經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的國際可訴性：國際監(jiān)督與國家主權(quán)的平衡
狄磊
內(nèi)容提要：旨在化解經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利可訴性困境的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》生效已有十一年，但這并不意味著經(jīng)社文權(quán)利的可訴性困境得到根本解決?；厮菥喖s史，各國就經(jīng)社文權(quán)利在國內(nèi)法上的可訴性達成了寶貴共識，但對個人來文程序的受理范圍、受理方式、受理標準以及實質(zhì)問題的審查標準等國際可訴性問題顧慮重重?！度螕褡h定書》通過以來，其接受程度以及個人來文程序的運行狀況并不樂觀，這進一步凸顯并加深了經(jīng)社文權(quán)利的國際可訴性困境。經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的個人來文程序應在國際監(jiān)督與國家主權(quán)間取得平衡。在程序問題上，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會應充分激活受理標準在篩選個人來文以及提供程序性保障方面的價值，恪守國際人權(quán)監(jiān)督機制的權(quán)責邊界；就實體問題而言，委員會應進一步澄清“合理性標準”作為實質(zhì)審查標準的內(nèi)涵，避免對締約國提出天花板式的要求，減少對締約國自由判斷余地的干涉，使其在兼具穩(wěn)定性與靈活性的基礎上發(fā)展成為一套具有可預見性的審查標準。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利 《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》 經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會 個人來文程序 合理性標準
經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利（下文簡稱“經(jīng)社文權(quán)利”）長期以來被認為是不可訴的權(quán)利。在這種觀念的影響下，《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》(下文簡稱《公約》)長期以來未能建立起有效的、強力的實施機制。與其姊妹公約《公民及政治權(quán)利國際公約》及其任擇議定書相比，《公約》僅在第16條、第17條規(guī)定了締約國應向聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會提交定期報告，未在公約中設立由獨立專家組成的監(jiān)督機構(gòu)，也未在通過時一并以議定書的形式設立個人來文、國家間來文等具有任擇性質(zhì)的“國際可訴性”機制，致使經(jīng)社文權(quán)利在國際層面的保障和發(fā)展嚴重滯后。經(jīng)歷了漫長的等待和艱苦的締約磋商，《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》(下文簡稱《任擇議定書》)在2008年以未經(jīng)表決全體一致的形式獲得通過，缺席長達40年的經(jīng)社文權(quán)利個人來文程序“千呼萬喚始出來”，這被認為是“普遍人權(quán)體系歷史中的一座里程碑”，被學界認為“預示著經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利受害者將獲得國際救濟的新時代”。
如今，《任擇議定書》通過已逾16年，但僅有30個國家成為其締約國；個人來文程序的運行也走過11年，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會(以下簡稱“委員會”)卻僅通過了16份審議意見。從數(shù)據(jù)上看，議定書的批準情況和個人來文程序的運行情況遠不如通過時樂觀，但這些數(shù)據(jù)究竟體現(xiàn)了怎樣的問題？《任擇議定書》的接受程度與個人來文程序的運行狀況究竟反映了經(jīng)社文權(quán)利在何種層面上的困境？同時，從理論上看，經(jīng)社文權(quán)利的可訴性早已在各國國內(nèi)法中成為現(xiàn)實，《任擇議定書》的通過也宣告經(jīng)社文權(quán)利的國際可訴性機制至少在一定程度上達成了共識，各國究竟為何對批準《任擇議定書》抱以如此的顧慮？委員會在有限的個人來文審議中積累的“法理”又是否能為更多國家批準《任擇議定書》和接受個人來文程序提供合理的預期？考慮到我國學者對經(jīng)社文權(quán)利理論以及《公約》實施機制的研究起步較早，其中不乏學者從宏觀角度對《公約》本身規(guī)定的實體義務展開規(guī)范研究，也不乏學者對《公約》的監(jiān)督機制及其運行狀況進行實證研究，但總體而言，鮮有學者進一步追蹤《任擇議定書》的批準狀況與個人來文程序的運行狀況，也鮮有研究基于個人來文的案情和審議意見嘗試提煉、歸納經(jīng)社文權(quán)利的國際標準。本文擬在上述成果的基礎上，對《任擇議定書》的批準狀況以及個人來文程序的運行狀況做一個周期性的回顧與前瞻，為經(jīng)社文權(quán)利的國際可訴性機制當前面臨的困境以及可能的出路提供不同角度的思考。
一、《任擇議定書》的形成與國際可訴性困境的歷史演進
根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)委員會1947年12月第二次會議的方案，“國際人權(quán)法案”將包含“一個宣言、一個公約和多項實施措施”三份獨立的文書。第三屆聯(lián)合國大會于1948年12月10日以第217(III)A號決議通過《世界人權(quán)宣言》時，還附載了四份決議，其中B號決議涉及的“請愿權(quán)”成為此后個人來文程序的淵源，E號決議則指出，人權(quán)委員會應“繼續(xù)優(yōu)先辦理關(guān)于草擬人權(quán)公約及其實施辦法草案之工作”。1950年，聯(lián)合國大會繼續(xù)在決議中指派人權(quán)委員會研究“在公約草案內(nèi)或另以議定書規(guī)定如何收受并審查個人或組織呈訴違反盟約之請愿書問題”，且強調(diào)應“以與公約草案所宣稱的公民和政治權(quán)利相聯(lián)系的方式明確規(guī)定經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利”。由此可見，彼時“國際人權(quán)公約”的起草組仍然按照《世界人權(quán)宣言》中的設想，計劃在同一份公約中列舉各類公民政治權(quán)利以及經(jīng)社文權(quán)利，并建立同樣的實施機制確保各國履行條約義務。可惜在冷戰(zhàn)的國際背景下，正是與會各國對經(jīng)社文權(quán)利的實施、監(jiān)督方式的重大爭議，直接導致國際人權(quán)公約的起草“一分為二”關(guān)于人權(quán)兩公約的“一分為二”，也導致在1966年通過人權(quán)兩公約時，只有《公民及政治權(quán)利國際公約》附有一項設立個人來文機制的任擇議定書。直至1990年，凍結(jié)了近40年的《任擇議定書》起草計劃始獲重啟。
如果根據(jù)時間線索，將《任擇議定書》的起草過程分為三個階段，那么各方對于《任擇議定書》的爭議焦點，同樣在三個階段中，表現(xiàn)為三個不盡相同但又相互關(guān)聯(lián)的核心問題：
