論全納教育賦能殘疾人教育救助的法治路徑
王素芬 楊曉婷
內(nèi)容提要：全納教育是國際殘疾人教育發(fā)展的主流，主張承認并保障殘疾人在主流學校接受包容性教育的權(quán)利。從全納教育的視角透視殘疾人教育救助制度，是對傳統(tǒng)殘疾人教育救助方式的理論革新，對于殘疾人融入社會、扭轉(zhuǎn)弱勢地位和維護教育公平有著重要作用。目前，我國殘疾人全納教育救助法律體系并不健全，面臨理念“限能性”障礙、主體“單一性”障礙、體系“擠出性”障礙和監(jiān)管“缺位性”障礙，亟待從法治理念轉(zhuǎn)型出發(fā)，明確多元責任主體法律定位，實現(xiàn)教育法與教育救助立法互構(gòu)，建立殘疾人全納教育救助監(jiān)督制度，更好地完善我國殘疾人教育救助法律制度，確保殘疾人通過共享社會發(fā)展成果圓滿實現(xiàn)受教育權(quán)，最終助力共同富裕的實現(xiàn)。
關鍵詞：全納教育 殘疾人受教育權(quán) 教育救助 多元責任主體
2022年10月，黨的二十大報告強調(diào)“要完善殘疾人社會保障制度，全面發(fā)展殘疾人事業(yè)”。殘疾人作為生理和心理的雙重弱勢群體，受教育水平低下和經(jīng)濟困頓造成了貧困的代際傳遞，“教育救助不僅是阻斷弱勢群體貧困代際傳遞的有力手段，而且也是提升弱勢群體獲得感的重要途徑”。殘疾人教育救助作為社會救助的一大分支，是通過國家和社會提供物質(zhì)或服務幫助賦予殘疾人平等接受教育的機會和能力，使其增長知識和技能，改善自身條件的長效化機制。隨著黨的二十大報告中“中國式現(xiàn)代化”的提出，“實現(xiàn)不讓一個孩子因為家庭經(jīng)濟困難而失學，只是完成了一個低層次的目標。更高層次的目標應該是追求教育質(zhì)量，以人為主體，激活人力資本，讓每一個孩子的潛力在教育中都能充分發(fā)揮出來”。可見，當前以物質(zhì)幫助為主的殘疾人教育救助模式已經(jīng)無法滿足其受教育需求，“面臨著可行能力被剝奪的風險”，殘疾人教育救助應注重可持續(xù)、整體性和動態(tài)化，因應我國殘疾人發(fā)展的需要，強調(diào)受助者的主體性，幫助其更好地融入主流環(huán)境并發(fā)揮“增能型”教育救助的優(yōu)勢。為此，必須消除有可能阻礙國家愿景目標的所有障礙，引介全納教育救助理念，使殘疾人能夠通過教育救助在更加包容的普通學校實現(xiàn)圓滿的受教育權(quán)。
我國當前殘疾人教育救助的最大障礙是缺乏系統(tǒng)的全納教育救助法律體系，僅僅在2017年1月修訂的《殘疾人教育條例》(以下簡稱《條例》)中引入了“隨班就讀”模式，但殘疾人在隨班就讀中并未獲得尊重和接納并實現(xiàn)其個性化發(fā)展的目標，經(jīng)常流于形式，體現(xiàn)為“隨班就座”，無法真正開發(fā)殘疾人的潛能，缺乏與全納教育的和諧共生。2020年《社會救助法(草案征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)第32條有關教育救助的規(guī)定也沒有基于全納教育的理念給予殘疾人相應的服務救助，殘疾人的受教育權(quán)尚未真正實現(xiàn)。2023年8月教育部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關于實施新時代基礎教育擴優(yōu)提質(zhì)行動計劃的意見》中指出要開展殘疾學生關愛行動，“推進普惠融合發(fā)展，推動特殊教育與普通教育、職業(yè)教育等相結(jié)合，加強融合教育資源建設”，解決特殊教育資源不足和適應性不強的問題。2023年8月《學前教育法》提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議，也在學前教育階段提出“幼兒園應當接收能夠適應其生活的殘疾兒童入園”。2023年9月新華社發(fā)布了十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，社會救助法作為第一類條件比較成熟的項目予以提出，而教育救助作為發(fā)展型社會政策視角下重要的專項救助制度，更應在此關鍵節(jié)點作出相應的制度創(chuàng)新。全納教育注重殘疾人在普通學校接受教育的質(zhì)量，如此來說，推動殘疾人全納教育救助法律體系的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性是新時期殘疾人教育救助面臨的緊迫問題。應全面梳理全納教育視閾下殘疾人教育救助的邏輯訴求，以此為出發(fā)點，引介殘疾人全納教育救助理念，明晰各責任主體法律定位和責任劃分，破除雙軌制教育救助體系本土生成的障礙，加強全納教育救助監(jiān)督，增強全納教育救助服務可及性。本文嘗試對上述內(nèi)容進行深入分析，通過教育救助中的增能性特別支援實現(xiàn)從排斥殘疾人進入普通學校到包容殘疾人的范式轉(zhuǎn)變，以期裨益于我國殘疾人全納教育救助理論的研究，藉此保障殘疾人受教育權(quán)利實質(zhì)平等和機會公平，使殘疾人受到尊重并成長為積極的公民。
一、全納教育理念與殘疾人教育救助的耦合
(一) 全納教育救助的厘定及理論邏輯
全納教育的前身源于歐洲20世紀60年代的“正?；?rdquo;(normalization)教育理念，這一理念主張讓殘疾人回歸正?；纳?，對殘疾人進行教育應“采用盡可能符合正?；姆绞?，建立或維持盡可能符合正常文化的個人行為和特征”。“正?；?rdquo;教育理念促使了“回歸主流運動”(mainstreaming movement)的產(chǎn)生，該運動主張殘疾人的教育救助應在非特殊環(huán)境提供最少障礙性的教育，幫助殘疾人更好地在普通學校學習，為殘疾人融入社會奠定基礎。隨后，聯(lián)合國在1994年發(fā)表了《薩拉曼卡宣言》，首次提出“全納教育”(inclusive education)理念，宣布每個兒童都有受教育的權(quán)利，并特別呼吁各國政府采取教育救助行動，促進殘疾人在“正規(guī)學校”的入學和住宿。聯(lián)合國大會還于2006年12月13日通過了該領域第一部具有約束力的國際法《殘疾人權(quán)利公約》(以下簡稱《公約》)，強調(diào)對傳統(tǒng)教育救助方式的重塑，指出締約國有義務確保殘疾人平等獲得包容性、免費和優(yōu)質(zhì)的普通教育，為具有不同需求的殘疾人提供合理便利和充分有效的個性化救助服務。上述規(guī)定表明國際社會越來越致力于在殘疾人教育救助領域建立社會權(quán)利模式，同時，我國于2007年簽署聯(lián)合國《公約》，作為《公約》締約國，國際社會針對殘疾人教育救助范式的轉(zhuǎn)變?nèi)找嬗绊懼覈鴼埣踩私逃戎芍贫鹊奈磥戆l(fā)展，對我國殘疾人教育救助的目標、方式提出了新的要求和目標導向，這足以滿足本文洞察討論主題的目的，即全納教育理念與我國殘疾人教育救助制度目標之間是內(nèi)在耦合并相互促進的。
在理論層面，全納教育視角將殘疾人“能否受教育”的矛盾問題轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;在哪受教育、受什么教育、怎么受教育的問題”，蘊含著實質(zhì)正義的價值理念，主張從人權(quán)維度去理解殘疾概念，與任何殘疾狀況相關的“問題”應被視為固有的外部因素，如社會的陳規(guī)定型觀念、偏見和無知對殘疾人的看法，而不是來自殘疾人自身。概括來講，全納教育理念的內(nèi)涵包括四點：一是殘疾人享有平等受教育權(quán)利；二是對殘疾人個性尊嚴權(quán)的尊重；三是殘疾人教育起點、過程、結(jié)果的立體化均等；四是強調(diào)普校對殘疾人的接納包容，反對歧視和排斥。這種從社會權(quán)利角度處理殘疾問題的主張本身意味著將殘疾人視為權(quán)利持有者即權(quán)利主體，與該權(quán)利相對應，國家有一項重要職責，即“解決社會造成的障礙，以確保充分尊重所有人的尊嚴和平等權(quán)利”。因此，全納教育理念的實現(xiàn)離不開以國家義務為中心的殘疾人教育救助法律制度的保障，應將全納教育理念置于殘疾人教育救助法治化的核心，努力實現(xiàn)全納教育視角下的包容性教育救助和服務，促進殘疾人與正常學生的融合，使得殘疾人能夠在教育救助中建立和追求自我價值，獲取更多接觸社會的機會，緩解其在接受教育救助的同時被隔離化的趨勢。
