸多挑戰(zhàn)。
習(xí)近平總書記強調(diào)，“妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來應(yīng)對。”我國的老年人口數(shù)量最多、增長最快，人口老齡化情況十分復(fù)雜。“發(fā)展環(huán)境越復(fù)雜越要強調(diào)法治。”積極應(yīng)對人口老齡化必須發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。
人口老齡化下養(yǎng)老保障問題的法治應(yīng)對是一項系統(tǒng)精密的工作布局，涉及立法、實施、保障、監(jiān)督和黨內(nèi)法規(guī)，本文主要從立法層面展開論述。通過加強對應(yīng)對人口老齡化重點領(lǐng)域的立法，構(gòu)建以老年人權(quán)益保障、人口與計劃生育等法律為統(tǒng)領(lǐng)，行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主體的法律體系，實現(xiàn)人口老齡化應(yīng)對做到有法可依、有法必依。將“積極應(yīng)對人口老齡化”國家戰(zhàn)略的實施納入法治軌道，運用法治方法解決養(yǎng)老保障問題，不斷細化老年人權(quán)益保障機制、三孩生育政策及配套支持措施等規(guī)定，系統(tǒng)發(fā)揮立法在保障老年人權(quán)益、促進社會參與、減輕生育負擔(dān)、促進人口長期均衡發(fā)展等方面的重要作用。
一、應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的“縱橫一體化”法律體系
人口老齡化并不單純是老年人口增加，而是與新生人口、勞動人口相聯(lián)系的整體人口結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化過程，因此要標(biāo)本兼治地解決養(yǎng)老保障問題，需要兼顧老年人口與新生人口兩個方面。習(xí)近平總書記指出：“要完善老年人權(quán)益保障法的配套政策法規(guī)，統(tǒng)籌好生育、就業(yè)、退休、養(yǎng)老等政策。”應(yīng)對人口老齡化的立法不僅要關(guān)注老年人群體還要統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等相關(guān)方面，形成“縱橫一體化”的法律體系。
(一)應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題法律體系的關(guān)鍵抓手
構(gòu)建人口老齡化背景下應(yīng)對養(yǎng)老保障問題的法律體系，要從導(dǎo)致人口老齡化的決定性因素入手，抓住應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵點，制定針對性的配套法律法規(guī)。從整體人口結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化過程看，可以發(fā)現(xiàn)與人口老齡化密切相關(guān)的兩個因素：人口預(yù)期壽命和生育率，即“一老一小”?！?ldquo;十四五”規(guī)劃》“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”提出，“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，以‘一老一小’為重點完善人口服務(wù)體系，促進人口長期均衡發(fā)展。”可見積極應(yīng)對人口老齡化的根本立足點在于改善人口結(jié)構(gòu)。要促進我國人口的長期均衡發(fā)展，就要完善人口服務(wù)體系，重點就在于做好“一老一小”工作。因此，“一老一小”雖然在表達上是“十四五”規(guī)劃中人口服務(wù)體系的發(fā)展方向，但在體系上是整個積極應(yīng)對人口老齡化的法治方略的工作基礎(chǔ)。
一方面，我國人口預(yù)期壽命延長已成大趨勢，是社會進步的重要標(biāo)志。我國人口平均預(yù)期壽命在建國初期僅為35歲左右，到1980年就已提升到67.77歲，2015年提高到76.34歲。2022年，我國人均預(yù)期壽命已經(jīng)達到77.93歲，接近80歲。人口預(yù)期壽命持續(xù)上升，反映了我國社會經(jīng)濟的長足發(fā)展。同時，我國作為最大的發(fā)展中國家，正經(jīng)歷著規(guī)模最大、速度最快的人口老齡化進程。人口結(jié)構(gòu)變化將對我國社會、經(jīng)濟、政治、文化等多方面產(chǎn)生深刻影響。另一方面，我國生育率不斷下降，總和生育率遠低于正常人口世代更替的水平，呈現(xiàn)明顯的“少子化”特征。2020年，我國總和生育率僅為1.3，即每名女性一生平均生育1.3個孩子。中國人口與發(fā)展研究中心的研究顯示，初步測算2022年中國總和生育率已下滑至1.09，在目前世界上人口過億的國家中屬于最低生育水平，低于同期日本的1.29，略高于韓國的0.8。國際上，一般將總和生育率達到2.1作為正常世代人口更替的水平指標(biāo)。一旦總和生育率降到1.5以下，低生育率就會產(chǎn)生“自我強化機制”使生育率持續(xù)降低并難以回升，進入“低生育率陷阱”。我國的總和生育率已跌破了1.5的“高度敏感警戒線”，發(fā)出了嚴重預(yù)警。目前，我國人口問題的主要矛盾已由總量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。人口預(yù)期壽命和生育率是決定人口老齡化進程的關(guān)鍵因素，因此完善養(yǎng)老保障體系與優(yōu)化生育政策成為構(gòu)建應(yīng)對人口老齡化法律體系的關(guān)鍵抓手。
“一老”立法方面，1996年，我國頒布《老年人權(quán)益保障法》，并于2009、2012年、2015年和2018年四次修正，不斷完善老年人權(quán)益的法律保障。“一小”立法方面，2015年和2021年我國修訂《人口與計劃生育法》，將“提倡一對夫妻生育一個子女”先后修改為“提倡一對夫妻生育兩個子女”和“一對夫妻可以生育三個子女”，以促進人口出生率提高。同時，2010年我國頒布《社會保險法》建立了基本養(yǎng)老保險等社會保險制度，著力保障與改善民生，推動社會保障制度的法治化。國務(wù)院、部委與地方政府也出臺了大量相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法律。整體而言，雖然由全國人大、國務(wù)院、部委、地方政府制定的應(yīng)對人口老齡化的法律法規(guī)數(shù)量不少，但分散在不同領(lǐng)域處于“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的零散狀態(tài)，沒有形成有機協(xié)調(diào)的法律群。應(yīng)對人口老齡化的法律體系要堅持系統(tǒng)觀念，既保證法律供給又協(xié)調(diào)相互關(guān)系，實現(xiàn)同頻共振的整體效應(yīng)。
(二)應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的“縱橫一體化”法律體系
人口老齡化北京下養(yǎng)老保障問題的各方面相互關(guān)聯(lián)，相關(guān)立法要系統(tǒng)考慮人口老齡化過程與社會經(jīng)濟的相互作用。應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的立法涉到老年人權(quán)益保障、人口與計劃生育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等多方面，要堅持系統(tǒng)觀念構(gòu)建“縱橫一體化”的法律體系。