第一，“人權(quán)兩公約起草階段”(1948-1966年)。爭議主要集中于經(jīng)社文權(quán)利是否“可訴”及其國家義務的性質(zhì)。盡管國際人權(quán)公約一分為二，但早在1954年，人權(quán)委員會就討論過由《公民及政治權(quán)利國際公約》設立的人權(quán)事務委員會審議針對《公約》提出的申訴的可能性。然而，正如各國、各方在彼時的共識所示，盡管公民政治權(quán)利和經(jīng)社文權(quán)利同等重要，但后者是不可訴的權(quán)利，因而兩類權(quán)利的實施方式有所區(qū)別：關(guān)于公民政治權(quán)利的規(guī)定應立即生效，而關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利的規(guī)定則應逐步實現(xiàn)。公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利從此分立于不同的法律淵源，并輔以截然不同的實施機制：對于公民政治權(quán)利，將設立一個“人權(quán)事務委員會”，創(chuàng)設一種來文程序，監(jiān)督針對締約國侵犯人權(quán)的控訴；對于經(jīng)社文權(quán)利，則通過定期報告程序，由經(jīng)濟及社會理事會審議締約國的履行情況。
第二，“委員會階段”(1990-2002年)。隨著各界對“所有人權(quán)相互聯(lián)系、不可分割的原則”達成了寶貴的共識，“社會權(quán)逐漸從人權(quán)話語和法理學的陰影和邊緣脫穎而出，占據(jù)了越來越重要的地位”，學界也逐漸認可，“對于公民政治權(quán)利與經(jīng)社文權(quán)利之間的差異，與其說是性質(zhì)上的區(qū)別，不如說是程度上的區(qū)別”。這不僅為經(jīng)社文權(quán)利在國內(nèi)法上的可訴性奠定了基礎，而且為經(jīng)社文權(quán)利國際可訴性機制的創(chuàng)設“提供了一個不同的、可能更為適宜的環(huán)境”。這一階段的爭議主要集中于個人來文程序的受理范圍和方式：①誰有權(quán)提出申訴。經(jīng)社文權(quán)利總體上是集體性質(zhì)的，而《公約》則明確提到個人的權(quán)利。這導致委員們對于究竟將申訴權(quán)賦予個人、集體還是國家莫衷一是；②可申訴的權(quán)利范圍。盡管國際社會對經(jīng)社文權(quán)利這一范疇已達成基本共識，但對于各項具體權(quán)利，各國的接受程度不同，各位委員對于這些權(quán)利的態(tài)度也不盡相同，因此出現(xiàn)了要求將《公約》所有權(quán)利包含在內(nèi)的“綜合性”方法與允許締約國加入議定書時任意選擇一些權(quán)利適用來文程序的“點菜式”方法。委員會在1996年第十五屆會議期間完成了《任擇議定書》草案，并做成一份最后報告，將其提交給人權(quán)委員會審議。在草案中，委員會對議定書的一些基礎問題達成了共識：例如序言相對簡潔，允許個人或團體提出申訴，可受理標準與人權(quán)事務委員會的標準基本保持一致，規(guī)定臨時措施和后續(xù)措施以及可能采用的友好解決程序。
第三，“不限名額的起草工作組階段”(2002-2008年)。這一階段首先對一些此前懸而未決的問題做出了決斷，例如明確只有聲稱其權(quán)利受到侵犯的個人才能自行或聯(lián)名提交來文，并對議定書涵蓋的權(quán)利范圍采用“綜合性”方法。隨著起草工作的深入，《任擇議定書》的討論重點和爭議焦點逐漸轉(zhuǎn)向委員會受理與審理個人來文時采用的標準。來文的受理標準(admissibility)是委員會對來文的“初次過濾”。如果委員會經(jīng)過審查，宣布對一項來文予以受理，來文程序?qū)⑦M入實體問題的審查階段，來文的審查標準就是委員會在審查實體問題時所依據(jù)的標準?！度螕褡h定書》總體上援用了“用盡國內(nèi)救濟”“禁止匿名來文”“禁止濫用呈文權(quán)”“一事不再理”等其他國際或區(qū)域機制中較為成熟的受理標準。同時，為了防止出現(xiàn)“大量無聊或不值得處理的案件”，部分長期反對《任擇議定書》的國家提出了一項獨立的受理標準，即對于“未顯示處境明顯不利的來文”，委員會必要時可以不予受理，除非委員會認為“來文提出了具有普遍意義的嚴重問題”。盡管部分代表團認為這是不可接受的，因為“這似乎意味著某些侵犯行為可以被視為微不足道”，但這一標準仍然得到了相當多國家和非政府組織的支持，最終成為《任擇議定書》的第4條，被認為是各項議定書中“史無前例”的條款。
個人來文的審查標準則是多屆會議上分歧最大、爭議最為激烈的問題，甚至延續(xù)到了談判的最后一天。對于“點菜式”權(quán)利范圍的支持者而言，盡管將一些權(quán)利排除在個人來文程序的范圍之外已經(jīng)不再可能，但降低審查強度，且普遍尊重各國對有關(guān)預算撥款或立法措施的積極義務的政策選擇，仍然符合其核心訴求。在談判陷入僵局之際，時任聯(lián)合國人權(quán)事務高級專員、前加拿大最高法院法官路易斯·阿爾布爾(Louise Arbour)提出“合理性標準”，以便與廣泛接受社會權(quán)司法化的國家形成共鳴。“合理性”標準曾長期被用于公民及政治權(quán)利中涉及國家積極義務的裁判，旨在評估每個國家在特定資源和情況下采取的措施是否“合理”。反對者旋即提出了“不存在‘不合理’”的標準，并建議承認國家在履行第2條第(1)款規(guī)定的義務時具有“廣泛的自由判斷余地”。經(jīng)過長期辯論和審慎思考，起草組認為“不合理性”的標準可能會“給申訴人帶來無法承受的負擔”，申訴人也無法證明一項決定或政策的制定明顯不合理，因而最終堅持采用“合理性標準”，并將“自由判斷余地”這一抽象概念具體表述為“委員會應當注意到締約國可以為落實《公約》規(guī)定的權(quán)利而可能采取的多種政策措施”。由于此前未曾有任何任擇議定書或任擇條款以任何方式確定委員會審理來文的“審查標準”，“合理性標準”因而被認為是《任擇議定書》的“心臟與脈搏”。
二、《任擇議定書》的批準與個人來文程序的運行情況：困境的復現(xiàn)與展開
《任擇議定書》分別于2008年6月18日由人權(quán)理事會、2008年11月18日由聯(lián)合國大會第三委員會、2008年12月10日由聯(lián)合國大會以未經(jīng)表決的方式通過。值得一提的是，在人權(quán)理事會的精心安排下，《任擇議定書》在大會的通過時間恰是《世界人權(quán)宣言》的60周年紀念日。正如大會代理主席所言，議定書“將打破歷史建立的分裂之墻”，使世界重溫《世界人權(quán)宣言》的愿景：所有人權(quán)——包括經(jīng)社文權(quán)利——都是普遍且根本的，每個人都能過上有尊嚴的生活。
(一)《任擇議定書》的批準情況
2024年11月4日，科特迪瓦宣布加入《任擇議定書》，成為《任擇議定書》的第30個締約國。此外，有23個國家簽署了《任擇議定書》但尚未批準。
盡管從最直觀的感受來看，《任擇議定書》的接受程度遠遠不及當初“未經(jīng)表決而全體一致通過”的場面，也不像一些學者預測的那樣，會在國家間發(fā)生“批準的傳染效應”；但理性來看，這一數(shù)目本身說明不了多少問題，有意義的方式是將其與規(guī)定了同類事項的其他國際文書相對比。表1對比了獲得廣泛批準的七項核心人權(quán)公約的締約國數(shù)量以及接受該公約個人來文程序的締約國數(shù)量。從數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，盡管《公約》作為國際人權(quán)憲章的組成部分，在國際人權(quán)體系中的地位不言而喻，但在七項核心人權(quán)公約中，其接受個人來文程序的締約國數(shù)量卻是所有各項公約中最少的，占比也是最低的。
