摘要：許多國家都存在仇恨言論這一丑惡現(xiàn)象。盡管對于仇恨言論的概念并不存在普遍接受的定義，但國際社會一直高度重視對仇恨言論的規(guī)制，提供了若干規(guī)則，形成了相應實踐。規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)可分為四類，即限制表達自由的規(guī)則、禁止濫用權利的規(guī)則、禁止仇恨言論的規(guī)則和規(guī)定仇恨言論為國際罪行的規(guī)則。普遍性和區(qū)域性人權機構以及國際刑事司法機構適用這些規(guī)則，在規(guī)制仇恨言論方面形成了豐富的案例，且規(guī)則適用的重點均落腳于如何平衡對表達自由的保障和對仇恨言論的規(guī)制。規(guī)制仇恨言論的國內法律規(guī)則和實踐與國際法律規(guī)則和實踐相互影響，研究國際相關法律規(guī)則和實踐對于理解各國相關法律規(guī)則和實踐、形成規(guī)制仇恨言論的國際共識和標準具有重要意義。
關鍵詞：仇恨言論 表達自由 公民及政治權利國際公約 消除種族歧視公約 歐洲人權公約
許多國家都存在仇恨言論這一丑惡現(xiàn)象，國際社會近年來非常重視遏制仇恨言論。聯(lián)合國于2019年發(fā)布了《聯(lián)合國關于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動計劃》，以“加強聯(lián)合國解決仇恨言論根源和驅動因素的努力”，并“促使聯(lián)合國有效應對仇恨言論對社會的影響”。聯(lián)合國大會于2021年通過了《促進宗教間和文化間對話與容忍，打擊仇恨言論》的決議，宣布6月18日為打擊仇恨言論國際日，2022年6月18日為首個打擊仇恨言論國際日。
我國在國際層面上也非常關注仇恨言論問題。例如，中國常駐聯(lián)合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表團在與聯(lián)合國人權理事會表達自由問題特別報告員對話時指出：“在新冠肺炎疫情背景下，個別國家的政客……煽動針對少數(shù)族裔的歧視、仇恨和暴力，導致亞洲人和亞洲人后裔遭受系統(tǒng)性種族歧視和仇恨犯罪威脅。……敦促有關國家采取措施，嚴厲打擊種族歧視和仇恨言論”；代表團在聯(lián)合國人權理事會種族主義、種族歧視專題一般性辯論上發(fā)言指出：“新冠肺炎疫情發(fā)生以來，有關國家政客不斷散布基于種族、宗教等的仇恨言論，加劇了有關群體的艱難處境”。
在國際學術界，對于仇恨言論的研究已經(jīng)有相當長的歷史，形成了極為豐富的研究成果。然而，我國學術界對仇恨言論的研究成果數(shù)量不多、深度廣度也不足。盡管據(jù)統(tǒng)計，涉及仇恨言論的中文文獻多達421篇，但實際上其中絕大多數(shù)都是在其他研究主題（如表達自由或少數(shù)民族保護）中涉及仇恨言論問題，而非專門以仇恨言論為主要研究對象。為數(shù)不多的以仇恨言論為主要研究對象的學術成果大致可以分為三類：第一類是對仇恨言論基本問題的研究，特別是其與表達自由的關系及相關限制；第二類是對域外仇恨言論規(guī)制問題的研究，主要是對西方國家相關情況的研究；第三類也是最多的一類，是對網(wǎng)絡上仇恨言論問題的研究，這也符合國際學術界研究仇恨言論問題的當代潮流。不過我國學術界對于仇恨言論的國際法規(guī)制這一重要問題的研究才剛剛開始，亟待加強。
“仇恨言論如今以各種形式表現(xiàn)出來，不同國家和國際制度的法律也以不同的方式對其作出回應。”在這一方面，國內法與國際法是互動的：許多國家在制定禁止和懲治仇恨言論的立法時往往都遵循和利用了國際法規(guī)范。因此，研究仇恨言論的國際法規(guī)制不僅有助于理解國際層面上有關規(guī)則和實踐的現(xiàn)狀，而且能夠成為理解各國禁止和懲治仇恨言論立法的基礎和背景。
本文將聚焦于國際法對仇恨言論的規(guī)制，呈現(xiàn)這一領域中法律規(guī)則和實踐的現(xiàn)狀。本文主體包括三個部分：第一部分簡析仇恨言論的概念與類別，第二部分梳理規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)，第三部分探討規(guī)制仇恨言論的國際法實踐。最后，本文將對國際法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實踐作總體思考。
一、仇恨言論的概念與類別
規(guī)制仇恨言論的前提之一是明確仇恨言論的概念，概念的核心是其定義。然而，盡管國際法中存在規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實踐，但事實上，沒有任何國際法律文書明確使用“仇恨言論”這一用語，當然也就沒有對仇恨言論的國際法定義。同樣，對于何為仇恨言論，學術界也是眾說紛紜，并無公認或權威的定義。在不涉及關于仇恨言論的各種定義和概念解析的情況下，本部分將簡要介紹界定仇恨言論之概念的困難以及聯(lián)合國對仇恨言論的定義和分類。
（一）仇恨言論的概念
仇恨言論的概念之所以難以定義，首先是因為“仇恨”是一個主觀性概念，因此“‘仇恨言論’似乎是人們選擇用它來指代的任何東西，它缺乏任何客觀標準”。其次，“仇恨言論（這一范疇的存在、解釋和運作）在概念上應被理解為一種社會、文化和政治建構，其含義取決于所處背景以及出發(fā)角度”，因此深受定義者及其定義行為所處的各國之間千差萬別的社會、文化和政治背景的影響；而且不同學科，如應用語言學、話語分析學、社會學、心理學等，對于仇恨言論的性質各有不同的解釋，即使在法學范圍之內，對于仇恨言論也有各種相互競爭甚至矛盾的定性。再次，“在法律中，我們必須小心地界定仇恨言論，以便指明應接受特別法律對待的言論形式”。因此，以“屬加種差”的定義方式將仇恨言論定義為“表達仇恨的言論”固然簡單易懂，但這種描述性定義缺失了仇恨言論的法律規(guī)制所需的規(guī)范性定義應具備的許多要素，包括表達的主體和對象、形式和內容、原因和后果等。
在法律上定義仇恨言論概念的困難在于，這種界定要從兩方面著手：一方面，這種言論表達了某種不喜或厭惡；另一方面，還存在某些額外要素——這些要素能確定實際存在極端仇恨并證明法律干預合理。這些額外因素大體上有兩種：一種強調的是言論表達的方式，即法律要懲罰某言論不僅是因為其內容，而且是因為其呈現(xiàn)方式——仇恨言論被界定為以侮辱、冒犯或貶低的方式表達的言論；另一種強調的是造成相關損害（如暴力或歧視）的可能性，即只有可能造成損害的言論才作為仇恨言論受到懲罰。然而，要將以上兩方面均納入一個全面、清晰又不失簡潔和具有可操作性的定義，是極為困難的。因此，無論是國際文件還是學術研究，往往只提出一種描述性而非規(guī)范性的定義，或者在不給出定義的情況下研究仇恨言論的某些方面。前者的一個例證是，歐洲理事會在其《關于“仇恨言論”的建議》中，提出應將仇恨言論理解為“涵蓋傳播、煽動、提倡或辯護種族仇恨、仇外心理、反猶太主義或基于不容忍的其他形式仇恨的一切表達形式，包括侵略性民族主義和種族中心主義的不容忍，對少數(shù)群體、移民和移民出身的人的歧視和敵視”。后者的一個例證是，一本研究仇恨言論的專著只是分析了仇恨言論的“若干內涵”，而沒有給出其定義。
聯(lián)合國為了遏制和打擊仇恨言論，努力提出了其對仇恨言論的概念的理解。在《聯(lián)合國關于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動計劃》中，聯(lián)合國在承認“國際上沒有仇恨言論的法律定義，對什么是‘仇恨’的定性描述也存在著爭議和異議”的同時，認為“仇恨言論是因為個人或群體的身份（即他們的宗教、族裔、國籍、種族、膚色、血統(tǒng)、性別或其他身份因素）而攻擊他們或對他們使用貶損或歧視性語言的任何言論、文字或行為交流”。盡管這不是一個有法律約束力的定義，也同樣缺乏作為法律規(guī)范性定義所需的要素，并沒有充分地解決有關仇恨言論概念的所有爭論和分歧，但鑒于其由聯(lián)合國提出，可以認為該定義是一個國際社會大體上接受的仇恨言論的定義，能夠作為討論仇恨言論的國際法規(guī)制的參考起點。
