國(guó)際人權(quán)保護(hù)視閾下的領(lǐng)事通知實(shí)踐
謝海霞
內(nèi)容提要：國(guó)際法人本化的發(fā)展推動(dòng)了領(lǐng)事法的創(chuàng)新，傳統(tǒng)上調(diào)整國(guó)家間領(lǐng)事關(guān)系的領(lǐng)事條約中開(kāi)始確立個(gè)人權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款的規(guī)定被視為個(gè)人“賦”權(quán)條款，領(lǐng)事通知因此被賦予了雙重權(quán)利屬性和義務(wù)承擔(dān)的功能，同時(shí)也觸發(fā)了領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制。國(guó)家的雙邊領(lǐng)事實(shí)踐還推動(dòng)了強(qiáng)制通知義務(wù)的慣行化，領(lǐng)事通知正在發(fā)展成為一項(xiàng)普遍的國(guó)家實(shí)踐。以聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)條約為代表的人權(quán)文件中開(kāi)始逐步納入領(lǐng)事通知條款，從人權(quán)法實(shí)施機(jī)制上進(jìn)一步強(qiáng)化了領(lǐng)事通知的程序價(jià)值。針對(duì)死刑案件，國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)還通過(guò)領(lǐng)事通知的實(shí)現(xiàn)來(lái)推動(dòng)“領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)”人權(quán)化，其中提出的一些具體建議和搭建的信息共享機(jī)制，將極大地推動(dòng)領(lǐng)事通知的人權(quán)化進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》 領(lǐng)事通知 領(lǐng)事會(huì)見(jiàn) 個(gè)人權(quán)利 人權(quán)化
《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》調(diào)整的是國(guó)家間的領(lǐng)事關(guān)系，公約本身并不規(guī)定個(gè)人權(quán)利，但是國(guó)際法人本化的發(fā)展對(duì)公約內(nèi)容的解釋產(chǎn)生了重要影響，公約第36條規(guī)定的領(lǐng)事通知內(nèi)容逐漸被視為為個(gè)人“賦”權(quán)條款，并產(chǎn)生了基于國(guó)際法賦權(quán)條款引發(fā)的國(guó)家義務(wù)承擔(dān)。隨著領(lǐng)事通知條款被納入核心人權(quán)條約，自成一體的外交領(lǐng)事法和人權(quán)法規(guī)則體系之間的互動(dòng)推動(dòng)了領(lǐng)事通知規(guī)則的完善，同時(shí)領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)也開(kāi)始被“人權(quán)化”。2019年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第 71/198 號(hào)決議，向大會(huì)提交了人權(quán)理事會(huì)特別報(bào)告員的報(bào)告，其中明確了個(gè)人享有領(lǐng)事通知權(quán)利，“拘留國(guó)有義務(wù)通知外國(guó)被拘留者，其有權(quán)獲得領(lǐng)事協(xié)助”，針對(duì)在國(guó)外被判處死刑的本國(guó)人，原籍國(guó)應(yīng)提供領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，并提出“獲得領(lǐng)事協(xié)助是一項(xiàng)人權(quán)”，向在海外面臨死刑的國(guó)民提供某種標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)事保護(hù)，正在形成一般慣例。領(lǐng)事通知是為在海外被采取強(qiáng)制措施的本國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)的基礎(chǔ)，就領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)是否已經(jīng)發(fā)展成為一項(xiàng)人權(quán)，在國(guó)家的實(shí)踐上依然存在爭(zhēng)議。現(xiàn)有的國(guó)家實(shí)踐表明，國(guó)家有義務(wù)保障被逮捕拘禁的個(gè)人享有通知領(lǐng)事的權(quán)利已經(jīng)邁入習(xí)慣國(guó)際法的實(shí)踐進(jìn)程中，個(gè)人享有領(lǐng)事通知權(quán)為國(guó)家啟動(dòng)領(lǐng)事協(xié)助提供了程序按鈕，但是就領(lǐng)事是否有義務(wù)會(huì)見(jiàn)本國(guó)在海外被執(zhí)行死刑的本國(guó)人還未形成一致的國(guó)家實(shí)踐。
一、領(lǐng)事法中對(duì)個(gè)人權(quán)利的確立
《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款中規(guī)定的領(lǐng)事通知內(nèi)容不僅是一項(xiàng)國(guó)家權(quán)利，同時(shí)也被認(rèn)為是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，這是國(guó)際法人本化對(duì)領(lǐng)事法產(chǎn)生影響的結(jié)果?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是對(duì)習(xí)慣國(guó)際法的編纂，并在全球得到了廣泛適用，公約并不是為了創(chuàng)設(shè)個(gè)人權(quán)利而締結(jié)的，其“目的不在于給與個(gè)人以利益而在于確保領(lǐng)館能代表本國(guó)有效執(zhí)行職務(wù)”。但是隨著現(xiàn)存國(guó)際秩序的變化，“在是非判斷的價(jià)值取向上出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)以人為本的人本主義傾向，個(gè)人在國(guó)際法上的地位趨于提高”，保護(hù)人權(quán)成為國(guó)際趨勢(shì)，這也對(duì)外交領(lǐng)事法的發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)。“這種事態(tài)發(fā)展凸顯了現(xiàn)代外交關(guān)系中面臨的挑戰(zhàn)，不僅僅限于事實(shí)或政治層級(jí)的問(wèn)題，而是涉及法律解釋問(wèn)題——并且是從確定的可適用的法律規(guī)范開(kāi)始的。”源于法律解釋的挑戰(zhàn)，可以依靠國(guó)際法主體的自覺(jué)行動(dòng)，也可能通過(guò)國(guó)際法機(jī)制和體制的革新來(lái)推動(dòng)，以國(guó)際法院為代表的國(guó)際爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條的一致性解釋，闡明了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》也包含個(gè)人權(quán)利條款，并推動(dòng)締約國(guó)在本國(guó)國(guó)內(nèi)法上對(duì)這項(xiàng)個(gè)人權(quán)利予以充分保護(hù)。
(一)領(lǐng)事通知是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利
為了便利領(lǐng)事保護(hù)本國(guó)國(guó)民，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款規(guī)定領(lǐng)事官員得自由與派遣國(guó)國(guó)民通訊及會(huì)見(jiàn)，其中第36條第1款(b)項(xiàng)規(guī)定，遇有領(lǐng)館轄區(qū)內(nèi)有派遣國(guó)國(guó)民受逮捕或監(jiān)禁或羈押候?qū)?、或受任何其他方式之拘禁之情事，?jīng)其本人請(qǐng)求時(shí)，接受國(guó)主管當(dāng)局應(yīng)迅即通知派遣國(guó)領(lǐng)館。受逮捕、監(jiān)禁、羈押或拘禁之人致領(lǐng)館之信件亦應(yīng)由該當(dāng)局迅予遞交。該當(dāng)局應(yīng)將本款規(guī)定之權(quán)利迅即告知當(dāng)事人。也就是說(shuō)，在一國(guó)國(guó)民被采取強(qiáng)制措施時(shí)，為了保障領(lǐng)事與本國(guó)國(guó)民通信與會(huì)見(jiàn)的權(quán)利，接受國(guó)負(fù)有通知派遣國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)，派遣國(guó)領(lǐng)事有權(quán)會(huì)見(jiàn)本國(guó)國(guó)民，并提供領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)。
從《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款的規(guī)定看，領(lǐng)事通知是接受國(guó)對(duì)派遣國(guó)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，其中并未明確接受國(guó)是否也對(duì)派遣國(guó)國(guó)民負(fù)有通知義務(wù)，即接受國(guó)應(yīng)告知外國(guó)國(guó)民享有通知本國(guó)領(lǐng)事的權(quán)利。實(shí)踐中的問(wèn)題在于，如果接受國(guó)不告知被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)國(guó)民享有通知本國(guó)領(lǐng)事的權(quán)利，而接受國(guó)也未盡到迅即通知派遣國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)，則派遣國(guó)領(lǐng)事無(wú)從知曉本國(guó)國(guó)民被采取了強(qiáng)制措施，也就無(wú)法開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，提供領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)。可見(jiàn)，領(lǐng)事通知是啟動(dòng)領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)觸發(fā)機(jī)制。對(duì)于接受國(guó)是否負(fù)擔(dān)告知外國(guó)國(guó)民享有通知領(lǐng)事權(quán)利的義務(wù)、迅即通知的含義以及第36條第1款(b)項(xiàng)是否能適用國(guó)家安全例外等，在實(shí)踐中存在著爭(zhēng)議，各國(guó)在領(lǐng)事通知實(shí)踐上并不一致，“領(lǐng)事為被逮捕的派遣國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事保護(hù)被證明是《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中最有爭(zhēng)議的問(wèn)題之一”。迄今為止，國(guó)際法院已經(jīng)審理過(guò)五起涉及《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款解釋和適用的案例，具體包括：1998年的巴拉圭訴美國(guó)案、2001年的拉格蘭德案(德國(guó)訴美國(guó))、2004年的阿韋納案(墨西哥訴美國(guó))、2009年墨西哥訴美國(guó)執(zhí)行判決案、2019年的賈達(dá)夫案(印度訴巴基斯坦)。此外，在1979年美國(guó)訴伊朗的德黑蘭案，以及1998年幾內(nèi)亞訴剛果的迪亞洛案中也涉及對(duì)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條的解讀。這些案例都圍繞著第36條第1款的解釋和適用展開(kāi)，該條款也被認(rèn)為是“一個(gè)有爭(zhēng)議的條款”，爭(zhēng)議的核心焦點(diǎn)在于領(lǐng)事通知是否也是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，即接受國(guó)是否對(duì)個(gè)人負(fù)擔(dān)責(zé)任，負(fù)有告知被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)國(guó)民享有通知本國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)。