摘要
“職業(yè)選擇”屬于憲法上職業(yè)自由的保護(hù)范圍，地方性法規(guī)規(guī)定擇業(yè)限制措施以及設(shè)定擇業(yè)限制措施的時(shí)限需要結(jié)合職業(yè)自由的限制形態(tài)和限制強(qiáng)度進(jìn)行精細(xì)化考量。在“特種行業(yè)終身禁業(yè)案”中，地方性法規(guī)設(shè)定特種行業(yè)擇業(yè)限制措施的規(guī)范要求有待學(xué)理回應(yīng)。職業(yè)自由在限制形態(tài)上可以區(qū)分為擇業(yè)限制（職業(yè)選擇限制）和從業(yè)限制（職業(yè)活動(dòng)限制），終身禁業(yè)屬于基于客觀要件的擇業(yè)限制措施。地方性法規(guī)能夠設(shè)置擇業(yè)限制措施的特種行業(yè)范圍不限于需要前置性審批的旅館業(yè)和公章刻制業(yè)。在形式合憲性審查層面，地方性法規(guī)規(guī)定終身禁業(yè)措施未超出地方性法規(guī)立法權(quán)限，符合《行政處罰法》對(duì)擇業(yè)限制措施采取的“分級(jí)化法規(guī)范保留”的要求；在實(shí)質(zhì)合憲性審查層面，地方性法規(guī)規(guī)定終身禁業(yè)措施在限制效果上類似于設(shè)置職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻，無(wú)法通過(guò)比例原則中的必要性和適當(dāng)性原則檢驗(yàn)。特種行業(yè)治安管理立法應(yīng)當(dāng)具有尊重基本權(quán)利憲法地位的方法自覺(jué)，基于不同行業(yè)的特點(diǎn)和規(guī)模，完成特種行業(yè)制度的合憲性調(diào)整。
關(guān)鍵詞：職業(yè)自由 勞動(dòng)權(quán) 特種行業(yè) 終身禁業(yè) 地方性法規(guī)
備案審查工作的推進(jìn)為法學(xué)研究提供了鮮活的實(shí)踐案例，也是實(shí)務(wù)滋養(yǎng)理論的重要源泉。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于 2021 年備案審查工作情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查報(bào)告》）中的“特種行業(yè)終身禁業(yè)案”，將特種行業(yè)相關(guān)制度拉入了公眾和理論界的視野：“有的地方性法規(guī)規(guī)定，開(kāi)鎖、公章刻制、信托寄賣、金銀首飾加工、廢舊金屬收購(gòu)等特種行業(yè)從業(yè)人員利用該行業(yè)便利進(jìn)行違法活動(dòng)受過(guò)行政或刑事處罰的，終身不得從事該行業(yè)。”《備案審查報(bào)告》認(rèn)為：“地方性法規(guī)對(duì)某些特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件，對(duì)維護(hù)公共安全有積極作用，但在法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定從業(yè)限制的領(lǐng)域，地方性法規(guī)作出相關(guān)從業(yè)限制規(guī)定時(shí)，不宜規(guī)定‘終身禁止’，建議制定機(jī)關(guān)調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定。”“特種行業(yè)”作為一個(gè)極具本土化色彩的法律制度，濫觴于清末《大清印刷物專律》和《違警律》對(duì)旅店業(yè)的管理。但在現(xiàn)行有效的法律層面，僅有《人民警察法》第 6 條第 6 款出現(xiàn)了特種行業(yè)這一規(guī)范概念，該條款規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：……（六）對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理”。在“特種行業(yè)終身禁業(yè)案”中，筆者認(rèn)為地方性法規(guī)對(duì)特種行業(yè)的設(shè)定權(quán)限以及地方性法規(guī)設(shè)置擇業(yè)限制措施的強(qiáng)度值得進(jìn)一步探討。
第一，地方性法規(guī)能否設(shè)置特種行業(yè)以及若能設(shè)置需要滿足何種條件？以《人民警察法》第 6 條為依據(jù)，該條款授權(quán)地方性法規(guī)可以規(guī)定特種行業(yè)的范圍。如果在歷史沿革和治安學(xué)一般學(xué)理中界定特種行業(yè)，特種行業(yè)往往關(guān)聯(lián)公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的營(yíng)業(yè)許可， 任由地方性法規(guī)設(shè)置特種行業(yè)可能有悖于《行政許可法》第 15 條對(duì)地方性法規(guī)設(shè)置行政許可的權(quán)限約束，也不符合簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制改革的方向。自 2002 年國(guó)務(wù)院取消印刷業(yè)等特種行業(yè)許可以來(lái)，至 2016 年，在《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第 671 號(hào)）中，只有典當(dāng)業(yè)、旅館業(yè)和公章刻制業(yè)三個(gè)特種行業(yè)被保留下來(lái)。而到了 2020 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2020〕13 號(hào)）取消了典當(dāng)業(yè)作為特種行業(yè)的規(guī)定，所以目前國(guó)務(wù)院保留許可管理的特種行業(yè)僅有旅館業(yè)和公章刻制業(yè)。因此，《備案審查報(bào)告》中的“某些特種行業(yè)”的范圍值得進(jìn)一步明確，全國(guó)人大常委會(huì)法工委此處并未就特種行業(yè)的設(shè)定權(quán)限問(wèn)題進(jìn)行清晰的回應(yīng)。我們不禁要問(wèn)，地方性法規(guī)是只能對(duì)“旅館業(yè)和公章刻制業(yè)”設(shè)定較為嚴(yán)格的擇業(yè)限制措施，還是可以擴(kuò)張?zhí)胤N行業(yè)的范圍，包括“開(kāi)鎖、金銀首飾加工”等多項(xiàng)特種行業(yè)？
第二，地方性法規(guī)對(duì)于特種行業(yè)設(shè)定從業(yè)資格條件的強(qiáng)度為何？《備案審查報(bào)告》認(rèn)可了地方性法規(guī)對(duì)某些特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件的做法，但又認(rèn)為不宜規(guī)定“終身禁止”從業(yè)。那么為何地方性法規(guī)可以對(duì)公民選擇從事特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的資格條件，又為何采用“不宜”而非“不能”的表述排除終身禁止從業(yè)？除了終身禁止從業(yè)，是否存在其他過(guò)于嚴(yán)格的從業(yè)資格條件也屬于地方性法規(guī)不宜規(guī)定的范圍？
筆者圍繞上述問(wèn)題，從作為未列舉基本權(quán)利的職業(yè)自由的保護(hù)范圍出發(fā)，結(jié)合“特種行業(yè)終身禁業(yè)案”，對(duì)地方性法規(guī)何以限制、又應(yīng)當(dāng)如何限制職業(yè)自由展開(kāi)分析。