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當然，考慮到部分設立個人來文程序的任擇條款和議定書均通過于上個世紀，這樣的對比方式顯然對“尚未成年”的《任擇議定書》并不公允。更嚴謹?shù)膶Ρ确绞绞且?0年為時間標尺，對比每一項文書在生效10年后的接受情況。因此，盡管《任擇議定書》在生效十周年之際的接受情況并不明顯落后，但不容忽視的是，1986年時的《公民及政治權(quán)利國際公約》的締約國數(shù)量遠不及當下，卻已有36個締約國接受個人來文程序，因此，《任擇議定書》在十周年之際的接受情況可能遠不及《公民及政治權(quán)利國際盟約任擇議定書》。另一個耐人尋味的現(xiàn)象是，分別在2010年、2018年、2024年迎來任擇議定書生效十周年的《消除對婦女一切形式歧視公約》《殘疾人權(quán)利公約》和《兒童權(quán)利公約》，接受其個人來文程序的締約國分別有99、92和50個。這些公約中的經(jīng)社文權(quán)利條款大多脫胎于《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》，考慮到保護特定人群的特別要求，這些公約的義務要求甚至高于以一般自然人為預設主體的《公約》，各國卻對義務要求更低的《任擇議定書》表現(xiàn)出了極大的抵觸，這實在令人費解。
對于《任擇議定書》“慘淡”的接受程度，一種可能是，各國的批準和加入程序仍需耗費一段時間。畢竟，即使是完全贊同個人來文程序、“承諾本國將盡早簽署《任擇議定書》”的芬蘭，也花了近5年的時間，才在2014年完成批準程序。德國2017年向委員會提交締約國報告時指出：“德國在本屆選舉任期內(nèi)重新啟動了審查批準可能性的進程。鑒于《公約》的深遠影響，審查其可批準性的進程是一項復雜的任務，德國尚未完成這一程序。”這一過程最終持續(xù)了6年，德國于2023年成為《任擇議定書》的第27個締約國。2009年就已簽署《任擇議定書》的荷蘭在向委員會提交締約國報告時同樣指出國內(nèi)評估程序?qū)ε鷾蔬M度的影響：“政府已就批準個人來文程序的影響向政府的獨立咨詢機構(gòu)提出了一些問題。政府還將在可能批準任擇議定書的決策過程中納入對聯(lián)合國條約委員會運作的評估。”荷蘭還在人權(quán)理事會普遍定期審議程序中對各國提出的“加快推進批準《任擇議定書》進度”的建議作出積極承諾。
另一種可以獲悉的解釋是，各國對經(jīng)社文權(quán)利國際可訴性的程度與具體規(guī)則仍然有所懷疑。挪威對議定書中規(guī)定的臨時措施表示關(guān)切，認為“有必要強調(diào)臨時措施請求不具有法律約束力”。新西蘭、加拿大、瑞士等國家則對《公約》第1條規(guī)定的自決權(quán)未被排除在議定書適用范圍之外表達了憂慮。盡管這些憂慮并不構(gòu)成對議定書本身的否定，但考慮到這些國家在16年后仍未批準議定書，《任擇議定書》中部分程序性、技術(shù)性問題可能在一定程度上構(gòu)成了各國批準的障礙。當然，更多的顧慮來自個人來文程序在實質(zhì)層面的問題：例如瑞典代表直白地提出“瑞典政府并不相信任擇議定書是促進經(jīng)社文權(quán)利的最佳或最有效的方式”；英國代表則指出，“經(jīng)社文權(quán)利并不像公民及政治權(quán)利那樣適合由第三方做出裁決，因此，英國對個人來文程序持保留意見”。丹麥、挪威代表在承諾“充分實現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利”這一締約國義務的前提上指出，“這些權(quán)利所具有的‘模糊且寬泛的性質(zhì)’可能會構(gòu)成一種風險，即委員會最終將作為立法者，決定國家資源在這一領(lǐng)域的分配”。在此后的締約國報告程序和普遍定期審議程序中，這些被認為是“人權(quán)優(yōu)等生”的國家仍然旗幟鮮明地反對經(jīng)社文權(quán)利的個人來文程序，乃至對經(jīng)社文權(quán)利本身抱有偏見。這表明60年前圍繞經(jīng)社文權(quán)利的可訴性的爭議仍然沒有完全褪去，理論研究的成果與部分國家的社會權(quán)司法實踐仍然不足以改變部分國家根深蒂固的顧慮，即“國家的社會經(jīng)濟政策是政治選擇的結(jié)果，而非法律的規(guī)范對象”。
由此可見，《任擇議定書》批準陷入停滯的狀況可能仍然源于議定書起草時有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利可訴性的核心爭議并沒有得到妥善協(xié)商與解決。各國本著協(xié)商一致的精神未經(jīng)表決通過該草案并不意味著對議定書及個人來文程序本身的認同，而只是對人權(quán)這一價值作為聯(lián)合國支柱之一的服從。對此，日本的聲明可能代表了部分尚處于觀望之中的國家的想法——“需要經(jīng)過足夠長的時間來觀察個人來文程序的運行情況，才會考慮成為該議定書的締約國。”為此，下文將對個人來文程序的運行狀況——特別是對各國仍然對之充滿疑慮的個人來文程序的受理標準與審查標準，進行全方位的實證檢視。
(二)個人來文程序的運行情況
個人來文程序是國際人權(quán)法中獨具特色的監(jiān)督與救濟機制，“國際人權(quán)運動的發(fā)展趨勢之一就是來文申訴程序越來越為國際人權(quán)條約所倚重”。自2013年11月6日收到首份來文(Rodríguez訴西班牙案，登記為1/2013號來文)起，截至2023年5月31日，委員會共登記了319份個人來文，具體信息見圖1、圖2。盡管《任擇議定書》的接受程度并不理想，但從來文數(shù)量來看，其個人來文程序還是在有限的締約國中引起了不錯的反響，特別是與1987年《公民及政治權(quán)利國際盟約任擇議定書》生效十周年時僅收到236份來文的情況相比，《任擇議定書》的個人來文程序的運行情況可能還要更為理想。然而從這些來文本身以及審議過程所展示的情況來看，個人來文程序仍然面臨著如下困境：
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第一，經(jīng)社文權(quán)利的潛在受害者提起個人來文的意愿并不強烈。在319起來文中，存在著大量主張同一權(quán)利、針對同一國家，且案情極為類似的來文，也就是說，來文在有限的數(shù)量下呈現(xiàn)極大的重復性?？紤]到社會權(quán)的司法訴訟已在世界范圍廣泛存在，各國的當事人，尤其是已經(jīng)廣泛出現(xiàn)社會權(quán)訴訟的國家的當事人，通過個人來文程序這一國際機制來尋求救濟的意愿并不強烈。
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第二，即使只是面對數(shù)量有限的來文，經(jīng)社文權(quán)利委員會的審議效率仍然非常低下。2022年，人權(quán)事務委員會在第132、133和134屆會議期間，通過了對74份來文的審理意見，還宣布24份來文不予受理。相較之下，經(jīng)社文權(quán)利委員會平均每年只能審結(jié)不到5份來文，尚未審結(jié)的來文達到199份。特別是，目前近70份提交于2018年、2019年的來文仍然未審結(jié)。在此背景下，人權(quán)事務委員會仍然在年度報告中大篇幅地向大會和秘書長強調(diào)來文積壓以及人力資源不足的問題：“除非接下來幾年中比以往大幅度增加申訴事務部的人力，使其能夠編制數(shù)量更多的來文供委員會審議，否則委員會處理積壓工作的能力將持續(xù)受到嚴重影響。這種情況將進而嚴重影響受害者的權(quán)利”。經(jīng)社文權(quán)利委員會盡管未曾提及這方面的問題，但其未來面臨的審議壓力可能更為嚴峻。這將對委員會審理來文的質(zhì)量提出極大挑戰(zhàn)。
