內(nèi)容提要：改革開放以來，特別是進入新時代以來，農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員享有的農(nóng)村土地權(quán)利不斷豐富、權(quán)能不斷充實，農(nóng)村土地權(quán)利制度不斷優(yōu)化，不僅鞏固了中國式農(nóng)村土地集體所有權(quán)，而且創(chuàng)設了層級多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)，暢通了農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道，有效促進了城鄉(xiāng)要素的雙向流動。當前，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須增加農(nóng)村的要素供給，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，提升農(nóng)村土地權(quán)利的要素化、財產(chǎn)化程度，在法治軌道上保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，有序推進“二輪延包”三十年試點；深化土地制度改革，盤活利用農(nóng)戶住房及其立基的宅基地；健全土地增值收益分配機制，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農(nóng)村土地權(quán)利要素化 農(nóng)村土地權(quán)利財產(chǎn)化 城鄉(xiāng)要素雙向流動
目 次
一、農(nóng)村土地權(quán)利制度的發(fā)展與歷史性成就
二、進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的法律保障
三、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的優(yōu)化進路
四、農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的法律途徑
五、集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度的改革方向
六、結(jié)語
共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，為促進全體人民共同富裕，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。土地是農(nóng)村最重要的資源，土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的最主要來源。承包地“三權(quán)分置”后，我國承包地權(quán)利體系更加豐富，邊界更加清晰，權(quán)能更加充實，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更加順暢。但是農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設用地的產(chǎn)權(quán)依然模糊，使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)存在制度障礙，抑制了農(nóng)村土地要素的優(yōu)化配置和價值實現(xiàn)。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，需要堅守“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”改革主線，優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，豐富農(nóng)村土地權(quán)利體系，充實農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能，為農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)、保權(quán)，增強權(quán)利的可處分性，暢通其流轉(zhuǎn)渠道，以強化農(nóng)村土地的要素屬性、財產(chǎn)屬性，進而增加農(nóng)村的要素供給，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，改變農(nóng)村要素單向流向城市的現(xiàn)實狀態(tài)，建立農(nóng)村和城市之間要素的雙向流動機制，實現(xiàn)城市的資本要素、技術(shù)要素、人才要素、信息要素與農(nóng)村的土地要素、勞動力要素的有機結(jié)合，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。有鑒于此，本文圍繞《決定》確定的戰(zhàn)略目標和部署的具體任務，以“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”為目標導向，聚焦農(nóng)民和土地的關(guān)系，以“優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度”為邏輯主線，在總結(jié)“農(nóng)村土地權(quán)利制度促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”歷史性成就的基礎上，揭明當前農(nóng)村土地權(quán)利制度優(yōu)化的現(xiàn)實任務：在權(quán)利主體方面，保障進城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益；在權(quán)利內(nèi)容方面，依循增強承包地權(quán)利、宅基地權(quán)利、集體經(jīng)營性建設用地權(quán)利要素化、財產(chǎn)化的改革方向，完善優(yōu)化相應制度。
一、農(nóng)村土地權(quán)利制度的發(fā)展與歷史性成就
新時代農(nóng)村土地權(quán)利制度優(yōu)化的總體走向是國家不斷依法確認和保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)性土地權(quán)利。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面深化改革決定》）提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”，啟動了新一輪農(nóng)村土地制度改革。2022年，黨的二十大報告強調(diào)，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”。承載“賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)益”的中國農(nóng)村土地權(quán)利制度既要捍衛(wèi)并體現(xiàn)中國特色社會主義公有制的內(nèi)在訴求，維護人民福祉，保持國家對經(jīng)濟和社會變革整體走向和節(jié)奏的有效把控；又要松綁社會，肯認私人自治，拓展市場機制的作用空間，推動社會有序、可控、漸進轉(zhuǎn)型。具體的道路為：以保障國家所有權(quán)、集體所有權(quán)為前提，確認包括私人在內(nèi)的民事主體可享有的廣泛用益物權(quán)，既充分釋放社會活力，又避免私人自治對社會秩序的過度沖擊，最終實現(xiàn)對內(nèi)生于私有財產(chǎn)制度及服務于計劃經(jīng)濟體制的物權(quán)制度的雙重超越?？傮w來看，我國法律對農(nóng)民基本權(quán)利的保障是充分的：作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地的所有權(quán)和使用權(quán)清晰，農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體地位穩(wěn)固，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有應有的法律地位。在法律視域下，財產(chǎn)就是可處分的權(quán)利，可處分性、可流轉(zhuǎn)性是財產(chǎn)權(quán)利的本質(zhì)特征。因此，優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利進程中的關(guān)鍵，就是在堅持農(nóng)村土地集體所有制前提下，增強農(nóng)村土地權(quán)利的可處分性。唯有使農(nóng)村土地權(quán)利具有完備的可處分性，才能促進城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動，為農(nóng)民通過土地、住房等要素獲得財產(chǎn)性收入提供制度條件。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國家實施了諸多惠農(nóng)政策，同時在制度上不斷增強農(nóng)村土地權(quán)利的可處分性，推動權(quán)利的要素化、財產(chǎn)化，其實效不斷顯現(xiàn)，農(nóng)村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，由2013年的2.81:1下降到2023年的2.39:1。藉由優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，我國賦予了農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了歷史性成就。
（一）鞏固了中國式農(nóng)村土地集體所有權(quán)
社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。公有制實現(xiàn)的程度與社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況、涉及群體的主觀意愿、歷史文化傳統(tǒng)等因素密切相關(guān)，農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展落后于城市，難以建立公有制程度較高的土地所有制。堅持集體土地所有制是中國農(nóng)村土地制度得以穩(wěn)定發(fā)展的必要制度條件和前提。從歷史文化傳統(tǒng)來看，擁有土地并自主經(jīng)營土地的主觀意愿在中國農(nóng)民群體中根深蒂固，這一具有深厚歷史傳統(tǒng)的主觀意識無法在短期內(nèi)改變。堅持實事求是的思想路線，兌現(xiàn)對中國農(nóng)民的政治承諾，需要建立既符合農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平，又能夠為廣大農(nóng)民所接受的農(nóng)村土地公有制，對此，《憲法》第10條明確了集體所有土地的類型，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。《民法典》第260條明確了集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)的范圍；第261條規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)的歸屬以及民主管理方式；第262條規(guī)定了集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等的所有權(quán)行使規(guī)則。
