摘要：我國人工智能立法需要解決立法目的、立法技術(shù)進(jìn)路和主要利益關(guān)系等方面的基本問題。這一立法應(yīng)以發(fā)展與安全并重為指導(dǎo)思想，以促進(jìn)研發(fā)應(yīng)用與防范主要風(fēng)險為二元立法目的，構(gòu)建具有體系性的發(fā)展促進(jìn)制度，明確賦能增效的正面激勵規(guī)則和提供減負(fù)支持；構(gòu)建重點突出的風(fēng)險防范制度，動態(tài)科學(xué)研判風(fēng)險、包容審慎規(guī)制風(fēng)險。立法在技術(shù)進(jìn)路上，應(yīng)以實現(xiàn)體系化立法為基本方向、以優(yōu)化立法層次為當(dāng)前主要目標(biāo)；發(fā)揮顯現(xiàn)國家法治發(fā)展能力的立法特色；適用以搭建框架型秩序為準(zhǔn)的立法技術(shù)，增強(qiáng)立法的體系性和協(xié)調(diào)性。立法在主要利益關(guān)系方面，應(yīng)堅持以人為本的基本立場，建立反歧視、權(quán)益保障、數(shù)字教育和數(shù)字信息獲取等方面的規(guī)則；應(yīng)建立與人工智能發(fā)展相適應(yīng)的個人信息處理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的協(xié)調(diào)規(guī)則；應(yīng)建立并維護(hù)主體多元、利益分化、市場開放的人工智能競爭秩序；應(yīng)在積極開展人工智能治理的國際合作、提升反制水平中，穩(wěn)步推進(jìn)人工智能涉外法治。
關(guān)鍵詞：人工智能立法；風(fēng)險治理；體系化立法；利益關(guān)系；以人為本
引 言
當(dāng)前，我國人工智能步入了以大模型開發(fā)為主導(dǎo)的發(fā)展階段。在國家戰(zhàn)略引領(lǐng)下，我國人工智能產(chǎn)業(yè)構(gòu)建了以應(yīng)用需求為牽引、立足自主創(chuàng)新的完整技術(shù)體系和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。面對全球日益激烈的人工智能治理之爭，我國一直高度重視構(gòu)筑人工智能領(lǐng)域的規(guī)則優(yōu)勢，早在2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出的“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)中就明確了立法步調(diào)，近幾年來，國家立法規(guī)劃和工作計劃也持續(xù)布局人工智能領(lǐng)域立法。2024年3月13日，歐洲議會審議通過了全球首部人工智能監(jiān)管法規(guī)《人工智能法》（EU AI Act）。該法案以防范人工智能風(fēng)險為主要定位，標(biāo)志著全球人工智能監(jiān)管新浪潮的到來，也掀起了對人工智能監(jiān)管路徑選擇、方案建構(gòu)的新一輪討論。
綜合來看，當(dāng)前，我國已初步具備并不斷積累人工智能專門立法的一定基礎(chǔ)。在治理規(guī)則方面，我國已初步形成了以國家政策文件為引領(lǐng)，以網(wǎng)絡(luò)信息等領(lǐng)域立法為主體，以針對“生成式人工智能服務(wù)”“深度合成”“算法推薦”等問題的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)等為枝干的規(guī)則框架，具有一定相關(guān)制度上的立法準(zhǔn)備。同時，國內(nèi)學(xué)界就是否對人工智能進(jìn)行專門立法已達(dá)成初步共識，涌現(xiàn)了大量對人工智能治理問題（目標(biāo)、原則和方法等）和部分對人工智能立法問題（立法定位、法律屬性和制度架構(gòu)等）的討論研究，并已出現(xiàn)了兩部人工智能立法建議稿，具有相當(dāng)?shù)睦碚搩洹?/p>
盡管關(guān)于人工智能的統(tǒng)一立法呼之欲出，但面對技術(shù)控制的科林格里奇困境（Collingridge's Dilemma），如何讓我國的人工智能立法更好地適應(yīng)技術(shù)的動態(tài)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)迭代、風(fēng)險治理的不確定性以及背后復(fù)雜的利益關(guān)系等，仍需要進(jìn)一步研究?；诖?，本文立足于我國國情和制度特點，對當(dāng)前人工智能立法在立法目的、立法技術(shù)進(jìn)路以及主要利益關(guān)系等方面的基本問題進(jìn)行研究，提出學(xué)術(shù)建議供參考。
一、二元立法目的
（一）堅持發(fā)展與安全并重的二元立法目的