（二）仇恨言論的類別
在學理上，對仇恨言論可以有各種分類，但從國際法規(guī)則的角度，則可以分為應予禁止的仇恨言論和以其他手段規(guī)制的仇恨言論?！堵?lián)合國關于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動計劃》就指出，國際法并不禁止如其所述的仇恨言論的全部范圍，而只是禁止其中煽動歧視、敵視和暴力的仇恨言論。因此，國際法所規(guī)制的仇恨言論實際上有狹義和廣義兩種類型。狹義的仇恨言論僅指煽動歧視、敵視和暴力的仇恨言論。這一方面的權威規(guī)定是《公民及政治權利國際公約》（以下簡稱《公民權利公約》）第20條第2款：“任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張，構成煽動歧視、敵視或強暴者，應以法律禁止之。”關注表達自由的非政府組織“第十九條”在其《關于表達自由與平等的卡姆登原則》中，就以《公民權利公約》第20條第2款的表述作為仇恨言論的定義。國際法禁止的只是這種狹義上的構成煽動歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論。廣義上的仇恨言論，如《聯(lián)合國關于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動計劃》所界定的仇恨言論，對于其中所包括的沒有達到煽動門檻的仇恨言論，國際法并沒有要求各國予以禁止，但這樣的仇恨言論也可能有害，各國仍可以（但非必須）限制甚或禁止。此外，盡管仇恨言論這一概念中使用的是“言論”（speech）一詞，但其含義不僅限于口頭或書面言論，而是等同于國際法中更經(jīng)常使用的“表達”（expression）一詞的含義，即一切表達形式及其傳播方式，包括口頭、書面和手語以及非言語表達，表達手段則包括書籍、報紙、小冊子、海報、標語、服飾、圖像、影音、藝術品以及電子形式（包括互聯(lián)網(wǎng)）等。
因此，國際法對仇恨言論的規(guī)制實際上也有兩種情況。對于構成煽動歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論，要求各國予以禁止；對于不構成這種煽動的仇恨言論，則允許各國予以限制甚或禁止。對于什么樣的仇恨言論構成煽動歧視、敵視或暴力行為，一直是仇恨言論概念相關爭論的核心。國際社會在這一方面逐漸形成了初步的、大致的共識，最具有代表性和權威性的是《關于禁止構成煽動歧視、敵視或暴力的鼓吹民族、種族或宗教仇恨言論的拉巴特行動計劃》（以下簡稱《拉巴特行動計劃》）。為了研究如何禁止構成煽動歧視、敵視或暴力的仇恨言論，聯(lián)合國人權事務高級專員辦事處（以下簡稱人權高專辦）于2011年在歐洲、非洲、亞太和美洲組織了四次區(qū)域專家研討會，于2012年10月在摩洛哥的拉巴特組織了總結會議并形成了《拉巴特行動計劃》。《拉巴特行動計劃》提出了六項門檻標準，以測試某種言論是否足夠嚴重，屬于該計劃所述的構成煽動的仇恨言論：（1）背景，即發(fā)表并傳播言論的社會和政治背景，背景還可能直接影響意圖和因果關系；（2）發(fā)布言論者在社會中的地位或身份，特別是受眾如何認識發(fā)言個人或組織的資格；（3）言論具有煽動的意圖，即激活言論的客體、主體和受眾之間的三角關系；（4）內容和形式，包括言論的挑釁程度和直接程度，以及言論所采用論點的形式、風格、性質，或其采用論點之間取得的平衡；（5）言論行為的影響范圍，包括其觸及程度、公開性質、規(guī)模大小、傳播情況與受眾情況；（6）可能性（包括危迫程度）或直接的因果關系，即存在所涉言論成功地煽動針對目標群體的實際行動的合理可能性。
《拉巴特行動計劃》提出的這些門檻標準所起到的作用是，能夠在無需給出仇恨言論的定義的情況下，識別至少是該行動計劃所述的構成煽動的仇恨言論。不過需要注意的是，《拉巴特行動計劃》設定的門檻較高，因為這些測試標準只針對構成刑事犯罪的言論；除此之外，還有不可予以刑事懲罰，但可對其提起民事訴訟或施予行政制裁的言論，以及不會導致刑事、民事或行政制裁，但仍會引起擔憂的言論——對這樣的言論，要“利用教育作為解決和打擊仇恨言論的工具”，以及“促進和平、包容和公正的社會，以解決仇恨言論的根源和驅動因素”。對仇恨言論的國際法規(guī)制主要針對前兩類言論，但如何區(qū)分這三類言論，始終是一個棘手的問題。
二、規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)
在國際法中，有許多規(guī)定都可用作規(guī)制仇恨言論的法律依據(jù)。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在國際人權條約和國際刑事條約中。國際人權條約可以分為普遍的（即聯(lián)合國主導制定的）和區(qū)域的（即區(qū)域性國際組織主導制定的）。各項條約僅約束其締約國，但本文的主旨并非確定任何特定國家在規(guī)制仇恨言論方面的國際法律義務，而是呈現(xiàn)國際法規(guī)制仇恨言論的總體狀況，因此將普遍性和區(qū)域性條約一并論述，而不刻意區(qū)分其約束主體的范圍。另外，由于《世界人權宣言》具有的權威地位，甚至是習慣國際法地位，下文也將其納入梳理范圍。
規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)大致可分為四類，即限制表達自由的規(guī)則、禁止濫用權利的規(guī)則、禁止仇恨言論的規(guī)則和規(guī)定仇恨言論為國際罪行的規(guī)則。
（一）限制表達自由的規(guī)則
許多國際人權文書都規(guī)定了表達自由。在普遍性人權文書中，最重要的是《世界人權宣言》第19條以及《公民權利公約》第19條第2款，后者規(guī)定“人人有發(fā)表自由之權利；此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由”。在區(qū)域性人權條約中，《歐洲人權公約》第10條第1款、《美洲人權公約》第13條第1款、《非洲人權和民族權憲章》第9條第2款、《歐盟基本權利憲章》第11條第1款都規(guī)定了表達自由。
表達自由不是絕對的，而是可以受到限制的，這方面的典型代表是《公民權利公約》第19條第3款，其規(guī)定行使該條第2款所載的表達自由權“附有特別責任及義務，故得予以某種限制”?！稓W洲人權公約》第10條第2款、《美洲人權公約》第13條第2款也規(guī)定了表達自由可予限制?！妒澜缛藱嘈浴贰稓W盟基本權利憲章》雖沒有緊接著承認表達自由的條款而規(guī)定其限制，但分別在第29條第2款、第52條第1款包含了可適用于表達自由的一般性限制規(guī)定；《非洲人權和民族權憲章》同樣沒有限制表達自由的專門規(guī)定，但在第9條第2款中規(guī)定“在法律之內”享有表達自由，而且在第27條第2款中規(guī)定行使權利和自由應適當考慮他人的權利、集體安全、道德和共同利益。