在迪亞洛案中，國(guó)際法院進(jìn)一步明確了通知領(lǐng)事是一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，采取逮捕措施的國(guó)家負(fù)有主動(dòng)告知被逮捕者享有領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)權(quán)的義務(wù)；在某些情況下，被拘留者沒(méi)有要求領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，可以合理推定其沒(méi)有被告知這一權(quán)利；即使領(lǐng)事從其他途徑獲知本國(guó)國(guó)民被逮捕后未去探視，依然不豁免采取逮捕措施的國(guó)家的通知義務(wù)。在拉格蘭德案和阿韋納案中，德國(guó)、墨西哥都主張領(lǐng)事通知權(quán)不僅是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，更是一項(xiàng)人權(quán)，盡管該主張?jiān)獾搅吮桓娣矫绹?guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，美國(guó)認(rèn)為領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)不是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，更不是一項(xiàng)人權(quán)。國(guó)際法院在拉格蘭德案中明確《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條創(chuàng)立了個(gè)人權(quán)利，并指出國(guó)際法之下的個(gè)人權(quán)利也可源于人權(quán)法框架以外，被拘留者的國(guó)籍國(guó)可根據(jù)任擇議定書(shū)第1條在國(guó)際法院援引這些權(quán)利；在阿韋納案中，國(guó)際法院認(rèn)為一國(guó)違反第36條項(xiàng)下的通知義務(wù)，即構(gòu)成對(duì)相關(guān)國(guó)家權(quán)利的侵害，而對(duì)后者權(quán)利的侵害又可能構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)民個(gè)人權(quán)利的侵害。但是國(guó)際法院在判決中始終未明確領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)是一項(xiàng)人權(quán)，之所以如此，是因?yàn)橐罁?jù)管轄權(quán)條款，國(guó)際法院只能就雙方達(dá)成的任擇強(qiáng)制管轄事項(xiàng)范圍進(jìn)行裁判，而《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款(b)項(xiàng)的規(guī)定是否構(gòu)成一項(xiàng)人權(quán)并不屬于該裁判范圍。國(guó)際法院不是人權(quán)法院，盡管國(guó)際法院的判決具有謙抑性，其依然在發(fā)展國(guó)際人權(quán)法方面發(fā)揮了重要的作用，至少確立了個(gè)人權(quán)利的存在。
在國(guó)際法上，領(lǐng)事通知是否構(gòu)成一項(xiàng)人權(quán)有爭(zhēng)議的，有學(xué)者提出“個(gè)人尋求領(lǐng)事協(xié)助的權(quán)利在國(guó)際法上是否存在仍然是存疑的”，“并不是所有的提及個(gè)人的條約都可以說(shuō)有意直接對(duì)個(gè)人施加權(quán)利和義務(wù)”。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“無(wú)論《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是否將領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)視為條約法賦予的人權(quán)，其他機(jī)構(gòu)確實(shí)把領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)視為人權(quán)”。這意味著國(guó)際法不同領(lǐng)域的實(shí)踐將為領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)提供不同的發(fā)展思路。這種認(rèn)識(shí)上的差異反映出人權(quán)法發(fā)展已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際法領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。國(guó)際法呈現(xiàn)出碎片化、多元化、憲法化的趨勢(shì)，國(guó)際法愈加關(guān)注國(guó)際社會(huì)的整體利益，關(guān)注人權(quán)保護(hù)和國(guó)家義務(wù)承擔(dān)之間的平衡，正如以國(guó)際法院審理的德國(guó)訴意大利案為代表的案例中所呈現(xiàn)的。
國(guó)家的后續(xù)實(shí)踐表明，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)廣泛接受《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條是為個(gè)人“賦”權(quán)的條款，這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，國(guó)際法院的判決并未遭到締約國(guó)的反對(duì)，各當(dāng)事國(guó)都通過(guò)不同的方式履行了國(guó)際法院的判決。第二，沒(méi)有國(guó)家對(duì)第36條的內(nèi)容提出保留?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》被認(rèn)為是聯(lián)合國(guó)制定的最重要的多邊條約之一，歷史上各締約國(guó)也曾對(duì)該公約的不同條款提出過(guò)不同的保留，但是在拉格蘭德案后還沒(méi)有締約國(guó)對(duì)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條提出保留。美國(guó)后來(lái)提出的保留也僅限于對(duì)公約管轄權(quán)條款的保留，這反映出公約締約國(guó)對(duì)第36條的解釋和適用存在著默示接受。第三，多個(gè)公約締約國(guó)，包括我國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、匈牙利等在內(nèi)，都陸續(xù)將領(lǐng)事通知權(quán)納入國(guó)內(nèi)的刑事訴訟程序中，明確對(duì)外國(guó)國(guó)民的領(lǐng)事通知權(quán)予以保障。例如我國(guó)最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號(hào))中，在第二十章和第二十一章中專門(mén)對(duì)涉外刑事案件的審理和刑事司法協(xié)助中涉及的領(lǐng)事通知和領(lǐng)事探視做出了明確規(guī)定。美國(guó)兩次因?yàn)椤毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的國(guó)內(nèi)適用被訴至國(guó)際法院，作為拉格蘭德案、阿韋納案的被訴方，美國(guó)在執(zhí)行國(guó)際法院判決時(shí)一波三折，甚至美國(guó)最高法院在麥德林案中認(rèn)為，阿韋納案的判決不能優(yōu)先于州法適用，但是美國(guó)一些州，例如加利福尼亞州、俄勒岡州等都陸續(xù)修改了州立法，明確將領(lǐng)事通知納入程序規(guī)則。
(二)領(lǐng)事通知中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系
將領(lǐng)事通知視為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，就為啟動(dòng)領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)、領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)提供了觸發(fā)機(jī)制，由此，一國(guó)領(lǐng)事既可以根據(jù)本國(guó)國(guó)民的請(qǐng)求提供領(lǐng)事協(xié)助，也可以就接受國(guó)未盡到告知義務(wù)和通知義務(wù)而啟動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)，“為便利履行領(lǐng)事保護(hù)構(gòu)建了一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的機(jī)制”，領(lǐng)事的保護(hù)職能被賦予了新內(nèi)容。依據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第5條和第36條的規(guī)定，當(dāng)外國(guó)國(guó)民被逮捕或羈押候?qū)徎蚓醒夯蛘咭匀魏纹渌绞奖徊扇?qiáng)制措施時(shí)，接受國(guó)負(fù)擔(dān)雙重通知義務(wù)，即接受國(guó)通知派遣國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)和告知被采取措施的個(gè)人享有通知本國(guó)領(lǐng)事權(quán)的義務(wù)。
首先，接受國(guó)負(fù)有迅即告知義務(wù)?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》約文中并未明確這種告知義務(wù)的存在，也未界定何謂迅即告知，實(shí)踐中，接受國(guó)是否告知、是否迅即告知是派遣國(guó)領(lǐng)事開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助關(guān)注的核心內(nèi)容，這也是拉格蘭德案、阿韋納案、賈達(dá)夫案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，都涉及告知程序的缺失。外國(guó)國(guó)民被采取強(qiáng)制措施后，接受國(guó)應(yīng)被迅即告知外國(guó)國(guó)民根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》享有的權(quán)利，這種告知義務(wù)是無(wú)條件的，適用于所有的外國(guó)人，并且不能援引國(guó)家安全例外。就何謂“迅即”告知，國(guó)際法院在阿韋納案中指出，拘捕當(dāng)局有責(zé)任在意識(shí)到被拘捕者是外國(guó)國(guó)民時(shí)，或有理由相信此人可能是外國(guó)國(guó)民時(shí)就告知其此類信息。領(lǐng)事法中使用的“迅即”標(biāo)準(zhǔn)與《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第9條規(guī)定的“迅即”標(biāo)準(zhǔn)是一致的，“迅即”意味著更短的時(shí)間，雖然迅即的確切含義可能因客觀情況差異，但遲延從逮捕之時(shí)起算，不應(yīng)超過(guò)幾天。實(shí)踐中，一些國(guó)家通過(guò)締結(jié)雙邊領(lǐng)事條約，在雙邊條約中明確了迅即的具體含義，強(qiáng)化了通知的程序價(jià)值。
第二，接受國(guó)負(fù)有迅即通知派遣國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)。接受國(guó)的通知義務(wù)履行不僅應(yīng)符合迅即標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)依據(jù)雙邊領(lǐng)事條約約定的通知內(nèi)容予以通知，實(shí)踐中，多個(gè)國(guó)家的雙邊領(lǐng)事條約中都對(duì)此都有特別約定，例如我國(guó)和美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、烏茲別克斯坦等國(guó)家的雙邊領(lǐng)事條約中都明確了領(lǐng)事通知的具體要求和內(nèi)容，我國(guó)《領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助條例》第9條中也特別指出，我國(guó)駐外機(jī)構(gòu)應(yīng)按照我國(guó)與駐在國(guó)或者共同參加的國(guó)際條約開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助。為了保障個(gè)人領(lǐng)事通知權(quán)利實(shí)現(xiàn)，一些國(guó)家在雙邊領(lǐng)事實(shí)踐中還引入了強(qiáng)制通知義務(wù)、自動(dòng)通知義務(wù)，接受國(guó)的通知義務(wù)不再以外國(guó)國(guó)民的請(qǐng)求為前提。