習(xí)近平法治思想指出，既要善于運用發(fā)展成果夯實國家安全的實力基礎(chǔ)，又要善于運用法治方式塑造有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全環(huán)境。發(fā)展和安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的根本支柱，作為辯證的整體，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”是我國當(dāng)前科技法治的重要目的和原則，對于我國人工智能立法具有根本意義。
我國人工智能立法應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，以統(tǒng)籌發(fā)展與安全為基本遵循，不宜以單純的風(fēng)險防范為單一的立法目的，而應(yīng)以促進(jìn)研發(fā)應(yīng)用與防范主要風(fēng)險為二元立法目的。首先，在全球人工智能競爭格局下，促進(jìn)發(fā)展與防范風(fēng)險實為秉要執(zhí)本的一體兩面，發(fā)展即最優(yōu)和最穩(wěn)定的風(fēng)險防范路徑，風(fēng)險防范亦是發(fā)展的底線要求，二元立法目的是契合我國人工智能治理需求的價值定位。其次，面對人工智能技術(shù)發(fā)展和風(fēng)險樣態(tài)的高度不確定性，僅憑借單一的風(fēng)險管制式立法或產(chǎn)業(yè)政策激勵立法，都無法有效應(yīng)對顛覆性技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)，立法應(yīng)當(dāng)在尊重人工智能科技進(jìn)步、鼓勵創(chuàng)新的背景下，通過法律規(guī)范的合理預(yù)期引導(dǎo)人工智能發(fā)展的方向和限度，發(fā)展激勵和風(fēng)險治理應(yīng)當(dāng)協(xié)同互補。最后，我國在人工智能領(lǐng)域，既有技術(shù)先發(fā)優(yōu)勢，亦有國家制度優(yōu)勢，將促進(jìn)發(fā)展作為人工智能立法的基本目的之一，有利于發(fā)揮立法在增進(jìn)科技治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的效能、激勵科技成果轉(zhuǎn)化、推動關(guān)鍵要素供給方面的體系性與規(guī)范性優(yōu)勢；同時，將防范主要風(fēng)險作為人工智能立法的基本目的之一，是“以人為本”理念下保障公民合法權(quán)益的必然要求，既符合法律作為傳統(tǒng)風(fēng)險控制手段的特性，也有利于在非傳統(tǒng)風(fēng)險領(lǐng)域中引導(dǎo)建構(gòu)相應(yīng)的動態(tài)敏捷治理范式。
（二）“發(fā)展”：促進(jìn)研發(fā)應(yīng)用
1. 構(gòu)建具有體系性的發(fā)展促進(jìn)制度
作為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要路徑，人工智能創(chuàng)新發(fā)展需要建構(gòu)切合產(chǎn)業(yè)特點、回應(yīng)實踐需求的促進(jìn)制度，其應(yīng)當(dāng)具備一定的體系性。第一，促進(jìn)制度大致體現(xiàn)為“賦能”與“減負(fù)”兩個方向，即人工智能立法一方面應(yīng)當(dāng)規(guī)定正面激勵人工智能研發(fā)和應(yīng)用的制度，另一方面應(yīng)當(dāng)提供包括減少合規(guī)成本、適當(dāng)在稅收上給予扶助等在內(nèi)的減負(fù)支持。第二，促進(jìn)制度應(yīng)當(dāng)考慮人工智能產(chǎn)業(yè)的分層業(yè)態(tài)特點以及產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)和價值屬性，能夠涵蓋數(shù)據(jù)、算力、模型、硬件、應(yīng)用場景等關(guān)鍵要素和環(huán)節(jié)，既包括宏觀機(jī)制上國家機(jī)關(guān)對人工智能科技資源的供給和合理配置，也包括具體制度上對關(guān)聯(lián)利益主體的權(quán)益保護(hù)、協(xié)調(diào)和行為激勵。第三，在具體的制度設(shè)計上，促進(jìn)制度應(yīng)當(dāng)在吸收國內(nèi)外科技激勵法治有益規(guī)則的基礎(chǔ)上，基于人工智能科技的特點和治理需求來探索、適用開放性的新制度。
2. 賦能增效激勵
具體而言，正面激勵措施主要包括：