《公民權利公約》第19條第3款為限制表達自由設定了條件：經(jīng)法律規(guī)定，且為尊重他人權利或名譽，或者保障國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德所必要?！睹乐奕藱喙s》第13條第2款設定的條件與《公民權利公約》第19條第3款基本相同，《歐洲人權公約》第10條第2款則增加了“在民主社會中必要”的限制條件以及“維護公共安全”“防止混亂和犯罪”等理由。仇恨言論可能損害對他人權利或名譽的尊重。“權利”不僅包括所涉國際人權文書承認的人權，而且更普遍而言，包括國際人權法承認的所有人權。“名譽”則指他人對某個人的評價。在保護免受仇恨言論的權利中，最重要的是作為國際人權核心之一的平等和免受歧視的權利。從《世界人權宣言》第7條中，已經(jīng)可以看出仇恨言論對平等和免受歧視權利的損害：“人人有權享受平等保護，以防止違反本宣言之任何歧視及煽動此種歧視之任何行為。”聯(lián)合國對仇恨言論的定義更直接地表明了仇恨言論與平等和非歧視的關系：仇恨言論的個人或群體之所以遭遇攻擊、貶損或歧視性語言，是因為他們的宗教、族裔、國籍、種族、膚色、血統(tǒng)、性別或其他身份因素，而這些因素都是國際人權法禁止的歧視理由。仇恨言論也會損害公共秩序和公共安全，因其可能構成煽動暴力，而暴力行為必然引起混亂和犯罪。
基于限制表達自由的規(guī)則在限制仇恨言論方面有兩點值得注意。第一點是，以《公民權利公約》第19條第3款和《歐洲人權公約》第10條第2款的行文為例，表達自由只是“得”（may）受到限制。因此，即使是仇恨言論，國家根據(jù)這樣的規(guī)定本身也只是可以限制，而沒有限制的義務。第二點是，盡管國家可以限制包括仇恨言論在內的表達自由，但這種限制也要受到限制，按負責監(jiān)督《公民權利公約》的人權事務委員會所稱，即必須由法律規(guī)定、只能為了第19條第3款所列理由之一、必須符合關于必要性和比例性的嚴格檢測標準。
（二）禁止濫用權利的規(guī)則
許多國際人權文書都包含了禁止濫用權利的規(guī)則。在普遍性人權文書中，《世界人權宣言》第30條規(guī)定，宣言中的任何條文“不得解釋為任何國家、團體或個人有權以任何活動或任何行為破壞本宣言內之任何權利與自由”；《公民權利公約》第5條第1款規(guī)定，該公約的條文“不得解釋為國家、團體或個人有權從事活動或實行行為，破壞本公約確認之任何一種權利與自由，或限制此種權利與自由逾越本公約規(guī)定之程度”。在區(qū)域性人權條約中，《歐洲人權公約》第17條的措辭與《公民權利公約》第5條第1款的幾乎完全相同；《歐盟基本權利憲章》第54條的內容也與前述規(guī)定基本相同；《美洲人權公約》第29條（a）項規(guī)定，該公約的條文不得解釋為“允許國家、團體或個人壓制本公約確認之任何權利與自由的享有或行使，或限制此種權利與自由逾越本公約規(guī)定之程度”；《非洲人權和民族權憲章》第27條第2款和第28條盡管沒有明確使用“不得”字眼，但規(guī)定了個人行使權利要“充分顧及”他人的權利，以及個人有義務尊重和考慮他人免受歧視。
《公民權利公約》第5條第1款和《歐洲人權公約》第17條規(guī)定其條文不得解釋為國家、團體或個人有權以任何活動或行為破壞所涉公約所確認的權利與自由，目的在于防止對所涉公約條文的錯誤解釋，濫用其中的權利規(guī)定，以此作為損害所涉公約所確認的權利和自由的理由。盡管有關條款使用的措辭是“活動”或“行為”，但言論顯然也屬于一種行為。因此，任何團體或個人都不得濫用任何公約中有關表達自由的規(guī)定，將其解釋為有權發(fā)表破壞該公約所確認的其他權利和自由的言論。而如上所述，仇恨言論會破壞或損害包括平等和免受歧視權在內的許多人權，屬于對表達自由權的濫用，國家可以根據(jù)禁止濫用權利條款予以禁止。
不過，無論是《公民權利公約》第5條第1款還是《歐洲人權公約》第17條，同時還禁止將所涉公約條文解釋為國家、團體或個人有權在逾越所涉公約規(guī)定之程度上限制權利和自由。這樣的規(guī)定一方面強化了包括諸如《公民權利公約》第19條第3款和《歐洲人權公約》第10條第2款在內的限制表達自由的條款，另一方面也與國家可禁止以所涉公約條文為由破壞權利與自由的規(guī)定形成了某種矛盾。就仇恨言論而言，這意味著，國家一方面可以濫用權利為由禁止仇恨言論，另一方面這種禁止又不得超出相關文書所允許的限制程度。下文將說明，這一矛盾對國際法規(guī)制仇恨言論的實踐具有重大影響。
（三）禁止仇恨言論的規(guī)則
有些國際人權文書中載有專門禁止仇恨言論的規(guī)則。在普遍性人權條約中，除上文所述《公民權利公約》第20條第2款外，還有《消除一切形式種族歧視國際公約》（以下簡稱《消除種族歧視公約》）第4條。該條規(guī)定，國家應譴責以種族優(yōu)越思想或理論為根據(jù)或試圖辯護或提倡種族仇恨及歧視的宣傳和組織，立即采取旨在根除煽動或進行種族歧視行為的積極措施，并為此目的宣布該條各項所規(guī)定的行為屬于應依法懲處的犯罪行為。負責監(jiān)督《消除種族歧視公約》的消除種族歧視委員會綜合第4條各項，建議這些應依法懲處的犯罪行為包括：“（a）以任何手段傳播以種族或族裔優(yōu)越為根據(jù)的思想的所有行為；（b）基于其種族、膚色、世系、民族或族裔本源，煽動對一個群體的成員的仇恨、蔑視或歧視；（c）基于上文（b）項的理由，威脅或煽動對個人或群體的強暴行為；（d）表達對個人或群體的侮辱、嘲笑或誹謗，或辯護基于上文（b）項的理由的仇恨、蔑視或歧視的行為，而這顯然相當于煽動仇恨或歧視；（e）參與提倡和煽動種族歧視的組織和活動。”
在區(qū)域性人權條約中，《美洲人權公約》第13條第5款規(guī)定：“任何戰(zhàn)爭宣傳，以及對民族、種族或宗教仇恨的任何鼓吹，對任何個人或群體基于包括種族、膚色、宗教、語言或民族本源等任何理由，構成煽動非法暴力行為任何其他類似的非法活動者，均應視為應依法懲處的犯罪行為。”《美洲反對種族主義、種族歧視和有關不容忍行為公約》第4條規(guī)定國家有義務防止、消除、禁止和懲治種族主義的各種表現(xiàn)形式，包括以任何形式和/或通信手段，出版、傳播或散布任何種族主義或種族歧視材料——這些材料“（a）鼓吹、宣揚或煽動仇恨、歧視和不容忍；（b）縱容、辯解或辯護將構成或已構成國際法所界定的滅絕種族或危害人類罪的行為，或宣揚或煽動實施此類行為”。
在歐洲，《歐洲人權公約》和《歐盟基本權利憲章》都沒有包含任何專門禁止仇恨言論的條款，但無論是歐洲理事會（《歐洲人權公約》即為該組織的文書）還是歐洲聯(lián)盟（《歐盟基本權利憲章》即為該組織的文書）都通過了大量有關禁止仇恨言論的專門文書。一方面，在歐洲理事會的框架內，最主要的法律文書是2003年通過、2006年生效的《網(wǎng)絡犯罪公約附加議定書》，其目標在于將通過計算機系統(tǒng)實施的種族主義和仇外性質的行為規(guī)定為犯罪，這些行為包括散布種族主義和仇外材料、出于種族主義和仇外動機的威脅和類似攻擊以及否認、極度弱化、贊成或辯護滅絕種族或危害人類罪行；在1994年通過、1998年生效的《保護少數(shù)民族框架公約》和1989年通過、1993年生效的《歐洲跨境電視公約》中也有相關規(guī)定。此外，歐洲理事會還有一份有關仇恨言論的重要“軟法”文件，即歐洲理事會部長委員會于1997年向成員國提出的關于“仇恨言論”的第（97）20號建議，該建議不僅給出了仇恨言論的定義，而且對歐洲理事會成員國采取適當措施打擊仇恨言論提出了七項原則。另一方面，在歐洲聯(lián)盟的框架內，專門禁止仇恨言論的規(guī)則體現(xiàn)在其內部決定而非條約中，其中最主要的是1996年關于打擊種族主義和仇外行為的第96/443/JHA號聯(lián)合行動，以及2008年取而代之的《關于以刑法打擊種族主義和仇外行為的若干形式和表達的第2008/913/JHA號框架決定》，后者的第1條第1款明確規(guī)定歐盟成員國應采取必要措施，確保懲處公開煽動針對據(jù)其種族、膚色、宗教、血統(tǒng)、民族或族裔本源而界定的某一人群或其成員的暴力行為或仇恨。此外，歐盟還于2016年發(fā)布了一份重要的“軟法”文件，即《關于打擊網(wǎng)上非法仇恨言論的行為準則》。
