全球人權治理視域下國際人權條約機構的四重監(jiān)督程序
（中國）涂云新
在人權的時代，全球人權治理是以聯(lián)合國為核心的國際體系的重大議題，它業(yè)已成為了支撐現(xiàn)代國際法和現(xiàn)代國際關系向前發(fā)展的制度基礎。當代國際關系日漸呈現(xiàn)出一種高度復雜的互賴關系，無論是在區(qū)域還是在全球層面上，國際人權建制（International human rights regimes）都已經深深影響了當前的全球人權治理體系。本文將國際人權條約監(jiān)督機制置于全球人權治理的語境中，試圖總結和凝練現(xiàn)有國際人權條約監(jiān)督機構在組織運行方面的共通性結構特征，重點分析其監(jiān)督實施程序的法律基礎和面臨的挑戰(zhàn)，以期能較為系統(tǒng)性地厘定國際人權建制可能面臨的挑戰(zhàn)，從而為全球人權治理貢獻智識。
一、國際人權條約機構的四種主要監(jiān)督機制
古羅馬法諺云：“協(xié)議必須被遵守”（Pacta sunt servanda），這種理念也以國際習慣法的方式被編纂在了《維也納條約法公約》之中。條約之實施及建基于此種理念之上的監(jiān)督機制的完善是“二戰(zhàn)”以來國際人權法實踐的核心問題之一。圍繞著國際人權條約實施的一般法理和國家實踐，法學界展開了多個維度的學術爭鳴和探討，其中備受關注的問題是條約監(jiān)督機制的運行結構及其面臨的挑戰(zhàn)。為了限定論域，本文論證的前提和基礎是劃分和切割既相互關聯(lián)又相對獨立的三組法律問題：首先是國際人權的國際法實施問題和國際人權的國內法實施問題，前者是基于國際人權條約的履行而生成的條約法問題，后者是基于一國憲制安排而形成的基本權利保障問題；其次是國際人權條約實施的廣義問題和人權條約本身創(chuàng)設的監(jiān)督機制問題，前者是在條約法意義上探討國際人權公約的締結、效力、解釋、適用和國家實踐等問題，而后者是在國際人權公約所設定的法律程序中探討監(jiān)督機構的依據(jù)、權限、運行規(guī)則、工作方法、步驟和措施等問題；三是國際人權的廣義保障問題和國際人權的準司法救濟問題。
目前負責監(jiān)督國際人權條約實施的“條約機構”已經有十個之多，觀察和總結十個“條約機構”在近半個世紀的發(fā)展歷程，我們可以看到在國際人權條約監(jiān)督機制中已經逐漸形成了以“締約國報告程序”“國家間來文程序”“個人申訴程序”“調查程序”為核心的四重程序，它們共同擔負著監(jiān)督國際人權條約履行的使命。
二、締約國報告程序的規(guī)范結構及其法律挑戰(zhàn)
（一）締約國報告程序的法律基礎
締約國報告程序系指人權條約的締約國必須按照其所批準的公約之規(guī)定，向人權條約相應的條約機構提交定期報告，用以說明締約國為了落實人權公約所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施，爭取人權條約所確認的權利得到切實享有。
締約國報告制度的目的在于在國際層面上提供一個統(tǒng)一的法律框架，以便締約國在這個框架內按照一套協(xié)調精簡的程序完成其加入的所有國際人權條約規(guī)定的報告義務。報告程序一般分為締約國搭建報告編寫機構框架、締約國自行采集數(shù)據(jù)、締約國起草和擬定報告、締約國向條約機構報告。締約國的報告起草和撰寫的過程被視為是一個國家行為，同時這種國家行為必須在各國憲制框架內確保其既能夠代表國家一級的官方態(tài)度，又能夠吸納和融合民意機關、民間社會的觀點和訴求。
（二）締約國報告程序面臨的法律挑戰(zhàn)
在國際人權條約監(jiān)督機制的四重程序中，締約國的報告義務雖然是唯一一個強制性的法律程序，但是人權條約機構在這一機制中卻面臨著自身能力建設、審議周期、后續(xù)執(zhí)行能力等諸多挑戰(zhàn)。首先，條約機構受制于專家人數(shù)之限制和財政資源的不足，尚不足以應對繁重的工作負擔。其次，就審議周期而言，受制于一年中固定的會期，人權條約機構很難在每年兩次左右的短暫會期內對大量的締約國報告進行系統(tǒng)而細致的審議。第三，就后續(xù)執(zhí)行能力而言，人權條約機構在針對締約國報告做出結論性意見后一般是通過“建議”的方式來督促締約國履行其條約義務，并無強制約束力。