1.“橫向一體化”應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系
“橫向一體化”是指應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系不僅應(yīng)關(guān)注老年人，還應(yīng)將視角橫向擴展到總?cè)丝?、全人群，通過立法促進人口結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，強調(diào)立法規(guī)范對象的關(guān)聯(lián)性與全面性。提高人口出生率增加新生人口，是應(yīng)對人口老齡化的根本之策。2001年，我國頒布《人口與計劃生育法》強調(diào)我國人口眾多，計劃生育是基本國策，人口與計劃生育實施方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定控制人口數(shù)量。雖然在2000年，我國就已經(jīng)步入了老齡化社會。但是該法沒有及時關(guān)注到人口老齡化問題，對我國人口的未來發(fā)展趨勢缺乏科學(xué)預(yù)判。這顯示當(dāng)時的立法機制尚未實現(xiàn)立法科學(xué)化。該法不僅沒有實現(xiàn)“良法之治”的目標(biāo)，反而使我國錯過了本可以緩解人口老齡化進程的第四波“嬰兒潮”。2015年、2021年，《人口與計劃生育法》兩次修正，先是規(guī)定“提倡一對夫妻生育兩個子女”，后又從立法上明確了三孩生育政策的法律地位。
但是從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，法律實施效果并未達到預(yù)期目標(biāo)。這是多種原因造成的：第一，鼓勵生育政策的效果，通常需要5到10年的較長時間才能顯現(xiàn)。新加坡、日本、韓國、我國臺灣地區(qū)均存在這一問題。第二，我國生育政策的轉(zhuǎn)變還不夠積極，這是更重要的原因。生育政策從限制到放開只是轉(zhuǎn)變的第一步，并不足以完全扭轉(zhuǎn)生育率下降的頹勢。生育政策的轉(zhuǎn)變還應(yīng)更加積極，要從放開到支持，并以實際舉措鼓勵生育。目前，我國法律促進生育的力度仍顯不足，鼓勵生育政策及配套支持措施還未充分落實。國家可以通過立法明確發(fā)放兒童津貼、家庭津貼，減免家庭稅收，規(guī)定帶薪孕產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假，完善普惠托育等措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育成本以及保障女性就業(yè)權(quán)益，從而形成鼓勵生育的社會氛圍，增強全社會生育意愿，提高總體人口出生率。
2.“縱向一體化”應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系
“縱向一體化”指應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系需要從頂層設(shè)計到具體落實的多層級細化規(guī)定，強調(diào)立法層級上下銜接與內(nèi)容因地制宜。相關(guān)立法需要實現(xiàn)法律法規(guī)的體系整合與效力銜接，構(gòu)建法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法律整體融通的“縱向一體化”立體構(gòu)架。
目前，我國多部法律規(guī)定了老年人權(quán)益條款。包括但不限于《憲法》第45條、《刑法》第260條、《民法典》第1041條、《老年人權(quán)益保障法》第3條、《人口與計劃生育法》第32條、《婦女權(quán)益保障法》第38條、《社會保險法》第2條、《勞動法》第70條、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第25條、《法律援助法》第45、《數(shù)據(jù)安全法》第15條、《公共圖書館法》第34條、《旅游法》第11條、《公共文化服務(wù)保障法》第9條、《體育法》第16條、《反家庭暴力法》第5條等。老年人對美好生活的需要與老年人權(quán)利本位思想，具有高度統(tǒng)一性。這些法律覆蓋公私領(lǐng)域，涵納了生活保障權(quán)、健康保障權(quán)、參與社會權(quán)、精神慰藉權(quán)等老年人權(quán)益保障內(nèi)容，從生理、心理、物質(zhì)、精神等多方面規(guī)定了老年人的各項合法權(quán)益。同時，地方政府也紛紛根據(jù)本地情況制定了相關(guān)地方性法規(guī)。2005年北京市最早發(fā)布了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，之后多地陸續(xù)制定了“養(yǎng)老服務(wù)條例”“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”“老年人權(quán)益保障條例”等地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)大都規(guī)定以積極應(yīng)對人口老齡化、保障老年人權(quán)益、發(fā)展老齡事業(yè)為目的，以《老年人權(quán)益保障法》等法律、行政法規(guī)為依據(jù)，相關(guān)內(nèi)容主要從家庭與社會兩大方面進行規(guī)定。目前，各地制定應(yīng)對人口老齡化的地方性法規(guī)的趨勢還在不斷加強，但要避免簡單重復(fù)上位法內(nèi)容而缺乏結(jié)合地方實際的細化規(guī)定。
二、“樂享晚年”——完善養(yǎng)老保障立法，激發(fā)老齡社會活力
應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的立法，應(yīng)當(dāng)努力挖掘老齡社會蘊含的活力，保障老年人能夠“樂享晚年”。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇。”人口老齡化給社會帶來挑戰(zhàn)的同時蘊含著機遇，應(yīng)當(dāng)辯證看待人口老齡化的影響。一方面，健全養(yǎng)老保障是積極應(yīng)對人口老齡化的基礎(chǔ)。激發(fā)老齡社會活力應(yīng)建立在滿足老年人生存需求與保障基本生活的基礎(chǔ)上。另一方面，促進老有所為是激發(fā)老齡社會活力的關(guān)鍵?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定“老有所為”主要是為滿足老年人的社會需求。讓老年人積極參與社會、持續(xù)發(fā)光發(fā)熱是保障老年人尊嚴的有效方式，可以增強老年人生活信心，提升生活質(zhì)量。
(一)健全養(yǎng)老保障體系，立法保障幸福晚年
解決人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題，首先要健全養(yǎng)老保障法律體系，可以從鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位與完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系兩方面入手，形成規(guī)范合力。