農(nóng)村土地的集體所有制及與其相適應的農(nóng)地集體所有權(quán)，不同于因土地國有化生成的城市土地的全民所有制及與其相對應的國家所有權(quán)。作為中國式的土地公有制，集體所有制首先是公有制的一種形式，是在農(nóng)村地區(qū)實施的土地公有制，是兼顧農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實狀況的公有制。同時，集體土地所有制的本質(zhì)是特定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)全體集體成員集體享有土地所有權(quán)，集體成員并不因集體土地所有制的建立而徹底喪失土地，這不僅克服了土地私有導致的不公平問題，也避免了高度集中統(tǒng)一帶來的低效問題。集體所有制在更高層次上實現(xiàn)了農(nóng)民作為集體成員的合法農(nóng)地權(quán)益，不僅為農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)濟收入來源，而且為進城農(nóng)民鑄牢了“可進可退”的制度屏障，消除了農(nóng)民進城的后顧之憂。土地的集體所有權(quán)既保障了集體土地的公有制，又充分滿足了農(nóng)民自身擁有土地、經(jīng)營土地的意愿，由此，農(nóng)民對土地的主人地位得到更加真實、全面的落實。
（二）創(chuàng)設了層級多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)
農(nóng)村土地制度安排的公平正義性，必須通過對農(nóng)民根本利益的實現(xiàn)提供可靠保障予以體現(xiàn)，農(nóng)地集體所有制的最終目標在于確保集體成員能夠有效利用土地并獲得收益。而集體所有權(quán)處分權(quán)能受限，無法為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供權(quán)利載體。因此，保障農(nóng)民的根本利益不僅要堅持集體所有制、健全集體所有權(quán)，還需要豐富農(nóng)村土地使用權(quán)制度、增強農(nóng)地使用權(quán)的可處分性。如果農(nóng)民無法直接享有具有可處分性的農(nóng)地使用權(quán)，則不僅會因農(nóng)民的利益得不到有效維護而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而且集體土地所有制也將就此僵化而失去活力。在堅持集體土地所有制的基礎上，農(nóng)村土地使用權(quán)制度滿足了集體成員利用集體土地并獲得收益的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)了集體利益與集體成員利益的有機平衡，體現(xiàn)了以人民為中心的政治立場，兼得了土地歸屬的穩(wěn)定不變與土地利用的市場化配置。
我國農(nóng)村土地權(quán)利優(yōu)化的過程，就是農(nóng)村土地使用權(quán)體系不斷豐富、農(nóng)村土地權(quán)利處分權(quán)能不斷落實的過程，也是其要素化、財產(chǎn)化程度不斷提升的過程。1982年，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀要》（中發(fā)〔1982〕1號），明確指出，“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的過程中，必須堅持土地的集體所有制，切實注意保護耕地和合理利用耕地”，肯定了各地開展的農(nóng)地聯(lián)產(chǎn)承包責任制實踐，為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、統(tǒng)分結(jié)合的集體土地經(jīng)營模式的確立提供了依據(jù)。1984年發(fā)布的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》（中發(fā)〔1984〕1號）提出，“延長土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營”“土地承包期一般應在十五年以上”，再一次充分肯定家庭承包經(jīng)營模式，明確土地承包最短期限，體現(xiàn)了維護土地承包經(jīng)營關(guān)系長期穩(wěn)定的政策取向。經(jīng)過充分的實踐，家庭承包經(jīng)營機制上升為法律的條件已經(jīng)成熟，1986年制定的《土地管理法》第12條明確規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”，為集體土地可以由個人承包經(jīng)營提供了合法性基礎。1993年《憲法修正案》將1982年《憲法》第8條第1款修改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制就此成為憲制性安排。1999年《憲法修正案》將1993年修正的《憲法》第8條第1款的內(nèi)容修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”，由此，“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”為《憲法》確認，農(nóng)戶對承包的集體土地享有屬于自己的合法使用權(quán)利也為《憲法》確認?；谠搼椃ㄒ?guī)定，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營關(guān)系作出了全面系統(tǒng)的規(guī)范，正式賦予農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)。2007年，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，以民事基本法律形式確立了集體土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的中國農(nóng)地權(quán)利制度基本框架。
黨的十八大以來，面對清除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙、激活農(nóng)地權(quán)利的財產(chǎn)價值、釋放農(nóng)地融資功能的現(xiàn)實需求，改革既有“兩權(quán)分離”的農(nóng)地權(quán)利架構(gòu)，健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度勢在必行。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出，“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。”至此，農(nóng)村土地制度改革進入“三權(quán)分置”時代，《農(nóng)村土地承包法》（2018年修正）以及《民法典》均吸納了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，明文設立了土地經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得以進一步細分，農(nóng)民獲得了更為充分的土地權(quán)益處分權(quán)。以《民法典》為基礎，以《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》為主體的農(nóng)地使用權(quán)制度得以形成，清晰嚴密的農(nóng)地使用權(quán)體系得以確立。特別是，通過對土地經(jīng)營權(quán)這一次級用益物權(quán)的肯認，卸除了農(nóng)地使用權(quán)的身份重負，有力地推動了農(nóng)地要素的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地權(quán)利的金融化，為土地使用權(quán)的未來延展提供了充分的理論和制度空間。
（三）暢通了農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道
立基于層級多元、類型豐富的農(nóng)村土地使用權(quán)，穩(wěn)定高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度得以建立。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，土地資源配置亦概莫能外。由于土地自身具有不可移動性，土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，即土地權(quán)利在不同法律主體之間的流動。在社會主義公有制前提下，以具有可處分性的土地使用權(quán)作為農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的權(quán)利載體，破除了農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)障礙，農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道得以暢通，直接提高了農(nóng)村土地的要素化、財產(chǎn)化程度。
承包地權(quán)利流轉(zhuǎn)渠道的暢通，首先表現(xiàn)為對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的逐漸松綁。從1986年《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》第3條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得轉(zhuǎn)包漁利”；到1999年《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第19條規(guī)定“對有償轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓費超過政府規(guī)定的最高額的部分，人民法院不予保護”；再到2002年公布的《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶”；最后到2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶”，我國對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制逐漸放松。目前，不僅轉(zhuǎn)讓費成為主體自治事項；立法也不再明文要求土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)出方“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，并不再限定受讓方“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”。但土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性仍從屬于身份屬性，轉(zhuǎn)讓仍被局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部且以發(fā)包方同意為前提，難以支撐城鄉(xiāng)間要素的雙向流動。
承包地權(quán)利流轉(zhuǎn)渠道的暢通，更重要的體現(xiàn)在于“三權(quán)分置”制度落實了承包地權(quán)利的可處分性，活化了承包地權(quán)利的要素屬性和財產(chǎn)屬性?！睹穹ǖ洹芬约啊掇r(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)人自主通過出租、入股或者其他方式對外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并賦予土地經(jīng)營權(quán)登記對抗效力，同時允許土地經(jīng)營權(quán)人在“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案”的前提下再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，豐富了農(nóng)地權(quán)利的流轉(zhuǎn)途徑，有效促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和經(jīng)營主體的不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展程度不斷提升。截至2022年底，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)累計流轉(zhuǎn)交易56155747.74畝，增長31.79%；家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積576276851畝，增長3.46%。其中，流轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場88201534畝，增長12.15%；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社116883750畝，增長2.58%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)59498668畝，增長5.48%。