一、特種行業(yè)屬于職業(yè)自由的保護(hù)范圍
對(duì)地方性法規(guī)中特種行業(yè)終身禁業(yè)措施的規(guī)范分析往往容易忽視一個(gè)前提，那就是特種行業(yè)許可本身也是對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)等基本權(quán)利的干預(yù)。如果從憲法文本出發(fā)，以解釋學(xué)的立場(chǎng)，特種行業(yè)歸屬“勞動(dòng)權(quán)”等基本權(quán)利的保護(hù)范圍并非不證自明的。首先，“勞動(dòng)權(quán)”在性質(zhì)上是否具有自由權(quán)屬性并不清晰；其次，即使“勞動(dòng)權(quán)”存在自由權(quán)屬性，在規(guī)范層面如何展開(kāi)仍然眾說(shuō)紛紜；最后，特種行業(yè)如何受到基本權(quán)利保護(hù)也需理論釋明。
（一）勞動(dòng)權(quán)的自由權(quán)面向
勞動(dòng)權(quán)的自由權(quán)面向是基于演進(jìn)主義立場(chǎng)并經(jīng)過(guò)了復(fù)雜的規(guī)范變遷而形成的。
一方面，中國(guó)憲法上的勞動(dòng)權(quán)首先承擔(dān)著作為“團(tuán)結(jié)規(guī)范”的政治功能而非基于個(gè)人本位的基本權(quán)利保障功能。社會(huì)主義國(guó)家憲法中的勞動(dòng)不再是卑微、低下和受壓迫的角色，而是揚(yáng)眉吐氣做國(guó)家的主人的必要條件，這一 1954 年《憲法》中體現(xiàn)的“勞動(dòng)觀”綿延至今，呈現(xiàn)著國(guó)體條款的價(jià)值底色。正是因?yàn)樯鐣?huì)主義國(guó)家與舊社會(huì)中勞動(dòng)觀念的差異以及勞動(dòng)權(quán)的享有，公民才得以成為社會(huì)主義憲法上的“勞動(dòng)者”，并成為“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的”社會(huì)主義國(guó)家的主人；也正是在這一意義上，1954年《憲法》乃至 1975 年《憲法》和 1978 年《憲法》語(yǔ)境下的“勞動(dòng)者”和“剝削者（不勞而獲者）”成為區(qū)分“人民 / 敵人”“民主 / 專政”的“二元代碼”。勞動(dòng)權(quán)條款正是識(shí)別、承認(rèn)并建構(gòu)勞動(dòng)者作為國(guó)家主人的地位，將勞動(dòng)的社會(huì)主義倫理普遍化，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“集中人民的意志和力量”的重要規(guī)范。否則，當(dāng)勞動(dòng)者“自己還處在被壓迫地位的時(shí)候，不可能把自己的意志和力量充分地集中起來(lái)”，更不用說(shuō)解放自身并建立國(guó)家。誠(chéng)如劉少奇在 1950 年發(fā)表的《在慶祝五一勞動(dòng)節(jié)大會(huì)上的演說(shuō)》中所強(qiáng)調(diào)的：“勞動(dòng)乃是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，勞動(dòng)者乃是文明的創(chuàng)造者。因此，勞動(dòng)應(yīng)該成為世界上最受尊敬的事情，勞動(dòng)者應(yīng)該成為世界上最受尊敬的人們。” 劉少奇所說(shuō)的“勞動(dòng)榮光”直接反映為 1954 年《憲法》第 16 條的規(guī)定，“勞動(dòng)是中華人民共和國(guó)一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮的事情”。公民通過(guò)對(duì)勞動(dòng)這一社會(huì)主義特定政治道德的承諾和踐行獲得了集體承認(rèn)，因而在一種意義關(guān)聯(lián)或歷史語(yǔ)境中，勞動(dòng)權(quán)條款首先作為一種團(tuán)結(jié)規(guī)范或承認(rèn)規(guī)范而非純粹的權(quán)利規(guī)范。
另一方面，對(duì)于勞動(dòng)權(quán)條款的規(guī)范闡釋無(wú)法僅基于基本權(quán)利條款本身展開(kāi)。勞動(dòng)是公民的生產(chǎn)活動(dòng)的過(guò)程，“用什么勞動(dòng)”的生產(chǎn)資料問(wèn)題才是勞動(dòng)權(quán)保障和行使的前提條件?，F(xiàn)行憲法制定之前的較長(zhǎng)一段時(shí)間，由于實(shí)行完全的生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)并不存在自由權(quán)面向的討論。無(wú)論是 1954 年《憲法》抑或現(xiàn)行憲法，在“憲法工程師們”看來(lái)，在社會(huì)主義國(guó)家憲法中規(guī)定公民有勞動(dòng)權(quán)無(wú)論出于理論邏輯還是客觀需求都不應(yīng)當(dāng)“口惠而實(shí)不至”，尤其是現(xiàn)行憲法的“勞動(dòng)權(quán)藍(lán)圖”是試圖實(shí)現(xiàn)人人享有勞動(dòng)權(quán)、改善當(dāng)時(shí)存在的就業(yè)困難狀況、重現(xiàn) 1954 年《憲法》基本解決舊中國(guó)遺留下來(lái)的嚴(yán)重失業(yè)問(wèn)題的制度優(yōu)越性的。但是在嚴(yán)格的生產(chǎn)資料公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)制度的背景下，尤其是 1975 年《憲法》和 1978 年《憲法》以直接引用經(jīng)典作家表述的形式將“不勞動(dòng)者不得食”寫入憲法，既意味著絕大多數(shù)勞動(dòng)者只能通過(guò)和國(guó)家、集體掌握的生產(chǎn)資料相結(jié)合來(lái)獲得勞動(dòng)的機(jī)會(huì)和條件，并基于按勞分配的原則以勞動(dòng)取得報(bào)酬和生活資料；同時(shí)也意味著勞動(dòng)力作為一種重要的生產(chǎn)資料也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的對(duì)象，勞動(dòng)者的職業(yè)選擇和流動(dòng)并非一項(xiàng)自由權(quán)，又囿于憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障僅限于生活資料而非生產(chǎn)資料，故自主創(chuàng)業(yè)并雇傭他人的空間就極為狹隘。因此，勞動(dòng)權(quán)的性質(zhì)本質(zhì)上是由生產(chǎn)資料所有制和經(jīng)濟(jì)制度所決定的，也正是在這一意義上，有學(xué)者主張?jiān)谏a(chǎn)資料公有制背景下，勞動(dòng)權(quán)成為（社會(huì)主義制度下）生存權(quán)的保障。如果對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行一種原旨主義的解讀，《憲法》也只是為勞動(dòng)權(quán)在自由權(quán)面向的發(fā)展奠定了演進(jìn)主義的立場(chǎng)并預(yù)設(shè)了規(guī)范闡釋的空間，但勞動(dòng)權(quán)首先作為社會(huì)權(quán)而非自由權(quán)存在。