1.強化家庭養(yǎng)老立法保障
構(gòu)成中國人重要的生活意義的不是個體，而是家庭。我國有尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，歷來強調(diào)家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)地位。雖然我國經(jīng)歷了高速現(xiàn)代化發(fā)展，但并不意味著要告別家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。黨的十九屆五中全會提出，“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能。”社會養(yǎng)老制度不能完全替代家庭養(yǎng)老功能，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位仍應(yīng)關(guān)注并強化。
第一，立法要回應(yīng)家庭養(yǎng)老功能弱化的客觀現(xiàn)實，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。我國家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出小型化趨勢，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。我國養(yǎng)老模式經(jīng)歷了數(shù)次變遷：建國初期以家庭養(yǎng)老為主；改革開放后，福利社會化推動養(yǎng)老服務(wù)走出家庭；2000年后，社會養(yǎng)老服務(wù)體系逐步明確了居家、社區(qū)和機構(gòu)三種養(yǎng)老模式；2013年后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進一步推動養(yǎng)老模式多樣化。一方面，我國養(yǎng)老模式多樣化發(fā)展已經(jīng)成為大趨勢。另一方面，我國受孝道文化傳統(tǒng)、人口數(shù)量龐大、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、城鄉(xiāng)差異明顯等因素影響，其他養(yǎng)老模式可作為有益補充，但不能替代家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。傳統(tǒng)上，養(yǎng)老問題道德化導(dǎo)致子女乃至相關(guān)機構(gòu)較少意識家庭養(yǎng)老的法律屬性，削弱了法律對養(yǎng)老保障的效力。在國家治理體系和能力現(xiàn)代化不斷推進中，法律已成為維護家庭養(yǎng)老功能的重要載體。立法強化家庭養(yǎng)老功能的法律保障，有利于明確家庭成員養(yǎng)老責(zé)任，規(guī)范家庭成員養(yǎng)老行為，約束相關(guān)主體的支持行為。
第二，立法要強化家庭養(yǎng)老的法治保障，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能?！稇椃ā吩?ldquo;公民基本權(quán)利義務(wù)”章明確規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”，不僅將該項義務(wù)提升至憲法層面，也寓示國家就保障老年人權(quán)益方面應(yīng)擔(dān)當(dāng)適切的立法給付責(zé)任?！睹穹ǖ洹芬捕嗵幰?guī)定了成年子女對父母負有贍養(yǎng)義務(wù)，并且強化了家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任，將贍養(yǎng)義務(wù)擴展到有負擔(dān)能力的(外)孫子女?！独夏耆藱?quán)益保障法》“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”專章規(guī)定了家庭成員的養(yǎng)老義務(wù)，強調(diào)了家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。同時，該法不僅關(guān)注老年人的物質(zhì)生活保障，還關(guān)注老年人的精神生活需要，規(guī)定家庭成員要關(guān)心老年人精神生活與享有探親休假的權(quán)利?？梢?，我國立法對家庭養(yǎng)老功能的維護，從粗放化日益走向精細化。
但是總體來看，這些規(guī)定仍然相對原則和抽象，可操作性較差。具體而言，存在法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)的范圍相對狹窄、法律沒有對贍養(yǎng)扶養(yǎng)的先后性表明立場、對老年人精神需求的關(guān)注不夠等問題。同時家庭養(yǎng)老權(quán)益的津貼、休假、稅收、就業(yè)、住房等社會性保障力度還有待進一步落實與加強。立法增強家庭養(yǎng)老法律保障還需細化具體規(guī)定增強可操作性。立法可從明確家庭養(yǎng)老責(zé)任體系和落實家庭養(yǎng)老法律支持兩方面著手，將家庭養(yǎng)老的倫理之善與良法善治的制度之基統(tǒng)籌起來。
2.完善養(yǎng)老服務(wù)立法網(wǎng)絡(luò)
美國、日本等發(fā)達國家在構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系時，采取了龍頭立法為主、相關(guān)立法補充的方式，通過全方位、多角度法律規(guī)范構(gòu)成了嚴密的法治保障體系。例如，美國于1965年頒布了《美國老人法》專門負責(zé)全國老年人相關(guān)法律事務(wù)。在此之后，美國陸續(xù)出臺了《老年人志愿者工作方案》《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)條例》《雇員退休收入保障法》《禁止歧視老年就業(yè)法》《退休平等法》等專門保障老年人生活的法律。同時，除專門法律之外，《社會保障法》《醫(yī)療保障法》《家庭和醫(yī)療病假法案》等都涉及老年人生活保障。這些法律統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了多層次、立體化、全方位的養(yǎng)老服務(wù)法律體系。日本作為全球老齡化程度最高的國家之一，1995年出臺了《高齡對策基本法》作為龍頭法。同時，《國民年金法》《老人福利法》《老人保健法》《護理保險法》《社會福利法》等法律在經(jīng)濟收入、醫(yī)療保健、長期護理等多方面對老年人生活進行補充立法保障。相關(guān)立法的陸續(xù)出臺與更新，使日本社會養(yǎng)老服務(wù)體系完備齊全，效用明顯。