基于居住保障功能優(yōu)先的價值選擇，宅基地的財產(chǎn)屬性長期遭受抑制，近年來，宅基地制度改革有序推進，加快了宅基地權(quán)利的要素化進程。2007年公布的《物權(quán)法》首次將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)范疇，但規(guī)定其權(quán)能僅包括占有、使用，而不包括收益，宅基地使用權(quán)抵押也不被允許。但這并不意味著宅基地權(quán)利完全不可流轉(zhuǎn)，《土地管理法》從未明文禁止宅基地使用權(quán)人通過出租、買賣、贈與等方式實現(xiàn)宅基地上房屋的財產(chǎn)價值，而僅將其作為不得再取得宅基地的前置條件。只是囿于宅基地使用權(quán)的身份屬性和“房地一體”原則，宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)僅能在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。從1999年《國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理、嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號）禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅以及在集體土地上建設房屋；到2015年開啟“三塊地”聯(lián)動的制度改革，推動宅基地有償使用和自愿有償退出；再到2018年《中共中央、國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》釋放宅基地“三權(quán)分置”探索信號，開始重視宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性，強調(diào)開禁農(nóng)房流轉(zhuǎn)、發(fā)揮房屋財產(chǎn)價值以利農(nóng)民增收，從改革的趨勢上看，在保障“戶有所居”的基礎上，宅基地權(quán)利的財產(chǎn)屬性逐漸強化。實踐中，宅基地制度改革試點地區(qū)積極探索宅基地權(quán)利市場化的方式方法，為暢通宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)渠道積累了一批可復制、可推廣的先進經(jīng)驗。
集體經(jīng)營性建設用地入市改革打開了農(nóng)村向城市自主供應建設用地的通道，有效促進了城鄉(xiāng)要素的雙向流動，終結(jié)了集體建設用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制。面對農(nóng)村因缺少生產(chǎn)要素支撐而發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題日益突出的局面，《全面深化改革決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，并對集體建設用地流轉(zhuǎn)作出了制度安排。“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”2015年，全國人大常委會授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個地區(qū)開展集體經(jīng)營性建設用地入市等“三塊地”改革試點，到2019年試點改革完成時，全國集體經(jīng)營性建設用地入市已經(jīng)初具規(guī)模，9萬余畝地塊成功入市，產(chǎn)生約257億元的經(jīng)濟效益，辦理集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款228宗，貸款數(shù)額達38.6億元。與此相應，2019年《土地管理法》進行第三次修正，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，且通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這豐富了集體建設用地使用權(quán)的權(quán)能，破除了集體建設用地進入市場的法律障礙。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作的指導意見》，強調(diào)集體經(jīng)營性建設用地入市改革已經(jīng)進入必須審慎穩(wěn)妥推進的深化時期。同年，自然資源部在“深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作培訓”中提出了入市的兩個前置條件與三項負面清單，進一步規(guī)范了入市工作。2023年3月，自然資源部將新一輪深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的試點范圍進一步拓展到全國31個省份的300余個試點縣（市、區(qū)）。試點地區(qū)對入市主體、入市權(quán)能、入市范圍、入市路徑、交易規(guī)則、收益分配和監(jiān)督管理等方面積極開展實踐探索，有效激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力。自新一輪試點啟動以來，截至2024年4月，全國各試點地區(qū)合計完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市719宗，宗地面積達13138.76畝，成交金額達185.2億元，繳納增值收益調(diào)節(jié)金達22.98億元。其中，工業(yè)用地385宗，占比53.55%；商業(yè)用地276宗，占比38.39%；保障性租賃住房用地5宗，其他用地53宗，合計占比8.06%。試點以來，入市土地累計帶動產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模達1441.57億元，累計提供就業(yè)崗位達39645個，累計增加工資性收入達11.39億元。其中，解決農(nóng)村脫貧人口就業(yè)惠及6129人，累計增加農(nóng)村脫貧人口工資性收入達2.7億元。
雖然我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的優(yōu)化已經(jīng)取得了歷史性成就，但當前由農(nóng)村土地財產(chǎn)屬性不充分導致農(nóng)民的財產(chǎn)性收入不足，仍然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展不足的主要原因和掣肘因素，改革的方向是進一步優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。這需要在確立并有效維護農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)利主體地位基礎上，增加制度供給，豐富農(nóng)村土地權(quán)利體系，充實農(nóng)村土地權(quán)利的處分權(quán)能，特別是要通過支持與引導政策鼓勵農(nóng)村土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民能通過農(nóng)村土地權(quán)利獲得財產(chǎn)性收益?；诖耍劢雇晟瞥青l(xiāng)融合發(fā)展體制機制的目標需求，《決定》部署了優(yōu)化農(nóng)地權(quán)利制度的四項改革舉措和相應的實現(xiàn)路徑：第一，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”；第二，“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革”；第三，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”；第四，“有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。下文分別闡釋。
二、進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的法律保障
中國式現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村人口必然大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。人口大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村才有足夠的資源稟賦支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展，沒有城鎮(zhèn)化，也就不可能有真正的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，只有切實保護進城落戶農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，解除其后顧之憂，提升其抵御無法就業(yè)或失業(yè)風險的能力，使其在城鄉(xiāng)之間可進可退，讓他們安全進城、安心進城，才能切實推動城鎮(zhèn)化進程。如果進城農(nóng)民尚未完全融入遷入地城鎮(zhèn)，就被排除在原戶籍所在地集體經(jīng)濟組織成員之外，其承包地調(diào)整、宅基地分配、集體收益分配等方面的財產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障，就可能“兩頭空”，這必然影響農(nóng)戶舉家進城的積極性，進而遲滯城鎮(zhèn)化進程。《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）規(guī)定：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”；黨的二十大報告明確提出，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”，為保障進城落戶農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村土地權(quán)益指明了方向?！稕Q定》更進一步具體重申，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。這為進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障提供了政策依據(jù)，揭明了具體措施，也就明確了優(yōu)化相關(guān)立法的實踐路徑。
（一）進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障面臨的問題
保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，是黨和國家完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的既定政策，需要得到相關(guān)法律的確認和落實。然而，現(xiàn)行法在保障進城落戶農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)利主體資格、權(quán)利類型、權(quán)能內(nèi)容等方面均有待完善。