第三，大量類案的存在對委員會適用受理標準和審查標準提出了極大的挑戰(zhàn)。從來文所涉及的權(quán)利來看，來文基本覆蓋了《經(jīng)濟社會文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的所有實體權(quán)利，但其分布并不均勻，其中有288起案件所涉及的權(quán)利與第11條規(guī)定的適當生活水準權(quán)(且主要是第1款規(guī)定的適足住房權(quán))有關(guān)；從來文所涉及的締約國來看，經(jīng)社文權(quán)利委員會僅僅收到了針對11個締約國的個人來文，這僅僅占了《任擇議定書》締約國總數(shù)的40%。更為夸張的是，其中針對西班牙的來文就占了79.6%——這些針對西班牙的來文，幾乎都是針對強迫遷離提出的。面對大量涉及同一國家、同一權(quán)利的來文，委員會能否在類似案情的案件中統(tǒng)一受理標準和審查標準的適用，又能否在面對涉及不同國家，但權(quán)利主張大致類似的案件時，在統(tǒng)一審查標準與個案裁量之間確保各國的合理預期，為經(jīng)社文權(quán)利凝練出國際人權(quán)標準，為申訴人和締約國確立穩(wěn)固可靠的信賴利益，以便建立自身的權(quán)威性，是經(jīng)社文權(quán)利國際可訴性面臨的極大考驗。
第四，也是更為深刻的挑戰(zhàn)在于，委員會在審查來文所涉及的實質(zhì)問題時，能否進一步化解國際人權(quán)監(jiān)督機制與締約國主權(quán)之間的緊張關(guān)系。《任擇議定書》發(fā)布會上各國的發(fā)言以及委員會與各國在締約國報告程序中的對話表明，盡管60年前圍繞經(jīng)社文權(quán)利在國內(nèi)法上的可訴性爭議已然褪去，但這并不意味著各國愿意接受經(jīng)社文權(quán)利的國際可訴性機制：各國擔心個人來文程序?qū)ζ渥杂刹昧靠臻g構(gòu)成干涉，擔心委員會最終將充當經(jīng)社文權(quán)利領(lǐng)域的立法者，并決定締約國在該領(lǐng)域內(nèi)的制度安排、資源分配。因此，委員會的審查標準能否在國際監(jiān)督與問責的基礎上，恪守其權(quán)責邊界，將最終影響各國對國際可訴性的接受意愿。
三、個人來文程序的受理標準：程序?qū)用娴幕?/strong>
與國際性或區(qū)域性人權(quán)保護體系中其他個人來文程序相比，《任擇議定書》第2條所載的受理要求并未做出任何實質(zhì)性創(chuàng)新。不過，《任擇議定書》第4條引入了“未顯示處境明顯不利的來文”的不予受理標準。究竟這些標準在實踐中如何理解、適用，如何使《任擇議定書》確定的受理標準為個人來文機制提供程序?qū)用娴某雎?，委員會十年來的實踐提供了絕佳的分析素材。
(一)受理標準的程序性保障功能
國際人權(quán)法中通行的受理標準最早由歐洲人權(quán)機制施行?！稓W洲人權(quán)公約》的起草人曾經(jīng)形象地將受理標準比作“一個篩子或過濾器”，在《任擇議定書》起草期間，學者也曾討論過“案件如潮水涌來”的可能性。這一篩選機制的程序價值在于，防止委員會的審議工作被大量無理取鬧的來文淹沒。這一篩選機制的反面來看，受理標準也具有程序性保障的作用——凡是符合受理條件的來文，均有獲得實質(zhì)審理的機會。11年來，委員會累計對43項來文做出了受理意見，宣布其中27項來文不可受理，這些來文不可受理的理由主要包括以下三類：
第一，違反《任擇議定書》的屬時和屬事管轄范圍，共有7項。這些來文大多提出于《任擇議定書》生效之初，這些來文中違反《公約》權(quán)利的事實也大多發(fā)生在《任擇議定書》對締約國生效之前，甚至當事人所主張的部分《公民及政治權(quán)利國際公約》的權(quán)利明顯超出委員會的屬事管轄范圍。通過事先確定的受理標準，委員會輕而易舉地將這些明顯不符合受理要求的案件排除在外。
第二，違反《任擇議定書》第3條第1款規(guī)定的“一切可用的國內(nèi)救濟辦法均已用盡”，共有11項。在這些案件中，當事人往往主張自己的某項權(quán)利遭受侵犯，且聲稱伴有系統(tǒng)性的歧視，并主張其使用國內(nèi)救濟的途徑可能或已經(jīng)遭到不合理的拖延、阻礙，因而未通過國內(nèi)行政或司法程序請求申訴或裁判。委員會在宣告不予受理時，還詳細說明了其駁回理由：“提交人在主觀上認為通過現(xiàn)有國內(nèi)補救辦法獲得有利結(jié)果的可能性有限，這一主觀看法并不構(gòu)成質(zhì)疑補救辦法的有效性的客觀論據(jù)……提交人僅僅感覺國內(nèi)補救辦法無效是不夠的，仍需按要求嘗試這些補救辦法。”在這些案件中，作為受理標準的“用盡國內(nèi)救濟”展現(xiàn)了其在篩選來文、提升效率的基礎上，還具有保護國家合理程序預期的規(guī)范價值。
第三，違反《任擇議定書》第3條第2款第5項規(guī)定的“明顯沒有根據(jù)或缺乏充分證據(jù)”，共有9項。這一條款的程序價值在于：“既保證國家有公平的機會對侵犯《公約》權(quán)利的指控作出回應，也有助于委員會獲得充分的事實依據(jù)以便根據(jù)《任擇議定書》審理來文。”如果說前兩項受理標準排除的實際上是《任擇議定書》缺乏管轄依據(jù)的來文，那么這一項受理標準其實是委員會主動對來文進行篩選分流，以便進一步管理、分配有限的審理資源。
經(jīng)過委員會的初步篩選，在審結(jié)的43項來文中，有62.8%的案件被宣布不予受理。這一比例遠高于人權(quán)事務委員會。截至人權(quán)事務委員會第134屆會議，共審結(jié)了2，627份來文，其中有815份來文被宣布為不可受理，占審結(jié)來文總數(shù)的31.0%，不過，如果一味對來文設置過高的或帶有主觀意涵的受理門檻，則很可能給申訴人造成過度的證明負擔，進而損害申訴人的程序利益，甚至導致申訴人對個人來文程序望而卻步。
(二)受理標準如何化解個人來文程序的困境
在潛在受害者使用個人來文程序意愿不強，而委員會又在一定程度上面臨來文積壓的雙重挑戰(zhàn)下，委員會如何調(diào)和受理標準在篩選功能與程序性保障功能之間的緊張關(guān)系，成為在程序?qū)用婊鈧€人來文程序當前困境的關(guān)鍵。
第一，推進條約機構(gòu)改革進程，進一步激發(fā)受理標準的程序和制度價值。海量襲來的來文不僅會對條約機構(gòu)的能力造成考驗，更可能會使國家面臨前所未有的輿論壓力，使已經(jīng)接受個人來文程序的國家喪失合作意愿，使處于觀望狀態(tài)的國家望而卻步。早在2014年，聯(lián)合國大會就通過了題為《加強和增進人權(quán)條約機構(gòu)體系有效性運作》的第68/268號決議，條約機構(gòu)的沉痼開始受到前所未有的關(guān)注。作為改革重心，締約國報告的積壓情況已經(jīng)得到很大程度的改善，但個人來文的積壓仍在加劇。因而，隨著條約機構(gòu)改革的深入，委員會一方面可借鑒審議締約國報告時的經(jīng)驗，在個人來文程序中嘗試協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作辦法、優(yōu)化財政人力資源分配等制度性改革措施；另一方面則應充分激活受理標準這一“閥門”的制度價值，就來文的受理問題形成一套穩(wěn)定、系統(tǒng)的說理，加快篩選和過濾類案的節(jié)奏。在條約機構(gòu)改革的大勢所趨下，完全有理由期待，個人來文的受理標準將在未來的進程中扮演更重要的制度角色。