結(jié)合上述分析，本文概括性地提出“全納教育救助”這一具有時代性和創(chuàng)新性的概念。“全納教育救助”又稱“包容性教育救助”，以人權(quán)為導向，旨在通過教育救助將殘疾人“納入教育主流并延伸到社會”，反對針對殘疾人的隔離式教育救助，認為對殘疾人采取送教上門、對特殊教育學校進行專門資助等教育救助方式會進一步加劇對殘疾人的社會排斥，造成殘疾人參與社會的障礙。“全納教育救助”不僅意味著殘疾人有權(quán)非歧視性進入普通學校，還意味著教育救助法律制度必須在救助方式上關注殘疾人的多樣化需求，為殘疾人提供個性化的教育服務，對環(huán)境、資源平臺和課程進行重大調(diào)整，最大限度地通過教育融合達致殘疾人的社會融合。
此外，需要說明的一點是，雖然大多數(shù)教育領域的學者互換使用“融合教育”和“全納教育”這兩個術語，但二者之間存在本質(zhì)區(qū)別，這種區(qū)分不是學究式的，而是有實際意義的。融合教育理論認為，“以因殘疾而產(chǎn)生的差異為由將學生分開，不僅對殘疾人有害，而且對教育機構(gòu)中的其他參與者也有害”，主張“將輕度、中度和重度殘疾人全日制安排在普通教室中”，可見，融合的重點是確保殘疾人與普通學生在相同的物理空間接受教育，它關注的僅僅是進入和安置的權(quán)利，雖然殘疾人偶爾會得到一些額外的救助，但并未在很大程度上修改和調(diào)整課程以適應他們的特殊需求。民主的歷史是包容性不斷增強的歷史，包容不應被簡單地實踐為將殘疾人納入常規(guī)系統(tǒng)以實現(xiàn)融合，還應與社會權(quán)利模式相一致，注重滿足殘疾人的需求，有效實現(xiàn)殘疾人受教育權(quán)平等。因此，全納教育救助理念側(cè)重于提供教育環(huán)境和個性化支持，保障殘疾人參與的質(zhì)量，要求減少受教育過程中的偏見，發(fā)展通用的學習環(huán)境和多元的救助結(jié)構(gòu)，改造和調(diào)整學校環(huán)境、課程和教學方法，加強資源的審慎監(jiān)管，通過教育救助減少或者排除阻礙殘疾人獲得教育的障礙，確保殘疾人以最佳方式參與主流教育并從中受益。
(二) 全納教育視閾下殘疾人教育救助的邏輯訴求
在殘疾人教育救助中從法律執(zhí)行和實踐的視角探索以全納教育為旨歸的殘疾人教育救助的邏輯訴求是政府、社會和學校落實殘疾人全納教育救助的根本前提和邏輯基礎。當前，我國已經(jīng)形成“以普通學校隨班就讀和附設特教班為主體，以特殊教育學校為骨干，以送教上門及家庭教育為補充”的殘疾人教育格局?？梢钥闯?，我國推進殘疾人全納教育救助的教育政策和制度等先決條件已經(jīng)具備。然而，盡管全納教育在現(xiàn)代教育中獲得了不可估量的普及，這些政策也強調(diào)了我國全納教育救助的必要性，但這些政策的理論幾乎沒有付諸實踐，目前為殘疾人提供的全納教育救助服務非常少，且大多是臨時性的，未能形成制度化的法律建設。可見，我國在滿足殘疾人教育需求和應對殘疾人全納教育救助面臨的挑戰(zhàn)方面做得還不夠，需要明確其邏輯訴求并建立一個全面的教育救助法律體系，以促進全納教育救助的成功實施。
“賦能”特指“賦權(quán)增能”，需要根據(jù)殘疾人的自身需求進行教育救助相關法律制度設計。殘疾人教育救助的最佳路徑是讓殘疾人能夠在普通學校提升自身能力和素質(zhì)，這就需要通過全納教育理念提升殘疾人教育救助福利。殘疾人并非不愿在主流教育環(huán)境中接受教育，相反，他們往往很渴望走出特殊學校并融入普通學校中。全納教育救助否認殘疾人融入社會的障礙是由自身疾病所致，而是相信全納教育救助方式能激發(fā)殘疾人潛力，在全納教育理念的引介下，可超出物質(zhì)救助的范圍擴張殘疾人教育救助權(quán)。賦能的目的包括主觀和客觀兩方面，一是為了讓殘疾人客觀上享受到和普通學生實質(zhì)同等的受教育權(quán)，通過多主體責任的履行、無障礙環(huán)境的落實和“一般+例外”教育體制的優(yōu)化來改善和提高殘疾人自身融入社會的能力，使其依靠自身獲得發(fā)展；二是通過重建弱勢殘疾人群體接受教育的平衡機制，賦予殘疾人全納教育救助的權(quán)利，從主觀上給予殘疾人自信感，激發(fā)殘疾人的內(nèi)在潛能。因此，沿著實踐邏輯探尋殘疾人全納教育救助的邏輯訴求必須堅持以下原則：(1)全納教育視閾下殘疾人教育救助法律制度的目的性，即讓殘疾人融入社會并獲得可持續(xù)發(fā)展的能力，擺脫福利依賴。(2)全納教育視閾下殘疾人教育救助法律制度的公平性，即每個人的受教育權(quán)是平等的，殘疾人應該獲得均等的受教育內(nèi)容、教育體系、教育方式和教育環(huán)境，其進入普通學校的資格應當予以保護。
基于上述原則，全納教育對殘疾人教育救助的邏輯訴求主要有以下幾個方面：(1)殘疾人教育救助的法治化應圍繞全納教育的理念維度展開，在殘疾人全納教育救助的立法完善中明確體現(xiàn)全納教育救助的法治理念，使殘疾人全納教育救助有法可依。通過“平等、參與、共享”使“邊緣群體可以在充分結(jié)合自身條件的基礎上參與到社會整體的建設中，與他人共享社會發(fā)展的成果”。(2)清晰定位殘疾人全納教育救助的多元法律主體責任。全納教育救助法律制度要求采用多元法律責任主體來實施包容性教育救助，既包括政府，也包括社會、學校、家庭和社區(qū)，多元主體的廣泛參與可以使教育救助社會化和大眾化，而明晰上述多元主體在殘疾人全納教育救助中的法律定位和責任劃分是全納教育成為現(xiàn)實的重要一環(huán)。(3)只有實現(xiàn)殘疾人教育法與教育救助的互構(gòu)，才能更好地保障殘疾人受教育機會均等、受教育質(zhì)量均等并建立同等尊重。(4)科學合理的殘疾人全納教育救助監(jiān)督制度是保證殘疾人全納教育救助在生成和運作上自成一體的前提，通過系統(tǒng)化監(jiān)督體系的頂層設計進一步填補殘疾人全納教育救助的制度空白，通過協(xié)同化監(jiān)管實現(xiàn)各個監(jiān)督制度之間的良性互動，提高殘疾人全納教育救助的實效性。
二、我國殘疾人全納教育救助的法治困境
考慮到國際社會與殘疾人教育救助有關權(quán)利的發(fā)展趨勢，我國法律體系對殘疾人教育救助面臨的需求和挑戰(zhàn)也應當盡快作出回應。盡管我國在《憲法》的指導下，基本形成《教育法》《義務教育法》《殘疾人保障法》《條例》《教師法》《職業(yè)教育法》《特殊教育學校暫行規(guī)程》等保障殘疾人受教育權(quán)的法律法規(guī)，但可操作性不強。同時，殘疾人教育救助在全納教育的全新視角下，又凸顯出很多障礙：有研究范式和立法理念的障礙，有責任主體法律定位不明的障礙，有來自雙軌制教育體系本土生成的障礙，有監(jiān)督制度缺位的障礙，阻礙了殘疾人融入普通學校，最終妨礙殘疾人受教育權(quán)的順利實現(xiàn)。
(一) 理念“限能性”障礙