首先，進城落戶農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員資格的確認。因應農(nóng)村土地的保障功能，農(nóng)村土地權(quán)益的主體具有身份屬性，即只能為本集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員身份是取得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的前置條件。實踐中，大多數(shù)集體經(jīng)濟組織采用戶籍標準來認定成員身份，即以特定農(nóng)民的戶籍是否在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)來認定其是否具有成員身份。若僵化執(zhí)行戶籍標準，進城落戶農(nóng)戶就可能因戶口的轉(zhuǎn)移而喪失集體經(jīng)濟組織成員資格，此時仍允許其保留相應的土地權(quán)益，就將與《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》關(guān)于土地權(quán)益主體的規(guī)定相沖突?？梢?，戶籍制度、集體成員資格取得和終止制度與相關(guān)土地權(quán)益的取得和喪失制度未能相互對應和銜接，會造成有關(guān)進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益主體的規(guī)范齟齬不合。保障進城落戶農(nóng)民的合法土地權(quán)益，完善農(nóng)村土地權(quán)利主體制度，應根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定作出與時俱進的調(diào)適。
其次，進城落戶農(nóng)戶成員合法土地權(quán)益的保障?！掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》確認了對進城落戶農(nóng)民的承包地和宅基地等合法權(quán)益的保障。《農(nóng)村土地承包法》第27條第2款規(guī)定：“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。”《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《土地管理法實施條例》第36條第2款規(guī)定：“禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。”如此規(guī)定的問題意識在于：集體經(jīng)濟組織可能以收回承包地或宅基地等方式、戶籍遷入地可能以消滅土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)等方式作為農(nóng)戶進城落戶的條件，侵犯進城落戶農(nóng)戶的合法土地權(quán)益。對此，需要相關(guān)立法采取有針對性的保護措施。在農(nóng)民進城問題上要嚴格遵守尊重農(nóng)民意愿原則，不得以收回或退出土地權(quán)益作為農(nóng)戶進城落戶的條件，限制或強制農(nóng)民進城。但從實施情況看，上述規(guī)定在執(zhí)行過程中未能有效發(fā)揮保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的應有效果。究其原因，相關(guān)規(guī)范失于精準、欠于系統(tǒng)，主要體現(xiàn)在：其一，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶家庭承包，戶內(nèi)成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。實踐中，很多進城落戶的主體并非是作為土地承包經(jīng)營權(quán)等主體的農(nóng)戶，而是農(nóng)戶內(nèi)個別成員或部分成員。這些成員進城落戶后，其合法土地權(quán)益受到集體經(jīng)濟組織、戶籍遷入地政府甚至戶內(nèi)其他成員侵犯，是否可以依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第27條獲得保護不無疑問。其二，與土地承包經(jīng)營權(quán)相同，宅基地使用權(quán)配置的對象也是農(nóng)戶，但《土地管理法》及其實施條例將宅基地權(quán)益的保護對象界定為進城落戶的“農(nóng)村村民”。暫且不論《土地管理法》此種界定是否合理，僅就權(quán)利主體的制度安排而言，與《農(nóng)村土地承包法》顯然不盡一致。宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)同為農(nóng)戶享有的合法土地權(quán)益，若沒有特別理由，二者應受到相同對待。保護進城落戶農(nóng)戶和農(nóng)民的合法土地權(quán)益，需要堅持系統(tǒng)觀念，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。
最后，進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓和退出機制的完善?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”確立“自愿有償原則”旨在保護進城落戶農(nóng)戶的合法權(quán)益，但基于法律的歷史解釋，“自愿有償原則”的適用范圍限于進城落戶農(nóng)戶在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)交回發(fā)包方則被排除在外。由此產(chǎn)生的問題：一是以“有償”作為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，與土地承包經(jīng)營權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)相齟齬。是否以有償方式轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)應當訴諸當事人的意思自治，法律沒有理由橫加干預，將“有償”作為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件顯然難謂妥當。二是農(nóng)戶將承包地交回發(fā)包方，“自愿有償原則”是否亦有其適用尚不明確?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第16條確立了進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度通道，自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商獲得適當補償或者在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財產(chǎn)權(quán)益，但是不得要求分割集體財產(chǎn)。據(jù)此，“自愿有償原則”的適用范圍應包括發(fā)包方對承包地的收回，將其適用范圍限縮于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并無當然的正當性，亦與《決定》的政策取向相左。況且，土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)同樣具有保障功能，依據(jù)《土地管理法》第62條，農(nóng)戶退出宅基地致使宅基地使用權(quán)消滅需要遵循“自愿有償原則”，土地承包經(jīng)營權(quán)則否，區(qū)別對待兩者著實有待商榷。如何全面落實《決定》確定的“依法自愿有償退出”，準確框定“自愿有償原則”的適用范圍，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，仍有進一步探討的空間。
（二）進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障的實現(xiàn)路徑
在完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的背景下，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，是提升農(nóng)民進城意愿、激勵農(nóng)民進城落戶、促進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略選擇，能夠為農(nóng)民在城市安居及與市民融合提供過渡期限和財產(chǎn)保障，進而加快城鄉(xiāng)融合的發(fā)展速度，提升城鄉(xiāng)融合的發(fā)展程度。《決定》部署的重大改革舉措，指明了優(yōu)化進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益保障的實踐路徑。
首先，準確詮釋農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準。根據(jù)《決定》確定的保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的政策取向，應全面理解《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》確定的集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準，消解單純以戶籍作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準對進城農(nóng)民權(quán)益保障的妨礙?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第11條規(guī)定：“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。”據(jù)此，“戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”只是認定集體經(jīng)濟組織成員資格的標準之一，而絕非唯一標準。即使“戶籍不在集體經(jīng)濟組織”，但是“戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”且“與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民”，仍然可以被認定為集體經(jīng)濟組織成員，即便該農(nóng)民進城落戶，其集體經(jīng)濟組織成員資格仍然可以得到法律認可。具言之，“與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務關(guān)系”是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份內(nèi)涵的核心要素，主要包括宅基地使用權(quán)關(guān)系、農(nóng)地承包關(guān)系等。該權(quán)利義務關(guān)系的“穩(wěn)定性”應體現(xiàn)為法律關(guān)系的無期限性或長期性，因此有具體期限的債權(quán)債務關(guān)系原則上應當排除在外。“以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障”意味著，集體經(jīng)濟組織成員雖然可能不以農(nóng)業(yè)勞動為主要經(jīng)濟來源，但對其而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)能夠發(fā)揮“兜底”作用，防止其在失業(yè)后喪失生活保障?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第12條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過成員大會，依據(jù)前條規(guī)定確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。”據(jù)此，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標準為法律保留事項，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治事項，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能依據(jù)前述第11條規(guī)定的標準認定成員資格，其成員大會不得僭越該法定標準，行使認定集體經(jīng)濟組織成員資格的權(quán)利（力）。具言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得通過成員大會程序?qū)?ldquo;戶籍在集體經(jīng)濟組織”作為認定集體經(jīng)濟組織成員的唯一標準，對于滿足法定條件、“戶籍曾經(jīng)在集體經(jīng)濟組織”的進城落戶農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員資格依法應當予以認定。