第二，恪守國際人權(quán)監(jiān)督機制的謙抑性原則與條約機構(gòu)的權(quán)限邊界。盡管《聯(lián)合國憲章》與國際人權(quán)法使人權(quán)由一項傳統(tǒng)上屬于國家管轄的事項上升為國際法的調(diào)整對象，但國際人權(quán)監(jiān)督機制仍需恪守其相對于國內(nèi)人權(quán)保障制度的謙抑性，條約機構(gòu)也應當恪守人權(quán)條約為其賦予的職權(quán)邊界，不得在實踐中自我擴權(quán)。因此，“用盡國內(nèi)救濟”作為受理標準之一，既是對這一原則的內(nèi)涵闡釋——“只有在所有國內(nèi)申訴途徑都不能提供任何補救時，才能訴諸國際監(jiān)督機構(gòu)”，又是對謙抑性原則和權(quán)限邊界的有力保障——“這一有關(guān)來文受理的規(guī)則使得締約國有機會在國內(nèi)的侵犯人權(quán)情況在國際層面上處理之前，就予以糾正”。在審理來文是否可受理的過程中，委員會并非沒有關(guān)注到其職權(quán)范圍的界限，但仍存在少數(shù)可能對其權(quán)限邊界造成沖擊的個例。例如，對于“明顯沒有根據(jù)或缺乏充分證據(jù)”這一較為抽象、存在主觀裁量空間的受理標準的解釋與適用，委員會盡管嘗試提出一種更為具體的判斷方法，即“案件事實和提出的指稱必須至少初步表明，提交人可能因《公約》所載權(quán)利遭到侵犯而成為實際或潛在受害者”，并在可予受理的案例中從正面展示了“足以使其評估是否存在違反《公約》情況”需滿足的條件：然而，正如諾瓦克對人權(quán)事務委員會審議個人來文的憂慮所示，這種“在同一決定中處理可受理性和案件實體問題的做法”固然有助于提高個人來文程序的效率，但這種做法毫無疑問已然超出了其在可受理性審查程序中的決定權(quán)限，可能有損委員會的合法性基礎。
第三，以清晰、可預見的受理標準為當事雙方提供不偏不倚的程序預期。同樣以“用盡國內(nèi)救濟”這一受理標準為例，隨著來文的增多，委員會一方面以逐漸豐富的說理審慎地解釋“如何用盡”國內(nèi)救濟，另一方面則潛移默化地塑造著一些程序原理：如果締約國未主動提出國內(nèi)救濟尚未用盡的抗辯，委員會可否依職權(quán)展開審查？盡管從第3條第1款的措辭來看，對“國內(nèi)補救辦法均已用盡”的審查是委員會職權(quán)所在；盡管委員會在早期案件中，往往也主動開展相關(guān)審查；但在2022年3月2日通過的“Ziablitsev訴法國”一案中，委員會的意見發(fā)生了變化，轉(zhuǎn)而支持辯論主義：“如果締約國不在合理時間內(nèi)向委員會通報其反對可受理性的理由，并且如果締約國沒有具體說明提交人尚未用盡的可用國內(nèi)補救辦法，則締約國被視為放棄反對來文可受理性”。一位委員在這一決定的同意意見中進一步論證了這一結(jié)論：“將這種依職權(quán)的責任強加于委員會的嚴格字面解釋是不合理的。因為一方面，國家清楚地知道必須用盡哪些補救辦法，另一方面，國際人權(quán)保護制度應保持謙抑性，未用盡國內(nèi)補救辦法被理解為有利于國家的一種辯護，這意味著各國可以放棄這種辯護。”這也進一步說明，盡管“司法或準司法機構(gòu)應力求前后一致并尊重其先例”，但這并非絕對的價值觀。在明確而公開的承認和說理的基礎上，糾正先例并無不可，反而有助于激發(fā)雙方對個人來文程序本身的尊重。
值得關(guān)注的是，委員會尚未在審理中主動適用第4條“處境明顯不利”的規(guī)定宣布來文不可受理。反而是在決定受理來文的“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，締約國以此辯稱來文不可受理時，委員會做出了相反的回復，認為這一條款并非規(guī)定來文的受理要求，“而是賦予委員會自行決定權(quán)，酌情不予審議未達到嚴重性標準的來文，從而集中委員會的資源，最好地履行其職能。”這表明，委員會并不希望將第4條解釋為來文受理的程序性障礙。在委員會第71屆會議通過的《議事規(guī)則》中，委員會也進一步明確了其立場，將根據(jù)“受到侵犯的權(quán)利的性質(zhì)、據(jù)稱侵犯行為的嚴重性和/或侵犯行為對據(jù)稱受害人個人情況可能產(chǎn)生的影響”來行使這一裁量權(quán)。
總而言之，盡管委員會在審議來文的數(shù)量、效率方面均明顯不如人權(quán)事務委員會，且來文積壓的局面可能已經(jīng)出現(xiàn)，但許多學者與締約國擔心的“來文洶涌襲來”的局面并未出現(xiàn)，委員會目前也已就來文的受理標準探索出了一些共性的“法理”，充分激活屬時管轄、屬事管轄、用盡國內(nèi)救濟、提供充分證據(jù)等標準的程序價值，并進一步明確第4條的規(guī)范地位。委員會的審議實踐表明，《任擇議定書》確定的受理性標準具有重要的程序意義，既能確保當事方之間的程序公平，也實際上減輕了委員會的訴累；更重要的是，使當事雙方就來文的可受理標準形成可靠的預期，建立穩(wěn)定的信賴利益。隨著前期經(jīng)驗的積累與正式議事規(guī)則的公布，委員會對來文的審議將逐漸步入正軌，這也有望為各國批準《任擇議定書》掃清程序?qū)用娴念檻]。
四、個人來文程序的審查標準：實質(zhì)問題的出路
《任擇議定書》以極具特色、同時也極具爭議的第8條第4款確定了委員會審理個人來文時的審查標準——“應當審議締約國根據(jù)《公約》第二部分規(guī)定采取的步驟的合理性”。一方面，其他創(chuàng)設個人來文程序的任擇議定書或任擇條款并未單獨規(guī)定委員會審理個人來文時的“審查標準”；另一方面，這一標準甚至完全不同于《公約》一般性義務條款中“逐漸使各項權(quán)利完全實現(xiàn)”的表述。如今，個人來文程序的審議實踐已有11年，委員會也已對16項來文做出了實質(zhì)審議意見。究竟“合理性”審查標準在實踐中如何適用，起草時的相關(guān)爭議、顧慮是否得到妥善解決？考慮到這些問題可能是目前處于觀望態(tài)度的締約國的核心利益和重大關(guān)切，有必要對這16項來文的審議過程進行更深層的挖掘。
(一)審查標準的實踐演進與法理提煉
委員會審議來文的第一步是在認證案件事實的基礎上中歸納出“來文提出的主要法律問題”。這一步驟決定著來文審議的走向，委員會將會根據(jù)歸納的法律問題尋找對應的法律淵源，為案件提供適當?shù)膶彶榭蚣?。委員會審結(jié)的第一項來文“I.D.G.訴西班牙”案的爭議焦點在于“締約國是否因抵押權(quán)執(zhí)行程序問題侵犯了提交人根據(jù)《公約》第11條第1款享有的住房權(quán)”，這實際上不是一個住房權(quán)直接受侵害的案件，而是因為提交人的訴訟權(quán)利沒有得到適當保障而影響了住房權(quán)的案件。“S.C.& G.P.訴意大利”案同樣并非典型的經(jīng)濟和社會權(quán)利案件。而另外12項“強迫遷離”案件引起的問題則較為相似：“考慮到提交人無家可歸，當?shù)胤ㄔ阂院贤狡跒橛上铝顚⑻峤蝗酥鸪鲎庥玫淖√?，以及當局未能給予替代性住房，是否構(gòu)成違反《公約》第11條第1款規(guī)定的適足住房權(quán)”。這類案件既包含非國家主體(房東或銀行)對當事人權(quán)利的可能侵犯，又涉及國家向當事人分配或直接給付資源的問題。另外兩項關(guān)于社會保障權(quán)的案件，分別涉及扣除在監(jiān)獄服刑的當事人的非繳費性殘疾福利津貼、拒絕向連續(xù)6個月未繳納社保費的當事人發(fā)放退休金。這兩起案件是“可以設想的典型的經(jīng)濟和社會權(quán)利案件”，主要涉及締約國的資源能力與其承擔《公約》義務之間的關(guān)系。當然，上述案件中也不乏一些與《公約》第一部分條款合并解讀產(chǎn)生的問題，例如第2條第1款規(guī)定的立即生效的義務、第2條第2款規(guī)定的非歧視性待遇、第3條規(guī)定的性別平等，第4條規(guī)定的禁止過度限制等。不同的權(quán)利具有相對獨立的內(nèi)涵，其本身所對應的義務會對締約國所采取步驟的“合理性”產(chǎn)生不同的要求，且當《公約》第一部分的條款與這些要求合并解讀時，又會從不同的層次拓展這些要求。這就要求委員會以“個案定制”的方式勾勒出每一案件的審查框架，從中評估締約國相關(guān)措施的合理性。