殘疾人由于“社會的各種態(tài)度和各種顯性的、隱性的環(huán)境障礙相互作用”，不能與其他人在平等的基礎上充分有效地參與社會。為此，《公約》及我國相關法律法規(guī)均強調(diào)對殘疾人個人尊嚴和平等受教育權(quán)的尊重，反對歧視和偏見。我國《殘疾人保障法》第21至29條保障殘疾人受教育的權(quán)利，要求國家根據(jù)殘疾人的生理和心理特征向他們提供教育救助。然而，普通教育機構(gòu)只向那些能夠接受普通教育的殘疾人提供教育，大量注冊入學的殘疾人的教育需求無法獲得滿足，被迫在隔離的特殊教育學校接受教育?！稐l例》總則部分的規(guī)定雖然在教育法規(guī)層面上已體現(xiàn)出全納教育理念，開始關注殘疾人自身的受教育權(quán)益，注重殘疾人的全面發(fā)展，體現(xiàn)了我國殘疾人教育立法從隔離走向融合的重大調(diào)整和轉(zhuǎn)向，是對殘疾人教育體制的重構(gòu)，但我國目前探索出的“隨班就讀”這一形式還不是實質(zhì)意義上的全納教育，僅僅處于全納教育的初級階段。盡管“隨班就讀”提高和保證了殘疾人的義務教育入學率，解決了殘疾人入學難的苛癥，一定程度上有助于殘疾人的身心發(fā)展和社會融合，但殘疾人“隨班就讀”模式下教育質(zhì)量堪憂，凸顯出諸多局限性，如學校將其視為保證教育公平的一種手段，但在教學中根本無暇顧及，疏于制定殘疾學生教育特別計劃，對殘疾學生關照不足。同時，“不應僅限于經(jīng)濟性或物質(zhì)性的給付，還應包括服務給付乃至精神性援助或關懷”，現(xiàn)有法律還不足以確保學校接納每一個殘疾人。雖然《草案》提供了殘疾人教育救助的基本內(nèi)容，但并未要求國家提供全納教育視角下的救助，針對殘疾人的教育救助還停留在物質(zhì)救助層面，往往一刀切地給予金錢資助，“存在忽視或者混淆精神貧困問題，將精神援助和心理健康教育混為一談”。且“預先對教育救助對象的自身素質(zhì)、生活狀況、心理狀態(tài)、情感模式、人際交往以及社會參與狀況等進行問題描述，認為他們已存在弱勢現(xiàn)實”，并由這一弱勢出發(fā)實施教育救助措施，“忽視在救助過程中對被救助者的人文關懷”，難以滿足教育救助對象的可持續(xù)發(fā)展需求。在救助的同時無法激發(fā)殘疾人的內(nèi)在潛能，更無法使殘疾人更好地融入社會，救助理念沒有上升到主體權(quán)利平等和實質(zhì)正義的增能價值層面?？梢姡{教育理念的社會化還未形成。
此外，全納教育救助的反對者認為，教育的社會化部分優(yōu)先不利于學術教育，許多全納教育救助制度是裝飾性的，沒有切實的好處，剝奪了為適應殘疾人的特殊需要而適當調(diào)整的特殊環(huán)境，主流環(huán)境僅僅是基于殘疾人坐在普通班級里，并假裝正?；?，而沒有考慮殘疾人是否參與學習。進一步的爭論是，主流生活的特點是恐懼、沮喪、嘲笑和孤立，全納可能導致殘疾人受到普通學生的傷害或戲弄，威脅其自尊心和自控力。此外，全納班甚至對普通學生的學習進度有破壞性影響。普通學校教育工作者、普通學生以及家長也存在對殘疾人進入普通學校的排斥態(tài)度，這種社會排斥導致全納教育救助本身處于教育救助的“短板”，無法被全社會接受。不難看出，這些已確定的問題與缺乏全納教育救助理念有關，亟待國家和社會給予無障礙環(huán)境、相關的教學材料和設備、輔助專業(yè)人員等救助。
盡管有上述批評，通過全納教育救助將殘疾人教育主流化仍具有象征和實際意義：其象征意義是所有公民生來具有平等的尊嚴，不得不合理地區(qū)別對待，否則將與《公約》中的全納教育救助理念背道而馳。在實踐方面，全納強調(diào)并保證殘疾人和非殘疾人之間的平等教育權(quán)利和機會。殘疾人全納教育救助給予的不僅僅是受教育的資格，而且是一種賦權(quán)，一種圓滿實現(xiàn)受教育權(quán)的權(quán)利，一種實現(xiàn)其他權(quán)利，如生存權(quán)、知情權(quán)、就業(yè)權(quán)的決定性權(quán)利。隨著教育救助均衡化的普及，“因貧失學”的情況會日漸消弭，更為重要的問題是如何在實現(xiàn)共同富裕和中國式現(xiàn)代化的大目標下，更好地通過全納教育救助保障殘疾人的教育救助權(quán)，“通過提供一種具有文化適宜性的教育援助活動以彌補其再社會化的不足”。
(二) 主體“單一性”障礙
近年來，協(xié)同救助理論越來越受到推崇，其是在肯定責任政府理論基礎上的一種關于主體關系的擴充理論，這種協(xié)同關系具有開放性、透明性、包容性和責任性，參與的主體也是積極的、自愿的，并不具備強制性。隨著社會多元化發(fā)展，殘疾人可能會因缺乏資金、僵化的課程、難以適應的建筑物、未經(jīng)培訓的教師和許多其他因素而無法進入普通學校，多方面的準入障礙表明殘疾人全納教育救助已經(jīng)不單單依靠政府一方的力量。“義務主體理應得到相應擴充”，社會、學校、家庭和社區(qū)等都是殘疾人全納教育救助法律體系中不可或缺的力量，且需要在一定范圍內(nèi)，切實履行對殘疾人的全納教育救助責任，從而更好地保障每一位殘疾人的全納教育救助權(quán)。同時，在多元主體救助責任履行中，進行合理公正的責任劃分具有重要意義，否則將難以實現(xiàn)殘疾人全納教育救助的可持續(xù)發(fā)展。目前，在教育救助多主體責任的法律定位上，國家是教育救助首要的義務主體，提供教育救助是國家應盡的義務在學界已達成共識，但學校、社會組織、家庭和社區(qū)在救助主體的法律定位中處于何種位置，負有何種救助責任則并不清晰。
在我國目前的殘疾人教育救助實踐中，造成主體“單一性”障礙的原因有以下幾方面：一是立法保障不足。盡管有關殘疾人全納教育救助權(quán)的討論在國際上受到極大關注，但我國僅在教育法規(guī)和相關政策性文件中體現(xiàn)了一定的融合教育趨勢，缺乏保障殘疾人全納教育救助權(quán)利的立法，削弱了殘疾人利用其潛力實現(xiàn)未來發(fā)展的能力。同時，僅僅提出一系列政策來處理殘疾人教育救助權(quán)利，容易造成一種承諾保護殘疾人權(quán)利的虛假印象，因為政策本質(zhì)上不具有法律約束力，合法化被認為是賦予政策目標以實質(zhì)內(nèi)容的一種方式。因此，國家必須履行相應的義務，出臺全納教育救助法律，明確多元主體法律定位和職責劃分，促使全納教育救助成為可實現(xiàn)的優(yōu)先事項，而不是政策的繁榮。二是全納教育救助因缺乏訓練有素的教師隊伍而受阻。教師培訓和資格認定法律制度不健全是當前教師培訓難以落實及全納教育救助收效甚微、缺乏救助可持續(xù)性和公平性的主要原因。僅僅承認殘疾人受教育的權(quán)利并不能確保殘疾人接受教育，普校教育工作者是否有特殊教育經(jīng)驗是影響全納教育救助的關鍵。普通學校和特殊學校最大的區(qū)別就是普通學校缺少特教老師，較多主流學校的老師對“全納教育”不甚了解，雖然多數(shù)教師認為殘疾人有必要在主流環(huán)境中接受教育，但仍有少數(shù)教師主張隔離式的特殊教育，擔心殘疾人會影響健全兒童的學習?？梢姡厥饨逃龓熧Y配置普遍存在數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量結(jié)構(gòu)不平衡、區(qū)域結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等障礙，將破壞殘疾人納入正規(guī)學校課堂的努力。三是普通學校未達到為殘疾人提供合理便利的標準。如果平等受教育權(quán)利有任何意義，那就是必須根據(jù)殘疾情況為殘疾人的有效學習創(chuàng)造有利環(huán)境，否則構(gòu)成對平等受教育權(quán)的侵犯。全納教育注重的是相關學校的包容性程度，倡導校園設施以及課堂教學和活動參與的無障礙環(huán)境建設，為有特殊需求的殘疾人提供一種可供選擇的模式，以適應殘疾人的需求，最大限度地促進他們的學業(yè)和社會發(fā)展。但很多主流學校缺乏適于殘疾人教育需求的資源教室，即使存在，功能也十分有限，相關教材、教學用具、圖書館資料、器材等都無法達到無障礙環(huán)境建設的標準，例如不能及時提供聾啞學生專用助聽器、失聰兒童學習手語的手冊及盲人學生無障礙專用通道。此外，在教學方法上也較少考慮殘疾人的特殊需求，缺乏具有針對性的個別化教育計劃，服務救助還需增強。
殘疾人全納教育救助法律制度的完善是一個體系化的整體性努力，因此，對于這一制度體系中具有核心作用的關鍵主體要素之把握，亦不應是孤立與割裂的。不同主體要素間的相互影響和作用，共同決定著殘疾人教育救助法律制度的發(fā)展與完善方向。推進救助進程不能僅僅依靠政府這一單一主體要素，其他多元主體的力量也須充分發(fā)揮。政府在履行殘疾人全納教育救助義務的同時，也應引入“利益”要素，通過利益衡平與激勵增進社會組織、學校、家庭和社區(qū)的主體意識和積極性，共同助力殘疾人全納教育救助法律制度的實行。