第三，派遣國(guó)領(lǐng)事有權(quán)開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，提供領(lǐng)事協(xié)助。領(lǐng)事可為本國(guó)國(guó)民提供所需藥品、必要生活用品、書(shū)籍等，給以精神撫慰等，并監(jiān)督接受國(guó)的做法是否符合人道主義待遇；領(lǐng)事還可以提供辯護(hù)協(xié)助，包括為本國(guó)國(guó)民介紹接受國(guó)的法律體系，為其推薦或者代為聘請(qǐng)律師，為其保管錢(qián)款或者貴重的物品，旁聽(tīng)審理或者其他法律訴訟等；協(xié)助本國(guó)國(guó)民取得必要的材料，尤其是幫助其從母國(guó)獲取必要的證明文件和相關(guān)證據(jù)材料等；提供出具領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)的證明等。例如在美國(guó)法院審理的岡薩雷斯案(Rangel-Gonzales)中，墨西哥駐西雅圖總領(lǐng)事館就為墨西哥國(guó)民岡薩雷斯提供了相關(guān)證明文件，證明了如果岡薩雷斯請(qǐng)求，則墨西哥駐美領(lǐng)事會(huì)協(xié)助其聯(lián)系朋友或者律師，甚至派領(lǐng)事參加法律訴訟。美國(guó)第九巡回上訴法院在該案中采用三叉檢驗(yàn)法，最終判決撤銷對(duì)岡薩雷斯的定罪。
領(lǐng)事通知權(quán)的雙重權(quán)利屬性意味著存在著更多的權(quán)利救濟(jì)路徑。如果領(lǐng)事通知僅僅是國(guó)家權(quán)利，則接受國(guó)未盡到通知義務(wù)，只有接受國(guó)才能主張權(quán)利救濟(jì)，也就是說(shuō)一旦發(fā)現(xiàn)本國(guó)國(guó)民享有的領(lǐng)事通知權(quán)被損害，派遣國(guó)領(lǐng)事可以與接受國(guó)進(jìn)行交涉、抗議，協(xié)助本國(guó)國(guó)民在接受國(guó)法律框架內(nèi)尋求國(guó)內(nèi)法律救濟(jì)，必要時(shí)有權(quán)采取外交保護(hù)措施，包括運(yùn)用國(guó)際爭(zhēng)議解決機(jī)制，要求接受國(guó)承擔(dān)相應(yīng)國(guó)際責(zé)任。但是如果一國(guó)領(lǐng)事不知情，則無(wú)從啟動(dòng)領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)、外交保護(hù)。但是，將領(lǐng)事通知同時(shí)界定為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，如果接受國(guó)未盡到告知義務(wù)，就違反了程序正義，個(gè)人就有權(quán)依據(jù)接受國(guó)法律提起權(quán)利救濟(jì)程序，也就是說(shuō)，個(gè)人有權(quán)依據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》主張權(quán)利。
在早期的國(guó)際法實(shí)踐中，個(gè)人被認(rèn)為是國(guó)際法的“客體”而非“主體”，各國(guó)對(duì)個(gè)人所承擔(dān)的義務(wù)，都被認(rèn)為是對(duì)個(gè)人所屬國(guó)籍國(guó)承擔(dān)的義務(wù)。這是基于當(dāng)時(shí)由主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的國(guó)際社會(huì)存在著兩種秩序，兩種秩序構(gòu)建出雙重事實(shí)，將雙重事實(shí)轉(zhuǎn)化為理論表達(dá)就是個(gè)人是國(guó)際法的客體。這兩種秩序表現(xiàn)為：一種是國(guó)家內(nèi)部的以憲法為架構(gòu)核心的垂直法律秩序，另一種是國(guó)際社會(huì)中的水平秩序，前者權(quán)力是集中的，后者權(quán)力是分散的。彼時(shí)，個(gè)人不直接依據(jù)國(guó)際法獲取權(quán)利和義務(wù)，“一國(guó)對(duì)待其國(guó)民的方式不受國(guó)際法管轄，因?yàn)樗麌?guó)的權(quán)利均不受這一方式的影響”。但是自20世紀(jì)初以來(lái)，現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換了敘事范式，個(gè)人也成為權(quán)利保護(hù)主體，國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道法構(gòu)建出現(xiàn)代國(guó)際法中個(gè)人權(quán)利保護(hù)的框架和基礎(chǔ)。在領(lǐng)事法的實(shí)踐中，從本來(lái)適用于國(guó)家之間領(lǐng)事關(guān)系的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中引申出對(duì)個(gè)人享有的通知領(lǐng)事權(quán)利的確認(rèn)，這是現(xiàn)代敘事性轉(zhuǎn)換的實(shí)踐范例，但是這種個(gè)人權(quán)利是否也發(fā)展成為一項(xiàng)普遍人權(quán)還有待進(jìn)一步觀察。從領(lǐng)事通知的無(wú)例外適用看，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款中關(guān)于個(gè)人權(quán)利的規(guī)定也效仿了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》的普遍適用性，雖然二者分屬不同的條約體系，這種無(wú)例外適用為其進(jìn)一步發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。
將領(lǐng)事通知界定為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利還是人權(quán)，其核心在于救濟(jì)措施的差異。如果將領(lǐng)事通知界定為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，在個(gè)人權(quán)利被損害后，個(gè)人目前只能依據(jù)所在國(guó)家的國(guó)內(nèi)法主張法律救濟(jì)；如果其所在的國(guó)家無(wú)法提供國(guó)內(nèi)法上的救濟(jì)，個(gè)人只能依靠本國(guó)的外交保護(hù)行動(dòng)尋求其他救濟(jì)方式。也就是說(shuō)，如果其本國(guó)不能采取相應(yīng)的外交保護(hù)措施，則個(gè)人權(quán)利受損是無(wú)法得到法律救濟(jì)的。國(guó)際法上為個(gè)人賦權(quán)和各國(guó)國(guó)內(nèi)法上的規(guī)定之間的沖突一直存在，這被認(rèn)為是一種普遍的現(xiàn)實(shí)存在，“對(duì)國(guó)內(nèi)法院而言，這不是一項(xiàng)輕而易舉的工作，尤其是在刑事案件中，以防止國(guó)際公法對(duì)國(guó)內(nèi)法治體系的侵占”。有學(xué)者提出個(gè)人的權(quán)利與國(guó)家在實(shí)施條約中的自由裁量權(quán)，還存在著不確定性，“如果某一國(guó)際條約締約方在國(guó)內(nèi)法律秩序中未能實(shí)現(xiàn)某些條約規(guī)定，條約另一締約方的國(guó)內(nèi)法律制度中的個(gè)人可能無(wú)法獲得其原本有權(quán)獲得的基本權(quán)利。”雖然各締約國(guó)可以修改國(guó)內(nèi)法，以強(qiáng)化對(duì)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條項(xiàng)下義務(wù)的履行，但事實(shí)上各國(guó)的實(shí)踐差異很大，還未形成統(tǒng)一的實(shí)踐。《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》締約國(guó)實(shí)踐和國(guó)際法院的司法解決爭(zhēng)議實(shí)踐之間存在著空隙，這種隔閡的彌補(bǔ)和填充還需要后續(xù)的條約實(shí)踐和國(guó)家實(shí)踐繼續(xù)予以完善。
二、人權(quán)法對(duì)領(lǐng)事通知內(nèi)容的發(fā)展
領(lǐng)事通知被視為一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，反映出國(guó)際人權(quán)法對(duì)外交領(lǐng)事法的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，即便不同的規(guī)則是在國(guó)際法不同的分支下逐步形成的，也會(huì)和國(guó)際法其他領(lǐng)域發(fā)生相互影響，“通常遵循的規(guī)則是出于不同的目的而制定的，但是會(huì)對(duì)同一情況產(chǎn)生影響”。這些影響是多方面的，可能是有利的，也可能是限制性的。實(shí)踐中領(lǐng)事通知權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利不斷被各種國(guó)際文件強(qiáng)化，接受國(guó)的義務(wù)被反復(fù)提及，領(lǐng)事通知已經(jīng)成為一項(xiàng)保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要程序。例如人權(quán)事務(wù)委員會(huì)就提出，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條沒(méi)有明確涵蓋的其他嚴(yán)重程序缺陷仍可能使判處死刑的行為違反公約第6條的規(guī)定，其中典型的例子就包括未能依據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條的規(guī)定，及時(shí)告知被拘留的外國(guó)國(guó)民有權(quán)通知本國(guó)領(lǐng)事，如果外國(guó)國(guó)民被判處死刑并未能利用上述程序，這就可能構(gòu)成違反《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第6條第1款。
(一)三個(gè)核心人權(quán)條約的規(guī)定
在聯(lián)合國(guó)層面已經(jīng)生效的九個(gè)核心人權(quán)條約中，有三個(gè)核心人權(quán)條約都規(guī)定了領(lǐng)事通知條款，其中包括：《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(以下簡(jiǎn)稱《禁止酷刑公約》)、《保護(hù)所有人免遭強(qiáng)迫失蹤國(guó)際公約》(以下簡(jiǎn)稱《免遭強(qiáng)迫失蹤公約》)、《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》(以下簡(jiǎn)稱《移徙公約》)，這三個(gè)公約還發(fā)展了領(lǐng)事法中的領(lǐng)事通知方式，進(jìn)一步完善了領(lǐng)事通知的內(nèi)容。
1.《禁止酷刑公約》
為了更有效地反對(duì)酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，1984年通過(guò)了《禁止酷刑公約》，公約中的禁止性規(guī)定被認(rèn)為具有絕對(duì)性和不可減損性，并已成為習(xí)慣國(guó)際法的一部分。該公約共33條，其中第5條規(guī)定了對(duì)酷刑犯罪的管轄權(quán)條款。第6條明確了任何締約國(guó)在對(duì)被指控犯有“酷刑”罪的人采取強(qiáng)制措施時(shí)，該國(guó)要保障其享有通知本國(guó)領(lǐng)事的權(quán)利，其中第1款首先規(guī)定了任何締約國(guó)都有權(quán)在其管轄的領(lǐng)土內(nèi)對(duì)被指控犯有酷刑罪的人施加拘留措施，第3款為被采取拘留措施的人規(guī)定了獲取領(lǐng)事協(xié)助的權(quán)利，其應(yīng)得到協(xié)助，以期立即與地理位置最近的其本國(guó)適當(dāng)代表聯(lián)系，如該人無(wú)國(guó)籍，則應(yīng)得到協(xié)助，與其通常居住國(guó)家的代表聯(lián)系。第4款明確了任何國(guó)家在采取拘留措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即將此人已受拘留及構(gòu)成扣押理由的情況通知第5條第1款所指國(guó)家。