我國《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定：“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。”三種養(yǎng)老模式相輔相成，構(gòu)成了我國社會養(yǎng)老服務(wù)的基本體系。目前，我國的社會養(yǎng)老服務(wù)法律體系，除總括性的《老年人權(quán)益保障法》之外，老年人生活照顧、醫(yī)療保健、長期護理、精神慰藉、社會參與等方面的專門立法多處于空白狀態(tài)。完善社會養(yǎng)老服務(wù)法律體系是一項系統(tǒng)工程，僅憑《老年人權(quán)益保障法》遠遠不夠，要織密系統(tǒng)性、整體性的養(yǎng)老服務(wù)法律網(wǎng)絡(luò)。例如，政府購買養(yǎng)老服務(wù)行為的性質(zhì)如何認定就缺乏明確法律規(guī)定，導(dǎo)致政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的合同締結(jié)、履行和應(yīng)對違約時均存在一定風(fēng)險，不利于調(diào)動政府積極性促進基本養(yǎng)老服務(wù)的鋪開。同時，民政部等相關(guān)部委的部門規(guī)章雖然對一些具體問題有所規(guī)定，但規(guī)定相對零散、效力層級不高，難以形成集群效應(yīng)、發(fā)揮協(xié)同作用。針對養(yǎng)老服務(wù)問題進行詳細具體的專項立法，形成完備協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)法律網(wǎng)絡(luò)是完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要保障。
(二)建設(shè)積極老齡化社會，立法保障老有所為
習(xí)近平總書記強調(diào)，“要著力增強全社會積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念。要積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活。”這為構(gòu)建應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系完善指明了具體方向。
1.重新定位老年人社會角色，保障社會參與權(quán)利
世界衛(wèi)生組織在《積極老齡化政策構(gòu)架》文件中，將“積極老齡化”明確為，“為改善與提高老年生活質(zhì)量，盡可能使健康、參與和保障的機會獲得最佳過程”。積極老齡化不僅滿足老年人生活需求，而且更加強調(diào)尊重老年人權(quán)利，促進老年人參與社會。隨著我國社會老齡化進程不斷加快，老年人已經(jīng)成為社會治理的重要主體。立法需要重新定位老年人的社會角色，保障老年人參與社會發(fā)展的權(quán)利。
國際上，保障老年人的社會參與權(quán)利已成為了普遍共識?！?982年老齡問題維也納國際行動計劃》提出，參與社會是老齡化問題的重要組成部分，各國政府應(yīng)當(dāng)為老年人參與社會經(jīng)濟生活提供便利。1991年，《聯(lián)合國老年人原則》提出“獨立、參與、照顧、自我充實、尊嚴”五項基本原則。2002年，第二次老齡問題世界大會通過《馬德里政治宣言》。其第12條強調(diào)：“應(yīng)當(dāng)讓老年人參與社會的經(jīng)濟、政治、社會和文化生活。增強老年人的能力和促進他們的充分參與，是促進老有所事的基本要素。”《2002年馬德里老齡問題國際行動計劃》提出：“老年人必須充分參與發(fā)展進程。確保老年人不斷融入社會，并賦予老年人權(quán)利。”老年人通過社會參與保證自主性與獨立性，維持尊嚴與自我實現(xiàn)，從而保證個體老齡化的積極性。因此，立法保障老年人社會參與權(quán)利是建設(shè)積極老齡化社會的法治基礎(chǔ)。
在我國，老年人社會參與常與“老有所為”“發(fā)揮余熱”相聯(lián)系。參與社會生活不僅是老年人的重要權(quán)利，也是實現(xiàn)老年人的全面發(fā)展的必然選擇。《老年人權(quán)益保障法》專門規(guī)定了老年人的社會參與權(quán)利。第3、4條明確規(guī)定，老年人有參與社會發(fā)展與共享發(fā)展成果的權(quán)利。國家和社會應(yīng)當(dāng)采取措施，保障老年人參與社會發(fā)展的條件，實現(xiàn)“老有所為”。在我國，老年人的社會參與不僅要關(guān)注社會參與本身，更要注重社會參與的權(quán)利屬性與權(quán)利要求。目前，我國老年人社會參與的法律保障還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：第一，立法觀念相對滯后，缺乏積極指導(dǎo)思想。老年人的社會參與權(quán)利和積極老齡化密切相連，積極老齡化要求理解老齡化的積極價值尊重老年人權(quán)利，并將“以需求為基礎(chǔ)”的政策定位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以權(quán)利為基礎(chǔ)”的法治體系。但是，我國目前的立法并沒有體現(xiàn)出“積極老齡化”的指導(dǎo)思想，立法思路仍然停留在以滿足老年人生活需求為主的傳統(tǒng)觀念。例如，《憲法》關(guān)于老年人權(quán)利保障的條款，主要還是聚焦于老年人社會保險、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生等獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，對老年人的社會參與和全面發(fā)展缺乏關(guān)注。第二，法律缺乏系統(tǒng)性，配套制度供給不足?！独夏耆藱?quán)益保障法》是我國老年人社會參與法律保障的龍頭與核心，但在勞動就業(yè)、社會服務(wù)、繼續(xù)教育、文化學(xué)習(xí)等具體方面卻沒有清晰明確的系統(tǒng)性配套規(guī)定。這使得《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的老年人社會參與權(quán)，在實踐中缺乏具體抓手。因此，國家要在具體領(lǐng)域提供更加清晰的法律規(guī)定。例如，美國在1965年出臺《老人法》，宗旨是關(guān)注老年人社會福利，保障老年人社會參與。1967年通過了《禁止在雇傭中利用年齡歧視法案》；之后又陸續(xù)通過了1975年《禁止歧視老年就業(yè)法》、1984年《退休平等法》等。從而形成了相對完善的、具有可操作性的老年人社會參與配套法律支撐體系。
我國老年人社會參與問題的根源在于，社會對老年人社會角色的認識還停留在“被供養(yǎng)者”的傳統(tǒng)階段。我國近六成老年人的社會參與度低。因此，通過立法轉(zhuǎn)變老年人的社會角色定位，掃清老年人社會參與的法律障礙，是實現(xiàn)老有所為的有效方式。老年人的社會角色應(yīng)當(dāng)是靈活積極的，不能片面認為老年人是需要被照顧、被幫助的對象。全社會應(yīng)當(dāng)看到老年人對社會發(fā)展的積極價值，通過立法將老有所為與老有所養(yǎng)具體結(jié)合起來。立法促進老年人社會參與，將使老年人的社會角色從家庭和社會的依賴者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的推動者。這將從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)鐣θ丝诶淆g化的認識。
2.維護老年人勞動權(quán)利，依法保障老有所為
維護老年人勞動權(quán)利將老年人的參與社會建設(shè)與分享發(fā)展成果有機統(tǒng)一，是積極應(yīng)對人口老齡化的題中之義?！独夏耆藱?quán)益保障法》第4條規(guī)定：“國家和社會應(yīng)當(dāng)采取措施，健全保障老年人權(quán)益的各項制度，實現(xiàn)老有所為。”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》提出，探索適合老年人靈活就業(yè)的模式。維護老年人勞動權(quán)利，開發(fā)老齡人力資源是社會發(fā)展的大勢所趨。