(三) 體系“擠出性”障礙
我國目前仍處于普通學校和特殊教育學校平行獨立發(fā)展的雙軌制教育體系，將殘疾人和普通學生安置在不同的教育環(huán)境中，教育法與教育救助相關法律脫鉤，尚難適應我國全納教育救助法治轉(zhuǎn)型的需要。據(jù)統(tǒng)計，2020年我國殘疾兒童義務教育入學率已經(jīng)達到95%以上，但全納教育普及率不高，大約60%的殘疾人在特殊教育學校就讀。相比，國外多數(shù)國家已經(jīng)形成了以普通學校為基礎的單軌制全納教育體制，并根據(jù)學生的殘疾程度進行普通班、普通班學習和輔助的教學服務、普通學校特教班、特殊學校、寄宿學校的上下流動。如美國普通學校中包括了13種類型的殘疾人，殘疾人在普通班級、資源教室、普通學校特教班等融合教育機構(gòu)中接受教育的比例總計達到了94.8%。可見，雙軌制的教育體系對殘疾人全納教育救助造成了“擠出性”障礙，是制約全納教育救助的根本因素，其現(xiàn)實局限體現(xiàn)為以下幾個方面：
第一，特殊教育學校的教學理念、目標、方法、內(nèi)容以及師資質(zhì)量等都呈現(xiàn)出與普通學校和社會脫節(jié)的現(xiàn)象。不可否認，特殊教育學校在殘疾人教育發(fā)展過程中發(fā)揮了一定的歷史性作用，通過專業(yè)的教師實現(xiàn)殘疾人的受教育權(quán)，“開辟了使殘疾人受到適合其特點教育的途徑，培養(yǎng)出了對社會做出有益貢獻的殘疾人，使他們成為社會上的平等成員”。但將殘疾人接受教育的范圍和半徑限制在特殊教育學校內(nèi)，造成了分化式的隔離教育，將殘疾人從其文化和社會中連根拔起，產(chǎn)生了“殘疾與主流”二元制的社會分流，不利于全納教育救助針對殘疾人價值定位的生成，更不利于殘疾人的成長和發(fā)展。
第二，導致全納教育救助在實踐過程中權(quán)責不明和對象不清。殘疾人教育救助究竟屬于“特殊教育領域”還是“普通教育和社會公共事業(yè)領域”？這個問題導致全納教育救助“難以實現(xiàn)”，這種“難以實現(xiàn)”的最根本原因是“誰應該對殘疾人負有教育的責任”？在權(quán)責不明的狀況下無法真正實現(xiàn)“權(quán)利和義務”狀態(tài)下的殘疾人全納教育救助。此外，還導致了全納對象的模糊不清。全納教育究竟面對的是殘疾人還是所有學生？在雙軌制的邏輯框架下，全納教育面對的只是狹窄的殘疾人群體。倘若只是殘疾人需要接受全納教育，那么把融合和接納殘疾人歸為普通群體的“責任和義務”的產(chǎn)生基礎是什么？倘若我們僅僅用“社會的美德”和“傳承的道德”來予以解釋，顯然蒼白無力！
第三，雙軌制教育體制導致了“普校和特校”教育救助資源的分配不公平。政府往往更多地將救助資金投入在特殊教育學校來救助殘疾人，較少救助基于全納教育理念在主流環(huán)境中接受教育的殘疾人。救助資金投入上的巨大差異削弱了旨在提供全納教育救助的努力，因為它通過鼓勵殘疾人的平行教育系統(tǒng)，延續(xù)和鞏固了社會排斥，導致全納教育理念施行的障礙，全納教育救助效果和質(zhì)量堪憂。
第四，雙軌制教育體制要求分類確定殘疾人屬于“普校”還是“特校”，這種做法強調(diào)或側(cè)重于他們的缺陷，而不是環(huán)境限制，例如缺乏實際出入便利、足夠的設備和特殊教育的可獲得性。因此，全納教育救助需要轉(zhuǎn)變雙軌制的教育體系，不應該有兩個平行的教育系統(tǒng)：一個為殘疾人，一個為非殘疾人，而是必須在主流教育機構(gòu)中為殘疾人提供教育救助，從體制上杜絕隱形的社會分層。換句話說，未提供殘疾人需要的救助而將殘疾人排除在主流教育之外剝奪了他們的權(quán)利，未來還應進行必要的調(diào)整和修改以適應殘疾人更廣泛的能力，保障殘疾人融入主流教育和社會生活的權(quán)利。
(四) 監(jiān)管“缺位性”障礙
全納教育賦能殘疾人教育救助的法治化離不開監(jiān)督制度的運行，與全納教育救助相關的殘疾人信息登記與救助資格認定、殘疾人教育安置與教育培養(yǎng)、全納教育救助資源的合理利用和全納教育救助評估等事關殘疾人合法教育權(quán)益保障的多方面責任落實都離不開系統(tǒng)監(jiān)督制度的保障和落實。但由于殘疾人全納教育救助制度尚處于探索完善階段，當前《條例》中并未涉及有關殘疾人全納教育救助監(jiān)督的問題，只提到了政府對實施義務教育的工作進行監(jiān)督的建議。有關全納教育救助的監(jiān)督制度這一核心問題還停留在理論上的討論，在監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)仍存在不足，缺乏可操作性。因此，如何通過完善全納教育救助監(jiān)督制度來平衡給予政府、學校的自由度和既定標準也是未來殘疾人全納教育救助法治化發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。
一是未實現(xiàn)權(quán)力與監(jiān)督的分離。全納教育救助的主導權(quán)力屬于政府，政府相關部門是否正確用權(quán)、謹慎履責，對于全納教育救助的實現(xiàn)至關重要。但是《條例》并未嚴實權(quán)力制約機制，并將監(jiān)督這一關鍵性權(quán)利賦予同時享有治權(quán)的政府?！稐l例》第12條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府對實施義務教育的工作進行監(jiān)督、指導、檢查，應當包括對殘疾兒童、少年實施義務教育工作的監(jiān)督、指導、檢查。”監(jiān)督的目的本就是出于監(jiān)督公權(quán)力合法運行與否，但全納教育救助治權(quán)與監(jiān)督權(quán)利的主體尚未分離，很難真正發(fā)揮監(jiān)督的實效，容易產(chǎn)生行政負責人一言堂和行政懶政現(xiàn)象。因此，亟待做出制度創(chuàng)新，建立獨立且權(quán)威的殘疾人全納教育救助維權(quán)和訴求表達機制，更好地發(fā)揮殘疾人全納教育救助監(jiān)督實效。
二是監(jiān)督評估制度缺失?？茖W高效的全納教育救助評估制度是開展全納教育救助工作的重要基礎。當前殘疾人全納教育救助評估網(wǎng)絡十分薄弱，評估主體范圍狹窄，評估方式效率過低。評估制度漏洞的存在導致殘疾人全納教育救助監(jiān)督制度的乏力，對全納教育救助過程中的堵點問題發(fā)現(xiàn)不足，不利于全納教育救助責任的落實和教育資源的合理利用，無法滿足科學監(jiān)督的要求。
三是全納教育救助責任追究制度存在不足。全納教育救助領域涉及多個責任主體，職能劃分復雜，影響全納教育救助監(jiān)督作用發(fā)揮的主要問題是監(jiān)督主體和監(jiān)督職能分散，跨部門監(jiān)督機制不健全，且監(jiān)督過程中存在信息不對稱問題，導致全納教育救助監(jiān)督制度的可操作性和時效性不足，責任缺位問題頻發(fā)卻得不到有力追究。因此，全納教育救助多元責任主體的責任追究制度如何進一步完善，仍然是亟須回應的現(xiàn)實問題。
三、全納視角下消解殘疾人教育救助法治困境的出路
全納教育視角為未來殘疾人教育救助法律制度建構(gòu)開拓了新的發(fā)展方向，是教育公平和社會文明的體現(xiàn)。但殘疾人全納教育救助設想和現(xiàn)實之間存在一定的差距，需要嚴密的法律制度設計確保其落實。針對上述殘疾人全納教育救助中存在的法治困境，有必要提出全納教育視閾下殘疾人教育救助的進路選擇，進一步研究全納教育救助的立法理念和教育體制保障問題，厘清各全納教育救助法律主體之間的權(quán)利義務關系，構(gòu)建殘疾人全納教育救助監(jiān)督體系，實現(xiàn)物質(zhì)幫助向內(nèi)源型服務救助的轉(zhuǎn)變，提升殘疾人教育救助福利，促進殘疾人受教育權(quán)的充分實現(xiàn)。
