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開(kāi)展備案審查保障公民基本權(quán)利——基于2017-2023全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告的分析
達(dá)璐
摘要：備案審查是基于人民代表大會(huì)制度，為保障公民基本權(quán)利，規(guī)范公權(quán)力有序運(yùn)行而設(shè)立的一項(xiàng)重要制度。2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)形成了聽(tīng)取并審議法工委備案審查工作報(bào)告的慣例，備案審查工作的圖景逐漸鮮活、豐富。全國(guó)人大常委會(huì)法工委以落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”為契機(jī)，開(kāi)展了大量備案及審查工作，并激活了規(guī)范性文件的合憲性審查，為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了新的制度保障。
關(guān)?鍵詞：備案審查 人權(quán)保障 備案審查工作報(bào)告 合憲性審查
一、黨的十八大以來(lái)我國(guó)備案審查工作發(fā)展的基本情況
黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視備案審查工作，備案審查制度進(jìn)入快速發(fā)展階段。2015年中共中央辦公廳出臺(tái)的工作指導(dǎo)性文件明確提出，要實(shí)現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”；立法法經(jīng)過(guò)兩次修改，完善了備案審查有關(guān)規(guī)定，推動(dòng)備案審查工作開(kāi)展；2017年黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，進(jìn)一步完善了備案審查制度；2019年，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議審議通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》），備案審查工作方式更加具體；2023年底，備案審查工作機(jī)制有了新突破，全國(guó)人大常委會(huì)作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》。此外，自2017年起，全國(guó)人大常委會(huì)法工委每年都就該年度的備案審查工作向全國(guó)人大常委會(huì)提交工作報(bào)告，接受審議。
二、以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行范圍
備案審查制度分為備案與審查兩大部分。我國(guó)憲法對(duì)地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案進(jìn)行了規(guī)定。立法法、監(jiān)督法對(duì)其他規(guī)范性文件的備案程序作了相關(guān)規(guī)定。備案是審查的前提，也是落實(shí)黨中央提出“有件必備”要求的必然選擇，唯有做到“有件必備”，才能將“各級(jí)各類機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的權(quán)力全部納入法治軌道開(kāi)展監(jiān)督”，審查機(jī)關(guān)的審查才能有的放矢。
備案審查工作的開(kāi)展經(jīng)歷了從“尚未完全落實(shí)”到“實(shí)現(xiàn)有件必備”的快速發(fā)展過(guò)程，其主要體現(xiàn)在以下方面。
一是在備案的全覆蓋方面，做到了應(yīng)備盡備。自2020年起，開(kāi)始出現(xiàn)香港和澳門(mén)特別行政區(qū)法律的報(bào)送備案情況統(tǒng)計(jì)，2021年出現(xiàn)了首件監(jiān)察法規(guī)的報(bào)送備案，2023年備案審查工作報(bào)告首次披露了浦東新區(qū)和海南自貿(mào)港備案法規(guī)的數(shù)量。自此，“規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)能夠依法、及時(shí)將制定的規(guī)范性文件向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，‘有件必備’的目標(biāo)要求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”。
二是在提升備案能力建設(shè)方面，通過(guò)信息化建設(shè)提升報(bào)備效率。全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)于2016年底上線，其備案功能不斷豐富，2020年起實(shí)現(xiàn)了地方性法規(guī)“一鍵”電子報(bào)備，切實(shí)為基層減負(fù)；對(duì)該信息平臺(tái)的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從“加快完善全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)”到“建成全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)”的跨越。
三、不斷完善備案審查制度，保障公民批評(píng)建議權(quán)的行使
我國(guó)憲法明確規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。具體到備案審查，立法法、監(jiān)督法都規(guī)定了公民有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議的權(quán)利，《工作辦法》將公民提交審查建議的權(quán)利進(jìn)一步具體化。
通過(guò)“公民積極行使批評(píng)建議權(quán)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委積極履職——進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公民行使批評(píng)建議權(quán)的積極性”這一動(dòng)態(tài)、良性的循環(huán)，生動(dòng)展現(xiàn)了人民民主實(shí)踐的無(wú)窮活力與生命力?？傮w而言，公民提出的審查建議呈逐年上升趨勢(shì)，公民批評(píng)建議權(quán)得到有效保障。具體而言，包括：
一是創(chuàng)新工作方式，公民行使批評(píng)建議權(quán)的積極性持續(xù)上升。從2013年總共收到62件個(gè)人、組織的審查建議到2022年的4829件，公民通過(guò)提出審查建議行使批評(píng)建議權(quán)，已成常態(tài)。
二是以公布工作報(bào)告推動(dòng)社會(huì)關(guān)注，公民行使批評(píng)建議權(quán)的能力穩(wěn)步提升。從公民、組織所提的審查建議屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的占比可以看出，自2017年起，該占比的數(shù)值基本維持在60%以上，2021年甚至達(dá)到了90.57%，2022年的占比為84.22%，公民提出的審查建議屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的占比不斷提升表明，公民行使批評(píng)建議權(quán)的能力在不斷增強(qiáng)。