三、國家間來文程序的規(guī)范結構及其法律挑戰(zhàn)
（一）國家間來文程序的法律基礎
與締約國的報告程序不同的是，國家間來文程序在多數(shù)情況之下是一種“任擇性程序”（Optional Procedure），也就是說，人權公約的某一個締約國（A國）認為另一個締約國（B國）存在嚴重違反公約原則和條文的情況，則A國可以向條約機構提起對B國的來文。就“任擇性程序”的啟動而言，在大多數(shù)情況下，國家間來文對一締約國的可適用性需以該國事先發(fā)表接受聲明為前提。締約國的接受聲明可以隨時作出，且往往是可撤回的。國家間來文程序的有效運行關鍵在于相關人權公約所設定的條約機構（或相關委員會）在管轄權（Jurisdiction）上面的正當性和合法性。若發(fā)生爭議的兩個締約國均以法定的程序明確宣示或者聲明接受條約機構（或相關委員會）的管轄權，則國家間來文的程序才可以進入真正的對抗階段，也唯有此，相關的條約機構（或者有關的委員會）才可以基于國家間的同意而進行調查、形成報告或者審查指控本身是否能夠成立。
（二）國家間來文程序面臨的法律挑戰(zhàn)
自國家間來文程序被載入諸多人權公約之后的國際實踐來看，人權公約所引發(fā)的締約國之間爭議所牽涉的范圍不僅是法律方面的，也可能是一種包含有廣義國際關系意涵的政治爭議。就人權公約的解釋方面，國家雖然基于一種主權意義上的“同意”（consent）而與他國訂立了公約且在其憲制程序內批準了公約，但是圍繞著某些公約條款履行中的法律解釋問題的爭議，可能是一個更為重大的法律難題。就廣義的國際政治而言，現(xiàn)實中大多數(shù)國家都不會主動適用這種投訴程序，許多人權公約中存在的國家間來文程序也從未被啟動，其原因在很大意義上是這種指控程序極容易被“政治化”，嚴重影響國家之間的經貿往來和其他方面的友好關系，各國政府也一貫警惕這個被各締約國試圖回避的“潘多拉盒子”。
四、個人申訴程序的規(guī)范結構及其法律挑戰(zhàn)
（一）個人申訴程序的法律基礎
個人申訴程序（Individual Complaint）[ 申訴和來文在本文中交叉使用，理由有二：其一，一般來說，依照聯(lián)合國人權高專辦（OHCHR）官方文件的指引，向某個委員會提出的申訴或者控告也稱“來文”或“請愿”；其二，在英文原文中，Individual Communication和Individual Complaint兩個詞語也在聯(lián)合國的官方文件中交替使用。理論和實務界在中文翻譯方面也將“來文”和申訴兩個中文詞語交替使用。值得說明的是，《Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights》中的英文原文使用的是“Communication”一詞，《公民權利及政治權利國際公約議定書》（第一議定書）的官方中文翻譯文本使用了“來文”一詞。]也被稱為個人投訴程序或者個人來文程序（Individual Communication），它是指人權公約規(guī)定的權利受到侵害的個人或者個人群體向國際人權組織和機構提請審議的一種制度。個人申訴程序的建立是對近現(xiàn)代國際法的一大貢獻和發(fā)展，它使得個人或者集體在某種特定條件成就的情況下也被視為了國際法的主體。人權法的發(fā)展引領著國際法主體理論的突破，國際法律制度突破了傳統(tǒng)主權國家或者國際組織一統(tǒng)天下的局面，國際人權法猶如一把利劍在以“主權巖石”所壘砌的傳統(tǒng)法律秩序之下開拓了新的疆域——主權國家必須對其領土管轄區(qū)上生活的人民的權利保障盡到最低限度的國際義務。