(一) 引介殘疾人全納教育救助法治理念
當前關于殘疾人教育救助的觀念發(fā)生了實質(zhì)意義的轉(zhuǎn)變，從殘疾的生物醫(yī)學模式向殘疾的社會權(quán)利模式過渡。“醫(yī)學”模式認為殘疾人的缺陷是固有的，自然地將其排除在參與主流文化外。如《世界人權(quán)宣言》將殘疾與失業(yè)、疾病、老年和喪偶等個人無法控制的情況混為一談，盡管其中規(guī)定了受教育的權(quán)利，卻沒有明確各國應采取哪些措施來確保這些權(quán)利。我國1982年《憲法》規(guī)定所有公民有受教育的權(quán)利。但《憲法》第45條重復了《世界人權(quán)宣言》中以醫(yī)學模式為基礎的語言，并申明國家應為殘疾人提供物質(zhì)幫助，安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的教育。此外，《殘疾人保障法》第2條還將殘疾人歸類為“異常” ，同樣從醫(yī)學模式而非社會權(quán)利模式界定殘疾，該定義對后續(xù)條款的解釋都有負面影響。而“社會權(quán)利”模式實現(xiàn)了從排斥到包容的范式轉(zhuǎn)變，包括兩個要素：一是承認殘疾人固有的基本人權(quán)，包括人格尊嚴權(quán)和受教育權(quán)，并在可行的范圍內(nèi)讓殘疾人在普通教育系統(tǒng)中接受與非殘疾人平等的教育。要求國家盡可能向殘疾人及其家庭提供援助，這種援助應“以有利于實現(xiàn)盡可能充分的社會融合和個人發(fā)展的方式，確保殘疾人能夠有效獲得和接受教育”，承認和尊重能力差異，消解殘疾人享受全納教育權(quán)利的障礙，其宗旨是承認殘疾人有權(quán)接受能充分發(fā)揮其潛力的教育救助方式，更加注重殘疾人的權(quán)利和能力。二是強調(diào)了殘疾在很大程度上是社會即外界障礙造成的，并要求國家和社會承擔對殘疾人進行全納教育救助的責任，通過合理的制度設計，重塑當前的教育救助方式，轉(zhuǎn)變目前殘疾人教育救助主要局限于減輕教育負擔的單一物質(zhì)救助功能，積極促進殘疾人自我能力發(fā)展、心理健康改善及挖掘他們潛力等綜合性功能，從而實現(xiàn)向內(nèi)源型教育救助轉(zhuǎn)型的功能重塑。內(nèi)源型教育救助不是對傳統(tǒng)物質(zhì)救助方式的否認，如援助性的補助金、助學貸款、獎學金、勤工助學等，而是強調(diào)這些援助最終不能離開全納教育的法治理念。
社會權(quán)利模式處理殘疾人教育問題的方法是權(quán)利和支持，應從人權(quán)角度處理殘疾人教育救助，“從曾經(jīng)的弱者關懷范式轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展主義理念”，在包容性環(huán)境中為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)教育救助。在操作層面，應通過立法形式在殘疾人教育救助領域引入和堅持“全納教育”的核心理念，改革現(xiàn)有殘疾人教育救助法律體系，實現(xiàn)全納教育與殘疾人教育救助法律體系內(nèi)容的共變，解決全納教育救助的合法性問題，并使全納教育救助行為更具公平性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、約束性和可持續(xù)性?？紤]到社會救助法尚未出臺，可以先制定一部專門的“教育救助條例”，國務院民政部門也可聯(lián)合財政、教育等部門制定具體制度對救助對象認定、救助方式、救助標準進行補充。此外，現(xiàn)有的《條例》層級較低，應制定體現(xiàn)全納教育理念的“殘疾人教育法”，以指導后續(xù)法規(guī)和政策的制定。通過全納教育救助的法律化：從政策性文件轉(zhuǎn)向規(guī)范性法律文件，明確各主體的權(quán)利義務關系，確保殘疾人能在全納教育視角下享有教育救助的權(quán)利，以符合《公約》將包容性教育視為一項基本人權(quán)的觀點，接納更多類型的殘疾人進入正規(guī)學校學習，實現(xiàn)對殘疾人的增能型教育救助并走向法治化的軌道。
(二) 明晰殘疾人全納教育救助多元責任主體法律定位
為了消除殘疾人全納教育救助法律的執(zhí)行因缺乏資金、師資、無障礙教育環(huán)境以及個性化支持而受到的阻礙，殘疾人全納教育救助既需要法治理念的引導，又需要微觀的主體責任制度使之具體化。為此，我國應逐步建立起政府、社會、學校、家庭和社區(qū)“五位一體”的教育救助主體結(jié)構(gòu)，并合理配置主體間權(quán)利義務關系，充分調(diào)動各主體的積極性，形成殘疾人全納教育救助主體法律制度體系的良性閉環(huán)，更好保障殘疾人全納教育救助的施行和落地。
1. 以政府為主導提供全納教育救助的法定義務
殘疾人享有教育救助權(quán)，政府為殘疾人提供教育救助是其合法性存在的基礎和義不容辭的責任。同時，平等原則要求采取平權(quán)行動，以便消除特殊情況下的條件歧視。以全納教育救助為伴隨特征的社會權(quán)利模式為政府應對殘疾人教育救助的挑戰(zhàn)和需求提供了一個適當?shù)目蚣?，殘疾人的尊嚴和主體性被賦予實際意義，但同時也意味著政府必須履行相應的救助義務，提供特別的行政支持，使全納教育救助得以運作，確保給予殘疾人不受歧視的接受普通教育的機會，使殘疾人盡可能與普通學校的同齡人融合并獲得實際有效的學習。
首先，殘疾人全納教育救助的實質(zhì)是“如何提供一個沒有障礙的軟環(huán)境和硬環(huán)境”，讓殘疾人更好地參與社會，培養(yǎng)和發(fā)揮其可能具有的某種特長。實現(xiàn)這一目標需要健全以政府為主導的多渠道救助資金保障機制，大力發(fā)展全納教育救助服務，政府既可以直接給予服務提供者補貼，也可以與社會組織訂立契約，協(xié)議由政府資助，由社會組織提供服務。政府可通過市場購買教育服務，提出具體的教育救助服務項目，由社會組織制定具體的實施方案，再由政府選擇優(yōu)勝的具體方案并與方案制定者簽訂資助協(xié)議。
其次，應當建立一個專門負責殘疾人教育救助的具體政府機構(gòu)，并提高教育救助基層人員專業(yè)水平和服務水平。一個單獨的行政機構(gòu)通常能夠有效地捍衛(wèi)殘疾人的具體利益，確保他們的教育資源，并協(xié)調(diào)為殘疾人提供教育救助的各種組織之間的關系。從殘疾人的權(quán)利主體地位出發(fā)，救助機關有義務聯(lián)合教育部門以最適當?shù)姆绞较驓埣踩颂峁┙逃戎?，如在有聲讀物、盲文教材、桌椅設備、輪椅等方面提供合理便利，提供交互性強的教學材料、特殊教育儀器、特殊教育圖書室等，以實現(xiàn)最大化學術和多元平等的學習氛圍。還可在地方建立全納教育專家委員會，負責指導全納教育，培訓專業(yè)教師，引導家長進行家庭教育，調(diào)解爭議等。
最后，建立殘疾人入學、轉(zhuǎn)學的登記制度和一系列爭議解決機制和追責機制，完善申請、核準、審批與監(jiān)督的整個救助工作流程，專門成立具有社會參與性質(zhì)的教育救助維權(quán)中心，對教育救助的實施進行系統(tǒng)監(jiān)管與評估，對拒收殘疾人的普校追究行政責任，對違法行為給予相應的法律制裁，以確保教育救助的法治化監(jiān)管。
2. 以社會力量為補充的全納教育救助服務責任
全納教育救助在其發(fā)展過程中，遇到了很多挑戰(zhàn)與困難，其中一個重要原因就是缺乏持續(xù)而廣泛的專業(yè)化社會服務救助?；诠策x擇理論，民主政府的社會政策往往有一種“中位取向”，很難滿足殘疾弱勢群體的特殊需要。而社會力量的積極參與能有效彌補政府在殘疾人全納教育救助中的不足，為殘疾人提供教育資助、心理引導、就業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)培訓、崗前訓練等各項服務，提高全納教育救助效率。