其次，準確解釋進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的保護范圍。《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》分別確認了進城落戶農(nóng)民的承包地和宅基地的合法權(quán)益保障?；谕恋爻邪?jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性及其保障功能，在法律解釋上應當對兩者保持類同一致。其一，保留進城落戶農(nóng)民因集體經(jīng)濟組織成員身份而享有的土地權(quán)益內(nèi)容。如果進城落戶農(nóng)民依然具有集體經(jīng)濟組織成員資格，其就有權(quán)依法承包農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)包的承包地并依法保留已取得的宅基地，其進城落戶后流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)的，仍然有權(quán)以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份享有流轉(zhuǎn)收益。集體經(jīng)濟組織不得以該成員已經(jīng)將戶籍遷出因而喪失集體經(jīng)濟成員身份為由剝奪其土地權(quán)益和流轉(zhuǎn)收益。其二，進城落戶的農(nóng)戶部分成員之合法土地權(quán)益的保護?；诒Ｕ线M城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益的立法目的，需要對《農(nóng)村土地承包法》第27條的“農(nóng)戶”作目的性擴張解釋，不僅包括農(nóng)戶，還應包括農(nóng)戶成員。農(nóng)戶成員作為個體進城落戶的，亦有權(quán)將其享有的部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員，也可以交還給發(fā)包方，還有權(quán)通過設定土地經(jīng)營權(quán)的方式流轉(zhuǎn)土地，并享有相應的收益。
最后，準確適用進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓和退出的“自愿有償原則”?！掇r(nóng)村土地承包法》第27條和《土地管理法》第62條均確立了“自愿有償原則”，在具體適用過程中應當作符合立法目的的解釋。其一，是否“有償”應當訴諸權(quán)利主體的意思自治。進城落戶的農(nóng)戶或農(nóng)戶成員在本集體經(jīng)濟組織范圍轉(zhuǎn)讓或退出土地權(quán)益，無需以有償為必要，是否有償應取決于農(nóng)戶或農(nóng)戶成員的自決。其二，“自愿有償原則”的涵攝范圍應包含轉(zhuǎn)讓和退出兩種情形。參照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第16條的規(guī)定，應對《農(nóng)村土地承包法》第27條的“自愿有償原則”的涵攝范圍作目的性擴張，不僅適用于進城落戶的農(nóng)戶或農(nóng)戶成員向本集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，還適用于向發(fā)包方交回承包地致使土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的情形。同理，不能因《土地管理法》第62條規(guī)定宅基地可依法自愿有償退出，而得出宅基地不得有償轉(zhuǎn)讓的結(jié)論，宅基地權(quán)益轉(zhuǎn)讓亦適用“自愿有償原則”應無疑問。
三、農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的優(yōu)化進路
“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是《憲法》確立的必須長期堅持的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。家庭承包經(jīng)營將農(nóng)民徹底從人民公社體制中解放出來，弱化了政府對農(nóng)村經(jīng)濟活動的控制，加強了農(nóng)民集體和農(nóng)民的自主權(quán)。重新確立了家庭在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部激勵機制。以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革向農(nóng)民賦權(quán)，有效提升了農(nóng)村土地、勞動力等要素的配置效率，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵在于保持農(nóng)地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。2019年11月發(fā)布實施的《中共中央、國務院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確提出，“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2023年2月發(fā)布的《中共中央、國務院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（中發(fā)〔2023〕1號）要求，“研究制定第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作指導意見”。《決定》則進一步明確，“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點”。但如何實現(xiàn)延包的政治抉擇與既有法律制度及其實踐相協(xié)調(diào)，尚需探討。
（一）農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度面臨的挑戰(zhàn)
土地承包經(jīng)營權(quán)確立了農(nóng)戶對農(nóng)地的法定權(quán)利，保護了農(nóng)民對農(nóng)地的支配利益，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，土地承包經(jīng)營權(quán)又分置出土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了土地權(quán)益要素化、財產(chǎn)化，從而可有效吸引市場主體對農(nóng)地和農(nóng)村的投資、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但如何結(jié)合當今我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實，保持農(nóng)地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，在理論和實踐中面臨著挑戰(zhàn)：
首先，落實“農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”有待政策與法律的協(xié)調(diào)?！掇r(nóng)村土地承包法》第1條規(guī)定：“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。”“長久不變”雖昭示了穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的政策取向，但并未清晰揭明承包關(guān)系存續(xù)的確定期間。如何理解承包關(guān)系的“長久不變”、承包關(guān)系是否能夠以及如何維持“長久不變”有賴于政策的指引和明確。按成例，“長久不變”的期限為30年，二輪承包后土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間即為30年。土地承包經(jīng)營權(quán)的期間因應承包關(guān)系期間確定，而承包關(guān)系的期間均是在上輪承包關(guān)系臨近結(jié)束前由政策加以確定。這種承包關(guān)系期間的確定方式無法催生關(guān)于承包期間的穩(wěn)定預期，不利于承包方安心經(jīng)營承包地，進而會影響土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。反之，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第1條的文義，將土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間確定為無限期，又有悖于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。認定土地承包經(jīng)營權(quán)永久存續(xù)，還可能導致農(nóng)地權(quán)利制度的封閉僵化，不利于國家對農(nóng)地資源配置的宏觀調(diào)控。如何確定承包關(guān)系存續(xù)期間與土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間，需要政策與法律的系統(tǒng)集成協(xié)調(diào)。
其次，“二輪延包”實施過程中，承包地的穩(wěn)定與調(diào)整之間的矛盾有待調(diào)適。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第28條，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；發(fā)包方只有在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形才能調(diào)整承包地。即使?jié)M足法定條件，發(fā)包方也不是必須調(diào)整承包地，仍然可利用機動地、促成土地流轉(zhuǎn)等替代方式解決人地矛盾。此外，發(fā)包方行使調(diào)整承包地的權(quán)利（力）還需要滿足相應的程序性規(guī)定，即“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門批準”?！掇r(nóng)村土地承包法》對于發(fā)包方在承包期間內(nèi)調(diào)整承包地采取了嚴格限制的立場，發(fā)包方不得行使調(diào)整承包地權(quán)利（力）的條件限定在“承包期內(nèi)”，而對于二輪承包期限屆滿、土地承包關(guān)系到期后，發(fā)包方是否可以以及如何調(diào)整承包地，仍需進一步明確。對“二輪延包”仍需維護土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，應無異議，唯有如此，才能夠最大限度地保護既有土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，也才有利于促進和鼓勵土地利用者投資于農(nóng)地。但在二輪承包關(guān)系存續(xù)期間，農(nóng)地資源在農(nóng)戶間分配不均現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。如果“二輪延包”仍然絕對不允許發(fā)包方調(diào)整承包地，土地承包經(jīng)營權(quán)的保障功能將就此削弱。如果“二輪延包”允許發(fā)包方以“大穩(wěn)定”為原則，對承包地進行“小調(diào)整”，則就如何進行“小調(diào)整”尚需進一步斟酌。