僅就普遍人權文書中專門禁止仇恨言論的規(guī)則即《公民權利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條而言，兩者既有共同點，也有不同點。共同點在于，兩者都規(guī)定國家有義務禁止仇恨言論；如果國家不加禁止，就違反了所涉條款規(guī)定的義務。這與上述限制表達自由的規(guī)則形成了鮮明對比，如《公民權利公約》第19條第3款和《歐洲人權公約》第10條第2款都規(guī)定國家“得”限制表達自由，而沒有規(guī)定國家必須限制或禁止任何類型的表達。根據(jù)這樣的規(guī)定，國家并沒有義務限制仇恨言論；即使不限制，也不違反所涉公約?！豆駲嗬s》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條的不同點主要有兩個：第一，所禁止的仇恨對象不同?！豆駲嗬s》第20條第2款適用于民族、種族或宗教仇恨言論，而《消除種族歧視公約》第4條明文禁止的只是種族仇恨言論。按照《消除種族歧視公約》第1條第1款對種族歧視的寬泛定義，民族歧視也在其范圍內，因此該公約所禁止的種族仇恨言論中也包括民族仇恨言論，但是并不包括宗教仇恨言論。第二，《消除種族歧視公約》第4條（子）項要求，對于包括煽動種族歧視、仇恨和強暴在內的行為，國家應宣告其“概為犯罪行為，依法懲處”，這種表述意味著應以刑法來懲治第4條（子）項所禁止的行為。與之相比，《公民權利公約》第20條第2款只是要求以“法律”禁止仇恨鼓吹，這意味著，除刑法外，以民事或行政法律禁止也符合要求。人權事務委員會在拉巴耶等人訴荷蘭案（Rabbae et al. v. the Netherlands）中就明確指出，第20條第2款中的“禁止”可包括刑事處罰以及民事和行政處罰?！豆駲嗬s》第20條第2款的規(guī)定比《消除種族歧視公約》第4條（子）項的規(guī)定更為合理：既能保證根據(jù)仇恨的嚴重程度以不同法律予以懲治，又不至于擴大刑法的打擊面，從而避免——按拉巴耶等人訴荷蘭案中兩位委員的附議意見所說——只是以刑法禁止可能造成的“寒蟬效應”。
限制表達自由的規(guī)則（以《公民權利公約》第19條第3款和《歐洲人權公約》第10條第2款為代表）作為一方面，禁止仇恨言論的規(guī)則（以《公民權利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條為代表）作為另一方面，存在一定的緊張關系。簡言之，仇恨言論究竟是否屬于《公民權利公約》第19條第2款或《歐洲人權公約》第10條第1款所指的“表達”？對此可以有兩種理解方式。一種方式是，仇恨言論根本不在“表達自由”這一權利的范圍之內，因此予以禁止也不必考慮有關限制表達自由的規(guī)定。這種理解方式的依據(jù)是上述禁止濫用權利的規(guī)則，即仇恨言論作為可能破壞權利的行為，不在有關公約的保護范圍之內。然而，這種方式有被國家濫用的風險：通過將某種言論排除在表達自由的范圍之外，國家將無需審查禁止所涉言論是否合理、正當、必要、比例相稱。
另一種方式是，將禁止仇恨言論作為限制表達自由的一個子類型，將其放在限制表達自由的更廣泛框架中考慮。人權事務委員會主要采取這種方式，將《公民權利公約》第20條第2款與第19條第3款聯(lián)系起來，認為這兩條互相兼容、互為補充，可以將第20條視為與第19條相關的特別法；更重要的是，盡管國家根據(jù)第20條第2款有義務禁止鼓吹仇恨（以及根據(jù)該條第1款禁止宣傳戰(zhàn)爭），但是這種禁止必須符合第19條第3款所規(guī)定的限制表達自由的各項條件。這種方式更加合理，一方面將國家禁止鼓吹仇恨納入表達自由及其限制的范疇，杜絕國家濫用第20條限制表達自由的可能，另一方面也符合《公民權利公約》起草者以極為謹慎的措辭表述第20條的本意，即在盡可能禁止有害言論的同時，仍然能夠尊重第19條所界定的表達自由——人權事務委員會曾指出，“第20條第2款制定得很狹窄，以確保《公約》其他同樣基本的權利，包括第19條規(guī)定的表達自由，不受損害”。對于《消除種族歧視公約》第4條，也存在類似的限制，因為該條對國家以刑法懲處包括煽動種族歧視、仇恨和強暴在內的行為的義務，設定了一項條件，即“充分顧及世界人權宣言所載原則及本公約第五條明文規(guī)定之權利”，而《世界人權宣言》第19條和《消除種族歧視公約》第5條（卯）項（viii）目都規(guī)定了表達自由。不過，對于如何理解《消除種族歧視公約》第4條中“充分顧及”的規(guī)定，不僅存在許多爭論，而且消除種族歧視委員會的認識也有變化，下文有關規(guī)制仇恨言論的國際法實踐的部分將討論這一問題。
（四）規(guī)定仇恨言論為國際罪行的規(guī)則
除前述國際人權文書中的幾類規(guī)定外，規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)還包括國際刑法中規(guī)定仇恨言論為國際罪行的規(guī)則。上文已經(jīng)提到，諸如《消除種族歧視公約》第4條、歐洲理事會《網(wǎng)絡犯罪公約附加議定書》和歐盟《關于以刑法打擊種族主義和仇外行為的若干形式和表達的第2008/913/JHA號框架決定》都規(guī)定了某些仇恨言論屬于犯罪，應以刑法懲處。不過，這種犯罪是國內法意義上的，即國家應以國內刑法予以懲處。與之相比，國際刑法則直接規(guī)定特定的仇恨言論構成國際罪行，國家根據(jù)國際法有義務對其進行防止和懲處，無論國內法中有無相應規(guī)定。這種特定的仇恨言論即《防止及懲治滅絕種族罪公約》第3條（丙）項所規(guī)定的“直接公然煽動滅絕種族”之行為。這一規(guī)定源自第二次世界大戰(zhàn)結束后紐倫堡國際軍事法庭對納粹德國戰(zhàn)犯的審判。盡管當時“煽動滅絕種族”這一概念尚不存在，但紐倫堡法庭判處尤利烏斯·施特萊徹（Julius Streicher）犯有危害人類罪所依據(jù)的行為，此后來看就屬于煽動滅絕種族。在《防止及懲治滅絕種族罪公約》將煽動滅絕種族規(guī)定為國際罪行后，幾個特設法庭的規(guī)約即《前南斯拉夫國際刑事法庭規(guī)約》第4條第3款（c）項、《盧旺達國際刑事法庭規(guī)約》第2條第3款（c）項、《東帝汶嚴重罪行特別法庭組織法》第14條第3款（e）項也將煽動滅絕種族規(guī)定為其所管轄的罪行。同樣，《國際刑事法院羅馬規(guī)約》這一常設國際刑事法院的規(guī)約在第25條第3款第5項中也明確規(guī)定“直接公然煽動他人滅絕種族”應受處罰。
從上述規(guī)定可以看出，國際刑法僅規(guī)定煽動滅絕種族這一類特定的仇恨言論為國際罪行。這樣的規(guī)定具有重大意義：納粹德國的歷史表明，其滅絕種族罪行是以針對猶太人的大量極端仇恨言論為先導和輔助的，而在盧旺達，“通向滅絕種族的道路是以仇恨言論鋪就的”。國際刑法所懲治的煽動滅絕種族這一類特定仇恨言論是滅絕種族罪的子項，因此需要滿足滅絕種族罪的一般構成要件和煽動滅絕種族的特殊構成要件。綜合考察相關規(guī)定可以看出，在滿足滅絕種族罪一般構成要件的前提下，煽動滅絕種族需同時滿足“直接”“公然”“煽動”三個特殊構成要件。不過，上述法律文書并沒有明確規(guī)定“直接”“公然”分別具有什么樣的法律含義，什么樣的行為構成“煽動”，什么樣的言論可以視為“煽動滅絕種族”。下文將表明，盡管相關案件不多，但國際刑事司法機構在這些案件中為國際刑法懲治煽動滅絕種族這一類特定仇恨言論設定了比較精確的尺度。
由于國際刑法的目的是嚴厲打擊國際社會關注的最嚴重的犯罪，因此對于煽動滅絕種族罪行普遍規(guī)定了較高的入罪門檻。國際刑法只能規(guī)制那些最具危害性的煽動滅絕種族的仇恨言論，其他沒有達到這些入罪門檻的仇恨言論，即使是如《公民權利公約》第20條所述的構成煽動歧視、敵視或強暴的鼓吹民族、種族或宗教仇恨的言論，也處于國際刑法的規(guī)制范圍之外。