首先，針對殘疾人進行全納教育救助是一個人權(quán)問題，也是一個經(jīng)濟問題。資金匱乏阻礙了為殘疾人提供普及性教育救助的能力，是殘疾人遭受社會排斥的關鍵風險因素。目前財政和家庭支持占據(jù)教育救助的絕對主流，社會力量對殘疾人的扶持力度還嚴重不足。因此，應動員社會工作服務機構(gòu)、政府主導下的行政性事業(yè)單位等各級殘疾人聯(lián)合會、民間組織、慈善機構(gòu)、企業(yè)(如銀行)、科研院所、NGO和個人等社會力量參與殘疾人教育救助，鼓勵社會力量設立非政府教育基金，并針對投資教育救助的企業(yè)和個人給予稅收優(yōu)惠，為殘疾人提供物質(zhì)幫助。其次，需發(fā)揮專業(yè)社會工作者在殘疾人教育救助服務中的獨特優(yōu)勢，為殘疾人提供專業(yè)的輔助器械、環(huán)境、心理服務和教育培訓服務，增強殘疾人的主體性和權(quán)能感，使殘疾人有更加積極的自我認知和自我完善意識。比如，殘疾人由于長時間的壓抑有可能導致其心理發(fā)生扭曲，變得孤僻和不愛交流，即使長大后進入社會也很難適應。為了促進殘疾人的身心健康成長，在開展殘疾人教育救助的過程中，可以聘請專門的心理專家或者是醫(yī)療服務人員定期對殘疾人的心理狀況進行檢查，對于出現(xiàn)異常狀況的殘疾人及時展開治療，給予殘疾人心理健康引導。最后，教育救助的可持續(xù)性是教育救助的必然要求，應實現(xiàn)殘疾人教育救助與就業(yè)救助的有效銜接。由公共就業(yè)服務機構(gòu)、社會工作機構(gòu)及社會工作者向殘疾人免費提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹及職業(yè)指導等專業(yè)的社會工作服務，提供相關費用減免、貸款貼息等支持，使得殘疾人教育救助不止步于“畢業(yè)”，而持續(xù)至“就業(yè)”。
3. 以學校為中心的全納教育救助的可行性
全納教育救助面臨的越來越大的挑戰(zhàn)是學校為學生提供什么、如何提供以及能否滿足殘疾人的個人需求。但目前學校擁有太多的自由裁量權(quán)，也沒有足夠的基準來評估進展?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?3條要求根據(jù)殘疾類別或殘疾個人的需求和能力采用普通或特殊兩種教育方法，而不是承認殘疾人可獲得的一系列選擇和服務。如果沒有明確的結(jié)果目標，學校可能會做出實際上不會增加殘疾人受教育機會的救助決定。因此，為了確保全納教育救助的落實，學校需要進行系統(tǒng)的變革，承認每個孩子都有獨特的特點、興趣、能力和學習需求，各類教育機構(gòu)，無論是以公立形式開辦，還是以私營形式存在，都應以殘疾人的教育需求為中心提供個性化救助。
一是健全全納教育教師培訓法律制度。有特殊教育需求的學生是一個極其脆弱的群體，主流學校有特殊教育經(jīng)驗的教師可以有效地減少課堂上對殘疾人的偏見，是提升全納教育救助質(zhì)量的關鍵力量。因此，健全教師崗前或在職培訓的系統(tǒng)化法律制度是全納教育救助的必要前提。應以師范院校培養(yǎng)為主，并建立專門的全納教育教師培訓機構(gòu)，將有針對性的特殊教育專題培訓納入職前和在職培訓，并修訂現(xiàn)有特教津貼的適用范圍，落實全納教育教師培訓的經(jīng)費保障。進一步加大普校教師對全納教育理念的認同，提升主流學?，F(xiàn)有師資的專業(yè)化水平、業(yè)務素質(zhì)和特殊教育施教能力，使其有能力貫徹殘疾人全納教育救助，將殘疾人的需求與教學相匹配。
二是建立“雙證式”全納教育教師資格準入制度。為實現(xiàn)依法治教，亟須對全納教育教師實行法定職業(yè)資格認定制度，助力全納教育走向規(guī)范化和法治化。當前美國在全納教育師資的資格認定領域成效顯著，可借鑒其有益經(jīng)驗，修訂現(xiàn)行《條例》中要求“普通教師資格+特殊教育專業(yè)培訓并考核合格”的“單證式”模式，采取“雙證式”全納教育教師資格認定模式。在推行全納教育救助的進程中，要求全納學校的教師同時具有普通教育教師資格證與特殊教育教師資格證，并明確專業(yè)教師的資格標準，包括殘疾學生資格認定、殘疾人教育需求評估、必備的特教技能、殘疾人教學方法和個別化教育計劃的設置等內(nèi)容。為迎合我國當前全納教育教師隊伍建設不足的現(xiàn)實性問題，可借鑒英國證書激勵制度，將特殊教師資格證書的獲得與政府對特殊教育人才的職稱評聘、績效工資、特教津貼等傾斜政策相掛鉤，從而起到激勵作用。
三是加強普通學校無障礙環(huán)境標準化建設法律制度。要基于生命歷程的視角定位，“在制度上不斷消除阻礙公民平等實現(xiàn)受教育權(quán)的障礙，構(gòu)建全生命周期的無障礙教育體系”。在新建或改造校舍的過程中，應秉持通用設計(ULD)的理念，即以最不便利群體為參考標準，使教育系統(tǒng)的任何公共空間設計與實施采取彈性最大與包容性最大的方式進行，如門的開關采取感應式；通過安裝坡道來改造一些現(xiàn)有的學校建筑；提供無障礙課程、無障礙教學媒體和技術、替代交流模式和替代學習策略等無障礙學習環(huán)境或其他合理便利等。通用設計理念旨在改善主流學校無障礙環(huán)境建設滯后與合理便利匱乏的現(xiàn)狀，幫助殘疾人克服受教育的環(huán)境障礙，依據(jù)殘疾人的多樣化需求作出相應的調(diào)整，確保殘疾人更加有效地使用學校設施參與到普通學校的學習中，使其在全納教育中獲益。
四是制定個性化教學方案，同步建立跟蹤反饋機制。賦予學校“彈性”調(diào)整教學方法和教學內(nèi)容的權(quán)利，以滿足不同殘疾人的學習需求。通過互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和信息云計算等數(shù)據(jù)先導技術了解殘疾人的個人情況、家庭狀況、救助需要、教育需求等信息，繼而對智力障礙型兒童、心理障礙型兒童、身體殘疾型兒童等身心發(fā)展及智力水平存在差異的殘疾人的教育救助方式進行類型劃分，制定個性化救助方案，增強殘疾人個性化服務救助的可及性，以確保殘疾人的充分參與，更好實現(xiàn)殘疾人的全納教育救助權(quán)。
4. 家庭介入殘疾人全納教育救助的合理性
殘疾人最初從家庭文化中領悟因病致窮所帶來的物質(zhì)匱乏，加之生理殘疾所帶來的自卑、孤獨、脆弱、偏激傾向等情緒導致殘疾人自小就飽受負面心理影響，學習能力上的弱勢加上社會交流障礙，造成他們受教育機會減少和貧困的代際傳遞。因此，殘疾人的父母、照料者或監(jiān)護人應當成為殘疾人全納教育救助實施的重要力量，只有充分發(fā)揮家庭救助功能，才能從整體上形成家庭保障與社會救助的互補互促的良性關系。
從合理性上分析，家庭介入殘疾人全納教育救助包括賦予權(quán)利和課予義務兩方面。在權(quán)利賦予方面，應從法律層面上明確殘疾人父母、照料者或監(jiān)護人的權(quán)利，賦予其參與安置、獲得相關信息和資料、參與特殊教育需要評估、參與個人教學計劃的制定和修改以及反對和上訴的權(quán)利，并細化參與程序規(guī)定，提高其對全納教育救助的認知度和積極性。同時，如果一味增加政府投入，單單采用一種“輸血式”的救助方式，不僅會增加政府負擔，而且會造成殘疾家庭的福利依賴，這在國外已有深刻的教訓。因此，在課予義務方面，殘疾人家庭有必要向殘疾人提供“特別援助或照顧”，樹立正確的家庭教育觀，尊重殘疾人個體差異，相機而教，以確保其自尊、自立，并以孩子的精神和身體能力為準積極參與社會、文化和教育活動，擔當起應有的家庭互助義務和救助責任，獨立自強擺脫福利依賴。
此外，殘疾人的父母、照料者或監(jiān)護人又是社會救助的主要救助對象。殘疾人的身體特點決定了其在生活中需要家庭成員的陪伴與照顧，導致殘疾人的父母、照料者或監(jiān)護人就業(yè)條件并不理想，極易因突發(fā)或內(nèi)生原因陷入貧困，家長忙于奔波維持生計更是造成了對殘疾人的忽視，不利于殘疾人的成長。所以，家庭具有雙重身份，既是教育救助的主要參與者，也是教育救助的主要救助對象，政府和社會需要重點關注這些家庭中的困難人群。