（二）農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度的鞏固完善路徑
農(nóng)村基本經(jīng)營制度為憲制性制度安排，必須穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全承包地集體所有權(quán)行使機制。根據(jù)《決定》作出的戰(zhàn)略部署，針對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的運行困境，需要明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，合理界定發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利，有序推進“二輪延包”三十年試點。
首先，依承包關(guān)系存續(xù)期間確定土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間?！睹穹ǖ洹贰掇r(nóng)村土地承包法》均未明確土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間，但規(guī)定了農(nóng)地的承包期。應依承包關(guān)系存續(xù)期間確定土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間，填補土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間不明的法律漏洞。土地承包關(guān)系存續(xù)期間由國家政策確定，有利于保留該期間的靈活適應性，確保國家對于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的宏觀把握。唯需注意的是，土地承包經(jīng)營權(quán)既為用益物權(quán)，其權(quán)利存續(xù)期間應當由法律加以確認。在現(xiàn)行法下，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包關(guān)系存在共生性，土地承包關(guān)系的存續(xù)期間決定土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間——土地承包經(jīng)營權(quán)以土地承包關(guān)系的存續(xù)為基礎和前提，土地承包關(guān)系不復存在，土地承包經(jīng)營權(quán)亦不復存在；土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)則是土地承包關(guān)系存續(xù)的具體體現(xiàn)和集中反映，解釋上，土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間應與土地承包關(guān)系的存續(xù)期間保持一致，前者原則上不得超過后者。不過，除非有土地承包經(jīng)營權(quán)人自愿將承包地交還發(fā)包方、發(fā)包方依法調(diào)整承包地重新確定土地承包經(jīng)營權(quán)等情形，基于“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的政策取向，特定時段土地承包關(guān)系的具體期限屆滿，可由土地承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包，土地承包經(jīng)營權(quán)因土地承包關(guān)系尚未終止而自動續(xù)期。
其次，“二輪延包”應當遵循“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則確定土地承包地調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系。“增人不增地，減人不減地”政策已剛性執(zhí)行多年，揆諸我國農(nóng)地資源在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的現(xiàn)實分配，農(nóng)戶之間農(nóng)地權(quán)利不平衡的人地矛盾已經(jīng)凸顯。在推進“二輪延包”試點過程中，應當遵循“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則確定承包地調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。要實現(xiàn)穩(wěn)定既有承包關(guān)系的政策選擇與人地矛盾所肇致的承包地調(diào)整需求之間的平衡，必須以穩(wěn)定農(nóng)民對土地承包的預期、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同長期化為前提，“二輪延包”僅能在有限條件下允許發(fā)包方小幅調(diào)整承包地，以有效矯正土地資源在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配不均，確保集體土地保障功能的繼續(xù)發(fā)揮。
最后，合理界定發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利（力）?！掇r(nóng)村土地承包法》第28條賦予發(fā)包方調(diào)整承包地的權(quán)利（力），但權(quán)利（力）的行使限于“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”?；谠试S“小調(diào)整”的政策取向，對于“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”中的“等”應理解為列舉未盡之特殊情形，應認許各地基于對立法目的的全面準確理解，因地制宜地通過具體列舉的方式進一步明確，例如，將“承包地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設時，土地承包經(jīng)營權(quán)因此而消滅，征收補償款又非由土地承包經(jīng)營權(quán)人所獨享”等與“因自然災害嚴重毀損承包地”類同的情形涵攝于其中。但是應當嚴格限制“等特殊情形”的范圍，例如，單純的人口變化不能構(gòu)成調(diào)整承包地的法定事由，對于因此而導致無地或少地的農(nóng)戶的合理訴求，可以通過“有地分地、無地賦權(quán)”的利益調(diào)整機制來滿足。因此，對于“二輪延包”承包地調(diào)整與穩(wěn)定關(guān)系的處理不能簡單地作出“允許調(diào)整”與“維持穩(wěn)定”的絕對化結(jié)論。穩(wěn)定與調(diào)整的具體確定，應訴諸對《農(nóng)村土地承包法》第28條的目的解釋，既為“小調(diào)整”提供依據(jù)和方向指引，更要為“大穩(wěn)定”夯實法治基礎。
四、農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的法律途徑
目前我國宅基地管理和利用中的兩大突出問題是“宅基地閑置”和“一戶多宅”。動態(tài)的人口數(shù)量及身份變遷與靜態(tài)的權(quán)利配置之間的矛盾體現(xiàn)于農(nóng)村宅基地的各類問題中，如外嫁女宅基地權(quán)益的保障、離婚時宅基地使用權(quán)的分割、宅基地能否繼承以及如何繼承等。這不僅反映出宅基地權(quán)利制度靜態(tài)穩(wěn)定所導致的宅基地要素化和財產(chǎn)化程度不高、流動性不夠，也揭明了深化宅基地制度改革的攻堅方向。《決定》指出，要深化土地制度改革，“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。落實《決定》的改革任務，需要以保有宅基地權(quán)利的社會保障功能為前提，因應人口流動和身份轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實，激活宅基地的財產(chǎn)屬性。
（一）農(nóng)戶住房和宅基地的利用困境
《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》及相關(guān)的宅基地政策文件中有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)定偏重于對宅基地使用權(quán)的限制而非權(quán)利設定和保障?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的身份屬性不能滌除，只能在集體經(jīng)濟組織成員間流轉(zhuǎn)，宅基地盤活利用無法通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。但宅基地上必然建有房屋，由此形成了我國農(nóng)村特有的“土地公有，房屋私有”的農(nóng)戶房地產(chǎn)權(quán)利格局，這就造成了農(nóng)戶住宅和宅基地盤活利用的困境，具體體現(xiàn)如下：
首先，宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到嚴重裁剪。宅基地使用權(quán)雖為《民法典》確認的獨立用益物權(quán)，但其權(quán)能“殘缺”，僅有占有、使用權(quán)能，沒有收益權(quán)能，處分權(quán)能也受到嚴格限制?，F(xiàn)行制度基于做實其社會保障功能和福利屬性，圍繞主體的身份性和權(quán)利的靜態(tài)性，規(guī)范了宅基地使用權(quán)的取得、變更和喪失。宅基地使用權(quán)不能單獨流轉(zhuǎn)，僅可根據(jù)“房地一體”原則，連同房屋一并被處分，而受讓主體限于符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員，且不得突破“一戶一宅”的數(shù)量限制和省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積標準。當然，穩(wěn)定宅基地權(quán)利制度可以保障農(nóng)民獲得持續(xù)、穩(wěn)定的住房供給，彌補社會保障供給的不足，“這些制度設計，在早期對保證農(nóng)戶住房需求、維系農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用”，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，足以承擔起“居者有其屋”的民生保障功能。但隨著城市化進程的推進，城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，大量的農(nóng)村人口遷移到城市安家落戶、取得城市戶籍，由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，從事非農(nóng)新職業(yè)，身份也不再是農(nóng)民。此時，若宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能仍受到嚴格限制，就無法為宅基地的盤活利用提供制度支持，從而導致進城落戶農(nóng)民雖為權(quán)利主體卻不能通過處分權(quán)利獲得財產(chǎn)性收入。