三、規(guī)制仇恨言論的國際法實踐
無論是普遍性或區(qū)域性人權機構，還是國際刑事司法機構，都有許多規(guī)制仇恨言論的法律實踐，形成了豐富的案例資源。在這些案例中，相關機構全面探討和深入闡述了仇恨言論的各個方面，對于理解規(guī)制仇恨言論的國際法規(guī)則、形成規(guī)制仇恨言論的國際共識，具有重要的意義。限于篇幅，本部分將只探討人權事務委員會、消除種族歧視委員會、歐洲人權法院、盧旺達國際刑事法庭（以下簡稱盧旺達刑庭）的相關案例。盡管這些機構中，前兩者只是人權條約機構，其各種意見對所涉條約的締約國并沒有法律約束力，后兩者作為法院，其裁決也只約束當事方，而不構成具有法律約束力的先例，但是本部分旨在呈現(xiàn)國際機構如何適用相關規(guī)則規(guī)制仇恨言論的實踐情況以及在此過程中形成的認識和理解，因此這些機構的意見或裁決的效力并不影響對相關認識和理解的考察。
與上一部分梳理規(guī)制仇恨言論的國際法依據(jù)的順序不同，本部分探討規(guī)制仇恨言論的國際法實踐的順序為：依據(jù)禁止濫用權利規(guī)則的實踐、依據(jù)禁止仇恨言論規(guī)則的實踐、依據(jù)限制表達自由規(guī)則的實踐和國際刑法懲治仇恨言論的實踐。如此排序是因為，除國際刑法懲治仇恨言論的規(guī)則和實踐外，國際人權法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實踐中存在的問題最終都體現(xiàn)在依據(jù)限制表達自由規(guī)則規(guī)制仇恨言論的實踐中。
（一）依據(jù)禁止濫用權利規(guī)則的實踐
許多國際人權條約都包含了禁止濫用權利的規(guī)則，其典型是措辭幾乎相同的《公民權利公約》第5條第1款和《歐洲人權公約》第17條。但兩者形成對比的是，人權事務委員會極少適用《公民權利公約》第5條第1款來審議根據(jù)《公民及政治權利國際公約任擇議定書》提交的來文，而歐洲人權法院（以及1998年歐洲人權機構重組之前存在的歐洲人權委員會）適用《歐洲人權公約》第17條審理的有關仇恨言論的案件則為數(shù)不少。
一個較早的、具有代表性的案件是歐洲人權委員會1979年審議的格里默文和哈根比克訴荷蘭案（Glimmerveen and Hagenbeek v. the Netherlands）。該案的申訴人之一因為持有用于散發(fā)的、煽動種族歧視的小冊子而被荷蘭法院定罪，申訴人稱這違反了《歐洲人權公約》第10條。歐洲人權委員會依據(jù)《歐洲人權公約》第17條，宣布申訴人根據(jù)第10條提出的申訴與《歐洲人權公約》的規(guī)定不符，因此不予受理。在歐洲人權法院審理的案件中，也可以挑出兩件作為典型。在2004年的諾伍德訴英國案（Norwood v. the United Kingdom）中，申訴人在其公寓的窗口展示條幅，上面是燃燒的世貿(mào)中心雙塔的照片以及“伊斯蘭滾出英國——保衛(wèi)英國人民”的字眼，因此被定罪。歐洲人權法院認定，“如此普遍、惡毒地攻擊一個宗教群體，將整個群體與嚴重的恐怖主義行為相聯(lián)系，不符合《歐洲人權公約》所宣明和主張的價值，……申訴人在其窗口展示條幅構成第17條范疇之內的行為，因此不受第10條……的保護”，并宣布該申訴因為在屬事理由上不符合《歐洲人權公約》的規(guī)定而不予受理。在2007年的伊萬諾夫訴俄羅斯案（Ivanov v. Russia）中，申訴人發(fā)表了一系列文章，將猶太人描繪為俄羅斯的邪惡根源，指責他們陰謀反對俄羅斯人民并號召將他們逐出社會生活，申訴人因為如此公開煽動民族、種族和宗教仇恨而被定罪。歐洲人權法院認定，“這種對某一民族群體的普遍、惡毒攻擊有悖于《歐洲人權公約》的基本價值，如寬容、社會和平與不得歧視”，因此有關將申訴人定罪違反《歐洲人權公約》第10條的申訴在屬事理由上不符合該公約的規(guī)定，予以駁回。
按照歐洲人權法院的總結，《歐洲人權公約》第17條的效果是，如果某一行為或活動旨在破壞該公約所規(guī)定的任何權利和自由，即被排除在該公約有關實質性條款的范圍之外，這些條款不可適用。就仇恨言論而言，如上述案例所示，一旦這些言論被認定為不符合《歐洲人權公約》的規(guī)定、破壞其規(guī)定的權利和自由，就屬于濫用權利而不再處于《歐洲人權公約》第10條所述“表達”的范圍之內，也就無須適用第10條第2款來判斷對發(fā)言者的處罰是否正當合理，而可以直接宣布有關申訴不可受理。歐洲人權法院提出，適用第17條的門檻很高：只有在極端案件中，當申訴人試圖依賴《歐洲人權公約》從事明顯有違該公約的價值、旨在破壞該公約規(guī)定的權利和自由的行為或活動“顯而易見”時，才能訴諸第17條。不過，一方面，某種言論是否“顯而易見”達到適用第17條的門檻屬于對程度的判斷問題；另一方面，不經(jīng)全面審查實質問題就認定某種言論根本不在第10條所稱“表達”的范圍之內，不僅極為嚴厲，而且涉嫌武斷。更為穩(wěn)妥的做法是，輕易不動用第17條，而是先假定所涉言論屬于第10條規(guī)定的表達自由的范圍，然后再根據(jù)第10條第2款來判斷國家對言論的干涉（包括對發(fā)言者的處罰）是否符合限制表達自由的各項條件。歐洲人權法院也認識到了直接適用第17條駁回案件所必然具有的風險和引起的爭論，因此從十幾年前開始顯著減少對第17條的直接適用，而更多地運用第10條第2款來審理涉及仇恨言論的案件。
與歐洲人權法院不同，人權事務委員會極少在涉及言論的案件中主要以《公民權利公約》第5條第1款為判斷根據(jù)；實際上，這樣的來文只有一件。在1984年的M. A. 訴意大利案（M. A. v. Italy）中，提交人因為重組被解散的法西斯政黨而被意大利定罪。人權事務委員會以該來文在屬事理由上不符合《公民權利公約》的規(guī)定而沒有受理該來文，理由是，提交人被定罪的行為“根據(jù)《公民權利公約》第5條屬于被排除在該公約保護范圍之外的一類行為，而且考慮到根據(jù)《公民權利公約》第18條第3款、第19條第3款、第22條第2款和第25條的規(guī)定適用于有關權利的限制和限定，意大利法律對此類行為的禁止無論如何是正當合理的”?？梢钥闯?，人權事務委員會加了“雙保險”：一是表明提交人的行為根據(jù)《公民權利公約》第5條屬于濫用權利，因此不在該公約的保護范圍之內——這與歐洲人權法院適用《歐洲人權公約》第17條宣布許多申訴不可受理是同一思路；二是為謹慎起見，又指出即使提交人的行為屬于行使《公民權利公約》規(guī)定的任何權利，意大利根據(jù)限制這些權利的規(guī)定禁止其行為也是正當合理的。在M.A.訴意大利案之后，人權事務委員會再也沒有直接適用《公民權利公約》第5條第1款直接認定來文不可受理。究其原因，一方面可能是因為人權事務委員會認識到了運用禁止濫用權利規(guī)則的潛在風險，另一方面可能是因為人權事務委員會的“工具箱”中，比歐洲人權法院多一件“工具”，即在《歐洲人權公約》中并沒有相對應規(guī)定的《公民權利公約》第20條第2款。
（二）依據(jù)禁止仇恨言論規(guī)則的實踐
《公民權利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條都是專門禁止仇恨言論的規(guī)則。兩者的共同點是規(guī)定了國家有義務禁止仇恨言論，不同點是禁止的仇恨對象和禁止的手段不同。但人權事務委員會和消除種族歧視委員會在具體實踐中，對于如何解釋和適用這兩項規(guī)定，體現(xiàn)出不同思路。