《禁止酷刑公約》第6條第3款和第4款規(guī)定的是兩種不同性質(zhì)的通知內(nèi)容，其中第6條第3款規(guī)定的通知內(nèi)容類似《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款規(guī)定的領(lǐng)事通知。相比較而言，《禁止酷刑公約》的規(guī)定更加具體，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)明確了公約締約國(guó)負(fù)有通知義務(wù)，即締約國(guó)如果對(duì)被指控犯有酷刑犯罪的人采取強(qiáng)制措施，就負(fù)有通知義務(wù)。(2)締約國(guó)負(fù)有通知被采取強(qiáng)制措施人國(guó)籍國(guó)的義務(wù)，如為無(wú)國(guó)籍人，則與其通常居住國(guó)的代表聯(lián)系。(3)以距離最近為原則，一般情況下，就是在該領(lǐng)區(qū)內(nèi)的領(lǐng)事或者其他指定人。(4)要盡到告知義務(wù)。(5)符合迅即通知要求。(6)通知的目的是保障被采取強(qiáng)制措施的人能得到其本國(guó)協(xié)助。第6條規(guī)定的內(nèi)容和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條的規(guī)定的核心內(nèi)容基本一致，強(qiáng)調(diào)迅即通知義務(wù)，強(qiáng)調(diào)保障被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)國(guó)民的程序權(quán)利實(shí)現(xiàn)，相比較而言，《禁止酷刑公約》第6條規(guī)定的通知內(nèi)容更加詳盡，在告知義務(wù)、通知原則、通知主體等多個(gè)方面做了擴(kuò)展，可以認(rèn)為在程序規(guī)則上發(fā)展了領(lǐng)事法中的領(lǐng)事通知內(nèi)容。
2.《移徙公約》
1990年通過(guò)的《移徙公約》以保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員這個(gè)特定群體的權(quán)利為目標(biāo)，截止到2022年8月，公約共有57個(gè)締約國(guó)。該公約適用于所有移徙工人，包括無(wú)證件或者身份不正常的移徙工人，因?yàn)?ldquo;一個(gè)較為寬泛的移徙工人的定義更符合人權(quán)保護(hù)的原則”。作為一項(xiàng)基本人權(quán)，《移徙公約》適用于移徙工人及其家庭成員的整個(gè)移徙過(guò)程，包括準(zhǔn)備移徙、離開(kāi)、過(guò)境和整個(gè)逗留期間，在就業(yè)國(guó)的有報(bào)酬活動(dòng)以及回返原籍國(guó)或慣常居住國(guó)?？紤]到移徙工人在原籍國(guó)之外更容易被歧視，成為弱勢(shì)群體，公約中規(guī)定的移徙工人享有的權(quán)利多數(shù)與接受國(guó)承擔(dān)義務(wù)相關(guān)。從這一點(diǎn)上看，移徙工人與接受國(guó)的關(guān)系，就必然涉及《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》所規(guī)定的領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助內(nèi)容。
《移徙公約》第四部分和第五部分明確了所有移徙工人及其家庭成員享有尋求領(lǐng)事或外交機(jī)構(gòu)的保護(hù)和協(xié)助的權(quán)利，一旦被逮捕或拘禁，其有權(quán)與原籍國(guó)領(lǐng)事或外交機(jī)關(guān)取得聯(lián)系。公約第16條專門(mén)規(guī)定了接受國(guó)負(fù)有保障領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的義務(wù)，執(zhí)法人員對(duì)移徙工人或其家庭成員身份的任何核查，均應(yīng)按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，為確保移徙工人及其家庭成員免遭個(gè)別或集體任意逮捕或拘禁，接受國(guó)負(fù)有告知義務(wù)，在移徙工人及其家庭成員被逮捕之時(shí)告知逮捕理由、告知對(duì)其提出的任何指控等。實(shí)踐中，領(lǐng)事通知權(quán)并未得到有效保障，“在幾個(gè)國(guó)家中，外國(guó)國(guó)民包括移徙工人被剝奪了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定的保障，在沒(méi)有尊重公正審判標(biāo)準(zhǔn)的情況下被判處死刑。許多外國(guó)國(guó)民不通曉法庭審判時(shí)所用的語(yǔ)言，但卻經(jīng)常得不到口譯服務(wù)。剝奪領(lǐng)事通知權(quán)和探視權(quán)等于違反正當(dāng)程序，在剝奪這些權(quán)利的情況下處決外國(guó)國(guó)民等于任意剝奪生命，違反了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第6條和第14條”。
就接受國(guó)如何履行領(lǐng)事通知和領(lǐng)事探視義務(wù)，公約第16.7條中做出了詳盡規(guī)定：(1)盡到毫不遲延地通知義務(wù)，即當(dāng)某一移徙工人或其一家庭成員遭逮捕或?qū)徢瓣P(guān)押或拘押或者以任何其他方式拘留時(shí)，如當(dāng)事人要求，應(yīng)毫不拖延地將其逮捕或拘禁情事及其理由告知其原籍國(guó)的領(lǐng)事或外交當(dāng)局或代表該國(guó)利益的領(lǐng)事或外交當(dāng)局；(2)當(dāng)事國(guó)負(fù)有應(yīng)毫不拖延地告知義務(wù)，即告知當(dāng)事人享有通知權(quán)利，享有有關(guān)國(guó)家間適用的任何有關(guān)條約規(guī)定的各種權(quán)利，享有領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)和領(lǐng)事探視的權(quán)利；(3)通知應(yīng)當(dāng)毫不拖延地進(jìn)行；(4)明確規(guī)定領(lǐng)事通知是個(gè)人權(quán)利，若締約國(guó)當(dāng)局沒(méi)有盡到領(lǐng)事通知的義務(wù)，則當(dāng)事人有權(quán)援引第16.8條，主張程序不合法；(5)遭到非法逮捕或拘禁的移徙工人及其家庭成員有權(quán)根據(jù)第16.9條請(qǐng)求損害賠償，并且這是可強(qiáng)制執(zhí)行的賠償?shù)臋?quán)利。
《移徙公約》關(guān)于領(lǐng)事通知的規(guī)定有三點(diǎn)創(chuàng)新：一是明確領(lǐng)事通知是一項(xiàng)程序權(quán)利，是程序正義的一部分；二是明確了當(dāng)事人可以依據(jù)違反程序正當(dāng)原則主張損害賠償，這就可以彌補(bǔ)領(lǐng)事法中的損害救濟(jì)難題；三是明確了領(lǐng)事通知權(quán)利不得減損，“不能以任何方式克減當(dāng)事人依據(jù)其他公約或者雙邊領(lǐng)事條約享有的權(quán)利，這是其他人權(quán)公約所沒(méi)有的”。公約第16.7條第3項(xiàng)中規(guī)定的領(lǐng)事通知權(quán)利就屬于不可克減的權(quán)利，在實(shí)踐中準(zhǔn)確理解和適用公約16.7條的規(guī)定，還需要結(jié)合《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的規(guī)定，并充分考察雙邊領(lǐng)事條約的實(shí)踐，如果雙邊領(lǐng)事實(shí)踐中包含對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)化措施，例如接受國(guó)和移徙工人國(guó)籍國(guó)的雙邊領(lǐng)事條約中規(guī)定有強(qiáng)制通知或者自動(dòng)通知要求，由于這種規(guī)定并未減損當(dāng)事人的權(quán)利，而是對(duì)接受國(guó)義務(wù)的強(qiáng)化，這就符合《移徙公約》規(guī)定的權(quán)利不可克減要求。從這一點(diǎn)上看，《移徙公約》的規(guī)定與《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第73條的規(guī)定是一致的，都確立了領(lǐng)事通知的最低標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論已有的，還是新訂的雙邊領(lǐng)事條約，締約各方都不能對(duì)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》構(gòu)成損害，否則該條約的相關(guān)條款不能適用，在賈達(dá)夫案中，國(guó)際法院就認(rèn)定巴基斯坦和印度2018年《領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)協(xié)定》違反了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》的規(guī)定，可見(jiàn)，“《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是領(lǐng)事制度的基石，后續(xù)條約不能弱化公約的規(guī)定，只能提高公約的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”。這種權(quán)利不能克減的要求，對(duì)于領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的發(fā)展起到了重要的保障作用，無(wú)論是在領(lǐng)事法中還是在人權(quán)保護(hù)機(jī)制框架下，都有利地推動(dòng)了對(duì)個(gè)人權(quán)利的充分保護(hù)。
3.《免遭強(qiáng)迫失蹤公約》
2006年通過(guò)的《免遭強(qiáng)迫失蹤公約》明確規(guī)定，任何人都享有不遭受強(qiáng)迫失蹤的權(quán)利。針對(duì)被采取拘留和其他法律措施的犯罪嫌疑人，公約明確締約國(guó)負(fù)有領(lǐng)事通知和保障領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的義務(wù)，其中第10.3條明確規(guī)定締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確保犯罪嫌疑人得立即與本人所持國(guó)籍國(guó)之最接近的適當(dāng)代表取得聯(lián)系，如他或她為無(wú)國(guó)籍人，應(yīng)與其慣常居住地國(guó)的代表取得聯(lián)系。也就是說(shuō)締約國(guó)有義務(wù)告知犯罪嫌疑人有權(quán)聯(lián)系本國(guó)領(lǐng)事。公約強(qiáng)調(diào)任何人都不應(yīng)受到秘密監(jiān)禁，為此公約第17.2條明確了領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)義務(wù)，要求公約締約國(guó)應(yīng)保證任何被剝奪自由的人都能獲準(zhǔn)與其家屬、律師或他或她選擇的任何其他人取得聯(lián)系并接受探視，且僅受法律規(guī)定條件的限制。如果此人是外國(guó)人，應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的國(guó)際法，準(zhǔn)許其與本國(guó)的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)聯(lián)系，有權(quán)獲得領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的探視。
《免遭強(qiáng)迫失蹤公約》的獨(dú)特性在于公約力圖搭建一套國(guó)內(nèi)法實(shí)施機(jī)制，特別是公約第17條明確要求締約國(guó)將領(lǐng)事通知和領(lǐng)事探視的內(nèi)容納入本國(guó)立法，同時(shí)國(guó)內(nèi)立法規(guī)定和實(shí)踐還應(yīng)符合國(guó)際法的要求，這一套機(jī)制如果能有效實(shí)施，將極大地推動(dòng)領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)法定化?，F(xiàn)有的國(guó)家實(shí)踐表明，國(guó)家在領(lǐng)事通知和領(lǐng)事探視的保障上還缺乏統(tǒng)一的實(shí)踐，甚至存在著沖突，《免遭強(qiáng)迫失蹤公約》提出的國(guó)內(nèi)立法實(shí)施機(jī)制還有待落實(shí)。
(二)其他人權(quán)文書(shū)的規(guī)定