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革及其成果寫入憲法，尤其是所有制結(jié)構(gòu)變化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)入憲，財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍擴(kuò)張以及“共享”理念作為新發(fā)展理念具有憲治意義，勞動(dòng)權(quán)內(nèi)涵不斷被注入新的發(fā)展活力，勞動(dòng)權(quán)的規(guī)范變遷使得其由純粹的社會(huì)權(quán)發(fā)展出自由權(quán)屬性。例如，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”入憲對(duì)勞動(dòng)權(quán)的規(guī)范闡釋具有體系解釋的輻射效果。“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”意味著勞動(dòng)力作為一種重要的生產(chǎn)資料固然具有一定的人身屬性，但同樣也應(yīng)當(dāng)受到市場(chǎng)而非計(jì)劃的調(diào)控，勞動(dòng)力資源從傳統(tǒng)的行政性資源配置轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)配置，從而具有了憲法層面的規(guī)范依據(jù)，勞動(dòng)權(quán)在規(guī)范層面也開(kāi)始具有完整的自由權(quán)面向。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)于勞動(dòng)力的“統(tǒng)包統(tǒng)分”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立，勞動(dòng)權(quán)具有職業(yè)自由、營(yíng)業(yè)自由、離職自由等多種自由權(quán)的色彩。正是在這一意義上，“作為經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立為充分保障經(jīng)濟(jì)自由提供了憲法基礎(chǔ)”。
（二）職業(yè)自由與特種行業(yè)的憲法保護(hù)
如果跳出權(quán)利的發(fā)生史視野，回到憲法概念的規(guī)范解釋，不難發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)（labor）這一憲法上的重要規(guī)范概念在馬克思主義經(jīng)典作家的通說(shuō)語(yǔ)境中，包括職業(yè) / 工作（work）。一方面，勞動(dòng)和職業(yè)由于勞動(dòng)二重性的存在出現(xiàn)了質(zhì)和量的差別。“創(chuàng)造使用價(jià)值的并且在質(zhì)上得到規(guī)定的勞動(dòng)叫作 work，以與 labor 相對(duì)；創(chuàng)造價(jià)值的并且只在量上被計(jì)算的勞動(dòng)叫作 labor，以與 work 相對(duì)。”換而言之，勞動(dòng)者在工廠等工作場(chǎng)所進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的情境被區(qū)分為顯性層面的“職業(yè)”活動(dòng)和隱形層面創(chuàng)造價(jià)值和剩余價(jià)值的“勞動(dòng)”過(guò)程。而在家務(wù)等其他活動(dòng)中，具有創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)的范圍顯然更廣，因?yàn)樵隈R克思主義經(jīng)典作家的語(yǔ)境中，日常生活中理解為“職業(yè)”的家庭主婦由于不創(chuàng)造使用價(jià)值依然只能囊括在“勞動(dòng)”范疇中。因此，勞動(dòng)權(quán)中的“勞動(dòng)”包含創(chuàng)造使用價(jià)值的“職業(yè)”，作為權(quán)利束的勞動(dòng)權(quán)完全可以囊括公民選擇和從事職業(yè)的自由。如果要進(jìn)一步在規(guī)范層面進(jìn)行論證，“我國(guó)《憲法》第 42 條‘勞動(dòng)權(quán)’的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含‘職業(yè)自由’的天然內(nèi)涵，這也是‘社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’的當(dāng)然要求”。職業(yè)自由作為未列舉基本權(quán)利當(dāng)中的衍生性基本權(quán)，其規(guī)范內(nèi)涵隱含于憲法條文的文義空間和結(jié)構(gòu)空間中， 具體而言隱含在勞動(dòng)權(quán)條款和財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格尊嚴(yán)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款之中。盡管我國(guó)憲法并未明確列舉職業(yè)自由，但并不意味著職業(yè)自由并非一項(xiàng)不受憲法保護(hù)的憲法權(quán)利。同時(shí)，憲法上的職業(yè)自由相較勞動(dòng)法層面的選擇職業(yè)的自由，保護(hù)范圍更廣，權(quán)利主體類型更為多樣?！秳趧?dòng)法》第 3 條所保護(hù)的“選擇職業(yè)的自由”主體僅限于處于勞動(dòng)關(guān)系之中的勞動(dòng)者，其保護(hù)范圍無(wú)法覆蓋自主創(chuàng)業(yè)開(kāi)設(shè)特種行業(yè)等情形，換而言之，僅保護(hù)“作為勞動(dòng)者”的特種行業(yè)從業(yè)者的選擇職業(yè)的自由，而無(wú)法保護(hù)選擇職業(yè)以“成為勞動(dòng)者”的自由。憲法上的職業(yè)自由主要蘊(yùn)含于勞動(dòng)權(quán)當(dāng)中，其主體是所有公民，既保護(hù)處于典型勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)中的勞動(dòng)者，也保護(hù)自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)以及新型勞動(dòng)關(guān)系下的公民選擇以及退出職業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利。
作為未列舉的基本權(quán)利，對(duì)于職業(yè)自由的規(guī)范闡釋離不開(kāi)對(duì)憲法上職業(yè)范圍的開(kāi)放、寬泛的理解。職業(yè)既包括主業(yè)，也包括副業(yè)；既可以是既有的傳統(tǒng)職業(yè)，也可以是新興的職業(yè)；既可以是具有從屬性的職業(yè)，也可以是獨(dú)立的職業(yè)。社會(huì)生活當(dāng)中大部分新興職業(yè)正是由于無(wú)法在第一時(shí)間受到法律的肯認(rèn)，才更需要一個(gè)開(kāi)放包容的憲法上的“職業(yè)”概念予以承認(rèn)和保護(hù)。然而，“職業(yè)”這一規(guī)范概念也存在“內(nèi)在限制”，并非所有能夠謀生和維持生活基礎(chǔ)的行為皆可被囊括在“職業(yè)自由”的保護(hù)范圍內(nèi)。如果權(quán)利人試圖從事的行為明顯具有社會(huì)危害性，或與憲法價(jià)值秩序相抵觸，則被“職業(yè)”的概念范疇所排除。同時(shí)，職業(yè)自由的保護(hù)范圍也有賴于立法形成，立法者將部分職業(yè)自由的內(nèi)在限制具體化，從而反向形成職業(yè)自由的保護(hù)范圍，這仍然屬于基本權(quán)利“內(nèi)涵確定”的范疇。申言之，個(gè)人總能通過(guò)自由選擇從事可維持生計(jì)的工作，但不是所有公民自由選擇并用以維持生計(jì)的職業(yè)活動(dòng)都屬于職業(yè)自由的保護(hù)范圍。在這一意義上，并非職業(yè)自由在自然自由的側(cè)面無(wú)需立法形成，而是如耶利內(nèi)克（Georg Jellinek）所說(shuō)，自然自由只有“可為”和“不可為”之分，即便存在法律的禁止性規(guī)范，自然自由依然可以實(shí)現(xiàn)，但在法律系統(tǒng)中會(huì)獲得違法的評(píng)價(jià)。也正如德國(guó)基本法理論所指出的，“職業(yè)自由……并沒(méi)有將每個(gè)從事職業(yè)的行為都予以特權(quán)化。……如偷盜無(wú)論是否為職業(yè)行為都被禁止，并不能因?yàn)槠涫锹殬I(yè)的客體就取得特別價(jià)值”。