人權事務委員會適用《公民權利公約》第20條第2款審議的個人來文并不多。這主要是因為該款規(guī)定的并非個人的權利，因此提交來文的個人無法指控國家違反該款直接侵害自己的權利；援用該款的一般是作為來文申訴對象的國家，以證明禁止提交人言論的行為在《公民權利公約》中有根有據(jù)。在J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案（J. R. T. and the W. G. Party v. Canada）中，J. R. T. 和他領導的W. G. 黨將事先錄制的信息連接到電話系統(tǒng)，任何人都可以撥打相關電話聽取這些信息，其基本內容是警告打電話的人警惕“國際金融界和國際猶太人將世界引向戰(zhàn)爭、失業(yè)和通貨膨脹，以及世界價值觀和原則崩潰的危險”。加拿大因其散布仇恨言論而將J. R. T. 定罪，而J. R. T. 向人權事務委員會訴稱這違反了《公民權利公約》第19條；加拿大則辯稱，對J. R. T. 的訴訟實際上是在落實《公民權利公約》第20條第2款。人權事務委員會沒有受理該來文，雖然理由與M. A. 訴意大利案一樣，即來文在屬事理由上不符合《公民權利公約》的規(guī)定，但依據(jù)卻不是J. R. T. 的行為屬于濫用權利，而是其“試圖通過電話系統(tǒng)散布的意見顯然構成了加拿大根據(jù)《公約》第20條第2款有義務禁止的對種族或宗教仇恨的鼓吹”。不過，人權事務委員會主要適用第20條第2款支持國家禁止仇恨言論的情況也不多見。在弗里森訴法國案（Robert Faurisson v. France）和羅斯訴加拿大案（Ross v. Canada）中，來文所針對的締約國也曾援引《公民權利公約》第20條第2款作為其處罰仇恨言論正當合理的理由，但是人權事務委員會的決定都沒有直接依據(jù)第20條第2款，而是依據(jù)第19條第3款。這些案件將在下一節(jié)分析。
盡管如上所述，向人權事務委員會提交來文的個人無法指控國家違反《公民權利公約》第20條第2款直接侵害自己的權利，但確有提交來文的個人指控國家違反該款，而使自己根據(jù)該公約享有的其他權利受到他人的侵害。在拉巴耶等人訴荷蘭案中，荷蘭檢察官對于一位議會議員及極右翼政黨“自由黨”創(chuàng)始人海爾特·維爾德斯（Geert Wilders）發(fā)表種族和宗教仇恨言論提出了刑事訴訟，但荷蘭法院經(jīng)審理后宣布維爾德斯無罪。拉巴耶等人向人權事務委員會申訴稱，宣布維爾德斯無罪違反了《公民權利公約》第20條第2款，使得他們根據(jù)《公民權利公約》第26條（規(guī)定法律的平等保護）和第27條（規(guī)定屬于少數(shù)民族者的權利）享有的權利受到了侵害。人權事務委員會最終認定，荷蘭沒有違反包括第20條第2款在內的《公民權利公約》的任何規(guī)定。在人權事務委員會的最后意見中，有三點值得注意。第一點是，人權事務委員會謹記第20條第2款的狹窄措辭——其所禁止的只是“構成煽動歧視、敵視或強暴”的鼓吹，而不是泛泛的“對民族、種族或宗教仇恨的鼓吹”，對該款禁止的言論設定了較高的門檻：國家僅有義務以法律禁止其列明的具體表達類型，以確?！豆駲嗬s》規(guī)定的其他同樣基本的權利（包括表達自由）不受侵犯；表達自由甚至包含可被視為具有嚴重冒犯性質的表達，因此禁止表現(xiàn)出對宗教或其他信仰體系的不尊重、阻止或懲治對宗教領袖的批評或對宗教教義和信條的評論，除非是屬于第20條第2款設想的具體情況，否則將不符合《公民權利公約》。第二點是，人權事務委員會運用其第34號一般性意見中的觀點強調，一項從第20條的規(guī)定來看屬于正當?shù)慕梗€必須符合第19條第3款的嚴格要求。不過，由于該來文不是相關言論的發(fā)表者即維爾德斯提出的，因此人權事務委員會也沒有進一步分析荷蘭針對維爾德斯采取的措施是否符合第19條第3款。第三點是，由于荷蘭刑法中確有實施《公民權利公約》第20條第2款的規(guī)定，檢察官根據(jù)這些規(guī)定起訴了維爾德斯，法院在逐一仔細評估維爾德斯的所涉言論之后才作出了無罪判決，因此人權事務委員會認定，荷蘭“已經(jīng)采取了必要和相稱的措施，‘禁止’違反第20條第2款的言論”。也就是說，第20條第2款規(guī)定的更多地是一種“行為的義務”而非“結果的義務”，而且如何適用第20條第2款，更多地由國家來決定和判斷。
《消除種族歧視公約》第4條被稱為“無疑是有關‘仇恨言論’的國際法律規(guī)定中，影響最為廣泛深遠的一條”。消除種族歧視委員會適用《消除種族歧視公約》第4條審議個人來文的實踐體現(xiàn)出一些與人權事務委員會的思路不同的特點。在著名的奧斯陸猶太社群訴挪威案（The Jewish community of Oslo v. Norway）中，一個名叫特耶·斯約利（Terje Sjolie）的人領導了一次紀念納粹領導人魯?shù)婪?middot;赫斯（Rudolf Hes）的游行，他在游行中發(fā)表了反對猶太人的言論，并組織游行者高喊納粹口號。奧斯陸地區(qū)檢察官指控斯約利違反了挪威刑法中禁止個人發(fā)表基于信仰、種族、膚色、民族或族裔的仇恨言論的規(guī)定，但初審法院宣判斯約利無罪；檢察官提出上訴后，上訴法院宣判斯約利有罪；最終，挪威最高法院以言論自由為由宣判斯約利無罪。挪威兩個猶太人社群的領袖向消除種族歧視委員會提交來文，訴稱挪威的做法違反了《消除種族歧視公約》第4條和第6條（規(guī)定給予種族歧視的受害者有效保護和救濟的義務）。消除種族歧視委員會認為該案的焦點問題在于：如對斯約利的言論加以正確定性，其是否屬于第4條打擊的言論的范疇；假如屬于，這些言論是否受言論自由方面的“充分顧及”條款的保護。消除種族歧視委員會認為，斯約利的言論包含了基于種族優(yōu)越或仇恨的思想，必須被當作至少是煽動種族歧視的行為（就算不被當作煽動暴力的行為）。至于這些言論是否受第4條中所載“充分顧及”條款的保護，消除種族歧視委員會指出：“禁止一切基于種族優(yōu)越或仇恨的思想符合意見自由和表達自由的權利。……‘充分顧及’條款一般涉及《世界人權宣言》所載的所有原則，而不僅僅是言論自由。因此，在第4條的語境內給予言論自由權更為有限的作用，并未剝奪‘充分顧及’條款的重要意義，更何況所有保障表達自由的國際文書都規(guī)定了在某些情況下限制行使這項權利的可能性。”
可以看出，在兩端放著禁止仇恨言論與保障言論自由的天平上，消除種族歧視委員會在禁止仇恨言論一端加上了《世界人權宣言》的其他原則（如平等與非歧視）以及表達自由可以受到限制的砝碼，“使得論證傾向于在種族主義語境中允許對仇恨言論的更大程度限制”。似乎是為了充分論證這種觀點，消除種族歧視委員會還提出，“在其他國際機構處理種族主義和仇恨言論的案件中，言論自由原則受到較低程度的保護”，卻沒有給出任何具體例證。然而，正如上文拉巴耶等人訴荷蘭案所述——盡管該案發(fā)生在奧斯陸猶太社群訴挪威案后，至少人權事務委員會并沒有因為某一言論是民族、種族或宗教仇恨言論而放松對國家限制這樣言論的監(jiān)督進而直接認定這樣的言論違禁。消除種族歧視委員會在蓋勒訴丹麥案（Gelle v. Denmark）中仍堅持這種立場，但在2013年發(fā)布的第35號一般性建議中改變了觀點。消除種族歧視委員會先是指出，它已將“充分顧及”條款“解釋為適用于人權和自由整體，而不僅僅是見解和言論自由”，而且“這是測量言論限制合法性最為相關的參考原則”；同時承認，“在衡量言論自由的范圍時，應該回顧權利已被納入《公約》，而不是簡單地在它之外闡明……。委員會已將這一言論自由的權利納入其打擊仇恨言論的工作，在適當情況下對其缺乏有效執(zhí)行之處加以評論，并在必要時借鑒其姐妹人權機構的闡述”。曾擔任消除種族歧視委員會委員的帕特里克·索恩伯里（Patrick Thornberry）評論稱，第35號一般性建議“有力地肯定”了《消除種族歧視公約》與更廣泛的言論自由原則之間的相互關系。因此，消除種族歧視委員會與歐洲人權法院、人權事務委員會一樣，最終都采取了在表達自由的語境中考慮仇恨言論的思路。