在聯(lián)合國(guó)通過(guò)的一些決議和宣言中，如果涉及刑事司法，也會(huì)納入領(lǐng)事通知內(nèi)容。這些“軟”法文件不具有法律拘束力，從全球治理角度豐富了領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，具體可以概括為：一是推動(dòng)領(lǐng)事通知的程序規(guī)則形成，強(qiáng)化告知程序；二是拓展領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的主體，從國(guó)籍國(guó)領(lǐng)事館、外交使團(tuán)擴(kuò)展到國(guó)際組織，充分顧及個(gè)人權(quán)利的可實(shí)現(xiàn)性；三是推動(dòng)發(fā)展賠償規(guī)則，為個(gè)人權(quán)利受損提供不同的救濟(jì)途徑；四是推動(dòng)為國(guó)家開(kāi)展領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)提供全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》明確規(guī)定被拘留人或被監(jiān)禁人享有領(lǐng)事通知權(quán)，其中第16項(xiàng)原則規(guī)定，如果被拘留人或被監(jiān)禁人是外國(guó)人，應(yīng)及時(shí)告知其有權(quán)循適當(dāng)途徑同其為國(guó)民或在其他情形下按照國(guó)際法有權(quán)與其聯(lián)絡(luò)的國(guó)家的領(lǐng)事館或外交使團(tuán)聯(lián)絡(luò)，如其為難民或在其他情形下受國(guó)際組織保護(hù)，則有權(quán)同主管國(guó)際組織的代表聯(lián)絡(luò)。這里闡明采取強(qiáng)制措施的國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行及時(shí)告知義務(wù)和及時(shí)通知領(lǐng)事的義務(wù)，通知的主體包括領(lǐng)事或駐外機(jī)構(gòu)，也包括國(guó)際組織。針對(duì)違反領(lǐng)事通知權(quán)的行為，包括行為或不行為而造成的損害，第35項(xiàng)原則規(guī)定了應(yīng)按照國(guó)內(nèi)法規(guī)定的關(guān)于賠償責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)則加以補(bǔ)償。也就是說(shuō)，不通知或者未迅即通知、通知內(nèi)容不符合要求都可能成為提起國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序的理由，這就對(duì)一國(guó)盡到適當(dāng)通知義務(wù)提出了明確的履約要求，盡管通知義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)還未有效建立，國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施還未能普及，但是履約要求的逐步標(biāo)準(zhǔn)化無(wú)疑將推動(dòng)國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐步入法治化進(jìn)程。
2015年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(也稱“納爾遜·曼德拉規(guī)則”)中具體闡明了國(guó)際社會(huì)普遍同意的囚犯待遇和監(jiān)獄管理的優(yōu)良原則和慣例，其中第62條納入了領(lǐng)事協(xié)助條款，并擴(kuò)展了開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的人員范圍，規(guī)定了外籍囚犯應(yīng)準(zhǔn)獲得合理便利同所屬國(guó)外交和領(lǐng)事代表通信聯(lián)絡(luò)。針對(duì)囚犯在所在國(guó)沒(méi)有外交或領(lǐng)事代表的，或者囚犯為難民或無(wú)國(guó)籍人時(shí)，該規(guī)則中還明確外籍囚犯有權(quán)同代管其利益的國(guó)家的外交代表或同負(fù)責(zé)保護(hù)這類人的國(guó)家或國(guó)際機(jī)構(gòu)通信聯(lián)絡(luò)?！堵?lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范簡(jiǎn)編》中也有類似規(guī)定。
《關(guān)于將預(yù)防犯罪和刑事司法納入更廣泛的聯(lián)合國(guó)議程以應(yīng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)并促進(jìn)國(guó)內(nèi)和國(guó)際法治及公眾參與的多哈宣言》中明確提出要保障《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定的領(lǐng)事通知和領(lǐng)事探視權(quán)，將實(shí)現(xiàn)第36條的權(quán)利作為法治進(jìn)程的一部分，其中第5(b)條明確要求各會(huì)員國(guó)應(yīng)確保人人有權(quán)無(wú)不當(dāng)拖延地得到法律所設(shè)立的有權(quán)限、獨(dú)立和公正的法庭的公正審理，有權(quán)平等獲得有適當(dāng)程序保障的司法救濟(jì)，并且如有必要，獲得律師和口譯服務(wù)，及確保有權(quán)享有《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定的相關(guān)權(quán)利。
此外，多個(gè)有關(guān)移民問(wèn)題的文件中也規(guī)定了領(lǐng)事通知的適用。例如2018年通過(guò)的《安全、有序和正常移民全球契約(移民問(wèn)題全球契約)》(以下簡(jiǎn)稱《全球契約》)中詳細(xì)規(guī)定了領(lǐng)事通知的義務(wù)和內(nèi)容，包括各國(guó)為移民盡可能提供法律援助。針對(duì)國(guó)際移民背景下的任何拘留，都應(yīng)遵循正當(dāng)程序，不得任意實(shí)施，應(yīng)以法律、必要性、相稱性和個(gè)人評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，由被授權(quán)官員進(jìn)行，并且拘留時(shí)間盡可能短暫。《全球契約》第29條還明確了領(lǐng)事通知屬于正當(dāng)程序的一部分，領(lǐng)事通知是被拘留的移民按照國(guó)際法和正當(dāng)程序保障所享有的權(quán)利，要以被拘留移民懂得的語(yǔ)言告知其被拘留的理由，即締約國(guó)不僅負(fù)有告知義務(wù)，而且要做到有效告知，同時(shí)要協(xié)助他們行使自己的權(quán)利，包括毫不拖延地與本國(guó)領(lǐng)事或外交使團(tuán)溝通，并與法律代表和家庭成員溝通。相比較其他國(guó)際文件，《全球契約》更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)事通知在解決移民問(wèn)題上的正當(dāng)程序價(jià)值，強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)、領(lǐng)事協(xié)助、領(lǐng)事保護(hù)的銜接，為達(dá)此目標(biāo)，《全球契約》要求締約國(guó)開(kāi)展培訓(xùn)，并對(duì)侵犯或踐踏人權(quán)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
三、人權(quán)化進(jìn)程推動(dòng)領(lǐng)事通知權(quán)的完善
三個(gè)核心人權(quán)條約中納入領(lǐng)事通知條款，對(duì)締約國(guó)施加了更加明確的通知義務(wù)，從國(guó)家履行告知義務(wù)和通知義務(wù)的角度看，三個(gè)核心人權(quán)條約的規(guī)定將極大地促進(jìn)領(lǐng)事通知程序的法治化和普遍化。
(一)推動(dòng)領(lǐng)事通知義務(wù)法治化
第一，人權(quán)法對(duì)領(lǐng)事通知義務(wù)的納入將推動(dòng)領(lǐng)事通知規(guī)則程序化?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》是普遍適用的國(guó)際條約，但公約的普遍性并不能保證領(lǐng)事通知義務(wù)能得到普遍落實(shí)。公約未規(guī)定程序規(guī)范，程序規(guī)則的缺乏導(dǎo)致各國(guó)在履行《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款(b)項(xiàng)規(guī)定的領(lǐng)事通知的方式上差異很大，甚至存在著沖突，這也是國(guó)際法院近些年連續(xù)審理多個(gè)涉及《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定的領(lǐng)事通知權(quán)案例的原因之一。有學(xué)者甚至提出應(yīng)修改兩個(gè)維也納公約的相關(guān)條款，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)外交領(lǐng)事法的新要求。在目前階段，修改兩個(gè)得到廣泛適用的國(guó)際公約難度非常大，對(duì)兩個(gè)公約條款的任何修改都可能引發(fā)新的問(wèn)題。領(lǐng)事通知義務(wù)的實(shí)現(xiàn)主要還是依靠締約國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐予以保障，人權(quán)條約實(shí)施機(jī)制為領(lǐng)事通知權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了程序保障，對(duì)不同條約的一致性解釋為條約注入新實(shí)踐機(jī)能。
第二，人權(quán)條約的履約機(jī)制強(qiáng)化領(lǐng)事通知權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定接受國(guó)要便利領(lǐng)事開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)和探視，但是公約并不要求領(lǐng)事必須提供領(lǐng)事協(xié)助，是否對(duì)被采取強(qiáng)制措施的本國(guó)人提供領(lǐng)事協(xié)助是一國(guó)自行裁量的內(nèi)容，許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法也并沒(méi)有規(guī)定本國(guó)領(lǐng)事負(fù)有保護(hù)和幫助在境外的本國(guó)國(guó)民的法定義務(wù)。從三個(gè)核心人權(quán)公約的規(guī)定看，通過(guò)將領(lǐng)事通知納入人權(quán)法體系，在具體措施上強(qiáng)調(diào)了當(dāng)事國(guó)的告知義務(wù)和通知義務(wù)，強(qiáng)調(diào)了“獲得通知的權(quán)利和獲得領(lǐng)事協(xié)助的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利給被拘留者的起訴國(guó)和原籍國(guó)規(guī)定了截然不同但相輔相成的義務(wù)”。國(guó)際人權(quán)文件中還勾勒出領(lǐng)事協(xié)助所適用的標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)事通過(guò)開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，可以監(jiān)督《聯(lián)合國(guó)囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(“納爾遜·曼德拉規(guī)則”)和《聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范簡(jiǎn)編》等規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)人權(quán)保障。