國際社會對老年人勞動權(quán)利的保障已有共識。《1982年老齡問題維也納國際行動計劃》在“行動方面的建議”第37條規(guī)定：“各國政府應(yīng)當(dāng)消除老年人勞動力市場中存在的歧視，保證職業(yè)生活中的平等待遇。”《聯(lián)合國老年人原則》規(guī)定：“老年人應(yīng)有工作機會或其他創(chuàng)造收入機會。”《2002年馬德里老齡問題國際行動計劃》目標(biāo)之一是“為所有想要工作的老年人提供就業(yè)機會”。在美國，1975年《禁止歧視老年就業(yè)法》、1984年《退休平等法》等為老年人工作提供了完善的立法保障。法律明確規(guī)定，除部分有年齡、身體條件限制的行業(yè)外，在全社會各行業(yè)范圍內(nèi)廢除法定退休制度，確保任何個人或單位不得以年齡為由，將老年人排除在勞動力市場之外，侵犯其平等就業(yè)權(quán)利。在德國，如果雇主以雇員年齡以及領(lǐng)取退休金為由解雇勞動者，雇員有權(quán)提出退休豁免解雇保護。在日本，《雇用對策法》《職業(yè)安定法》《有關(guān)高齡者的雇傭安定法》等都對老年人的就業(yè)歧視問題進行了規(guī)定。
在我國，保障老年人勞動權(quán)利日益重要。由于社會福利條件提高，人均壽命不斷延長，大量低齡老年人具有繼續(xù)工作的條件與意愿。雖然老年人進行社會參與的形式是多樣的，但不可否認勞動就業(yè)仍然是最佳也是最主要方式。老年人勞動就業(yè)不僅對促進自身發(fā)展具有積極意義，同時對緩解養(yǎng)老金緊張行社會經(jīng)濟壓力具有現(xiàn)實作用。當(dāng)前，我國阻礙老年人勞動的突出問題是，立法將老年人排斥在正規(guī)勞動力市場之外。這不僅造成了勞動力資源的浪費，而且由此帶來了就業(yè)年齡歧視、平等就業(yè)權(quán)遭受侵害等突出法律問題。
我國法律對超齡勞動者權(quán)益保障存在制度性缺失，主要表現(xiàn)為超齡勞動者沒有被納入《勞動法》《勞動合同法》《勞動保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)的保護范圍。超齡勞動者的勞動權(quán)利受到年齡歧視。大量身體健康、經(jīng)驗豐富的超齡勞動者被拒絕進入勞動力市場或者不能確定勞動關(guān)系。我國司法實踐大多認定已經(jīng)達到退休年齡并且享有養(yǎng)老保險待遇的超齡勞動者，退休后再次與用人單位形成的是勞務(wù)關(guān)系，不再是勞動關(guān)系。因而，超齡勞動者無法得到勞動法保護，發(fā)生勞動爭議只能通過民事訴訟進行維權(quán)，耗時長成本高。例如，超齡勞動者在工作中受傷能否被認定為工傷，在司法實踐中存在爭議。
為掃清老年人勞動的不合理規(guī)定，可以采取下列舉措：第一，在《勞動法》《就業(yè)促進法》中明確規(guī)定禁止就業(yè)年齡歧視，并適時出臺《反就業(yè)歧視法》將年齡作為禁止就業(yè)歧視的要素之一。第二，進一步細化禁止就業(yè)年齡歧視的具體規(guī)定。立法可以從規(guī)范對象范圍、主客觀標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任倒置等方面，詳細規(guī)定就業(yè)年齡歧視行為的認定標(biāo)準(zhǔn)。第三，暢通完善超齡勞動者就業(yè)歧視維權(quán)的法律救濟渠道。例如，消除歧視行為的禁制令、損害勞動收入的經(jīng)濟賠償、侵害基本勞動權(quán)利的精神損害賠償?shù)?。立法需系統(tǒng)地規(guī)制勞動力市場對超齡勞動者就業(yè)年齡的歧視行為，讓老年人勞動權(quán)利得到切實保障，真正實現(xiàn)老有所為。
三、“后繼有人”——優(yōu)化生育福利立法，促進人口結(jié)構(gòu)改善
應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的立法還應(yīng)當(dāng)著力促進生育率提高與增加新生人口，才能從根本上解決這一問題。從短期看，這可以為積極應(yīng)對人口老齡化做好觀念更新、制度設(shè)計以及資源整合等爭取更長的“窗口期”；從長遠看，這是延緩人口老齡化進程、解決人口老齡化問題的根本之策。
(一)立法優(yōu)化生育政策，促進人口結(jié)構(gòu)改善
在決定人口老齡化進程的“一老一小”兩個關(guān)鍵因素中，我國人口預(yù)期壽命延長已不可逆，生育率則是可以積極作為的可變因素。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，“優(yōu)化生育政策，有利于改善人口結(jié)構(gòu)，減緩人口老齡化進程，促進代際和諧。”該決定強調(diào)：“優(yōu)化生育政策，要以法治為保障。生育政策改革將長期以來黨領(lǐng)導(dǎo)人民在統(tǒng)籌解決人口問題方面的創(chuàng)新理念、改革成果、實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律。”
從2011年到2021年的十年時間里，我國生育政策經(jīng)歷了從“允許雙獨二孩”到“全面放開三孩”的巨大轉(zhuǎn)變，這背后是我國新生人口大幅減少的急迫現(xiàn)實。我國社會已經(jīng)進入“低生育率時代”，“少子化”特征明顯。2020年我國人口出生率僅為0.852%，首次跌破1%。2021年我國凈增人口僅48萬人，已基本接近人口零增長。而到2022年末，全國人口比上年末減少85萬人，正式開啟了人口負增長的進程。我國人口結(jié)構(gòu)的變化表現(xiàn)為人口生育率下降速度和人口老齡化上升速度“雙過快”勢頭。新生人口大幅下降、老年人口迅速增長，共同作用導(dǎo)致我國人口老齡化程度嚴重加劇。中國人口的主要風(fēng)險，已經(jīng)從人口數(shù)量過大和增長過快，轉(zhuǎn)向持續(xù)負增長、極低生育率與快速老齡化。目前，我國生育政策日漸放開，但受到生育負擔(dān)、社會觀念、生活方式等因素影響，總體生育意愿仍然不高。我國還需通過立法進一步優(yōu)化生育政策，調(diào)動全社會力量以構(gòu)建生育、養(yǎng)育、教育成本的社會共擔(dān)機制，形成支持積極生育的社會環(huán)境，釋放社會生育潛能。
(二)“全面三孩”政策及配套支持措施的立法保障
我國生育政策逐步放開，已經(jīng)進入“全面三孩”時代。立法優(yōu)化生育政策，包括兩個方面：一是消除法律上的生育限制，這是“可不可以生”的問題；二是從法律上減輕生育負擔(dān)，這是“愿不愿意生”的問題。立法優(yōu)化生育政策不僅要允許生育更要支持生育，為實施“全面三孩”政策及配套支持措施提供具體立法保障?！度丝谂c計劃生育法》兩次修改，亮點不僅是放開生育限制，更關(guān)鍵的是配套實施積極生育支持措施。
1.放開生育限制，提倡適齡婚育
第一，2021年《人口與計劃生育法》規(guī)定“一對夫妻可以生育三個子女”，為實施“全面三孩”政策提供了立法保障。根據(jù)國際經(jīng)驗，總和生育率至少要達到2.1以上才能保證正常的人口世代更替水平。根據(jù)之前的“全面二孩”政策，即使全國平均一對夫妻生育兩名子女，我國人口數(shù)量從長遠來看依然將呈現(xiàn)緩慢減少趨勢。并且，部分育齡夫妻生育意愿低、沒有生育意愿或者無法生育。還有一定數(shù)量的適齡青年沒有結(jié)婚意愿。因此至少部分夫妻生育三名子女以上，才能保證我國人口長期均衡發(fā)展。人口發(fā)展具有長周期性和強慣性，一旦出現(xiàn)問題將長期存在。我國的人口基數(shù)龐大，需要特別重視人口風(fēng)險的積聚放大。“嬰兒潮”是國家發(fā)展生生不息的源動力。《人口與計劃生育法》的修訂為“全面三孩”政策提供了立法保障，有助于激發(fā)社會生育潛力促進人口長期均衡發(fā)展。
