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農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的民主權(quán)利保障

劉明

摘要：鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。在鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，農(nóng)民參與和自治是重要的實(shí)施機(jī)制。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，切實(shí)保障廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的民主權(quán)利和主體性，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部等部門于2023年1月聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》，要求各地在鄉(xiāng)村建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的民主權(quán)利。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè) 民主權(quán)利 參與權(quán) 監(jiān)督權(quán)

鄉(xiāng)村建設(shè)作為中國(guó)式現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念。這主要包括兩個(gè)層面的含義，一是，鄉(xiāng)村建設(shè)的目的是為了人民，使廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活水平和精神文化水平得到不斷提升；二是，鄉(xiāng)村建設(shè)的主體是廣大農(nóng)民，要尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)農(nóng)民的參與意識(shí)。在鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，從政策和實(shí)踐等方面積極引導(dǎo)農(nóng)民參與，讓農(nóng)民切實(shí)成為家鄉(xiāng)建設(shè)過程中的主人，有效推動(dòng)了農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的保障，強(qiáng)化了民主權(quán)利在具體實(shí)踐中的廣度和深度。鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)依靠農(nóng)民，尊重農(nóng)民意愿，不代替農(nóng)民選擇。

為了響應(yīng)黨和政府關(guān)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性的要求并呼應(yīng)廣大農(nóng)民的自身需求，各級(jí)政府和廣大農(nóng)村積極引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)，保障農(nóng)民的民主權(quán)利。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），標(biāo)志著鄉(xiāng)村建設(shè)在全國(guó)層面進(jìn)入一個(gè)新的推進(jìn)階段，并為2023年全年乃至未來幾年的鄉(xiāng)村建設(shè)提供了政策支撐和總體指導(dǎo)。2023年1月，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、中央組織部等部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），全面而系統(tǒng)地規(guī)定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的機(jī)制和保障措施，以便進(jìn)一步完善農(nóng)民的參與機(jī)制和保障農(nóng)民的民主權(quán)利?！吨改稀窂?ldquo;組織動(dòng)員農(nóng)民參與”“引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃”“帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)施建設(shè)”“支持農(nóng)民參與管護(hù)”“強(qiáng)化農(nóng)民參與保障”等環(huán)節(jié)規(guī)定了地方政府的職責(zé)。

自《方案》以及《指南》發(fā)布以來，省級(jí)政府在2023年相繼出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，以保障本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的民主權(quán)利。其中，山西省、四川省、湖南省等按照《指南》的具體條款頒布了以“農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)”為主題的“實(shí)施辦法”或“實(shí)施細(xì)則”。如山西省于2023年5月印發(fā)了《山西省農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施辦法（試行）》，要求各縣鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中保障農(nóng)民的參與權(quán)利，并規(guī)定了“建立農(nóng)民參與激勵(lì)機(jī)制”“保障農(nóng)民參與的具體措施”等方面的內(nèi)容。湖南省則于2023年6月印發(fā)《湖南省農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施細(xì)則（試行）》，詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的原則和途徑，包括“組織動(dòng)員農(nóng)民參與”“引導(dǎo)農(nóng)民參與村莊規(guī)劃”等方面的內(nèi)容。多數(shù)省份則在“鄉(xiāng)村建設(shè)”或“鄉(xiāng)村振興”的相關(guān)主題文件中規(guī)定了保障農(nóng)民參與權(quán)利的內(nèi)容，如山東省在2023年5月印發(fā)《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，要求“堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，發(fā)揮農(nóng)民主體作用”“充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性主動(dòng)性”。

在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，大部分村莊形成了保障農(nóng)民參與的一系列制度或機(jī)制。首先，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度是保障廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的根本制度保障，《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，村民自治是我國(guó)基層民主的重要內(nèi)容。其次，在鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，廣大農(nóng)村逐漸建立起了“四議兩公開”制度。該制度源于河南省鄧州市的“四議兩公開”工作法，后來在全國(guó)推行，并被寫進(jìn)《方案》以及《指南》。“四議兩公開”制度是一套推進(jìn)村務(wù)公開、保障農(nóng)民參與的工作機(jī)制，“四議”指的是村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，“兩公開”指的是決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。“四議兩公開”制度的推廣實(shí)行有效保障了廣大村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，村民會(huì)議、村民議事會(huì)、村民代表會(huì)議、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等組織形式為廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)提供了機(jī)制保障和組織保障。

近年來，隨著國(guó)家和地方不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，尤其是隨著國(guó)家不斷在政策上為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)提供支持，廣大農(nóng)民的參與意愿和參與能力得到了較大提升。不過，無論是鄉(xiāng)村建設(shè)本身，還是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)，都是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要在長(zhǎng)期的實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善。此外，我國(guó)廣大農(nóng)村存在“發(fā)展不均衡”“點(diǎn)多面廣”等方面的客觀事實(shí)，某些地區(qū)和鄉(xiāng)村在推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，難免存在某些問題。首先，在推動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，少數(shù)地區(qū)和少數(shù)鄉(xiāng)村仍存在一定的形式主義和官僚主義，建議進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，尤其是賦予當(dāng)事農(nóng)民監(jiān)督權(quán)。其次，在部分地區(qū)和鄉(xiāng)村，農(nóng)民參與意愿和參與能力均須提升，由于某些村莊存在“空心化”的情況，年輕人大多外出求學(xué)、打工或者移居城鎮(zhèn)，導(dǎo)致“留守村民”多數(shù)為中老年人，整體的文化水平和參與能力相對(duì)較為低下。建議進(jìn)一步出臺(tái)實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)措施引導(dǎo)大學(xué)生或在外鄉(xiāng)賢回村參與鄉(xiāng)村建設(shè)。最后，“技術(shù)泛濫”現(xiàn)象給村民參與帶來負(fù)擔(dān)，某些地區(qū)和村莊為了“留痕留跡”，需要通過各類APP等現(xiàn)代技術(shù)對(duì)村民進(jìn)行登記、記錄，而很多中老年人并不能熟悉運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，無形中給部分村民的參與帶來了負(fù)擔(dān)。建議有機(jī)整合各部門功能，提高APP利用率，防止“技術(shù)泛濫”。

作者簡(jiǎn)介：劉明，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授，南開大學(xué)人權(quán)研究中心研究員

來源：《中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2024）》