特種行業(yè)并未被排除出職業(yè)自由保護(hù)范圍。特種行業(yè)主要包括典當(dāng)業(yè)、旅館業(yè)、公章刻制業(yè)、開(kāi)鎖業(yè)、機(jī)動(dòng)車維修業(yè)等，主要是由于其業(yè)務(wù)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)方式同社會(huì)治安密切相關(guān)，容易被不法分子利用進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，因此由公安機(jī)關(guān)實(shí)施特殊治安管理。新中國(guó)成立之后頒發(fā)的第一個(gè)涉及特種行業(yè)的規(guī)范性文件《公共娛樂(lè)場(chǎng)所暫行管理規(guī)則》（1951年8月15 日公安部公布）中規(guī)定，凡經(jīng)營(yíng)戲院、影院、歌廳、舞場(chǎng)、說(shuō)書(shū)場(chǎng)、雜耍場(chǎng)等公共娛樂(lè)場(chǎng)所者，必須向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，領(lǐng)取許可證，并執(zhí)行公安機(jī)關(guān)制定的措施，建立安全制度，維護(hù)場(chǎng)內(nèi)秩序。在范圍上，特種行業(yè)不僅不與憲法所設(shè)定的價(jià)值目標(biāo)相抵觸，反而與人民群眾的生活密切相關(guān)，只是公安機(jī)關(guān)需要基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的警察任務(wù)，對(duì)特種行業(yè)活動(dòng)采取開(kāi)業(yè)許可、治安檢查、監(jiān)督特種行業(yè)履行治安義務(wù)等措施。例如，如果開(kāi)鎖業(yè)僅僅受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的調(diào)節(jié)，“只要給錢什么鎖都敢開(kāi)”，就容易為盜竊等違法犯罪行為大開(kāi)方便之門，“既破壞了開(kāi)鎖業(yè)的行業(yè)形象，也降低了群眾的信任感和安全感”。因此，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)還是從事特種行業(yè)，以及特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)中的職業(yè)活動(dòng)，都屬于職業(yè)自由的保護(hù)范圍，這同時(shí)意味著對(duì)于特種行業(yè)的管理措施要接受憲法的規(guī)范評(píng)價(jià)，在特種行業(yè)管理措施的設(shè)定和實(shí)施中，不能偏離憲法為職業(yè)自由限制措施所設(shè)定的框架秩序。
二、《人權(quán)保障條例》的內(nèi)容及獨(dú)特之處
職業(yè)自由的限制可以分為職業(yè)選擇限制（擇業(yè)限制）和職業(yè)活動(dòng)限制（從業(yè)限制）兩種類型。從法律后果而言，擇業(yè)限制措施條件的規(guī)定意味著公權(quán)力原則禁止公民普遍從事某種特定的職業(yè)，基本權(quán)利需要防止立法恣意創(chuàng)設(shè)擇業(yè)限制“門檻”；而職業(yè)活動(dòng)自由側(cè)重“經(jīng)濟(jì)自我決定的自由”，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式和內(nèi)容的自我決定，其規(guī)范密度更大，憲法允許立法進(jìn)行更廣泛的權(quán)衡和規(guī)制。
（一）職業(yè)選擇限制與職業(yè)活動(dòng)限制
不同于德國(guó)基本法對(duì)于職業(yè)自由的理解是基于社會(huì)國(guó)原則和在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中展開(kāi)，我國(guó)憲法的職業(yè)自由強(qiáng)調(diào)基于能力的“尊嚴(yán)觀”，并基于“能力”理解職業(yè)自由?！稇椃ā芬环矫鎻?qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的給付，另一方面強(qiáng)調(diào)個(gè)體能力的培養(yǎng)。因?yàn)檫x擇自由的觀念如果脫離了能力概念則是空洞的，選擇自由必須內(nèi)置于能力的概念中。只有在這種基于能力的職業(yè)自由之上，公民進(jìn)行職業(yè)活動(dòng)，踐行其實(shí)踐理性，并且展開(kāi)對(duì)于自我生活的反思、選擇與評(píng)價(jià)，“規(guī)范能動(dòng)性”才是可以真正落地的。因此，擇業(yè)自由是職業(yè)自由保障的核心，只有為了保護(hù)重大公共利益，才有設(shè)置職業(yè)門檻、限制職業(yè)選擇的必要。
職業(yè)自由作為“法律上形成的基本權(quán)利”，相較于“事實(shí)上形成的基本權(quán)利”，不僅具有先于國(guó)家存在的自然自由屬性，同時(shí)也高度依賴立法形成。對(duì)于法律上形成的基本權(quán)利，“立法者是推動(dòng)者的角色并具有積極地位”，立法者需要通過(guò)立法活動(dòng)在部分職業(yè)領(lǐng)域形成“統(tǒng)合性法秩序”，因?yàn)椴淮嬖谧匀唤o定的這部分職業(yè)的保障范圍以及相應(yīng)的任職資格條件。職業(yè)自由作為一種基于在法秩序之下共同生活所逐漸形成的自由，此種自由權(quán)并非去限制保護(hù)領(lǐng)域的范圍，而是經(jīng)由法秩序來(lái)確認(rèn)其范圍、資格、標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。1以法律職業(yè)資格為例，律師、公證員、法官等職業(yè)分別具有各自的職業(yè)特征，但《律師法》等立法將其統(tǒng)合成作為整體的“法律職業(yè)”，共同需要法律職業(yè)資格。只有滿足了法律職業(yè)資格以及特定的職業(yè)活動(dòng)要件，其職業(yè)活動(dòng)才是法律意義上的合法行為并且獲得國(guó)家保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，未取得法律職業(yè)資格則不能以律師為業(yè)，只能以公民代理的身份接受委托辦理案件。