（三）依據(jù)限制表達自由規(guī)則的實踐
上文已經(jīng)表明，在有關規(guī)制仇恨言論的問題上，歐洲人權法院、人權事務委員會和消除種族歧視委員會可謂殊途同歸：歐洲人權法院近十幾年來顯著減少了對《歐洲人權公約》第17條的直接適用，轉而主要適用第10條第2款；人權事務委員會很少主要適用《公民權利公約》第20條第2款以支持國家禁止仇恨言論，而是強調第19條第3款的重要作用；消除種族歧視委員會也承認，在適用《消除種族歧視公約》第4條時，要重視與表達自由的平衡。
歐洲人權法院減少適用《歐洲人權公約》第17條、轉而主要適用第10條第2款的轉折大致發(fā)生在2008至2009年間，有三起案件可以作為例證。在索拉斯等人訴法國案（Soulas and Others v. France）中，申訴人出版了一本題為《殖民歐洲——關于移民和伊斯蘭教的真實評論》的書，將穆斯林移民描述為具有犯罪心理、濫用福利、對歐洲婦女進行儀式性強奸、仇視法語和具有反歐洲的種族主義的群體。他們因為煽動對來自北非和中非的穆斯林社群的仇恨和暴力而被定罪。盡管法國援用了《歐洲人權公約》第17條，但歐洲人權法院認為，該書中有爭議的段落不足以證明有理由適用第17條；歐洲人權法院適用了第10條第2款，考慮到當局面臨的移民社會融合問題以及警察與某些激進移民之間暴力沖突的緊張局勢，認為對申訴人表達自由的干涉“在民主社會中必要”，沒有違反第10條。在費雷訴比利時案（Féret v. Belgium）中，申訴人是一個極右翼政黨的主席，在選舉活動中散發(fā)含有諸如“反對比利時的伊斯蘭化”等話語的傳單，其因發(fā)表仇恨伊斯蘭的言論而被定罪。歐洲人權法院認定，申訴人的言論明顯有可能引起對外國人的不信任、拒絕甚至仇恨，在選舉活動中散布這些言論明顯等于煽動種族仇恨。盡管比利時提出，歐洲人權法院應根據(jù)《歐洲人權公約》第17條宣布該申訴不可受理，但歐洲人權法院卻認定這些傳單的內容并不成為適用第17條的理由，而是適用第10條第2款，認定比利時為了防止混亂和保護他人的權利處罰費雷是正當合理的，因此沒有侵犯第10條第1款規(guī)定的表達自由。在巴爾希特—利戴基耶納訴立陶宛案（Balsyt-Lideikien v. Lithuania）中，申訴人是一名出版商，其發(fā)行的一份日歷上載有聲稱猶太人和波蘭人對立陶宛人犯有戰(zhàn)爭罪和滅絕種族罪的言論，并因此受到行政警告、被沒收未售出的日歷。立陶宛或歐洲人權法院都沒有提到適用《歐洲人權公約》第17條的問題，因此歐洲人權法院要處理的主要問題是立陶宛對申訴人的處罰是否侵犯了申訴人的表達自由。歐洲人權法院認為，申訴人煽動對波蘭人和猶太人仇恨的言論必然引起立陶宛當局的嚴重關切，為了保護他人的名譽或權利，干涉申訴人表達自由“在民主社會中必要”，而且警告和沒收的處罰也與需要實現(xiàn)的目標比例相稱，因此立陶宛沒有違反《歐洲人權公約》第10條。值得注意的是，在這三起案件中，歐洲人權法院都提到了所涉國家在判斷有關言論的危害所需采取的應對措施方面，享有“自由判斷余地”。
與歐洲人權法院相比，人權事務委員會依據(jù)限制表達自由的規(guī)則（即《公民權利公約》第19條第3款）審理涉及仇恨言論的案件要少一些。除上述J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案外，最主要的是弗里森訴法國案和羅斯訴加拿大案。在人權事務委員會審議的有關仇恨言論的案件中，弗里森案是“最著名、最有爭議的”。該案中，法國因為弗里森 質疑納粹德國集中營中存在滅絕種族的毒氣室而對其處以罰款，依據(jù)的是一項規(guī)定對紐倫堡法庭所適用的危害人類罪提出質疑屬于犯罪的法律。法國解釋了制定這一法律的背景——第二次世界大戰(zhàn)后法國一直有人企圖質疑納粹的種族大屠殺，而弗里森的言論已構成某種形式的反猶主義煽動。法國辯稱，弗里森的言論符合《公民權利公約》第5條第1款所指的“活動”，而且法國的有關法律以及據(jù)此處罰弗里森只不過是在遵守第20條第2款規(guī)定的義務。然而，人權事務委員會在審查案情時，完全沒有提到第5條第1款或第20條第2款，而是依賴第19條第3款的規(guī)定，認定限制弗里森的表達自由是有法律規(guī)定的，是因為他侵犯了他人的權利和名譽，是出于《公民權利公約》所規(guī)定的目的——為了尊重猶太社群免受在反猶主義的恐懼氣氛下生活的自由，而且是為了實現(xiàn)這一目的所必需的，因此認定法國沒有違反第19條第3款。在羅斯訴加拿大案中，提交人是一名教師，出版了若干反映其有爭議的宗教觀點的書籍，其中提出猶太教根本地威脅了基督教信仰。由于一些學生家長的投訴，羅斯被調換到了一個非課堂教學崗位，他向人權事務委員會提交來文，認為對他的處理侵犯了他根據(jù)《公民權利公約》第18條（規(guī)定思想、信念和宗教自由）和第19條享有的權利。加拿大援引《公民權利公約》第20條第2款及J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案，認為羅斯所出版書籍的內容構成了第20條第2款所指的仇恨言論，因此來文不可受理。人權事務委員會同樣適用《公民權利公約》第19條第3款的各項條件分析了該案，并得出加拿大沒有違反第19條的結論。關于第20條第2款，人權事務委員會將其置于補充和受制于第19條第3款的地位：在說明國家可以限制宗教仇恨言論時，提出“第20條第2款中所反映的原則也支持這種限制”；對于加拿大援引第20條第2款，則提出“可能屬于第20條范圍的對表達的限制也必須為第19條第3款所允許”。
（四）依據(jù)國際刑法懲治仇恨言論的實踐
盡管《防止及懲治滅絕種族罪公約》第3條（丙）項規(guī)定了“直接公然煽動滅絕種族”之行為是一種國際罪行，但自紐倫堡法庭的施特萊徹案以后，很長一段時間里，并沒有依據(jù)國際刑法懲治仇恨言論的司法實踐，直到前南斯拉夫國際刑事法庭和盧旺達刑庭建立，其中后一法庭對直接公然煽動滅絕種族罪行的審判尤其值得關注。在盧旺達刑庭審判的案件中，檢察官訴費迪南德·納西馬納、讓—波斯科·巴拉亞格維扎和哈桑·恩格澤案（Prosecutor v. Ferdinand Nahimana, Jean-Bosco Barayagwiza and Hassan Ngeze）最為著名：該案中，不僅直接公然煽動滅絕種族的罪名是一個核心問題，而且因為涉及媒體在散布仇恨言論、煽動滅絕種族中的作用（因此該案又稱“媒體案”）而受到廣泛關注。
媒體案的三名被告人都被指控犯有多項罪行，包括滅絕種族、陰謀實施滅絕種族、合謀實施滅絕種族和危害人類，以及“直接公然煽動滅絕種族”。三名被告中，納西馬納和巴拉亞格維扎是“千丘自由廣播電臺電視臺”（以下通稱RTLM）的創(chuàng)始人和管理委員會成員。在盧旺達，民眾收聽廣播的比率相當高，廣播是接收外界訊息的重要途徑。盧旺達刑庭認定，RTLM的廣播助長了胡圖族人對圖西族人的蔑視和仇恨：RTLM呼吁聽眾尋找并拿起武器對抗和消滅圖西族人；煽動并指揮針對某些圖西族個人的攻擊，目標個人經(jīng)常會被殺害，這些人的死亡與RTLM對他們名字的播報存有不同程度的因果關系；鼓勵胡圖族民兵一勞永逸地消滅敵人（即圖西族人），經(jīng)常有胡圖族民兵收聽廣播，并根據(jù)廣播內容采取屠殺行為。另一名被告恩格澤是盧旺達很著名的《康古拉報》（Kangura）的創(chuàng)始人和總編。盧旺達刑庭認定，《康古拉報》的某些內容傳達了對圖西族人的蔑視和仇恨：該報明確意在給針對圖西族人的仇恨、憤恨和恐懼煽風點火，號召用砍刀來一勞永逸地消滅圖西族人，通過散布恐懼和仇恨宣傳使得胡圖族人陷入群體殺戮的狂熱中。