其次，宅基地等農(nóng)村集體建設用地類型轉(zhuǎn)換不暢。對于富余閑置宅基地，可以通過建立宅基地使用權(quán)向建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的通道來實現(xiàn)其市場配置。依法把宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地，通過集體經(jīng)營性建設用地入市的路徑實現(xiàn)宅基地的盤活利用，是適度放活宅基地使用權(quán)的重要方式。目前，由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、退出制度、有償使用制度、集體建設用地使用權(quán)制度均是“單兵突進”、孤立化構(gòu)建，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織間的宅基地盤活制度轉(zhuǎn)換不暢。其一，宅基地退出機制虛置，集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶宅基地回收再利用的轉(zhuǎn)換路徑不暢?，F(xiàn)有的制度設計倚重宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而以“永久退出”為導向的宅基地退出機制會造成農(nóng)戶同時喪失宅基地使用權(quán)和宅基地分配請求權(quán)，致使農(nóng)戶的退出意愿低迷、閑置宅基地的集體盤活沒有充足的土地來源。其二，宅基地有償使用制度的寬泛適用擠占其與集體建設用地使用權(quán)制度的聯(lián)動空間?，F(xiàn)有的部分改革試點探索傾向于將宅基地的各類有償使用形式均納入宅基地使用權(quán)下，造成宅基地使用權(quán)和集體建設用地使用權(quán)的權(quán)利分工模糊，導致農(nóng)地權(quán)利體系的結(jié)構(gòu)混亂。例如，將“集體經(jīng)濟組織成員改變居住用途對宅基地進行經(jīng)營利用”的情形納入宅基地使用權(quán)制度，擠占了集體建設用地使用權(quán)的制度范疇。
（二）農(nóng)戶住房和宅基地盤活利用的實現(xiàn)機制
集體建設用地使用權(quán)的設定，實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)外有別的制度安排。但對宅基地，既可以借助轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地，通過入市盤活利用；也可以借助“房地一體”原則，以賦予農(nóng)民更充分財產(chǎn)權(quán)為目標追求，使農(nóng)民而非集體成為主導者，通過房屋的出租、入股、合作等方式盤活利用，更穩(wěn)妥地實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收益，同時避免農(nóng)民的房屋所有權(quán)無所依歸。盤活利用農(nóng)戶住宅和宅基地，需要推進宅基地使用權(quán)的要素化，并依此實現(xiàn)制度的優(yōu)化。
首先，開放不同集體建設用地類型間的相互轉(zhuǎn)化。一方面，通過將公益性和經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)化為宅基地，滿足無宅基地農(nóng)民的居住需求；另一方面，在農(nóng)民進城落戶、非集體經(jīng)濟組織成員繼承以及宅基地使用權(quán)人喪失成員資格等場合，也可以將富余閑置的宅基地轉(zhuǎn)換為有償、有期限的集體經(jīng)營性建設用地，最大化實現(xiàn)土地的功能和價值。當宅基地被轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地、作為集體經(jīng)營性建設用地入市時，其受讓人就不再受本集體經(jīng)濟組織成員的身份限制。此種盤活利用宅基地的路徑是轉(zhuǎn)換性質(zhì)與入市兩個步驟的有機結(jié)合，轉(zhuǎn)換性質(zhì)為入市提供了正當性基礎，入市則實現(xiàn)了轉(zhuǎn)換性質(zhì)的目的，其法律結(jié)構(gòu)是：經(jīng)宅基地使用權(quán)人與集體經(jīng)濟組織協(xié)商，申請宅基地在符合規(guī)劃的前提下先行轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地；再由集體經(jīng)濟組織向受讓方出讓集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，并收取土地出讓金；相應地，集體經(jīng)濟組織應以土地出讓金適當補償原宅基地使用權(quán)人。集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)到期后，集體經(jīng)濟組織依然享有土地所有權(quán)，其土地收益不限于入市時收取的出讓金。可見，打通將農(nóng)民自愿有償退出的閑置宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地入市的通道，拓寬農(nóng)民宅基地財產(chǎn)性收益渠道，不僅可提供閑置宅基地、超標超占宅基地騰退整治后的利用出路，還可避免直接放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能造成的沖擊，有效把控深化改革的成本和風險。
其次，以農(nóng)戶住房的流轉(zhuǎn)帶動宅基地要素的流動。“農(nóng)戶合法擁有的住房”包括房屋及其立基的宅基地兩個獨立部分，分別指向了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)兩項權(quán)利。實踐中，往往基于對“房地一體”原則的片面理解，僵化地將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)絕對綁定，將對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制傳遞給房屋所有權(quán)，制約了農(nóng)戶對作為私產(chǎn)的房屋所有權(quán)的自由處分。因宅基地使用權(quán)不能或被限制流轉(zhuǎn)，其上的房屋所有權(quán)也隨之不能或被限制流轉(zhuǎn)。但“房隨地走”的目的是減少權(quán)利糾紛、降低交易成本、保證房屋所有權(quán)有著正當?shù)臋?quán)源，并未將房屋所有權(quán)的權(quán)源限定為宅基地使用權(quán)。事實上，“房地一體”原則既可以體現(xiàn)為“房隨地走”，也可以體現(xiàn)為“地隨房走”，如在房屋被轉(zhuǎn)讓和繼承時，宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。而且隨“房”走不一定是物權(quán)性的宅基地使用權(quán)，完全可能是其他類型的宅基地權(quán)利。宅基地政策是相關(guān)法律規(guī)范目的的來源，《全面深化改革決定》強調(diào)，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。《決定》進一步部署了“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”的改革任務。據(jù)此，應豐富宅基地權(quán)利體系，對宅基地權(quán)利的創(chuàng)新保持必要的寬容。例如，農(nóng)戶住房的出租以債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)作為權(quán)利支撐，宅基地租賃權(quán)作為債權(quán)具有靈活性強、自主性強的優(yōu)勢。農(nóng)戶住房的入股通常是以有期限的住房使用權(quán)作為出資，不發(fā)生住房所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，也不涉及宅基地使用權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶并不喪失宅基地使用權(quán)，流入方則取得有期限的宅基地利用權(quán)。農(nóng)戶住房的合作，即所謂的“合作建房”，則需要派生于宅基地使用權(quán)之上的次級用益物權(quán)——宅基地經(jīng)營權(quán)，作為權(quán)利支撐。概言之，盤活農(nóng)戶住房之鑰在于豐富宅基地之上的權(quán)利類型，認許債權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)，創(chuàng)設物權(quán)性質(zhì)的宅基地經(jīng)營權(quán)，為激活農(nóng)民住房財產(chǎn)屬性提供權(quán)利基礎。
五、集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度的改革方向
實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度的不健全，已成為制約入市改革推進的核心原因。如何優(yōu)化入市土地增值收益分配是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的牛鼻子，決定著改革的成效?！稕Q定》指出，“有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。入市土地增值收益的分配，是當前推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的關(guān)鍵，對于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。
（一）集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益的分配困境
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，需要兼顧效率和公平，處理好農(nóng)民個體利益、集體利益和國家利益之間的關(guān)系，而土地增值收益分配是入市改革的核心議題，土地增值收益如何在政府、集體、農(nóng)民之間“分好”“用好”是深化入市改革的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益的分配，既要避免地方政府因?qū)ν恋刎斦囊蕾嚩行Ъ畈蛔?；又要防范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對收益管理、使用或分配不當，導致農(nóng)民利益受損；還要防止農(nóng)民過度要求分配入市收益，給集體收益管理造成壓力和障礙。當前，由于激勵機制不健全，無論是地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是農(nóng)民，均無充分動力推動集體經(jīng)營性建設用地入市，各方糾結(jié)于集體經(jīng)營性建設用地入市和土地征收間的收益權(quán)衡。落實《決定》相關(guān)部署，無論是入市土地增值收益的政府調(diào)節(jié)，還是入市收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配，均有很大的探索空間。