第二，2021年《人口與計劃生育法》新增的“國家提倡適齡婚育”，并非內(nèi)容空洞的宣傳口號而是具有價值意涵的法律規(guī)范。對提倡適齡婚育的規(guī)范內(nèi)涵建構(gòu)，可以在立法層面引入“積極生育”觀。提倡適齡婚育對包括憲法、民法、社會法等在內(nèi)的與人口相關(guān)的整個法律體系，都具有價值貫徹和規(guī)范誡命的意義以及系統(tǒng)調(diào)整的要求。提倡適齡婚育是以法治促進形成鼓勵生育的社會氛圍的重要方式。但應(yīng)當(dāng)注意，“積極生育”觀的規(guī)范展開必須注意公權(quán)力與私權(quán)利的協(xié)調(diào)。加大輿論宣傳、強化價值引導(dǎo)以及完善支持措施是落實“積極生育”觀的首要方式。在“積極生育觀”的規(guī)范展開中，要盡可能避免用“社會強制的生育計劃”代替“家庭自主的生育安排”。
2.完善支持措施，減輕生育負擔(dān)
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，“經(jīng)濟負擔(dān)、子女照料、女性對職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等成為制約生育的主要因素。”因此，降低生育、養(yǎng)育、教育成本(“三育成本”)以及保障女性就業(yè)權(quán)益，是完善和落實積極生育支持措施的立法保障的重要內(nèi)容?！度丝谂c計劃生育法》新增第24條規(guī)定：“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔(dān)。”同時，《人口與計劃生育法》需要與《社會保險法》《個人所得稅法》《教育法》《義務(wù)教育法》《勞動法》《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律協(xié)調(diào)配合，并涉及地方性法規(guī)的細化規(guī)定與具體落實。
人口經(jīng)濟學(xué)認為，生育成本高低決定了生育意愿高低。生育成本可以分為三大部分：第一，以養(yǎng)育子女花銷為代表的“直接成本”；第二，以生育期間不能工作失去收入為代表的“薪酬損失”；第三，以因生養(yǎng)子女而離開工作為代表的“人力損失”。2022年7月25日，國家衛(wèi)健委等17部門日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)，旨在加快建立積極生育支持政策體系，為推動實現(xiàn)適度生育水平、促進人口長期均衡發(fā)展提供有力支撐。調(diào)查顯示，不同年齡階段的生育群體對不同類型生育成本的敏感度差異較大。經(jīng)濟壓力是“70、80、90后”共同面臨的問題。但是“70后”和“80后”主要是受到直接成本與薪酬損失約束而被迫放棄生育，“90后”則對于人力損失更敏感，考慮個人發(fā)展和生活質(zhì)量而主動放棄生育。因此，針對不同群體的顧慮與需求，完善積極生育支持措施需要一套“法律組合拳”。
第一，完善生育休假與保險制度，降低生育成本。
完善生育休假制度是降低生育成本的重要法律手段。一方面，產(chǎn)假可以幫助女性減少在生育期間的收入損失?！度丝谂c計劃生育法》第25條、《社會保險法》第56條，《勞動法》第62條，《婦女權(quán)益保護法》第27條等明確規(guī)定，產(chǎn)假是女性在生育期間享有的法定權(quán)利。全國已有北京、上海、浙江、湖北、陜西等多地修訂了《人口與計劃生育條例》，明確延長產(chǎn)假。另一方面，中央提出“探索實施父母育兒假，支持有條件的地方開展父母育兒假試點。”2021年《人口與計劃生育法》第25條新增“國家支持有條件的地方設(shè)立父母育兒假”，以立法形式鼓勵育兒假落實。在地方層面，北京、上海、浙江、河北、山西、黑龍江等多地增設(shè)了育兒假。延長生育假、增設(shè)育兒假，休假期間工資按出勤照發(fā)讓生育家庭特別是女性的經(jīng)濟與時間壓力大大減輕。
立法在完善生育休假制度時，應(yīng)當(dāng)考慮到由女性專享的過長產(chǎn)假可能并不利于女性權(quán)益保護。例如，根據(jù)《陜西省人口與計劃生育條例(修訂草案征求意見稿)》規(guī)定，在陜西生育三孩的產(chǎn)假長達350天。用工單位負擔(dān)加重，效果可能適得其反。1974年，瑞典成為首個以由夫妻共享的育兒假取代女性產(chǎn)假的國家，成功將生育率從1.5大幅提升到2.0。由夫妻雙方共享的育兒假，不僅可以減輕家庭生育經(jīng)濟、時間壓力，而且有助于減少女性因生育而中斷工作的風(fēng)險與歧視，從長遠看更有利于維護女性權(quán)益。
完善生育保險制度也是降低生育成本的重要法律手段。2021年，生育保險首次被寫入國家人口戰(zhàn)略的最高文件。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，要“完善生育保險制度，減輕生育醫(yī)療費用負擔(dān)。”《人口與計劃生育法》第24條規(guī)定：“國家建立、健全生育保險社會保障制度。”生育保險是《社會保險法》規(guī)定的基本社會保險制度，但是相較于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，生育保險的作用并沒有充分發(fā)揮?！渡鐣ｋU法》第54條規(guī)定，生育保險待遇包括生育醫(yī)療費用和生育津貼。生育保險不只為女性職工生育提供醫(yī)療保障，津貼制度還具有更加廣義的制度保障功能。但是，我國現(xiàn)有的生育保險制度是在計劃生育時期制定的，存在覆蓋范圍窄、待遇保障水平低、生育津貼改革滯后等問題。為適應(yīng)當(dāng)前我國促進生育的人口戰(zhàn)略，立法對于生育保險的目標(biāo)理念、制度內(nèi)容與運行保障都需要及時修訂更新。
第二，加強稅收與住房支持，降低養(yǎng)育成本。
降低養(yǎng)育成本，需要在再分配領(lǐng)域以政府為主體充分和均等地提供基本公共服務(wù)。通過立法提供制度化解決方案，保障服務(wù)的穩(wěn)定、透明、規(guī)范、公平。在減輕家庭養(yǎng)育子女負擔(dān)方面。2021年《人口與計劃生育法》新增第27條規(guī)定，國家采取稅收、住房等支持措施，減輕家庭養(yǎng)育負擔(dān)。受計劃生育政策影響，我國有大量雙獨生子女組成的家庭。這些家庭對上要贍養(yǎng)四位老人，對下要養(yǎng)育多名子女，經(jīng)濟壓力巨大。養(yǎng)育子女成本變化對這些家庭的生育意愿有明顯影響。2022年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知》，新增嬰幼兒照護費用作為個稅專項附加扣除項目以減輕家庭經(jīng)濟負擔(dān)。生育問題不僅關(guān)系個人與家庭的延續(xù)，更關(guān)系社會持續(xù)發(fā)展，國家應(yīng)通過立法調(diào)節(jié)個人稅收撬動社會生育意愿。例如，德國的個人所得稅制具有“生育友好”特點。國家通過專項扣除項目、特別支出扣除項目、非常費用扣除項目、津貼補貼免稅項目等使家庭的子女撫養(yǎng)本外部化，以促進家庭生育意愿。調(diào)整稅收立法幫助生育家庭減輕經(jīng)濟壓力，是體現(xiàn)稅法人文關(guān)懷的題中之義。