對于締約國如何進行資源分配和給付的問題，即國家義務三分法中的“實現(xiàn)義務”，委員會的審查總體而言較為寬松。在“Rodríguez訴西班牙”和“Calero訴厄瓜多爾”兩案中，委員會首先指出，“締約國有義務確保至少滿足《公約》所規(guī)定的這一權(quán)利的最低基本水平……確保人們可以利用提供最低基本水平福利的社會保障方案，并且不帶任何形式的歧視”。這為下文的合理性審查奠定了一個重要基調(diào)，即締約國需要確保的只是權(quán)利的最低基本水平，而非遙不可及的最高標準。正如學者在評注中所指出的，“第8條第4款只是適當?shù)厥跈?quán)委員會評估締約國是否采取了合理的步驟，而不要求委員會確定締約國需要采取的具體政策或措施，更不要求委員會只考慮某一特定條款是否合理”。兩項來文的不同審議結(jié)論也印證了這一點。在“Calero訴厄瓜多爾”案中，厄瓜多爾社會保障局未及時提交人補繳社保費，還不顧及提交人的正當預期，導致提交人實際上難以采取補交被認定無效的社保費，最終無法獲得退休金。因此委員會認定締約國侵犯了當事人的社會保障權(quán)。但在“Rodríguez訴西班牙”案中，由于沒有證據(jù)證明將以現(xiàn)金形式發(fā)放的非繳費性福利的一部分替代為獄中食宿對提交人造成了嚴重的不利影響，委員會認定扣減非繳費性福利本身并不違反《公約》第9條。委員會特別指出，“個人權(quán)利的實現(xiàn)離不開對政府財政的保護，保護政府財政符合《公約》，扣減福利就是實現(xiàn)這一目的的一種合理手段”。這無疑表明，締約國對于如何分配具體的社會福利享有較大的自由裁量權(quán)，委員會的“合理性審查”實際上是對締約國是否違反最低基本水平的審查。
對于當事人的權(quán)利可能直接或間接遭受國家侵犯的問題，即“尊重義務”，委員會的審查則明顯嚴格許多。在“I.D.G.訴西班牙”案中，委員會首先指出“適足住房權(quán)的許多組成部分與確保有效享有這項權(quán)利的國內(nèi)法律補救規(guī)定息息相關(guān)”，表明兩類人權(quán)之間相互聯(lián)系、不可分割的關(guān)系。由于本案中“法院沒有采取一切合理措施將貸款機構(gòu)的抵押權(quán)執(zhí)行訴訟申請充分地通知提交人，以確保提交人知道訴訟程序已經(jīng)啟動，法院因此使提交人無法出庭為自己的住房權(quán)進行適當辯護”，委員會判定當事人的適足住房權(quán)遭到侵犯。在“S.C.& G.P.訴意大利”案中，委員會同樣確認國家通過法律、政策或行動破壞性健康和生殖健康權(quán)，即違反了尊重義務。委員會據(jù)此認為，意大利第40/2004號法律限制了接受治療的婦女收回其同意意見的權(quán)利，由于這可能導致強制醫(yī)療干預或甚至強制懷孕，這種限制觸及健康權(quán)的本質(zhì)，因而構(gòu)成對健康權(quán)的侵犯。實際上，委員會審查此類案件時，甚至都未直接使用“合理性”標準，畢竟當締約國采取的立法、行政或司法措施本身就構(gòu)成對《公約》的違反時，不必再行考慮其措施的合理性。這意味著，“合理性審查”并非必須機械地適用于每一項來文的審議。當一些顯而易見的義務要求遭到違反，委員會完全不必介入國家的實質(zhì)性政策選擇。
最后，涉及“強迫遷離”的多起案件，委員會的審查則介于上述兩類之間。一方面，私有財產(chǎn)并非《公約》規(guī)定的權(quán)利，卻是締約國在保護其法律制度所確立的一切權(quán)利方面所具有的合法利益，如果締約國允許提交人繼續(xù)住在該公寓，相當于以住房權(quán)為由認可違法行為，構(gòu)成對國家法律保護的業(yè)主財產(chǎn)權(quán)的侵犯；另一方面，強迫遷離顯然違反了《公約》的規(guī)定，只有按照國際法的有關(guān)原則，在某些特別例外的條件下才是允許的。由于強迫遷離涉及的正反兩面均有正當性支撐，且遷離后的替代住房和安置屬于締約國自由裁量權(quán)的范圍，這就要求委員會對締約國的自由裁量權(quán)做出合理性審查。
在上述涉及強迫遷離的案例中，當基于單一權(quán)利的合理性審查無法提供最終結(jié)論時，委員會往往傾向于引入《公約》其他條款，包括而不限于《公約》規(guī)定的一般性義務、基本原則、其他實質(zhì)性權(quán)利以及《公約》的宗旨，以便從不同視角審視締約國所采取的措施的合理性。在審議的首起相關(guān)來文“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，委員會首先引入了禁止故意的倒退措施的視角，審查締約國在社會住房供應方面的自由裁量權(quán)，認為“締約國沒有有力地解釋為何有必要采取前段所述的倒退措施，其結(jié)果是恰恰在社會住房需求因經(jīng)濟危機而增多時，社會住房的供應量卻減少”；同時引入了第10條規(guī)定的家庭、婦女和兒童受保護的權(quán)利，認為“如果提交人接受這一辦法，一家人將會被分開，違反締約國將家庭作為社會的基礎，給予其可能的最多和最廣泛保護的責任，有悖于《公約》第10條第1款”。對于締約國的做法何時滿足“合理性”的標準，委員會并沒有直接回答，而是往往傾向于引入其他審查基準并論證其未被違反，來支持締約國所采取的措施的“合理性”。在“Romero訴西班牙”和“Naser訴西班牙”案中，委員會認為締約國的措施并不構(gòu)成對人格尊嚴、安全要求、合理程度的隱私的侵犯，在“Ouazizi & Boudfan訴西班牙”案中，委員會“也不認為締約國關(guān)于最初獲得社會住房然后尋求另一種住房選擇的程序?qū)μ峤蝗颂岢隽怂麄儫o法滿足的過分或歧視性要求”。
由此，可以從正反兩面初步總結(jié)“合理性”作為審查標準的內(nèi)涵，即締約國是否在其資源能力范圍內(nèi)，為實現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利采取了審慎、具體和有針對性的措施，且不違反公認的國際人權(quán)標準。
(二)審查標準的解釋和適用如何化解國際可訴性的實質(zhì)問題
審查標準是締約時各國的核心關(guān)切，由此匯聚了各國有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利能否適用于個人來文程序的種種顧慮、爭議和質(zhì)疑?！度螕褡h定書》以“合理性標準”凝聚了最大限度的共識，暫時擱置了上述爭議，但正如學者所指出的：“在第8條第4款單獨列入實質(zhì)審查標準，證明一些締約國對委員會的審議存在根深蒂固的不信任，也反映了對經(jīng)社文權(quán)利可訴性爭議更根本的關(guān)切。”不同于可以通過機構(gòu)改革來加以應對的程序?qū)用娴睦Ь?，有關(guān)經(jīng)社文權(quán)利可訴性審查標準的問題觸及各國根深蒂固的政治信念——一國的經(jīng)濟、社會和文化政策問題屬于各國自主判斷的范圍，很難通過合作、協(xié)調(diào)等方式化解，也難以借鑒其他來文程序的已有經(jīng)驗，必須根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范概念的解釋和適用，不斷澄清理論和實務界對“合理性標準”這一概念內(nèi)涵的爭議，以求最大限度消弭各國對于經(jīng)社文權(quán)利國際可訴性的顧慮。