首先，土地增值收益的調(diào)節(jié)模式有待統(tǒng)一。當前，土地增值收益調(diào)節(jié)金是調(diào)節(jié)集體土地入市收益分配的主要政策工具，承擔著平衡國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益的功能。實踐中，試點地區(qū)按照入市土地區(qū)位、用途、交易方式等，形成了不同的土地增值收益調(diào)節(jié)金征繳模式。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號，以下簡稱《暫行辦法》）第15條，調(diào)節(jié)金按照“非稅收入”收繳管理。政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金并非緣于其提供直接對應的公共服務，調(diào)節(jié)金也不構(gòu)成行政事業(yè)收費。換言之，土地增值收益調(diào)節(jié)金既非政府地租，亦非稅收或行政事業(yè)收費，其法律性質(zhì)有待明確。“名不正則言不順”，地方政府征收調(diào)節(jié)金的法理基礎不充分，就導致其制度設計的非正式性，具體體現(xiàn)在計征基數(shù)不確定、征收比例模糊化、未能與稅收等正式制度相銜接等諸多方面。《暫行辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金的計算基數(shù)是土地增值收益，即入市收入或再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。無法核定本地區(qū)入市或再轉(zhuǎn)讓土地取得成本的，可參照土地征收或土地收儲的區(qū)域平均成本確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的平均成本，或采取按成交總價款一定比例征收調(diào)節(jié)金的簡易辦法。大多農(nóng)村地區(qū)土地取得成本和開發(fā)成本的本底資料并不完備，增值收益難以核算，多按土地成交總價款提取土地增值收益金?！稌盒修k法》明確增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例為20%—50%，試點地區(qū)對此享有較大的自由裁量權(quán)。不同試點地區(qū)、同一試點地區(qū)的不同地塊等，征收比例差距較大。上海松江、重慶大足的征收比例最高達成交價的50%，而貴州湄潭則按照成交總價款的12%收取調(diào)節(jié)金，海南文昌最低的征收比例為5%。
其次，入市收益的集體內(nèi)部分配有待規(guī)范。充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主決定收益分配，是實現(xiàn)集體土地收益的合理分配、確保改革真正惠及廣大農(nóng)民的重要保障。對于入市收益的集體內(nèi)部分配，以堅持集體自治為前提，試點地區(qū)探索了多樣化的分配辦法。多由村集體留存部分收益用于村內(nèi)公益事業(yè)支出，剩余部分直接以現(xiàn)金形式分配給個人或折合成股份用于集體經(jīng)濟發(fā)展。分配方式既與經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，也與集體產(chǎn)權(quán)是否清晰、管理制度是否健全有著直接的關(guān)系。實踐中，集體經(jīng)濟發(fā)展越好、集體經(jīng)濟組織管理能力越強的地區(qū)，入市收益集體留存比例就越高。當前，集體自治和民主管理能力良莠不齊，一方面，政府可對入市收益的分配管理作出適當?shù)囊龑Ш鸵?guī)范，重點是防范個別基層干部或者其他強勢群體對收益的不當控制、以權(quán)謀私以及可能出現(xiàn)的短視行為，保障農(nóng)民利益不受侵害。另一方面，要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決策機制，完善管理能力，以此推動分配關(guān)系的進一步規(guī)范。
（二）集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配機制的改進路徑
推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，必須探索建立兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的土地增值收益有效調(diào)節(jié)機制，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度，實現(xiàn)已入市集體土地與國有土地同地同權(quán)。
首先，通過優(yōu)化稅費制度合理分配入市土地增值收益。集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)雖為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)利行使行為，但入市并不能通過市場自發(fā)完成，而只能依靠政府的制度供給與支持措施。根據(jù)“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制”的原則，通過分享式的稅費制度設計，建立公平、合理、均衡的集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配機制，激活政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民推動集體經(jīng)營性建設用地入市的內(nèi)生動力：國家對流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設用地征收稅費，獲得稅費收入；集體經(jīng)濟組織獲得持續(xù)發(fā)展的資源支持；農(nóng)民個體則獲得當期的現(xiàn)實收益。
完善促進盤活存量集體經(jīng)營性建設用地的稅費制度，國家可以增設新稅種，取代土地增值收益調(diào)節(jié)金，對集體經(jīng)營性建設用地入市所得征稅。通過設置土地增值稅、不動產(chǎn)持有稅等稅種進行社會財富的二次分配，從而獲得基于社會因素而產(chǎn)生的部分土地增值。因應集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的土地增值收益分配體制變化，在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，應統(tǒng)籌土地增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅種的完善；在集體經(jīng)營性建設用地保有環(huán)節(jié)，應通過房地產(chǎn)稅制度的完善，解決為地方公共服務和基礎設施投資籌集資金、遏制土地閑置等問題；在稅率制度設計環(huán)節(jié)，各項旨在分配土地增值收益的稅種的綜合稅率應當遵守“半分原則”，不能侵犯土地財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征。在傳統(tǒng)征收制度下，農(nóng)民土地權(quán)益最終體現(xiàn)為征收補償，征收補償主要是對土地現(xiàn)有用途的價值補償，土地增值收益主要由國家享有，構(gòu)成了城鄉(xiāng)收入差距擴大的重要原因之一。在集體經(jīng)營性建設用地入市改革中，土地增值收益的分配應更多地向集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民傾斜，使農(nóng)民合法土地權(quán)益得到更加充分的保障。集體經(jīng)營性建設性用地入市的稅費負擔應低于集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得的入市凈收益份額。具體稅種和稅率的設置，應綜合考慮形成土地增值收益的因素，以土地征收轉(zhuǎn)用增值收益在國家和集體之間的分享比例為基準，實現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設用地入市取得的增值收益在國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間分配比例的大體平衡，助推國有土地和集體土地同地同權(quán)。
其次，完善入市土地增值收益的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配機制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市獲取的土地增值收益完稅后，應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全體成員共享，根據(jù)村民自治原則，具體的分配比例、方式和資金使用情況由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決定。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主決定收益分配，是實現(xiàn)入市收益的合理分配、確保改革真正惠及廣大農(nóng)民的重要保障。鑒于當前集體自治和民主管理能力良莠不齊，政府應健全農(nóng)村集體決策機制，完善其管理能力，適當指導和規(guī)范農(nóng)村集體對入市收益的分配、管理，特別是，要針對個別群體對收益的不當控制和以權(quán)謀私行為以及可能出現(xiàn)的短視行為建立防范機制。堅持村民自治原則，應認許對入市收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民成員間的內(nèi)部分配進行多樣化探索。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應留存部分入市收益，用于公益事業(yè)。剩余部分可直接以現(xiàn)金形式分配給農(nóng)民成員個人，也可以將剩余收益的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，作為其參與收益分配的依據(jù)（《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第40、42條）。在以上保障農(nóng)民權(quán)益的方式之外，還可以探索在集體經(jīng)營性建設用地上建設集體租賃住房，保障和實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益。實踐中已有相關(guān)探索，如廣東南海利用集體建設用地建設租賃住房、貴州湄潭通過集體經(jīng)營性建設用地入市為長期定居的外來居民提供居住用地。
六、結(jié) 語
優(yōu)化農(nóng)村土地權(quán)利制度，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，是完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的必然要求。在賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益這一目標指引下，我國農(nóng)村土地制度改革不斷深入，農(nóng)民對農(nóng)村土地的權(quán)利類型不斷豐富，處分權(quán)能不斷充實，權(quán)利行使更加順暢，農(nóng)村土地權(quán)利的要素化和財產(chǎn)化不斷走深走實，切實增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進了全體人民共同富裕。落實《決定》關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的部署，要繼續(xù)以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，進一步全面深化改革，強化農(nóng)村土地集體所有制根基，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，盤活利用農(nóng)戶住房及其立基的宅基地，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，讓農(nóng)民通過農(nóng)村土地要素的流動在改革中分享更多成果。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制必須踐行法治方式，在法治軌道上深化改革，不僅要通過對現(xiàn)行法律的目的解釋，依法落實中央決策，做到改革和法治相統(tǒng)一，而且要秉持法治思維，及時把改革成果上升為法律制度，全面實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。
（作者：蔡立東 吉林大學法學院教授，吉林大學農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究院研究員 本文發(fā)表于《中國法學》2025年第1期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時信息。）
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