5.社區(qū)參與殘疾人全納教育救助的規(guī)范性
城鎮(zhèn)化進程的加快推動了社區(qū)建設，社區(qū)是由空間距離較小的人群組成的社會生活共同體，是微觀社會的組織形態(tài)，中觀社會的細胞，也是連接政權(quán)機構(gòu)與居民的紐帶。為更好實現(xiàn)全納教育救助的職能分工，殘疾人全納教育救助的重心還應當由政府逐步向基層下沉，通過基層提供一定的場域機制。從空間上看，村(居)委會的自治是社區(qū)教育救助多元的基層組織，社區(qū)實現(xiàn)了殘疾人的相對集中化；從時間上看，社區(qū)教育救助貫穿于殘疾兒童、青年、中年、老年的全過程。因此，社區(qū)教育救助具有多元性、倡導性、普惠性、自愿性、隨機性等特點，有條件成為全納教育救助的重要手段，亟待將社區(qū)這一主體落實于殘疾人全納教育救助責任承擔的制度設計中，通過社區(qū)這個載體發(fā)揮全納教育救助造血功能，由社區(qū)教育組織者和工作者在實踐中對殘疾人進行救助服務。
如上所述，社區(qū)參與全納教育救助非常必要，但最重要的是能否充分實現(xiàn)社區(qū)教育救助的普惠性，并克服其主觀性和隨機性，讓殘疾人真正受惠。英國的“社區(qū)中心”、美國的“社區(qū)學院”、日本的“公共機構(gòu)”、德國的“鄰里之家”和北歐的“民眾學校”等都是得到實踐證明的社區(qū)參與全納教育救助的成功范式，值得借鑒。但我國社區(qū)教育救助與發(fā)達國家的不同在于政府在一定程度上起決定性作用，社區(qū)僅僅是辦事機構(gòu)，市場機制一直游離于社區(qū)教育救助體系外。為實現(xiàn)由“學校—行政型”向“社區(qū)—市場型”轉(zhuǎn)變，還需進一步規(guī)范社區(qū)參與全納教育救助的產(chǎn)生、實施、領導計劃等問題，對殘疾人進行有效教育并采用一種教育資源集合體系的范式，開發(fā)、利用、整合學校、社區(qū)、社會機構(gòu)的教育資源，發(fā)揮救助模式的社區(qū)特色，宣傳全納教育理念并借助社區(qū)與學校的協(xié)作組織殘疾人參加旨在促進個體全面發(fā)展和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的教育活動，透過全納教育救助提高殘疾人社會參與度，賦能殘疾人建立對學習社群的歸屬感，從而豐富殘疾人的情感寄托，使社區(qū)成為殘疾人社會化的基礎空間。
(三) 實現(xiàn)教育法與殘疾人全納教育救助的互構(gòu)
針對目前雙軌制的教育體制，需要明晰全納教育在教育救助中的定位，普通教育系統(tǒng)接納和實施全納教育的法理基礎在于全納教育所覆蓋的是公共全體，而不僅僅是殘疾人的特權(quán)。殘疾人廣泛參與到普通學校的同時，也能夠形成殘疾人和普通學生之間的排斥或接納、沖突或融合，使全納教育理念成為社會大眾的普遍性共識并凝結(jié)多元平等的社會價值觀。因此，針對前述體系“擠出性”障礙問題，應從教育法層面出發(fā)，規(guī)定所有殘疾人都有權(quán)利在普通的正規(guī)學校就學，并修訂《條例》相關內(nèi)容，改變現(xiàn)有規(guī)定對特殊教育學校重視程度畸重的現(xiàn)狀。明確規(guī)定在保證殘疾人進入普通學校的同時，為殘疾人提供相應的教育救助服務，盡可能提高殘疾人全納教育普及率，不至于因其自身殘疾而遭遇社會排斥，淪為社會的邊緣群體。必須在單一軌道系統(tǒng)即全納教育系統(tǒng)下將殘疾人納入主流教育系統(tǒng)，它集合了所有在一個系統(tǒng)中的學習者，包括有殘疾的和沒有殘疾的。
具體來講，教育法可采取“一般+例外”的立法模式，殘疾人有權(quán)在“全納教育”視角下“優(yōu)先采取普通教育方式”為原則，通過特殊學校提供教育是例外。針對殘疾人進入普通學校制定一系列救助措施，在殘疾人評估認定機制、就近入學制度、隨班就讀資源支持、教育教學以及教師專業(yè)能力方面作出細致規(guī)定。從立法層面最大限度地將殘疾人融入普通學校進行學習，并為特殊學校教育和普通學校教育營造相互轉(zhuǎn)化的通道，實現(xiàn)特殊教育和主流教育的對口銜接。立法不應該假設一種方法比另一種方法更可取，全納教育救助并不意味著學生永遠不能受益于特殊教育，而是出于特殊學校的學生往往被隔離和邊緣化，無法享受主流學校學生所能獲得的一系列學術和娛樂機會，而全納教育理念下的教育救助為大多數(shù)殘疾人提供了提升自身能力的最佳機會。如果只有特殊學?；驒C構(gòu)的教育環(huán)境能夠滿足個別殘疾人的需要，則應根據(jù)具體情況考慮這一規(guī)則的例外情況。否則，將有特殊教育需求的學生引入主流教育機構(gòu)，不考慮他們的應對能力相當于迫使“個人在主流環(huán)境中沉浮”，這可能對他們有害。換句話說，是否將殘疾人納入主流學校，首要考慮的是殘疾人的最大利益原則，應通過評估教育環(huán)境的適宜性得出結(jié)論。但將兒童安置在特殊環(huán)境中學習的理念是不正確的，不得將此理解為一項普遍適用的原則，如果主流教育系統(tǒng)為有特殊需求的學生提供了足夠的便利，那么殘疾人融入主流教育系統(tǒng)是完全合適的。正確的做法是，在普通教育體制內(nèi)為特殊教育營造制度性的出口，將特殊教育的可取之處作為主流化學校的有益補充，實現(xiàn)兩種教育救助制度間的有條件轉(zhuǎn)化，以避免當下因主流教育的配套制度性欠缺而造成殘疾人無法融入的問題，從而弱化了全納教育救助存在的正當性。此外，應賦予和尊重殘疾人及家長接受教育救助的自由選擇權(quán)，由教育救助機關及其工作者根據(jù)學生的個人需求確定學生的理想安置。
此外，應實現(xiàn)殘疾人教育“線下”到“線上”的銜接，對于當前不能離開看護人的重度殘疾人或因行動不便等其他原因無法入校接受教育的殘疾人，可以突破時間和空間限制，采取特殊教育學?；驓埣踩烁＠麢C構(gòu)教育、送教上門、社區(qū)融合課堂及網(wǎng)絡遠程教育平臺、網(wǎng)上視頻公開課等多樣化的適宜性教育救助服務方式，也可通過政府購買的方式使殘疾人通過多種新興科技途徑獲得教育知識。為此，政府應創(chuàng)造條件，鼓勵殘疾人網(wǎng)絡應用工具和軟件的開發(fā)與普及，推進殘疾人智能設備的發(fā)展，構(gòu)建殘疾人自主學習、師生互動、協(xié)作交流的網(wǎng)絡教育學習平臺，彌補實體特殊教育環(huán)境設施缺乏的問題。同時，加強對送教上門救助形式的統(tǒng)一規(guī)范性資質(zhì)要求，建立專門的送教上門認證體系，并對教育救助的結(jié)果進行評價，為殘疾人教育救助的健康發(fā)展提供制度性約束。
(四) 建立殘疾人全納教育救助監(jiān)督制度
建立殘疾人全納教育救助監(jiān)督制度是保障政府、學校全納教育救助義務規(guī)范性、有效性展開和全納教育救助資源透明化流動的前提條件。為平等保障每一位殘疾人的全納教育救助權(quán)利，應構(gòu)建起“政府主導——社會參與——決策聽證——責任追究”這一全程、全方位的監(jiān)督體系。
一是設立全納教育救助專職委員制度。為有效應對殘疾人全納教育救助實施監(jiān)督機制不健全的問題，從有利于暢通殘疾人維權(quán)渠道的角度出發(fā)，合理借鑒瑞典議會監(jiān)察專員制度，在我國各級人大常委會設立獨立于司法和行政機關的殘疾人全納教育救助專職委員，專司殘疾人全納教育救助權(quán)利保障工作。專職委員制度的設立有利于銜接全納教育救助的咨詢投訴制度，由專職委員受理公民的咨詢與投訴并展開調(diào)查處理，構(gòu)建起殘疾人全納教育需求回應機制。專職委員對于涉及殘疾人全納教育救助權(quán)保障相關的咨詢應盡快給予答復，對于涉及社會公眾或者家長的全納教育救助投訴應及時予以處理，對于學校違反規(guī)范化辦學事項的投訴應及時調(diào)查取證，并將結(jié)果反饋給投訴人，及時督查政府義務履行失當或?qū)W校違規(guī)履行的整改進度，并將結(jié)果進行公開。