三是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)，公民行使批評(píng)建議權(quán)的便捷性不斷提升。全國(guó)人大常委會(huì)一方面規(guī)范、完善備案審查工作機(jī)制，出版“解讀”“案例選編”及“理論與實(shí)務(wù)”等書(shū)籍，提供公民、組織在提出審查建議時(shí)可供參考的“審查建議書(shū)”，方便公民、組織撰寫(xiě)有關(guān)審查建議；另一方面于2019年底開(kāi)通了審查建議受理平臺(tái)，公民、組織提交審查建議的方式更加多樣。以2021年為例，該年共收到審查建議6339件，通過(guò)線上方式提出的有5065件，占比約為80%。
四、備案審查制度中具有代表性的審查案例
加強(qiáng)人權(quán)法治保障是備案審查工作的指導(dǎo)思想，備案審查的功能定位應(yīng)包括其是否能實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障功能。依據(jù)備案審查工作中的合憲性、政治學(xué)性、合法性以及適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展備案審查，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。其中，憲法作為國(guó)家根本大法，規(guī)定了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款，從根本上對(duì)人權(quán)進(jìn)行法律保障。
合憲性、涉憲性案例的主要提出者是公民。在中國(guó)，公民可以通過(guò)諸如提出審查建議、信訪等諸多方式積極維護(hù)自己的權(quán)利，有關(guān)部門(mén)在收到相關(guān)公民建議、信件后，也會(huì)依法履行職責(zé)，維護(hù)法治的統(tǒng)一和公民合法利益。
法治是人權(quán)最有效的保障。2023年備案審查工作報(bào)告披露了一起對(duì)涉罪人員親屬的權(quán)利進(jìn)行限制的案例，某市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布通告對(duì)涉罪人員親屬的權(quán)利進(jìn)行限制，有公民認(rèn)為這是“連坐”，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)此通告進(jìn)行了審查，并提出了“任何違法犯罪行為的法律責(zé)任都應(yīng)當(dāng)由違法犯罪行為人本人承擔(dān)，而不能株連或者及于他人”這一現(xiàn)代法治的基本原則。通過(guò)對(duì)通告的合憲性進(jìn)行審查，確保了“執(zhí)法司法工作在法治軌道上規(guī)范推進(jìn)”。
五、完善備案審查制度，進(jìn)一步提升人權(quán)保障水平
為進(jìn)一步規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，保障人權(quán)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)備案審查制度進(jìn)行完善。
一是備案審查有關(guān)立法尚不完備，人權(quán)保障功能未能充分體現(xiàn)。2019年12月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《工作辦法》，但其存在因位階低而影響效用發(fā)揮的問(wèn)題，2023年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，這份“決定”能更好地讓全國(guó)人大常委會(huì)行使憲法、法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，解決《工作辦法》位階低的問(wèn)題。但“決定”因其涵蓋內(nèi)容有限，故僅能較為粗略地對(duì)備案審查工作進(jìn)行規(guī)定。而備案審查特別是合憲性審查，作為保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要制度，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門(mén)立法對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)定。因此，較為可行的方案是先由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)有關(guān)決定，待條件成熟再制定備案審查專門(mén)立法，讓備案審查在法治的軌道上更為有效地運(yùn)行。
二是通過(guò)備案審查保障人權(quán)的風(fēng)氣尚未完全形成，備案審查案例定期發(fā)布制度有待建立。自2017年發(fā)布首份備案審查工作報(bào)告以來(lái)，備案審查特別是合憲性審查開(kāi)始成為媒體的高頻詞，學(xué)界形成了一股備案審查和合憲性審查研究的高潮，公民通過(guò)踴躍提出審查建議積極參與其中。備案審查的全面開(kāi)展，形成了大量案例，2022年備案審查工作報(bào)告提出“探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度”。從“保障人民群眾通過(guò)備案審查制度依法提出意見(jiàn)、表達(dá)訴求”的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在收集的各級(jí)人大常委會(huì)案例中挑選與公民權(quán)益保障密切相關(guān)的典型案例，定期向公眾公布，培養(yǎng)公民通過(guò)備案審查，維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。
三是審查案例的說(shuō)法說(shuō)理較弱，不利于備案審查決定公信力的形成。2022年工作報(bào)告提出要提高備案審查工作質(zhì)量，并強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化審查說(shuō)法說(shuō)理”。審查決定的作出，特別是公布后，面臨著公眾對(duì)該決定的價(jià)值評(píng)價(jià)，唯有充分的說(shuō)法說(shuō)理才能讓公眾信服該決定，并增強(qiáng)決定的透明度，維護(hù)法律權(quán)威和備案審查工作的公信力。通過(guò)對(duì)歷年來(lái)備案審查報(bào)告中提及的案例進(jìn)行研究，可以看出審查機(jī)關(guān)愈加重視案例說(shuō)理。但礙于報(bào)告具有語(yǔ)言精練的要求，無(wú)法對(duì)所列舉的全部案例進(jìn)行充分說(shuō)理，建議與典型案例發(fā)布制度相結(jié)合，對(duì)選取的案例進(jìn)行充分說(shuō)理。
作者簡(jiǎn)介：達(dá)璐，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)人權(quán)學(xué)院講師。
來(lái)源：《中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2024）》
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