相較于職業(yè)資格準(zhǔn)入，職業(yè)活動(dòng)則具有更強(qiáng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性和地域靈活性。憲法允許法律、法規(guī)或規(guī)章在所需實(shí)現(xiàn)的立法目的或政策目標(biāo)下，對(duì)職業(yè)活動(dòng)的地點(diǎn)、時(shí)間、方式等要素以及職業(yè)活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。可以說(shuō)，職業(yè)活動(dòng)允許更大的立法規(guī)范密度，立法者擁有較為寬廣的形成空間。例如，《期貨和衍生品法》明確委托法律、法規(guī)、規(guī)章圍繞期貨交易和衍生品交易活動(dòng)設(shè)定相關(guān)規(guī)則。還例如，《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》對(duì)于上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的營(yíng)業(yè)地點(diǎn)（第 9 條）、營(yíng)業(yè)時(shí)間（第 22 條）以及營(yíng)業(yè)對(duì)象（第 21 條）都進(jìn)行了限制；《彩票管理?xiàng)l例》創(chuàng)制了彩票銷售機(jī)構(gòu)“禁止向未成年人銷售彩票”的措施， 并且該措施在 2021 年《未成年人保護(hù)法》中被上升為法律對(duì)職業(yè)活動(dòng)自由的限制措施。
（二）特種行業(yè)終身禁業(yè)屬于職業(yè)選擇限制
終身禁業(yè)在內(nèi)容和效果上無(wú)異于對(duì)公民再次選擇特種行業(yè)就業(yè)設(shè)置了客觀條件，即《備案審查報(bào)告》認(rèn)為終身禁業(yè)在性質(zhì)上屬于“從業(yè)資格條件”。首先，在內(nèi)容上，終身禁業(yè)并非對(duì)特種行業(yè)中特定崗位的禁止，而是全面禁止公民重新進(jìn)入該行業(yè)。其次，終身禁業(yè)也不是為了保護(hù)重大公共利益而針對(duì)個(gè)人的能力、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)等設(shè)置基于主觀要件的許可，例如考察特種行業(yè)人員是否掌握特定治安防控知識(shí)、是否熟悉特種行業(yè)從業(yè)治安義務(wù)等，法律、法規(guī)也沒(méi)有對(duì)特種行業(yè)設(shè)定基于統(tǒng)一職業(yè)資格的法秩序。最后，終身禁業(yè)是基于再犯預(yù)防的需要，將從業(yè)人員曾經(jīng)利用特種行業(yè)便利進(jìn)行違法活動(dòng)受過(guò)行政或刑事處罰這一客觀上個(gè)人已再無(wú)法改變的要件，作為不得再次進(jìn)入行業(yè)領(lǐng)域的資格門檻，在效果上構(gòu)成了對(duì)公民擇業(yè)自由的干預(yù)。因此，終身禁業(yè)構(gòu)成了對(duì)公民職業(yè)選擇的限制措施，且在限制內(nèi)容和限制效果上類似于基于客觀要件的職業(yè)許可。
三、地方性法規(guī)規(guī)定特種行業(yè)終身禁業(yè)的形式合憲性審查：法律保留與職業(yè)選擇限制
對(duì)于基本權(quán)利干預(yù)的合憲性審查首先應(yīng)當(dāng)聚焦于形式層面，判斷基本權(quán)利干預(yù)措施是否符合憲法對(duì)于該基本權(quán)利的保留要求。
基于民主正當(dāng)性和形式法治，對(duì)于基本權(quán)利的限制原則上應(yīng)當(dāng)符合法律保留的要求。如果從憲法文本出發(fā)，對(duì)于勞動(dòng)權(quán)等未直接規(guī)定限制形式要件的基本權(quán)利采取何種強(qiáng)度的保留是一個(gè)引發(fā)長(zhǎng)期討論的問(wèn)題。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)采取法律保留，以促進(jìn)基本權(quán)利保障程度的最大化。但對(duì)于作為未列舉基本權(quán)利的職業(yè)自由應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置形式上的限制要件，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行精細(xì)化討論。一方面，隨著法律保留理論的功能變遷，法律保留不僅是關(guān)乎保障公民權(quán)利的形式學(xué)理，還是關(guān)乎立法與行政的權(quán)限分配以及立法權(quán)限制的重要理論。另一方面，從職業(yè)自由的憲法變遷而言，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從“高度集權(quán)”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制乃至政府直接參與企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)的模式中漸進(jìn)改革而來(lái)，不同于西方濫觴于古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)所秉持的政府作為“市場(chǎng)守夜人”的角色定位，地方人大及政府需要對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方治理負(fù)責(zé)，各行政機(jī)關(guān)對(duì)管理領(lǐng)域的治理績(jī)效也決定了部門規(guī)章在實(shí)際中廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果。因此，對(duì)于職業(yè)自由限制的權(quán)力配置需要考慮立法權(quán)的橫向和縱向配置問(wèn)題：對(duì)于職業(yè)資格準(zhǔn)入或者職業(yè)選擇的限制，應(yīng)當(dāng)采取法律保留或相對(duì)法律保留的立場(chǎng)，而對(duì)于職業(yè)活動(dòng)的限制，則應(yīng)當(dāng)從特定的時(shí)空環(huán)境、條件、規(guī)制目標(biāo)出發(fā)，授權(quán)法律、地方性法規(guī)和行政立法形成更廣泛的管制空間。
第一，地方性法規(guī)可以對(duì)特種行業(yè)的范圍進(jìn)行規(guī)定。特種行業(yè)的許可管理和特種行業(yè)的管理范圍有所不同，特種行業(yè)的許可管理由于涉及行業(yè)準(zhǔn)入條件，是對(duì)公民選擇職業(yè)的限制，因此屬于法律保留或相對(duì)法律保留的范圍。而特種行業(yè)的管理范圍則允許地方立法結(jié)合地方治安實(shí)際情況予以明確。《行政許可法》第 14 條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。”該法第 15 條進(jìn)一步規(guī)定，“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”。因此，現(xiàn)階段以許可作為管理方式的特種行業(yè)僅能由法律和行政法規(guī)規(guī)定，即依據(jù)《旅館業(yè)治安管理辦法》和《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，僅有旅館業(yè)和公章刻制業(yè)屬于此類。