二是建立數(shù)字化滿意度測評制度。允許社會成員參與評價和監(jiān)督是擴大社會參與全納教育救助監(jiān)督的路徑之一，也是實現(xiàn)全納教育救助公平的重要制度表征。建議推進數(shù)字化監(jiān)督評估平臺，兼顧地區(qū)間差異，由當?shù)厣鐣蓡T對教師、學校、政府的滿意度進行測評，及時評估和掌握全納教育救助成效，依法向社會公開，并將結(jié)果與師德考核、學校考核和政府的年度教育綜合督導結(jié)果掛鉤，使得增強殘疾人的自立能力和社會融入能力成為教師、學校和政府相關部門的共同目標。
三是設立全納教育救助決策制定和執(zhí)行的聽證會制度。聽證不再只是對個案化的行政決定過程加以限制，也開始被視為行政決策的重要環(huán)節(jié)。政府做出與殘疾弱勢群體切身利益相關的全納教育救助決策是“國家運用公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會各種利益主體與利益集團的利益”之行為，應組織殘疾人家長、相關專家和社會利益相關者參加聽證會，聽取各方意見，由社會和政府協(xié)商對話，通過高效的信息溝通機制消解信息不對稱難題，維護不同群體的全納教育救助話語權(quán)，通過一種規(guī)范和公開透明的程序設置實現(xiàn)有效和科學的全納教育救助決策，在提高決策效率的同時增強決策的理性，滿足殘疾人及其家長的利益需求。
四是明確全納教育救助責任追究制度的標準化依據(jù)。理順權(quán)責只是全納教育救助法治化的前端條件，為保證不同主體責任的落實，相應的責任追究制度必不可少。應建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，對國家、社會、學校、家庭和社區(qū)等不同層面的關鍵職責予以劃分，通過法律明晰全納教育救助責任追究制度的標準化依據(jù)，將各主體依據(jù)法律定位應承擔的責任進行系統(tǒng)化整合。既要維系和規(guī)范不同責任主體之間的協(xié)同合作，又要對責任履行與否進行評判，使法律至上和權(quán)利平等構(gòu)成殘疾人全納教育救助法治化的基本公理。此外，為更好地激勵相關責任主體推行全納教育救助，還應當建立容錯糾錯機制的具體啟動制度，寬容責任主體在全納教育救助改革創(chuàng)新中的失誤問題。
四、結(jié)語
人類福利得到改善的決定性要素不是空間、能源和耕地，而是教育對人口高質(zhì)量發(fā)展所發(fā)揮的巨大作用。教育是公民個人自由全面發(fā)展的保障，然而整體上，我國仍存在因無法上學或無平等條件享受受教育權(quán)利的殘疾弱勢群體。全納教育的視角對殘疾人教育救助具有重要的意義，于殘疾人而言，能夠從排斥走向融合，通過全納教育救助獲得健康的身心發(fā)展；于社會而言，全納教育救助理念轉(zhuǎn)變了社會對殘疾人救助的觀念，推進了社會的精神文明建設。殘疾人全納教育救助應實現(xiàn)由物質(zhì)型救助向服務型救助、由生存型救助向發(fā)展型救助、由輸血型救助向造血型救助、由結(jié)果型救助向過程型救助的“有學上到上好學”的邏輯轉(zhuǎn)型，打通殘疾人教育救助的最后一公里。但目前還面臨全納教育救助需求的迫切性與教育救助法治化滯后之間的矛盾以及全納教育救助體系與當前教育體系相脫節(jié)的窘境等諸多障礙，未來應在積極借鑒國外先進制度設計的同時，立足于我國殘疾人全納教育救助的羈絆問題，深入研究，結(jié)合國情建立更為系統(tǒng)的殘疾人全納教育救助體系，從而更加有效地實現(xiàn)殘疾人的受教育權(quán)。
【作者簡介：王素芬(1970-)，女，遼寧臺安人，法學博士，經(jīng)濟學博士后，遼寧大學法學院教授，博士生導師，研究方向：勞動與社會保障法學； 楊曉婷(1996-)，女，山西晉中人，遼寧大學法學院2021級博士研究生，研究方向：勞動與社會保障法學?！?/p>
【基金項目：國家社科基金一般項目“社會救助法中積極就業(yè)的法律實現(xiàn)機制研究”(21BFX127)階段性成果?！?/p>
Abstract：Inclusive education is the mainstream of developing education for persons with disabilities worldwide. It advocates the recognition and protection of the right of persons with disabilities to receive inclusive education in mainstream schools. From the perspective of inclusive education，the education assistance system for persons with disabilities represents a theoretical innovation in traditional educational support methods，playing a crucial role in integrating persons with disabilities into society，reversing their disadvantaged status，and maintaining educational equity. At present，China’s legal system for inclusive education assistance for persons with disabilities needs improvement，and faces several obstacles，including“limited capacity，”“monotonous”subjects，“crowding-out”obstacles and“absence”of supervision. It is urgent to begin with the transformation of the rule of law concept，clarify the legal positioning of multiple responsibility subjects，achieve mutual reinforcement of education law and education aid legislation，establish a supervision system for inclusive education assistance，and improve the legal framework for education assistance for persons with disabilities. This will ensure that persons with disabilities can successfully realize their right to education，share in the benefits of social development，and ultimately contribute to achieving common prosperity.
Keywords：Inclusive Education；The Right to Education of Persons with Disabilities；Education Assistance；Multiple Responsible Entities
(責任編輯 陳靖遠)
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