第三，國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)特定類型案件中當(dāng)事人權(quán)利的關(guān)注，尤其是涉及核心人權(quán)條約的案件和涉及死刑案件，能夠促成特定類型案件中當(dāng)事人領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)權(quán)利的法治化。在提交人權(quán)理事會(huì)的報(bào)告中，報(bào)告人提出將領(lǐng)事通知與保護(hù)生命權(quán)的責(zé)任掛鉤，認(rèn)為“當(dāng)被告知其國(guó)民面臨死刑時(shí)，原籍國(guó)未能提供適當(dāng)?shù)念I(lǐng)事協(xié)助，這相當(dāng)于違反了他們保護(hù)生命權(quán)的責(zé)任”。該報(bào)告沒(méi)有法律約束力，但是其中對(duì)各國(guó)實(shí)踐的梳理以及對(duì)未來(lái)程序機(jī)制的設(shè)計(jì)，在推動(dòng)各國(guó)自覺(jué)行動(dòng)，通過(guò)國(guó)際人權(quán)機(jī)構(gòu)推進(jìn)國(guó)際統(tǒng)一實(shí)施機(jī)制上具有重要的示范價(jià)值。
(二)擴(kuò)展領(lǐng)事通知的實(shí)現(xiàn)主體
通過(guò)人權(quán)條約納入領(lǐng)事通知條款，擴(kuò)大領(lǐng)事通知主體，推動(dòng)從個(gè)人權(quán)利保護(hù)角度開(kāi)展領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，將極大地克服領(lǐng)事法在適用上的局限性。
在為無(wú)國(guó)籍人提供領(lǐng)事通知和領(lǐng)事協(xié)助方面，領(lǐng)事法是有限制的?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定的領(lǐng)事通知權(quán)的實(shí)現(xiàn)以國(guó)籍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，即派遣國(guó)領(lǐng)事以國(guó)籍作為提供領(lǐng)事協(xié)助的依據(jù)，接受國(guó)以國(guó)籍作為通知領(lǐng)事的依據(jù)。隨著人員流動(dòng)的普遍化，國(guó)籍問(wèn)題變得日益復(fù)雜，雙國(guó)籍、多國(guó)籍和無(wú)國(guó)籍現(xiàn)象始終并存，實(shí)踐中在應(yīng)對(duì)雙國(guó)籍人和無(wú)國(guó)籍人的領(lǐng)事通知方面，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條并未提供現(xiàn)實(shí)解決方案。例如在阿韋納案中，墨西哥在國(guó)際法院對(duì)美國(guó)提起訴訟后，墨西哥又撤回了該案中涉及的一名墨西哥人的請(qǐng)求，原因在于該人具有雙重國(guó)籍，即同時(shí)具有墨西哥國(guó)籍和美國(guó)國(guó)籍。盡管有學(xué)者認(rèn)為，墨西哥的做法是不必要的，因?yàn)轭I(lǐng)事通知權(quán)不僅屬于被逮捕拘禁的墨西哥國(guó)民，也屬于墨西哥和墨西哥領(lǐng)事，即便被逮捕、拘禁的墨西哥國(guó)民具有雙重國(guó)籍也應(yīng)將逮捕拘禁的情況通知其本國(guó)。一些國(guó)家在雙邊領(lǐng)事實(shí)踐中，借鑒了聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)在2006年制定的《外交保護(hù)條款草案(2001)》的規(guī)定，對(duì)雙重國(guó)籍人的領(lǐng)事通知采取更為寬松的政策，以實(shí)現(xiàn)第36條下個(gè)人權(quán)利保護(hù)的最大化。但是在無(wú)國(guó)籍人的領(lǐng)事通知權(quán)實(shí)現(xiàn)上，由于缺乏雙邊領(lǐng)事條約基礎(chǔ)，也缺乏國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督，接受國(guó)會(huì)以無(wú)法通知為由不履行第36條下的領(lǐng)事通知義務(wù)。
三個(gè)核心人權(quán)條約對(duì)此都提出了具體的解決方案，將通知主體擴(kuò)展到被采取強(qiáng)制措施的居住地國(guó)或者其他國(guó)際組織，以便利為個(gè)人提供協(xié)助。例如《禁止酷刑公約》第6條第3款中增加了兩種通知主體：一種針對(duì)被采取強(qiáng)制措施的人屬于無(wú)國(guó)籍人的情形，則通知被采取強(qiáng)制措施的人通常居住國(guó)代表；另一種是增加了聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員辦事處等人權(quán)機(jī)構(gòu)為聯(lián)系人。這種規(guī)定具有可推廣性，其他條約也有類似條款。例如1973年通過(guò)的《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國(guó)際保護(hù)人員包括外交代表罪行的公約》中就明確各締約國(guó)應(yīng)將侵害外交代表和其他應(yīng)受國(guó)際保護(hù)人員的罪行定為其國(guó)內(nèi)法上的罪行，在采取強(qiáng)制措施時(shí)，“此種人員有權(quán)立即與其隸籍國(guó)，或有權(quán)保護(hù)其權(quán)利的其他國(guó)家，或如為無(wú)國(guó)籍人時(shí)經(jīng)其請(qǐng)求而愿意保護(hù)其權(quán)利的國(guó)家距離最近的適當(dāng)代表取得聯(lián)絡(luò)……并由該國(guó)代表前往探視”。2005年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》也有類似規(guī)定，其中第10條規(guī)定締約國(guó)有權(quán)根據(jù)國(guó)內(nèi)法酌情采取強(qiáng)制措施，為保障被采取強(qiáng)制措施的人的權(quán)利，被采取強(qiáng)制措施的人有權(quán)：毫不遲延地與其國(guó)籍國(guó)或有權(quán)保護(hù)其權(quán)利的國(guó)家之距離最近的適當(dāng)代表聯(lián)系，如果該人是無(wú)國(guó)籍人，則有權(quán)與其慣常居住地國(guó)的此種代表聯(lián)系；接受該國(guó)代表探視；采取強(qiáng)制措施的國(guó)家應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有通知領(lǐng)事和會(huì)見(jiàn)領(lǐng)事的權(quán)利。從公約的規(guī)定看，公約明確告知義務(wù)，還規(guī)定領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)并不限于被采取強(qiáng)制措施的人的國(guó)籍國(guó)，還包括有權(quán)保護(hù)其權(quán)利的其他國(guó)家，如果是無(wú)國(guó)籍人，則其慣常居住地國(guó)也有權(quán)開(kāi)展領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)。
(三)強(qiáng)化領(lǐng)事通知的程序價(jià)值
領(lǐng)事法中程序規(guī)則的缺失正在逐步被人權(quán)法的發(fā)展所修正。關(guān)于領(lǐng)事通知是否是正當(dāng)程序權(quán)利，在領(lǐng)事法的發(fā)展中還充滿疑義。例如在“阿韋納案”中，國(guó)際法院就指出，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》保障的權(quán)利是個(gè)人權(quán)利，是美國(guó)已承諾遵守的條約產(chǎn)生的權(quán)利，而與美國(guó)的正當(dāng)程序權(quán)利無(wú)關(guān)。在“賈達(dá)夫案”中，印度主張巴基斯坦的做法違反了正當(dāng)程序原則，但國(guó)際法院在最終判決中并沒(méi)有直接回應(yīng)這個(gè)訴由，而是將其與法律救濟(jì)聯(lián)系起來(lái)一并考量。國(guó)際法院認(rèn)為本案的適當(dāng)補(bǔ)救措施是對(duì)賈達(dá)夫的定罪和判決進(jìn)行審查和重新考慮，其間必須確保充分考慮到違反《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款所規(guī)定的權(quán)利以及可能造成的對(duì)公正審判原則影響。國(guó)際法院認(rèn)為，提供有效審查和復(fù)議的義務(wù)是必須無(wú)條件執(zhí)行的結(jié)果義務(wù)。
人權(quán)法則提供了別樣的審查視角，推動(dòng)了領(lǐng)事法對(duì)程序規(guī)則的重視?！兑漆愎s》《禁止酷刑公約》等公約中規(guī)定的領(lǐng)事通知條款，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化了程序規(guī)則，強(qiáng)調(diào)接受國(guó)的“迅即”告知和通知義務(wù)，與領(lǐng)事法不同，“就人權(quán)條約而論，它是一種絕對(duì)或整體條約。它所施加的義務(wù)是不以任何互惠期望或其他締約方履行其義務(wù)為條件的”。這種普遍的實(shí)踐為被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)國(guó)民構(gòu)建了程序法上的權(quán)利保障機(jī)制，“國(guó)際和區(qū)域法庭及專家一致認(rèn)為，領(lǐng)事通知和協(xié)助是死刑案件中最低限度的公平審判保障，外國(guó)被拘留者有權(quán)獲得領(lǐng)事協(xié)助”。美洲人權(quán)法院就指出，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第1款(b)項(xiàng)賦予的個(gè)人知情權(quán)，使得享有《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條所規(guī)定的正當(dāng)法律程序權(quán)成為可能。對(duì)該條款的違反構(gòu)成了對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第14條正當(dāng)程序原則的違反。任何對(duì)其的違反都構(gòu)成對(duì)生命的任意剝奪。在死刑案件中，任何對(duì)該權(quán)利的違反都可能構(gòu)成國(guó)家責(zé)任，并應(yīng)給予有效的救濟(jì)。該項(xiàng)咨詢意見(jiàn)的內(nèi)容后來(lái)又被寫(xiě)入美洲國(guó)家組織文件。
對(duì)程序規(guī)則的關(guān)注引發(fā)了各國(guó)的新實(shí)踐。自拉格蘭德案之后，一些國(guó)家陸續(xù)將告知被逮捕拘禁的外國(guó)人享有通知本國(guó)領(lǐng)事的義務(wù)寫(xiě)入國(guó)內(nèi)立法并不斷完善具體內(nèi)容，例如澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家陸續(xù)修訂了其國(guó)內(nèi)訴訟規(guī)則，我國(guó)2023年通過(guò)的《領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助條例》還專門(mén)明確了我國(guó)駐外機(jī)構(gòu)開(kāi)展領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)的責(zé)任。美國(guó)圍繞拉格蘭德案和阿韋納案判決的國(guó)內(nèi)執(zhí)行，在美國(guó)國(guó)內(nèi)展開(kāi)了激烈的法律和政治博弈，為了實(shí)現(xiàn)從中央立法到地方執(zhí)法的一體執(zhí)行模式，2011年美國(guó)還曾起草了《領(lǐng)事通知執(zhí)行法案》草案，雖然該法案最終并未獲得通過(guò)，但是包括加利福尼亞州、俄勒岡州等在內(nèi)的幾個(gè)州陸續(xù)修改了立法，明確了在州內(nèi)的領(lǐng)事通知要求，美國(guó)國(guó)務(wù)院也制定了《領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)手冊(cè)》，力圖統(tǒng)一執(zhí)法程序中的領(lǐng)事通知規(guī)則。
(四)搭建領(lǐng)事協(xié)助的國(guó)際合作平臺(tái)