那是否意味著《備案審查報(bào)告》中“某些特種行業(yè)”僅限兩種呢？答案是否定的。一方面，《人民警察法》第 6 條第 6 款以法律的形式委托行政法規(guī)和地方性法規(guī)具體規(guī)定特種行業(yè)的范圍。在《人民警察法》和地方立法當(dāng)中，特種行業(yè)隨著時(shí)代發(fā)展已經(jīng)不再明確以公安機(jī)關(guān)前置性許可為構(gòu)成要件，由地方性法規(guī)規(guī)定哪些行業(yè)屬于特種行業(yè)并不存在形式合法性層面的瑕疵。另一方面，與規(guī)章制定權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)強(qiáng)調(diào)依據(jù)上位法的執(zhí)行屬性不同，《立法法》第80條賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)在經(jīng)濟(jì)、公共安全、社會(huì)治安等事項(xiàng)上創(chuàng)制法規(guī)范的立法權(quán)，地方性法規(guī)僅需遵循“不抵觸”上位法的原則。誠(chéng)如彭真早在 1980 年與省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志第一次座談時(shí)所言，“立法的根據(jù)是什么？一是根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況；二是省、市、自治區(qū)的實(shí)際需要。限制只有一條，就是和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸”。地方性法規(guī)在不抵觸上位法的前提下，既可以具體形成特種行業(yè)的范圍，也可以對(duì)特種行業(yè)的管理措施進(jìn)行創(chuàng)制和規(guī)定，例如規(guī)范特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)時(shí)間和地點(diǎn)，要求特種行業(yè)從業(yè)人員報(bào)備經(jīng)營(yíng)信息、履行備案和安全檢查義務(wù)等。這些特種行業(yè)管理措施雖然也屬于對(duì)職業(yè)自由的干預(yù)，但屬于對(duì)允許較大規(guī)范密度的職業(yè)活動(dòng)的限制，因而無(wú)需嚴(yán)格的法律保留。實(shí)踐中，特種行業(yè)被地方性法規(guī)擴(kuò)展至開(kāi)鎖業(yè)、金銀首飾加工、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收拆解、汽車租賃、機(jī)動(dòng)車維修、拍賣、印刷等十余個(gè)領(lǐng)域，其主要管理措施為特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)者停業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)，變更名稱、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、布局設(shè)施、法定代表人或負(fù)責(zé)人信息需要向公安機(jī)關(guān)報(bào)備，以及對(duì)部分特種行業(yè)施行名錄管理等。這些措施并非對(duì)職業(yè)選擇自由的干預(yù)，在不與上位法相抵觸的情況下，可以由地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。
第二，在明晰了特種行業(yè)范圍的基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)能否規(guī)定終身禁業(yè)措施呢？鑒于終身禁業(yè)措施在內(nèi)容上已經(jīng)產(chǎn)生了禁止公民進(jìn)入特定行業(yè)領(lǐng)域的法效果，屬于擇業(yè)限制措施，因此在限制形式上應(yīng)當(dāng)采取侵害保留的立場(chǎng)，至少應(yīng)當(dāng)采取相對(duì)法律保留，由法律授權(quán)行政法規(guī)設(shè)置。但這一立場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中遭遇了極大挑戰(zhàn)。《行政處罰法》對(duì)行政處罰采取的“分級(jí)化法規(guī)范保留”將限制從業(yè)措施的設(shè)置權(quán)限在不同位階的法規(guī)范之間進(jìn)行分配。根據(jù)《行政處罰法》第 12 條第 1 款和第 3 款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定的，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，有權(quán)對(duì)從業(yè)限制措施進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定。在《行政處罰法》中，限制從業(yè)措施作為一種行政處罰類型與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉”等措施并列，不存在時(shí)限要求，針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法經(jīng)營(yíng)主體采取永久停業(yè)或終身禁業(yè)措施也在“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉”和“限制從業(yè)”概念涵射范圍之內(nèi)。從體系解釋的角度，終身禁業(yè)屬于最為嚴(yán)格的限制從業(yè)處罰，但地方性法規(guī)規(guī)定終身禁業(yè)并不存在超越立法權(quán)限等合法性問(wèn)題。正因如此，《備案審查報(bào)告》并未否認(rèn)地方性法規(guī)可以設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件，終身禁業(yè)措施并非“不能”采取，而是“不宜”采取。究其原因，地方性法規(guī)對(duì)于曾經(jīng)利用特種行業(yè)便利違法犯罪的人員再次從業(yè)設(shè)置統(tǒng)一的終身禁業(yè)，并非屬于《立法法》第 107 條規(guī)定的“超越權(quán)限”或“下位法違反上位法規(guī)定”的情形，而是無(wú)法通過(guò)實(shí)質(zhì)合憲性層面的比例原則審查。
四、地方性法規(guī)規(guī)定特種行業(yè)終身禁業(yè)的實(shí)質(zhì)合憲性審查：比例原則與限制從業(yè)處罰的層級(jí)化
對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定特種行業(yè)從業(yè)人員終身禁業(yè)措施的檢視還包括實(shí)質(zhì)層面的比例原則審查。地方性法規(guī)規(guī)定特種行業(yè)從業(yè)人員終身禁業(yè)措施僅在符合比例原則的條件下才具備正當(dāng)性，從而實(shí)現(xiàn)“干預(yù)性法律的實(shí)質(zhì)合憲性”。
（一）終身禁業(yè)措施是否具有妥當(dāng)性