同時，住房作為人們生存發(fā)展不可或缺的基本物質(zhì)條件，對于家庭生育意愿影響明顯。“未能安居，焉能育兒？”很多育齡家庭因住房問題不敢或延遲生育。高房價是系統(tǒng)性問題，加強公租房立法保障可以減輕家庭養(yǎng)育子女的住房壓力?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出：“地方政府在配租公租房時，可根據(jù)未成年子女?dāng)?shù)量在戶型選擇等方面給予適當(dāng)照顧”。北京市住建委發(fā)布《關(guān)于加強公共租賃住房資格復(fù)核及分配管理的通知》規(guī)定，“對取得公租房備案資格的未成年子女?dāng)?shù)量較多的家庭，區(qū)住房保障管理部門也可結(jié)合本區(qū)實際，直接發(fā)放選房通知單組織選房。”北京市成為全國首個配合“全面三孩”政策實施制定公租房配租政策的城市，具有積極示范效應(yīng)。但從內(nèi)容看，該項政策還需要細化配租標(biāo)準(zhǔn)，同時可由北京市人大制定地方性法規(guī)以提高效力層級。
第三，促進教育均衡發(fā)展與科學(xué)發(fā)展，降低教育成本。
我國生育觀念已總體轉(zhuǎn)向“少生優(yōu)育”。高昂的教育成本已成為不少家庭生育的“攔路虎”?！度丝谂c計劃生育法》第27條規(guī)定，國家采取支持措施減輕家庭教育負擔(dān)。雖然《個人所得稅法》規(guī)定子女教育專項附加減除，可以在一定程度上減輕教育成本，但是不能根本上解決過度競爭導(dǎo)致的教育成本激增。十九屆六中全會提出“學(xué)有所教”。“學(xué)有所教”主要體現(xiàn)在教育均衡發(fā)展與科學(xué)發(fā)展兩大方面。
一方面，促進教育均衡發(fā)展是避免過度競爭，減少教育成本的有效方式。公民受教育權(quán)是《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利，《教育法》保障公民受教育權(quán)的落實?！督逃ā返?1條規(guī)定：“國家采取措施促進教育公平，推動教育均衡發(fā)展。”《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定：“政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。”子女教育成本一直是我國家庭花銷的重要部分。推動教育均衡發(fā)展減少教育成本是國家的重要責(zé)任。2021年，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)條例(草案征求意見稿)》提出：“推行大學(xué)區(qū)招生和辦學(xué)管理模式，建立義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度，健全優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享機制。”深圳市通過地方立法打破劃片入學(xué)難題，促進教育均衡發(fā)展。但需注意，“教育均衡”不等于“教育平均”。促進教育均衡發(fā)展應(yīng)通過法律法規(guī)引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展特色辦學(xué)，避免同質(zhì)化競爭增加教育成本。
另一方面，促進教育科學(xué)發(fā)展是防止不當(dāng)教學(xué)，減輕教育負擔(dān)的重要方法。目前，我國基礎(chǔ)教育存在優(yōu)質(zhì)教育資源壟斷、市場化教育擴張、教育功利化傾向等現(xiàn)實問題。教育負擔(dān)沉重抑制了年輕人生育意愿，甚至使年輕人對生育產(chǎn)生畏懼心理。教育教學(xué)應(yīng)當(dāng)遵循學(xué)生成長規(guī)律，實現(xiàn)教育科學(xué)發(fā)展?！读x務(wù)教育法》第34條規(guī)定：“教育教學(xué)工作應(yīng)當(dāng)符合教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展特點。”《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》提出，“全面減輕學(xué)生過重作業(yè)負擔(dān)，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”即“雙減”政策。“雙減”政策是國家對教育科學(xué)化發(fā)展作出的重要指導(dǎo)，從根本上引領(lǐng)教育的發(fā)展方向，從源頭上解決教育負擔(dān)過大問題。“雙減”政策為具體落實《教育法》《義務(wù)教育法》的相關(guān)規(guī)定提供了政策支撐?！督逃ā贰读x務(wù)教育法》等則為貫徹執(zhí)行“雙減”政策提供了法治保障。依法落實“雙減”政策，是解決教育負擔(dān)過重而導(dǎo)致“生育焦慮”的有效舉措。
第四，保障就業(yè)權(quán)益完善托育服務(wù)，減輕女性人力負擔(dān)。
一方面，推動性別平等、保障女性就業(yè)權(quán)益是我國立法的重要目標(biāo)。
生育是女性職業(yè)生涯與社會生活的重要轉(zhuǎn)折點，女性因為生育會暫時退出勞動力市場?？陀^上，生育會對女性的勞動參考率與收入水平產(chǎn)生負面影響，成為影響女性生育意愿的重要因素。破解生育對于女性就業(yè)的不利影響，僅憑市場調(diào)節(jié)難以實現(xiàn)，必須通過法律進行嚴格規(guī)范。通過科學(xué)立法在全社會植入生育保護理念，是減輕女性生育負擔(dān)、提振生育意愿的重要方式。2012年，國務(wù)院出臺行政法規(guī)《女職工勞動保護特別規(guī)定》以解決女職工在勞動中的特殊困難。2021年《人口與計劃生育法》第3條規(guī)定：“開展人口工作，應(yīng)當(dāng)與增加婦女就業(yè)機會、提高婦女地位相結(jié)合。”新增第26條規(guī)定：“國家保障婦女就業(yè)合法權(quán)益，為因生育影響就業(yè)的婦女提供就業(yè)服務(wù)。”2018年《勞動法》第13、29、58、62條等，2018年《婦女權(quán)益保障法》第四章“勞動與社會保障權(quán)益”第22、23、24、26、27條等都專門規(guī)定了女性的平等勞動權(quán)利。這些條文規(guī)定用人單位不得以性別與婚育情況為由歧視女性勞動者，并為女性在孕期、產(chǎn)期等時期提供特殊保護。2021年，《婦女權(quán)益保障法》再次迎來修改，《婦女權(quán)益保障法(修訂草案)》首次闡釋了“歧視婦女”的具體含義。草案明確列舉了“就業(yè)性別歧視”的主要情形，包括禁止將女性婚育情況作為錄用條件等。并且，草案進一步完善了消除就業(yè)性別歧視機制，建立用人單位約談?wù)闹贫?，推廣女職工特殊權(quán)益專項集體合同等。這些措施有助于鼓勵用人單位承擔(dān)生育友好的社會責(zé)任。草案通過系統(tǒng)化、科學(xué)化的修改，起到預(yù)防、制止和懲治為一體的綜合性的法律社會功能，為女性權(quán)益特別是女性就業(yè)權(quán)益提供了更加有力的法治保障。