人權(quán)法實(shí)施機(jī)制，以及一些人權(quán)文件中細(xì)致列明的具體操作規(guī)范，為建立領(lǐng)事通知和領(lǐng)事協(xié)調(diào)國(guó)際合作平臺(tái)提供了建設(shè)性思路。傳統(tǒng)上領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)一般都基于雙邊領(lǐng)事實(shí)踐，缺乏統(tǒng)一的合作平臺(tái)，也難以構(gòu)建一致的標(biāo)準(zhǔn)和做法，但是一些人權(quán)機(jī)構(gòu)正在試圖推動(dòng)建立一體化機(jī)制，包括但不限于推動(dòng)制定和實(shí)施統(tǒng)一政策，對(duì)被監(jiān)禁的外國(guó)國(guó)民，特別是面臨處決的外國(guó)國(guó)民給予領(lǐng)事支持；建立全球外國(guó)國(guó)民數(shù)據(jù)庫(kù)，建立協(xié)助信息機(jī)制等。一些國(guó)際軟法文件中還貢獻(xiàn)了具體做法，例如《全球契約》中提出締約國(guó)按照國(guó)際法加強(qiáng)對(duì)海外國(guó)民的領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助，培訓(xùn)領(lǐng)事官員，以識(shí)別、保護(hù)和協(xié)助處境脆弱的海外國(guó)民，包括侵犯或踐踏人權(quán)和勞工權(quán)利受害者、犯罪受害者、人口販運(yùn)受害者、有加重處罰情節(jié)的被偷運(yùn)移民以及在招募過(guò)程中受到剝削的移民工人；鼓勵(lì)訂立關(guān)于領(lǐng)事協(xié)助和代表問(wèn)題的雙邊或區(qū)域協(xié)定；設(shè)立幫助熱線和整合國(guó)家數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)維護(hù)隱私權(quán)并保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)等。這些建設(shè)性意見(jiàn)都是軟約束機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)還要依靠各國(guó)自覺(jué)的推動(dòng)。如果能就特定類型的案件逐步建立一個(gè)信息共享平臺(tái)，或許將有助于達(dá)成領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的一致性實(shí)踐。
四、正在形成中的領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)規(guī)則
當(dāng)前，有學(xué)者和機(jī)構(gòu)在推動(dòng)將領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)納入人權(quán)化進(jìn)程，人權(quán)理事會(huì)特別報(bào)告員指出，向在海外面臨死刑的國(guó)民提供某種標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)事保護(hù)，是許多國(guó)家的一般慣例和實(shí)際做法，“所有國(guó)家都有義務(wù)向面臨死刑的本國(guó)國(guó)民提供適當(dāng)水平的領(lǐng)事援助”。領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)是否是一項(xiàng)人權(quán)以及能否作為一項(xiàng)人權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，還取決于個(gè)人獲得領(lǐng)事協(xié)助是否是一項(xiàng)國(guó)內(nèi)法上的法定權(quán)利。在目前階段，將領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)界定為一項(xiàng)人權(quán)，以確保在海外被執(zhí)行死刑的人獲得通知的權(quán)利和獲得領(lǐng)事協(xié)助的權(quán)利還為時(shí)尚早，因?yàn)檫@一主張面臨著難以克服的難題和發(fā)展困境，其邏輯困境在于國(guó)家有義務(wù)告知被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)人有權(quán)通知其本國(guó)領(lǐng)事，該國(guó)通知領(lǐng)事將可能觸發(fā)領(lǐng)事保護(hù)，但是這并不等于一定能自動(dòng)啟動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)，也不等同于派遣國(guó)領(lǐng)事就必然能為本國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)。
(一)領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)中的雙重法律關(guān)系
領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)源于《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第5條和第36條的規(guī)定，領(lǐng)事制度作為一國(guó)維護(hù)其國(guó)民和法人利益的重要手段，公約第5條專門(mén)規(guī)定領(lǐng)事保護(hù)本國(guó)國(guó)民及其海外利益是領(lǐng)事的首要職務(wù)，而“保護(hù)在國(guó)外被逮捕的本國(guó)國(guó)民是領(lǐng)事的核心職能”，第36條具體明確了領(lǐng)事與本國(guó)國(guó)民的通訊與會(huì)見(jiàn)權(quán)利。按照第36條第1款(c)項(xiàng)的規(guī)定，領(lǐng)事官員有權(quán)探訪受監(jiān)禁、羈押或拘禁之派遣國(guó)國(guó)民，與之交談或通信，并代聘其法律代表。領(lǐng)事官員并有權(quán)探訪其轄區(qū)內(nèi)依判決而受監(jiān)禁、羈押或拘禁之派遣國(guó)國(guó)民。也就是說(shuō)，接受國(guó)負(fù)有雙重義務(wù)，既有義務(wù)告知被采取強(qiáng)制措施的外國(guó)國(guó)民有權(quán)通知領(lǐng)事，也有義務(wù)保障領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)本國(guó)國(guó)民。
《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定了接受國(guó)負(fù)有保障領(lǐng)事通信和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的義務(wù)，但是公約中并未規(guī)定一國(guó)領(lǐng)事負(fù)有會(huì)見(jiàn)和協(xié)助本國(guó)國(guó)民的義務(wù)，派遣國(guó)如何進(jìn)行領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)完全是由派遣國(guó)自行裁量的。派遣國(guó)領(lǐng)事是否為被逮捕拘禁的本國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事保護(hù)，以及是否有義務(wù)為本國(guó)國(guó)民提供領(lǐng)事保護(hù)，都屬于各國(guó)國(guó)內(nèi)法上的問(wèn)題，來(lái)源于各國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定或者授權(quán)。從國(guó)際法中個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)看，國(guó)家和個(gè)人之間存在著張力。“就最終而言，每個(gè)國(guó)家應(yīng)該在國(guó)內(nèi)法律制度中尋求相應(yīng)的方法，以解決在尊重國(guó)內(nèi)層面上的個(gè)人基本權(quán)利與國(guó)際事務(wù)行為中政府的政治裁量權(quán)之間可能產(chǎn)生的沖突與緊張關(guān)系。”領(lǐng)事是否有義務(wù)會(huì)見(jiàn)在接受國(guó)被逮捕、拘押的本國(guó)國(guó)民，是一個(gè)國(guó)內(nèi)法上的問(wèn)題，領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)還不是人權(quán)法中的正當(dāng)程序權(quán)利，是因?yàn)榕汕矅?guó)對(duì)在國(guó)外被拘留的本國(guó)國(guó)民是否負(fù)有保護(hù)義務(wù)上還無(wú)統(tǒng)一的做法。
領(lǐng)事法作為國(guó)際法中的傳統(tǒng)內(nèi)容，確保派遣國(guó)和接受國(guó)的有效溝通是兩國(guó)關(guān)系中的首要任務(wù)，因此領(lǐng)事法中并不規(guī)定派遣國(guó)與其本國(guó)國(guó)民的關(guān)系，以確保派遣國(guó)和接受國(guó)之間利益的平衡。實(shí)踐中，個(gè)人的權(quán)利與國(guó)家實(shí)施條約中的自由裁量權(quán)之間還存在著不確定性。“如果某一國(guó)際條約締約方在國(guó)內(nèi)法律秩序中未能實(shí)現(xiàn)某些條約規(guī)定，條約另一締約方的國(guó)內(nèi)法律制度中的個(gè)人可能無(wú)法獲得其原本有權(quán)獲得的基本權(quán)利。當(dāng)一外國(guó)侵犯那些向某一締約方的公民賦予權(quán)利的國(guó)際規(guī)則時(shí)，這種情況會(huì)經(jīng)常發(fā)生。在此種情況及類似的情況下，如果受到損害的國(guó)家不采取任何行動(dòng)以應(yīng)對(duì)違反條約的行為，尤其對(duì)其公民沒(méi)有采取外交保護(hù)或司法保護(hù)，個(gè)人的權(quán)利最終可能受到危害。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)家在國(guó)際交往中擁有自由裁量權(quán)，由此個(gè)人權(quán)利在國(guó)內(nèi)的層面上未獲實(shí)現(xiàn)的情況經(jīng)常發(fā)生。”因此有學(xué)者認(rèn)為，“個(gè)人尋求領(lǐng)事協(xié)助的權(quán)利在國(guó)際法上是否存在仍然是存疑的”?！毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中并未規(guī)定領(lǐng)事協(xié)助是否構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)事對(duì)本國(guó)在外國(guó)的國(guó)民承擔(dān)的國(guó)家義務(wù)，具體是否構(gòu)成一項(xiàng)義務(wù)取決于各國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。在雙邊領(lǐng)事實(shí)踐中，雙邊領(lǐng)事條約也僅僅規(guī)定派遣國(guó)領(lǐng)事的職能，包括開(kāi)展領(lǐng)事探視、定期探視、提供司法協(xié)助、為其短暫保管財(cái)物等。至于領(lǐng)事如何依據(jù)多邊或者雙邊條約開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助的職責(zé)，都屬于國(guó)內(nèi)法或者國(guó)內(nèi)政策規(guī)定的范疇，其間并未形成統(tǒng)一的做法。
(二)國(guó)家實(shí)踐的多樣性
一國(guó)領(lǐng)事對(duì)本國(guó)國(guó)民承擔(dān)何種責(zé)任本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)內(nèi)法上的問(wèn)題。領(lǐng)事根據(jù)本國(guó)法律的規(guī)定或授權(quán)，按照本國(guó)政府的指令開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助。實(shí)踐中，為了進(jìn)一步明晰本國(guó)領(lǐng)事的職責(zé)和權(quán)限，一些國(guó)家制定了專門(mén)的國(guó)內(nèi)立法，其中具體規(guī)定了本國(guó)領(lǐng)事的職責(zé)，明確了領(lǐng)事履行職責(zé)的方式、領(lǐng)事開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)的途徑、提供領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)的范圍以及領(lǐng)事履行職責(zé)的邊界等。有學(xué)者認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)已經(jīng)得到了許多國(guó)家的認(rèn)可，包括立法上的承認(rèn)，是一項(xiàng)憲法權(quán)利并且是一項(xiàng)行政規(guī)范，有些國(guó)家的憲法中規(guī)定要保護(hù)本國(guó)國(guó)民，如德國(guó)憲法法院將得到領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助作為正當(dāng)程序，委內(nèi)瑞拉將領(lǐng)事保護(hù)寫(xiě)入憲法。具體到領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)和領(lǐng)事協(xié)助，也有學(xué)者考察了包括美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、德國(guó)、馬來(lái)西亞和印度尼西亞的實(shí)踐，認(rèn)為只有德國(guó)和印度尼西亞兩國(guó)規(guī)定了其本國(guó)國(guó)民在外國(guó)被拘禁時(shí)有權(quán)得到領(lǐng)事協(xié)助，德國(guó)憲法法院將得到領(lǐng)事協(xié)助作為正當(dāng)程序。芬蘭、瑞士等國(guó)家還通過(guò)專門(mén)立法方式，具體規(guī)定了領(lǐng)事負(fù)有保護(hù)和協(xié)助的義務(wù)，但是這些國(guó)家的立法中也清晰地指明，領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助的開(kāi)展方式和適度性以領(lǐng)事官員的裁量為準(zhǔn)，并無(wú)具體可操作的量化標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》第50條規(guī)定了我國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益，并在《領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助條例》中明確了領(lǐng)事職責(zé)，尤其是于第9條專門(mén)規(guī)定了在海外的我國(guó)國(guó)民被采取強(qiáng)制措施時(shí)，我國(guó)駐外外交機(jī)構(gòu)將開(kāi)展領(lǐng)事探視。