妥當(dāng)性審查主要包括目的正當(dāng)和理性關(guān)聯(lián)原則的審查。第一，終身禁業(yè)屬于最為嚴(yán)厲的限制從業(yè)處罰。限制從業(yè)除 2021 年被列入《行政處罰法》外，還廣泛出現(xiàn)在《藥品管理法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《上海市食品安全條例》等法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中。限制從業(yè)處罰的設(shè)置目的是試圖實(shí)現(xiàn)違法行為人一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法再犯的功能。在對(duì)違法行為人進(jìn)行懲戒的基礎(chǔ)上，立法者禁止違法行為人在懲戒結(jié)束之后迅速重操舊業(yè)，尤其是防范其繼續(xù)利用對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的熟悉和對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握實(shí)施違法行為，從而確保行政處罰措施的懲戒實(shí)效得到有力保障。因此在證券交易、金融監(jiān)管、藥品生產(chǎn)等涉及重大公共利益、實(shí)施違法行為危害性大且較為隱蔽的行業(yè)領(lǐng)域，往往都存在不同時(shí)限、不同類型的限制從業(yè)處罰。特種行業(yè)涉及重大公共安全利益的，例如廢舊金屬回收、舊貨交易、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收拆解業(yè)等行業(yè)，如果缺乏有效監(jiān)管，極易成為盜竊、搶奪、搶劫等犯罪實(shí)施后掩蓋犯罪行為、銷毀犯罪證據(jù)、變賣犯罪所得的渠道；開(kāi)鎖業(yè)工作人員除可以利用行業(yè)技術(shù)實(shí)施銷贓外，還可能利用開(kāi)鎖這一專業(yè)技術(shù)單獨(dú)或團(tuán)伙實(shí)施盜竊等違法犯罪活動(dòng)。因此，對(duì)特種行業(yè)人員利用行業(yè)便利從事違法犯罪行為的，在承擔(dān)相應(yīng)的行政和刑事責(zé)任基礎(chǔ)上，地方性法規(guī)對(duì)其重新進(jìn)入該特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的資格條件，正如《備案審查報(bào)告》所言，“對(duì)維護(hù)公共安全有積極作用”，換而言之，地方性法規(guī)的規(guī)定符合目的正當(dāng)原則的要求。
第二，地方性法規(guī)的規(guī)定也能通過(guò)理性關(guān)聯(lián)原則的審查。理性關(guān)聯(lián)原則要求終身禁業(yè)措施能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公共安全這一正當(dāng)?shù)牧⒎康?，反?duì)手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)目的的“不當(dāng)關(guān)聯(lián)”。終身禁業(yè)措施能夠有效阻止利用行業(yè)便利從事違法犯罪行為的特種行業(yè)人員再次進(jìn)入該領(lǐng)域，能夠起到阻隔再犯危險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。當(dāng)然，預(yù)防特種行業(yè)人員利用職業(yè)便利進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)還有賴于特種行業(yè)負(fù)責(zé)人信息備案等其他制度的配合。例如，盡管終身禁業(yè)能夠有效防范利用特種行業(yè)直接實(shí)施違法犯罪行為人員的再犯可能，但如果行業(yè)人員是受單位法定代表人或負(fù)責(zé)人指使，對(duì)其終身禁業(yè)也難以實(shí)現(xiàn)立法目的，因?yàn)榉ǘù砣嘶蜇?fù)責(zé)人在行政處罰完畢后仍可以開(kāi)設(shè)或利用特種行業(yè)的便利繼續(xù)組織違法犯罪活動(dòng)。然而，這一情形并不影響“特種行業(yè)終身禁業(yè)案”中地方性法規(guī)的終身禁業(yè)措施能夠通過(guò)理性關(guān)聯(lián)原則審查。
（二）終身禁業(yè)措施是否具有必要性
必要性審查關(guān)注的是在能夠?qū)崿F(xiàn)立法目標(biāo)的不同的干預(yù)措施中，選擇對(duì)職業(yè)自由干預(yù)程度最輕的措施。對(duì)于不同領(lǐng)域的特種行業(yè)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)，全部適用限制從業(yè)處罰中最為嚴(yán)厲的終身禁業(yè)不符合必要性原則的要求。終身禁業(yè)在性質(zhì)上作為旨在防范有違法犯罪前科的人員再次實(shí)施違法犯罪行為的一項(xiàng)擇業(yè)限制措施，其功能的發(fā)揮有賴于將行為人與特定行業(yè)領(lǐng)域隔離并且假設(shè)行為人的再犯風(fēng)險(xiǎn)較高，換而言之，在手段和目的的關(guān)聯(lián)性上其實(shí)暗含“有罪推定”的前提且永久剝奪了行為人自我改造并自證無(wú)再犯風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)， 與現(xiàn)代的人權(quán)保障理念有一定程度的背離。因此，一般而言，只有為了保護(hù)極為重大的公共利益，且防范極為嚴(yán)重的犯罪活動(dòng)，采用終身禁業(yè)措施才具有一定的必要性。但即便是刑法上作為保安處分的刑事從業(yè)禁止制度，最長(zhǎng)禁業(yè)期限也不超過(guò)五年。如果針對(duì)特種行業(yè)行政違法和刑事犯罪一律設(shè)置終身禁業(yè)，顯然并非恰當(dāng)強(qiáng)度的擇業(yè)限制措施。
此外，《食品安全法》《藥品管理法》《醫(yī)師法》等法律規(guī)定了相關(guān)行業(yè)人員的終身禁業(yè)制度，但上述部門法中的終身禁業(yè)制度主要針對(duì)刑事犯罪，且涉及的是食品、藥品、醫(yī)療等出現(xiàn)犯罪行為社會(huì)危害程度大、法益侵害嚴(yán)重、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較高的行業(yè)。例如《食品安全法》第 135 條第 2 款規(guī)定了因食品安全犯罪而被判處有期徒刑以上刑罰的相對(duì)人，終身禁止進(jìn)入食品行業(yè)。反觀地方性法規(guī)中特種行業(yè)的終身禁業(yè)規(guī)范，部分特種行業(yè)的違法犯罪相較食品安全、藥品安全等領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)閾值較小，尤其是利用特種行業(yè)便利實(shí)施的一般行政違法行為，如果采取終身禁業(yè)措施對(duì)行為人職業(yè)自由的限制顯然過(guò)當(dāng)，不符合必要性原則的要求。
（三）終身禁業(yè)措施是否具有適當(dāng)性
對(duì)于適當(dāng)性的考察主要關(guān)注地方性法規(guī)設(shè)置終身禁業(yè)措施希望實(shí)現(xiàn)的公共利益與該措施所傷害的職業(yè)選擇自由之間是否成比例，在終身禁業(yè)之外是否存在其他能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公共安全目的的手段。針對(duì)不同類型特種行業(yè)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置不同期限的限制從業(yè)處罰可能更為適當(dāng)，可以更具針對(duì)性地控制公共安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源。