對于被告受指控的所有罪行，法庭在判決中用最長的篇幅分析了“直接公然煽動滅絕種族”的罪行，其中有三點值得注意。首先，法庭詳細地審視了以往有關煽動歧視和暴力的國際法律規(guī)則和實踐，提出這對于“評估直接公然煽動滅絕種族（同時考慮到表達自由的基本權利）是有用的指導”；其審視的內容除了紐倫堡法庭的案件外，還包括《公民權利公約》和《歐洲人權公約》的規(guī)定及相關機構的實踐（也簡要提到了《消除種族歧視公約》的規(guī)定）。這說明，國際人權法和國際刑法盡管是國際法的不同領域，但在規(guī)制仇恨言論這一問題上是相互影響和作用的。其次，法庭從上述規(guī)定中總結出關于煽動歧視和暴力的若干核心原則，以此作為指導來審查界定“直接公然煽動滅絕種族”時的各項因素，這些因素包括目的（即發(fā)言者的意圖或動機）、言論的背景、相關表達與后果之間的因果聯(lián)系，特別是在因果聯(lián)系方面彌補了國際人權法律規(guī)則和實踐的不足。最后，法庭仔細闡述了“直接”“公然”“煽動”的含義以及什么樣的言論可被視為“煽動滅絕種族”，為國際刑法懲治煽動滅絕種族這一類特定仇恨言論設定了比較精確的尺度。
國際刑事法院的工作也曾涉及煽動滅絕種族的指控。2016年，加蓬共和國向國際刑事法院檢察官辦公室提交情勢，指稱該國的反對派領導人、前總統(tǒng)候選人讓·平（Jean Ping）在競選總統(tǒng)期間煽動其支持者實施滅絕種族。檢察官辦公室經(jīng)初步調查認為，從讓·平的講話來看沒有傳達以暴力針對任何特定的民族、族裔、種族或宗教群體的信息，也沒有表明他有全部或部分消滅目標群體的特定意圖，更不用說煽動滅絕種族，因此決定不繼續(xù)調查加蓬共和國的情勢。實際上，讓·平的言論可以定性為仇恨言論，例如他提到了“消滅蟑螂的遠征”，而在媒體案中，被告就曾使用“蟑螂”來稱呼圖西族人。然而，在檢察官辦公室看來，這種言論并沒有初步具備《國際刑事法院規(guī)約》所規(guī)定的煽動滅絕種族罪行的要素。因此，檢察官辦公室的分析對于辨別什么樣的仇恨言論已達到煽動滅絕種族罪行的門檻具有一定的參考價值。
四、結語
本文在簡述仇恨言論的定義與類別的基礎上，僅聚焦于國際法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實踐，而沒有全面深入地探討有關仇恨言論的各種理論觀點和爭議、國內法律規(guī)則和實踐。實際上，無論在理論還是實踐中、在國內法還是國際法中，如何在保護和限制表達自由之間取得平衡，始終都是一個難題。從仇恨言論的法律規(guī)制角度來看，所有的言論都處于這樣一種序列中：完全無害；不友好以及/或者令人生厭；具有侮辱性、冒犯性、貶損性以及/或者詆毀性；煽動歧視、敵視和暴力；直接公然煽動滅絕種族。對于這些言論，國際法以不同的規(guī)則應對：予以保護、容忍（但可采取教育等措施）、允許國家予以限制、要求國家予以禁止、以國際法直接予以懲處。然而，從完全無害到直接公然煽動滅絕種族的各種言論實際上都處在一把“滑尺”上，難以在上面發(fā)現(xiàn)或標出一個客觀切分點，從而將仇恨言論與非仇恨言論截然區(qū)分開來；即使能確定何為仇恨言論，也難以清楚地列出依據(jù)何種標準再將其分為不同種類、對其適用不同規(guī)則或采取不同措施。因此，“所有壓制仇恨的法律努力，……都必然面臨巨大的概念困難”。與這種理論上的困難交織在一起并相互影響的，是各國基于自身歷史、文化、社會、政治和法律傳統(tǒng)而大相徑庭的有關仇恨言論（及其如何與表達自由平衡）的理解、規(guī)則和實踐，這也影響了它們對國際法規(guī)則的態(tài)度。例如，澳大利亞、馬耳他、新西蘭、英國和美國都對《公民權利公約》第20條提出了保留或聲明，認為第20條必須被解釋為與該公約第19條等條款的規(guī)定一致，保留權利不在其現(xiàn)行立法的范圍之外制定任何禁止性立法；包括澳大利亞、奧地利、法國、意大利、日本、瑞士、英國和美國在內的近20個國家對《消除種族歧視公約》第4條提出了表述各不相同的保留或聲明，保留權利不履行或不完全履行該條規(guī)定的義務。
雖然各國對仇恨言論的理解、規(guī)則和實踐大相徑庭，但總的來說，已經(jīng)存在規(guī)制仇恨言論的可觀國際法律規(guī)則和實踐，這些規(guī)則和實踐也體現(xiàn)出若干共同點，即承認并非所有言論都受保護、不得干涉；承認有些言論因為構成仇恨言論得予限制；承認煽動歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論應予禁止以及直接公然煽動滅絕種族則應作為國際罪行懲處。最終，各聯(lián)合國或區(qū)域性機構不約而同地（或心懷默契地）將問題的焦點落在如何平衡限制或禁止言論與保護表達自由上。然而，這種平衡不僅只能在個案基礎上判斷，而且可能重新開啟有關仇恨言論的概念與類別、性質和危害、仇恨言論與表達自由各自權重的判斷、國際規(guī)則與各國國情的兼容與協(xié)調等問題的爭論。如本文所述，對于仇恨言論的規(guī)制，不僅國際法律規(guī)則多種多樣，各個機構的具體做法也各有側重。因此，盡管已經(jīng)存在規(guī)制仇恨言論的國際法律規(guī)則和實踐，但很難說已經(jīng)存在國際社會公認的“一套清晰、全面的仇恨言論規(guī)制標準”。
無論如何，一方面，由于“不容忍或不喜歡是必然的人類情感，沒有任何法律秩序能假裝消除”，如果將任何帶有負面情緒或效果的言論都當作仇恨言論予以禁止，則人類幾乎不可能表達；另一方面，像美國那樣將個人主義推至個人對社會的責任或義務之上，將保護言論自由推至極限，不考慮仇恨言論的破壞性效果而對這種“言語毒藥”予以容忍，實際成為促進仇恨言論的避風港，也完全不符合《世界人權宣言》所莊嚴宣示的作為世界自由、正義與和平之基礎的“對于人人固有尊嚴及其平等不移權利之承認”以及作為一般人民之最高企望之一的“得免憂懼”。
聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）在為《聯(lián)合國關于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動計劃》撰寫的前言中指出，仇恨言論正在全世界蔓延，社交媒體和其他交流形式正在成為傳播偏見的平臺，有人為了政治利益，把公開言論作為武器，散布煽動性言論，因此，“我們已經(jīng)到了與仇恨言論的惡魔進行戰(zhàn)斗的另一個緊要關頭”。尤其是在新型冠狀病毒感染疫情期間，消除仇恨言論，特別是禁止構成煽動歧視、敵視或暴力的仇恨言論，對全世界團結一致共同抗擊疫情至關重要。表達自由固然重要，然而，“應對仇恨言論并不是要限制或禁止言論自由，而是要防止仇恨言論升級成為國際法所禁止的對歧視、敵意和暴力的煽動”。在人類命運共同體中，一方面固然要保護作為民主社會根基之一的表達自由，另一方面必然要遏制仇恨言論，至少是遏制構成煽動歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論，而如何在這兩方面達到平衡、形成國際公認的規(guī)制仇恨言論規(guī)則是一項重大而艱難的挑戰(zhàn)。在應對這一挑戰(zhàn)的過程中，各國的國內法律規(guī)則和實踐與國際法律規(guī)則和實踐實際上是相互影響和促進的，因此研究相關國際法律規(guī)則和實踐對理解各國國內法律規(guī)則和實踐、形成規(guī)制仇恨言論的國際共識和標準具有重要意義。
（來源：《人權研究》2024年6月第2期，總第17期。為方便閱讀，本文已隱去注釋）
（作者：孫世彥，中國社會科學院國際法研究所研究員、中國社會科學院人權研究中心副主任、中國社會科學院大學法學院教授。姜居正，中國社會科學院大學法學院2022級博士研究生。）
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