一些國(guó)家例如英國(guó)、美國(guó)、加拿大、荷蘭等國(guó)家將領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)作為一項(xiàng)國(guó)家政策，國(guó)家有權(quán)自由裁量是否提供領(lǐng)事保護(hù)，以及如何提供領(lǐng)事保護(hù)，國(guó)家對(duì)于在海外被拘禁的國(guó)民負(fù)有保護(hù)的責(zé)任，但是這并不是賦予了被拘禁國(guó)民當(dāng)然具有得到領(lǐng)事協(xié)助的法定權(quán)利。例如在巴特案中，英國(guó)國(guó)民巴特在也門(mén)被逮捕，巴特的家人以巴特在也門(mén)被施加酷刑為由，要求英國(guó)政府采取領(lǐng)事協(xié)助和領(lǐng)事保護(hù)措施，以干預(yù)正在也門(mén)進(jìn)行的審判。英國(guó)政府認(rèn)為這種做法將構(gòu)成對(duì)也門(mén)內(nèi)政的干涉，拒絕予以采取進(jìn)一步的領(lǐng)事保護(hù)措施和外交保護(hù)措施。巴特的家人以政府不作為為由在英國(guó)對(duì)英國(guó)政府提起了國(guó)內(nèi)訴訟。但是法院認(rèn)為是否給予領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)是一項(xiàng)政策，因?yàn)椤毒S也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條第 1 款中關(guān)于領(lǐng)事協(xié)助的關(guān)鍵內(nèi)容并沒(méi)有被納入英國(guó)法律，因此不存在違反合法期待的情況。作為一項(xiàng)政策，很難確保英國(guó)政府對(duì)在外國(guó)的本國(guó)國(guó)民采取領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)的行動(dòng)，同時(shí)英國(guó)政府對(duì)不采取行動(dòng)也不負(fù)有任何法律責(zé)任(義務(wù))。匈牙利《領(lǐng)事保護(hù)法》序言中也指出，該領(lǐng)事法是為了執(zhí)行匈牙利共和國(guó)憲法中規(guī)定的，根據(jù)國(guó)家間領(lǐng)事關(guān)系的國(guó)際條約和習(xí)慣規(guī)則為匈牙利公民進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)，為了執(zhí)行和保護(hù)匈牙利公民的基本人權(quán)和保護(hù)法人實(shí)體在外國(guó)的利益，以及為了執(zhí)行來(lái)自聯(lián)盟公民的權(quán)利(就會(huì)員資格而言匈牙利共和國(guó)在歐盟)。按照該法第1條第4款的規(guī)定，領(lǐng)事館在開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)的過(guò)程中，通過(guò)權(quán)衡特定案件的所有情況并考慮到當(dāng)?shù)厍闆r來(lái)確定最合適的方式。也就是說(shuō)，領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助的開(kāi)展方式和適度性以領(lǐng)事官員的裁量為準(zhǔn)，并無(wú)具體可操作的量化標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家的多樣性實(shí)踐顯示出，領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)和領(lǐng)事協(xié)助尚未發(fā)展成為國(guó)內(nèi)法上一項(xiàng)法定的個(gè)人權(quán)利，領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的實(shí)踐還存在著諸多不確定性，“關(guān)于領(lǐng)事協(xié)助的最大區(qū)分在于領(lǐng)事權(quán)利是國(guó)家賦予國(guó)民的一種權(quán)利還是僅僅是國(guó)家的裁量權(quán)”，一國(guó)政府在是否提供領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)和提供領(lǐng)事協(xié)助方面，還具有自由裁量權(quán)。
五、結(jié)語(yǔ)
傳統(tǒng)上，領(lǐng)事法被認(rèn)為是一種“自足機(jī)制(self-contained regimes)”，但一般國(guó)際法的人本化發(fā)展極大地推動(dòng)了領(lǐng)事法的現(xiàn)代化。人權(quán)法對(duì)領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的納入，意味著從人權(quán)保護(hù)機(jī)制上強(qiáng)化了對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障，豐富了領(lǐng)事通知的內(nèi)容，強(qiáng)化了領(lǐng)事通知和領(lǐng)事協(xié)助的實(shí)施方式，深化了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條在國(guó)內(nèi)適用上的程序價(jià)值。目前推動(dòng)特定類型案件中“領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)”人權(quán)化的努力進(jìn)展緩慢，通過(guò)制定領(lǐng)事協(xié)助指南，搭建領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的國(guó)際平臺(tái)和大數(shù)據(jù)庫(kù)等做法，將能極大地推動(dòng)領(lǐng)事協(xié)助和保護(hù)開(kāi)展。從這個(gè)角度看，人權(quán)法的實(shí)施機(jī)制為領(lǐng)事法的發(fā)展貢獻(xiàn)了新思路，反映出國(guó)際法的非碎片化實(shí)踐，凸顯了國(guó)際法各個(gè)機(jī)制間的相互影響和作用。黨的二十大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益。”我國(guó)《對(duì)外關(guān)系法》第37條也明確規(guī)定我國(guó)依法采取必要措施，保護(hù)我國(guó)公民在海外的安全和正當(dāng)權(quán)益，我國(guó)《領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》還專門(mén)規(guī)定了領(lǐng)事通知和協(xié)助的內(nèi)容，從對(duì)外關(guān)系法治化的要求出發(fā)，用好領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)的國(guó)際法規(guī)則，準(zhǔn)確理解和適用領(lǐng)事通知和領(lǐng)事會(huì)見(jiàn)，具有重要的實(shí)踐意義和價(jià)值。從履行《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第36條規(guī)定的領(lǐng)事通知義務(wù)看，我國(guó)的立法和司法、執(zhí)法實(shí)踐都對(duì)履行領(lǐng)事通知義務(wù)做出了專門(mén)規(guī)定，為保障個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)了中國(guó)實(shí)踐樣本。
（謝海霞，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授。）
【本文獲國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《完善我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)制度研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：20&ZD206)資助?！?/p>
Abstract：The development of the humanization of international law has driven innovations in consular law. Consular treaties traditionally governing consular relations among states have begun to incorporate provisions for the protection of individual rights. Article 36（1）of the Vienna Convention on Consular Relations is seen as a“rights-empowering”clause，endowing consular notification with dual rights attributes and obligations，and triggering consular assistance and protection mechanisms. Bilateral consular practices of states have also led to the customary implementation of mandatory notification duties，with consular notification evolving into a widespread state practice. Human rights documents，represented by the core United Nations human rights treaties，have gradually incorporated consular notification provisions，further reinforcing its procedural value in the human rights law implementation mechanism. In death penalty cases，international human rights bodies have promoted the human rights enhancement of“consular access”through consular notification，with specific recommendations and information-sharing mechanisms that will significantly advance the human rights enhancement process of consular notification.
Keywords：Vienna Convention on Consular Relations；Consular Notification；Consular Access；Individual Rights；Human Rights Enhancement
(責(zé)任編輯 陸海娜)
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