首先，特種行業(yè)雖然具有容易被不法分子利用進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的特征，但利用特種行業(yè)進(jìn)行的往往是盜竊、詐騙等常見(jiàn)類型的違法犯罪，其造成的危害后果易于識(shí)別和評(píng)估，與網(wǎng)絡(luò)安全犯罪、食品藥品犯罪等容易產(chǎn)生更強(qiáng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、潛在損失動(dòng)態(tài)發(fā)生、國(guó)家需要負(fù)擔(dān)更重的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防任務(wù)的領(lǐng)域有所不同。因此，即使對(duì)于特種行業(yè)人員利用行業(yè)便利進(jìn)行犯罪行為的再犯預(yù)防，也不宜采取終身禁業(yè)措施。其次，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同類型特種行業(yè)的特點(diǎn)設(shè)置限制從業(yè)期限，而非對(duì)特種行業(yè)從業(yè)人員終身限制從業(yè)。例如，開(kāi)鎖業(yè)、公章刻制業(yè)、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收業(yè)、機(jī)動(dòng)車維修業(yè)等特種行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)，行業(yè)準(zhǔn)入技術(shù)門檻較高，限制從業(yè)處罰能夠提升上述領(lǐng)域工作人員違法犯罪成本，嚴(yán)格限制其在該領(lǐng)域重新就業(yè)，也能夠有效震懾其實(shí)施違法犯罪行為。但對(duì)于旅館業(yè)、汽車租賃業(yè)等專業(yè)性不強(qiáng)、人員流動(dòng)性大的特種行業(yè)，限制從業(yè)處罰較難實(shí)現(xiàn)對(duì)其違法犯罪行為的預(yù)防目的。最后，限制從業(yè)處罰應(yīng)當(dāng)僅限于對(duì)利用特種行業(yè)便利實(shí)施犯罪行為的再犯預(yù)防，而不包括對(duì)行政違法行為的再犯預(yù)防。例如，警告等名譽(yù)罰旨在降低違法行為人的社會(huì)評(píng)價(jià)，促使其改正違法行為，但如果因此對(duì)其后續(xù)采取一定時(shí)間段內(nèi)限制從業(yè)甚至終身禁業(yè)處罰，既不符合必要性原則的要求，也有悖于行政處罰的基本法理。
因此，較為適當(dāng)?shù)淖龇赡苁牵槍?duì)在開(kāi)鎖業(yè)、公章刻制業(yè)等部分專業(yè)性較強(qiáng)的特種行業(yè)工作的人員利用行業(yè)便利實(shí)施犯罪行為的，地方性法規(guī)可以設(shè)置不高于五年的限制從業(yè)期限；而針對(duì)在專業(yè)性較弱的特種行業(yè)工作的人員利用行業(yè)便利犯罪的，地方性法規(guī)可以不設(shè)置或設(shè)置不高于一至三年的限制從業(yè)期限，轉(zhuǎn)而依托勞動(dòng)技能培訓(xùn)、擴(kuò)寬就業(yè)路徑等措施實(shí)現(xiàn)其再社會(huì)化，促使其消除犯罪意圖，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共安全的立法目的。當(dāng)然，此種限制從業(yè)處罰的層級(jí)化方案僅是比例原則在特種行業(yè)擇業(yè)限制措施領(lǐng)域的展開(kāi)，如果放置在法政策學(xué)層面，這一方案并非“唯一正解”。在近年來(lái)的地方人大常委會(huì)立法實(shí)踐中，江蘇、黑龍江等地人大常委會(huì)在修改特種行業(yè)治安管理的地方性法規(guī)的過(guò)程中，不再規(guī)定特種行業(yè)人員擇業(yè)限制措施，對(duì)于特種行業(yè)從業(yè)人員利用特種行業(yè)犯罪的，可以由法院依據(jù)《刑法》采取刑事從業(yè)禁止的保安處分。
結(jié)語(yǔ)
根據(jù)上述分析，不難得出以下三個(gè)結(jié)論：第一，《備案審查報(bào)告》中的“某些特種行業(yè)”不限于需要前置性審批的旅館業(yè)和公章刻制業(yè)；第二，地方性法規(guī)規(guī)定特種行業(yè)從業(yè)人員終身禁業(yè)措施未超出地方立法權(quán)限，能通過(guò)形式合憲性審查的檢驗(yàn)；第三，地方性法規(guī)規(guī)定的終身禁業(yè)措施屬于擇業(yè)限制措施，嚴(yán)重限制公民職業(yè)選擇自由，無(wú)法通過(guò)比例原則中的必要性審查和適當(dāng)性審查。在制定特種行業(yè)治安管理措施時(shí)，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮不同特種行業(yè)的特點(diǎn)，以最小的基本權(quán)利限制手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共安全的立法目的，實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利在客觀法維度的功能。在 2021 年修改后的《江蘇省特種行業(yè)治安管理?xiàng)l例》中，公安機(jī)關(guān)基于特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事違法犯罪活動(dòng)危害程度的不同采取了分類管理的措施：對(duì)開(kāi)鎖業(yè)、公章刻制業(yè)、生產(chǎn)性廢舊金屬收購(gòu)業(yè)等特種行業(yè)采取積分管理制度，當(dāng)特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)者違法行為累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以采取吊銷其《特種行業(yè)許可證》等處罰措施；而對(duì)于典當(dāng)業(yè)、寄賣業(yè)、舊貨交易業(yè)、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收拆解業(yè)等特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定且情節(jié)嚴(yán)重的，則一般可以責(zé)令停業(yè)整頓。
值得進(jìn)一步探討的是，特種行業(yè)制度本身對(duì)職業(yè)選擇和職業(yè)活動(dòng)都構(gòu)成了極大的限制，因而也需要完成特種行業(yè)秩序的合憲性調(diào)整。盡管地方性法規(guī)有權(quán)結(jié)合地方的實(shí)際情況設(shè)定特種行業(yè)的范圍，但面對(duì)將快遞業(yè)、保安服務(wù)等行業(yè)都納入特種行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管的呼吁，以及對(duì)傳統(tǒng)特種行業(yè)不斷強(qiáng)化的治安管控標(biāo)準(zhǔn)，立法者既需要科學(xué)考量實(shí)際的治安違法以及犯罪的規(guī)模、比例、緣由，科學(xué)、理性選擇風(fēng)險(xiǎn)防范措施，也需要尊重基本權(quán)利對(duì)立法所構(gòu)成的“邊界控制”，防范基本權(quán)利的過(guò)當(dāng)限制給公民、社會(huì)和執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來(lái)過(guò)高的制度成本和存在的違憲之虞。
（來(lái)源：《人權(quán)研究》2024年6月第2期，總第17期）
（作者：杜吾青，中國(guó)人民大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院師資博士后研究人員、講師。）
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