為了消除各國對《任擇議定書》的顧慮，委員會早在《任擇議定書》通過前一年的2007年就專門發(fā)布了一篇《評估根據(jù)〈任擇議定書〉采取步驟“最大限度利用現(xiàn)有資源”》的聲明，其中提出評估締約國采取的步驟是否“充分”或“合理”時，可特別考慮的一些因素：“(1)為實現(xiàn)經(jīng)社文權(quán)利而采取的措施在多大程度上是深思熟慮的、具體的和有針對性的……(6)這些措施是否考慮到弱勢和邊緣化個人或群體的不穩(wěn)定狀況，是否具有非歧視性，是否將嚴重情況或危險情況列為優(yōu)先事項”。這些要素的列舉并非委員會的靈感創(chuàng)見，而是建立在“充分尊重有關(guān)國家機關(guān)采取其認為最適當?shù)恼卟⑾鄳峙滟Y源的權(quán)力”的基礎上，且大量吸收了委員會在締約國報告程序和一般性意見中的已有成果。盡管這一聲明并不構(gòu)成《維也納條約法公約》第31-32條所規(guī)定的對條約含義的有效解釋，委員會也并未表明與合理性標準有關(guān)的要素將直接適用于個人來文的審議，但條約機構(gòu)事先就其未來的審查標準進行澄清，同樣被認為是史無前例的舉動?？紤]到彼時《任擇議定書》的起草正就審查標準的重大爭議陷入困境，這份聲明很大程度上構(gòu)成委員會對各國、各方的一種“非正式承諾”。在此后的審議實踐中，委員會果真沒有食言，不僅從形式上頻繁引用這份聲明中列舉的解釋要素，更從實質(zhì)上承襲了這份聲明的理念，即確認一些獲得公認的國際人權(quán)標準的規(guī)范約束力，而不在此之外創(chuàng)造更嚴格、更苛刻的審查標準。
在審議實質(zhì)問題的過程中，委員會同樣有意地通過援引一般性意見中對權(quán)利內(nèi)涵的解釋，來保持各項義務要求的相對穩(wěn)定性。例如在13項涉及強迫遷離問題的來文中，委員會均引用了有關(guān)適足住房權(quán)的《第4號一般性意見》和有關(guān)強迫遷離的《第7號一般性意見》，以兩份一般性意見對權(quán)利內(nèi)涵、義務要求的解釋作為審議的基本框架例；在討論締約國義務的性質(zhì)，特別是討論締約國對經(jīng)社文權(quán)利應當承擔一定的“即時義務”時，委員會同樣廣泛援引《第3號一般性意見》。由此，委員會不僅在個人來文審議中充分調(diào)用其在30年的實踐中積累的解釋工具，還初步確立了這套解釋工具的透明、一致、可預測，這有效化解了“合理性”作為一個模糊的審查標準的固有缺陷。
當然，審查標準的穩(wěn)定與可預測并不意味著其全面走向死板僵化的審查，這一問題在處理國家基于“資源能力”的抗辯時尤其重要。在“Walters訴比利時”案中，除提交人作為社會經(jīng)濟狀況困難的老年人這一弱勢身份，締約國應予以特別照顧之外，委員會提出，“特別是考慮到締約國是世界上人均收入最高的國家之一……締約國本來可以啟動調(diào)解，在締約國的財政支持下調(diào)整租金，使提交人能夠負擔得起”，這表明，國家的發(fā)展水平和可用資源同樣是委員會進行合理性審查時的重要參考因素?？梢灶A見的是，隨著更多國家的潛在受害人開始向委員會提交來文，委員會對不同能力條件下的“合理性”的評估也將更加靈活、多元。
除了使“合理性”這一概念在穩(wěn)定與靈活間發(fā)展成為一套具有可預見性的審查標準，委員會還嘗試通過具體審查基準的選取與調(diào)整來嘗試應對經(jīng)社文權(quán)利國際可訴性的核心問題。在上述涉及強迫遷離的案例中，委員會在選取具體審查基準時存在著明顯的變化過程。在審議的首起相關(guān)來文“Djazia & Bellili訴西班牙”案中，委員會首先引入了禁止故意的倒退措施的視角，認為“締約國沒有有力地解釋為何有必要采取前段所述的倒退措施，其結(jié)果是恰恰在社會住房需求因經(jīng)濟危機而增多時，社會住房的供應量卻減少”。從“Alban訴西班牙”案開始，委員會開始引入《公約》第4條規(guī)定的禁止過度限制的審查視角。一方面，“鑒于提交人被判犯有非法占用的輕罪，委員會認為驅(qū)逐她是有正當理由的，因此是合理的”；但另一方面，西班牙對非法占用房屋的行為采用了完全“一刀切”的做法，無論當事人處于何種境地，均對其采取強迫遷離。委員會就此認為，“執(zhí)行驅(qū)逐如果沒有事先評估該措施所追求的目標與其對被驅(qū)逐者影響之間的相稱性，則不符合第4條規(guī)定的條件”。委員會特別提及，這種限制“剝奪了她獲得現(xiàn)有替代住房的任何可能性”，因而構(gòu)成對《公約》第11條規(guī)定的適足住房權(quán)的侵犯。此后，委員會在列舉審議依據(jù)的相關(guān)條款時，更詳細地闡述了第4條規(guī)定的權(quán)利受到合理限制的條件，也介紹了相稱性分析的具體方式，即“權(quán)衡這項措施的收益與它對被驅(qū)逐者的權(quán)利可能造成的后果”。在一系列案件中，委員會以締約國“沒有在決定驅(qū)逐提交人之前對驅(qū)逐的相稱性進行審查”；“法院從未對提交人特別是其未成年子女的困難進行評估”；“締約國的立法沒有為提交人提供任何其他司法機制來質(zhì)疑驅(qū)逐令，而提出質(zhì)疑本可以使另一個司法當局有機會來分析驅(qū)逐的相稱性和執(zhí)行驅(qū)逐的條件”等程序性缺失為依據(jù)，判定締約國的做法尚不足以達到“合理性”的標準。相較“故意倒退措施”這一內(nèi)涵模糊、爭議較大的審查基準，“限制的限制”不僅有《公約》第4條作為規(guī)范支撐，而且本身暗含了一個邏輯：《公約》本身并不反對限制措施，而是反對超出必要限度的限制措施。近年來，委員會選取的具體審議對象也突出了一種“程序性轉(zhuǎn)向”有學者觀察到，歐洲人權(quán)法院審查兒童最大利益原則時同樣出現(xiàn)了程序性轉(zhuǎn)向——不再權(quán)衡結(jié)果是否相稱，轉(zhuǎn)為判斷程序是否缺失。這意味著，委員會在此類個人來文的審查中不必再介入每一項立法、行政措施的具體內(nèi)容，更不必明確要求各國在經(jīng)濟和社會政策方面采取某項的具體行動，而只需關(guān)注其是否存在疏忽、失誤。這實際上對國家的自由判斷盡到了絕對的尊讓，進一步鞏固了個人來文程序的合法性基礎。
總而言之，為了使各國既不必擔心個人來文程序會對其本國已有的經(jīng)濟、社會和文化政策與秩序構(gòu)成侵擾和干涉，也不必擔心委員會對其提出過高的、近乎天花板式的義務要求，委員會應在解釋與適用“合理性標準”時確保這一標準在穩(wěn)定性與靈活性之間發(fā)展成為一套具有可預見性的審查標準，為各國確立其穩(wěn)固的信賴利益，進而回應各國關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利可訴性問題的核心關(guān)切。
結(jié)論：國際可訴性的未來展望