在國際人權法中，基于人權公約的個人申訴程序的啟動必須符合較為嚴格的條件。任何人在滿足了一定的條件之后，均可以依據(jù)公約之規(guī)定向條約機構提請個人申訴程序。個人申訴程序是個人（或者組織）針對締約國政府的一種申訴，這種申訴程序是一種準法律程序（Quasi-judicial），具有一定的對抗性。個人申訴必須滿足以下的可受理性條件（The admissibility requirements）：第一，申訴方必須具有受害者地位（Victim Status）。第二，申訴方必須窮盡當?shù)鼐葷‥xhaustion of Domestic Remedies）。第三，申訴必須在合理的期限內提出（Reasonable Time）。第四，申訴不得被視為不可受理的屬事（ratione materiae）。第五，申訴人必須排除證據(jù)明顯不足的情況（Manifestly Ill-Founded）。
（二）個人申訴程序面臨的法律挑戰(zhàn)
個人申訴程序的建立可謂是“普遍人權體系的歷史中的一座里程碑”，它試圖通過準司法個案的方式累計一種具有一致性和連貫性的判例法規(guī)則來推動國際人權法的發(fā)展。人權條約機構目前面臨的挑戰(zhàn)則在于能否發(fā)展出一套令締約國信服的、有關公約權利的判例理論(jurisprudence)。而這種“判例理論”的發(fā)展受制于兩個因素，一是人權條約機構本身在解釋公約權利方面的權限邊界問題，二是人權條約機構在處理個人來文方面的自身能力問題。 一般而言，條約機構對個人申訴的審查一般會同時審議申訴的可受理性問題和實質問題。
五、調查程序的規(guī)范結構及其法律挑戰(zhàn)
（一）調查程序的法律基礎
所謂的調查程序（Inquiry Procedure）指的是人權條約機構在符合一定條件下，根據(jù)可靠資料，顯示某一締約國嚴重或有系統(tǒng)地侵犯人權公約規(guī)定的任何權利時，可以決定指派一名或多名委員對締約國開展調查。例如，《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》第8條規(guī)定和《經濟、社會、文化權利國際公約任擇議定書》第11條和第12條之規(guī)定，若獲得相關締約國的同意或批準，調查可能包括對該國領土的訪問。
（二）調查程序面臨的法律挑戰(zhàn)
就國際人權機構監(jiān)督機制的實施現(xiàn)狀來看，調查程序面臨的挑戰(zhàn)可能更為巨大。首先，調查程序在核心國際人權公約中的覆蓋面和適用率不足。第二，作為一種任擇性程序的調查程序在啟動方面的“選擇性”問題降低了該準司法程序的公信力和正當性。第三，調查程序的實施嚴重依賴于締約國的準許和配合。面對人權侵犯情形最嚴重或規(guī)模最大的情形，人權條約機構在信息的獲取方面，不但依賴于非政府組織的報告，而且極有可能需要進行實地調查。實地調查是否能夠順利開展最終取決于締約國是否準許和配合，這就使得締約國極有可能基于主權的抗辯而拒絕配合人權條約機構的調查，“嚴重或大規(guī)模的連續(xù)性人權侵犯的情形”就逃脫了調查程序的制約。
六、結論
面對人權條約機構運行的種種法律挑戰(zhàn)和現(xiàn)實困境，國際社會必須深刻認識到制度設施在國際政治經濟結構下的角色界限問題，一方面，條約機構必須堅守和夯實其機構建制的民主正當性（Democratic Legitimacy）問題，在公約的解釋權限、限度方面妥善處理好委員會解釋與締約國解釋的關系問題。另一方面，條約機構也必須強化本身的制度能力（Institutional Capacity），不斷在人力資源、財政資源、工作機制和工作負荷等方面提高機構運行的有效性和實效性。囿于國際政治、經濟結構及相關歷史條件等因素的制約，“條約機構”在構建人類和平時期的國際人權法律秩序的征程中仍然面臨諸嚴峻挑戰(zhàn)，但“四重程序”的推進和完善將促使人類社會向著《世界人權宣言》所昭示的目標不斷前進。
（作者涂云新系復旦大學人權研究中心青年研究員）
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