另一方面，十九屆六中全會提出“幼有所育”。托育服務(wù)有助于消除女性對生育與工作難以兼顧的擔(dān)憂。研究指出，兒童托育服務(wù)覆蓋率每增加2.9%，生育率會增加0.82%?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口均衡發(fā)展的決定》強調(diào)，“將嬰幼兒照護服務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展多種形式的普惠服務(wù)。”完善托育服務(wù)是減少育兒人力成本的有效方式。立法保障是完善發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的法治基礎(chǔ)。2021年《人口與計劃生育法》新增第11條規(guī)定：“加強母嬰保健和嬰幼兒照護服務(wù)，促進家庭發(fā)展。”新增第28條規(guī)定：“各級政府推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。”立法將托育服務(wù)應(yīng)定位為由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)與社會福利，可全面調(diào)動單位、企業(yè)、社區(qū)等各方社會力量共同建設(shè)普惠托育服務(wù)體系。托育服務(wù)的推廣普及可以讓家庭節(jié)省照護孩子的精力與時間，打消生育顧慮。《人口與計劃生育法》規(guī)定，國家鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦托育機構(gòu)，支持幼兒園和機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)。同時，《人口與計劃生育法》強調(diào)政府在建設(shè)普惠托育服務(wù)體系中的主體責(zé)任、引導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，明確推動建設(shè)普惠托育服務(wù)體系的各項支持措施。立法促進普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，有助于降低養(yǎng)育成本、改善福利預(yù)期，促進家庭實現(xiàn)未盡的生育意愿。
結(jié)語
人口老齡化是我國當(dāng)前及未來都將面臨的基本國情，積極應(yīng)對人口老齡化與中國式現(xiàn)代化關(guān)系密切。構(gòu)建與完善應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系，著力解決老年人群面臨的“急難愁盼”問題，加強“一老一小”服務(wù)體系建設(shè)，努力走出一條符合中國實際、具有中國特色的積極應(yīng)對人口老齡化之路，將更好地推進中國式現(xiàn)代化進程。
解決人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題，要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用。構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的法律體系，是應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的重要基礎(chǔ)。構(gòu)建應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系，要遵循系統(tǒng)觀念，在架構(gòu)上實現(xiàn)“縱橫一體化；在內(nèi)容上應(yīng)圍繞“一老一小”制定具體法律抓手，重點突出老年人的生活保障與權(quán)利保護并統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等相關(guān)問題。應(yīng)對人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的法律體系，既要通過健全養(yǎng)老保障立法，維護老年人的社會參與權(quán)利和勞動權(quán)利，及時有效地應(yīng)對人口快速老齡化帶來的養(yǎng)老壓力；又要通過優(yōu)化生育政策，減輕生育負擔(dān)促進人口結(jié)構(gòu)改善，長遠根本上解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題。
（李賢森：北京理工大學(xué)法學(xué)院副研究員，北京理工大學(xué)國際爭端預(yù)防和解決研究院研究員，北京理工大學(xué)科技人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
【本文受北京理工大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)啟動計劃支持。本文系國家社科重大項目“美國技術(shù)出口管制的法律制度、趨勢及中國的對策”(項目批準(zhǔn)號：21VGQ002)的階段性成果。】
Abstract：The rapid development of population aging is a current social reality in China，and the issue of elderly care security has become a hot topic of social concern.The legal framework for addressing the issue of elderly care security in the context of aging population needs to follow a systematic approach，and the system should achieve“vertical and horizontal integration”；In terms of content，specific legal measures should be formulated around“old and young”，with a focus on highlighting the living security and rights protection of the elderly，and taking into account aspects such as childbirth and employment.It is necessary to establish a sound legal system for elderly care security，safeguard the social participation and labor rights of the elderly，and effectively alleviate the pressure of aging population on elderly care.It is need to optimize the birth policy to reduce the burden of childbirth，promote population structure improvement and long-term balanced development，and fundamentally solve the problem of elderly care security.Improving the legal system to deal with pension security issues in the context of population aging will better promote the process of Chinese path to modernization.
Keywords：Population aging；Legal response；the Old and the Young；Elderly care security；Maternity policy
(責(zé)任編輯 孟 濤)
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