十一年的實踐表明，《任擇議定書》設立的個人來文程序并不如預期般得到各國的接受、歡迎。在橫向?qū)Ρ认?，《任擇議定書》的批準進度不容樂觀，特別是近五年來，各國締約進程近乎停滯。這表明各國對于經(jīng)社文權(quán)利能否適用個人來文程序仍有不小的顧慮。更進一步而言，這反映了國際人權(quán)監(jiān)督機制與國家主權(quán)之間存在的潛在沖突關(guān)系。不過，個人來文程序的實踐足以打消各國對此的顧慮。從來文的登記與受理數(shù)據(jù)來看，《任擇議定書》所確立的來文受理標準有效地“過濾”了一大批不符合要求的來文，既確保當事方之間的程序平等，也使委員會得以將審議精力集中在具有審議價值的來文上，更使締約國不至于陷入濫訴之擾。從來文的實質(zhì)審議過程來看，《任擇議定書》所確立的“合理性標準”巧妙地平衡了國家自由判斷余地與當事人的權(quán)利，委員會在審議中也廣泛援引甚至嚴格遵守其在一般性意見中確立的義務要求，合理保護了國家的信賴利益，對國家主權(quán)盡到必要的尊讓。事實上，只要締約國遵照現(xiàn)有國際人權(quán)標準進行自我檢視，信守履約承諾，個人來文程序并不會對締約國提出更高或更寬的要求。
不過，真正值得憂慮的恐怕是委員會的審議效率與工作安排。由于委員會每年只能審議不到5件來文，這已經(jīng)在一定程度上造成了來文積壓的局面。遲來的正義非正義，來文積壓不僅有損委員會的威信，甚至可能進一步加深對經(jīng)社文權(quán)利的偏見，使國際人權(quán)監(jiān)督機制與國家主權(quán)在沖突關(guān)系中不斷糾纏。目前僅有的16項實質(zhì)審議意見盡管能夠在一定程度上反映出委員會適用“合理性標準”的規(guī)律，但尚不足以提煉出各類實體權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵及其背后的法理，不足以回應各國關(guān)于國際人權(quán)監(jiān)督機制與國家主權(quán)之間的深層顧慮。放眼未來，在條約機構(gòu)改革進程的推動下，委員會應考慮將締約國報告制度中已取得初步成效的改革措施引入個人來文的提交與審議工作中，提高審議效率，優(yōu)化工作安排；與此同時，委員會對具體受理標準的解釋與適用仍需恪守國際人權(quán)監(jiān)督機制的謙抑性原則；此外，委員會或可進一步歸納前16份審議意見中對“合理性標準”積累的共性認識，于一般性意見、一般性討論日、委員會聲明等載體中澄清《公約》和《任擇議定書》中規(guī)定的抽象、模糊的原則和規(guī)則，并在結(jié)論性意見中加強與締約國關(guān)于經(jīng)社文權(quán)利可訴性的對話。工欲善其事，必先利其器，當個人來文程序能夠同時在程序?qū)用婧蛯嶓w層面為申訴人和締約國提供穩(wěn)固可靠的信賴預期，為經(jīng)社文權(quán)利的學術(shù)研究和公共話語提供更豐富多元的現(xiàn)實素材時，經(jīng)社文權(quán)利的國際可訴性困局必將迎刃而解。
（狄磊，中國社會科學院大學法學院2023級國際法學博士研究生，研究方向為國際人權(quán)法。）
【本文系國家社科基金一般項目“公私法同頻保護背景下健康權(quán)的實施問題研究”(項目批準號：2021BFX169)的階段性成果。本文獲中國社會科學院學科建設“登峰戰(zhàn)略”資助計劃（編號：DF2023YS34）資助。】
Abstract：The Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights（hereinafter referred to as the“Optional Protocol”），aimed at resolving the challenges surrounding the justiciability of economic，social and cultural rights（ESCR），has been in effect for eleven years. However，this does not signify a definitive resolution of the justiciability dilemma. A review of the Covenant's negotiation history reveals that states reached a valuable consensus on the domestic justiciability of ESCR.However，significant concerns persist，regarding the scope，methods，and standards of admissibility，as well as substantive issues in international justiciability. Since the adoption of the Optional Protocol，its acceptance and the operation of individual communication procedures have been far from ideal，further exacerbating the international justiciability challenges of ESCR. To address these challenges，individual communication procedures concerning ESCR must strike a balance between international oversight and national sovereignty. In terms of procedural issues，the Committee on Economic，Social and Cultural Rights（CESCR）should fully leverage admissibility criteria to screen individual communications and ensure procedural safeguards，while adhering to the boundaries of responsibilities within international human rights monitoring mechanisms. In terms of substantive issues，the Committee should further clarify the“reasonableness standard”as the substantive review criterion，avoiding ceiling-like requirements for contract states and minimizing interference with their discretion. This approach would allow the development of a predictable standard of review that combines stability and flexibility.
Keywords：Economic，Social and Cultural Rights；Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights；Committee on Economic，Social and Cultural Rights；Individual Communication Procedure；Reasonableness Standard
(責任編輯 陸海娜)
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