第一，構(gòu)建數(shù)據(jù)、算力、算法和模型等基礎(chǔ)要素和技術(shù)以及關(guān)鍵軟硬件研發(fā)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施保障制度和創(chuàng)新發(fā)展規(guī)則。明確各級政府機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)制定人工智能發(fā)展規(guī)劃，建立和完善相關(guān)宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制（如設(shè)置專門機(jī)關(guān)等），合理配置人工智能科技資源，促進(jìn)重要科技資源（如公共數(shù)據(jù)、開源模型等）開放共享，推動產(chǎn)學(xué)研深度融合。
第二，專門制定促進(jìn)人工智能創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策和規(guī)則。一般而言，包括豐富稅收優(yōu)惠方式、推動稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)前置、建立風(fēng)險投資上的稅收激勵機(jī)制、加強(qiáng)對中小型創(chuàng)新企業(yè)的稅收激勵力度等。除此以外，也可以對人工智能公共利益屬性明顯的特定環(huán)節(jié)（如安全治理、開源研發(fā)）等提供一定的稅收優(yōu)惠激勵。
第三，加大對人工智能領(lǐng)域基礎(chǔ)科學(xué)研究和應(yīng)用技術(shù)研發(fā)方面經(jīng)費的財政補貼。例如，對特定領(lǐng)域內(nèi)安全可靠的人工智能應(yīng)用提供政府采購支持，同時拓寬增加科技投入的渠道和方式，例如允許技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)向社會募集資金，鼓勵設(shè)置各類科學(xué)、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新基金等。
第四，在人才培養(yǎng)與激勵層面，建立合理的科技獎勵法律制度，提升國家與地方各級政府對科技人員和轉(zhuǎn)化人員的評定機(jī)制和激勵水平，推動相關(guān)科研單位對科技成果轉(zhuǎn)化人員激勵措施的規(guī)范化，健全科技成果轉(zhuǎn)化獎勵方式（如股權(quán)獎勵）等；加強(qiáng)人工智能領(lǐng)域高端人才的交流引進(jìn)，完善人才服務(wù)保障機(jī)制；明確并保障科技成果的知識產(chǎn)權(quán)歸屬，豐富人工智能科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化途徑，簡化科研單位和科技人員轉(zhuǎn)化科技成果的程序，優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化效益的分配方式。
此外，還可以基于特定目的綜合應(yīng)用上述措施，例如支持應(yīng)用于公益領(lǐng)域的人工智能的研發(fā)，加大對中小型創(chuàng)新企業(yè)的激勵力度等。同時，應(yīng)支持引導(dǎo)適應(yīng)人工智能治理需求和特點的新型機(jī)制，包括以技術(shù)促進(jìn)技術(shù)發(fā)展等，如開發(fā)人工智能保險產(chǎn)品，推進(jìn)人工智能在政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的示范應(yīng)用，建設(shè)人工智能應(yīng)用場景聯(lián)合研發(fā)平臺，建立人工智能需求響應(yīng)平臺等。
3. 提供減負(fù)支持
人工智能立法應(yīng)通過明確相關(guān)主體的權(quán)利、合理設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任規(guī)則、豐富包容審慎監(jiān)管工具以及鼓勵引導(dǎo)行業(yè)自治等方式，降低研發(fā)主體等的合規(guī)成本。除稅收抵免等具體優(yōu)惠措施之外，減負(fù)支持主要體現(xiàn)為：首先，人工智能立法應(yīng)合理界定規(guī)制范圍，明確相關(guān)主體的權(quán)益、義務(wù)和（尤其是研發(fā)環(huán)節(jié)的）相應(yīng)利益協(xié)調(diào)規(guī)則，減少研發(fā)主體在研發(fā)過程中不必要的義務(wù)門檻。其次，研發(fā)應(yīng)用環(huán)節(jié)相關(guān)主體的義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)成比例，與其權(quán)益和控制能力相稱。最后，善用包容審慎的監(jiān)管工具。例如，利用監(jiān)管沙盒制度，通過在開發(fā)和投放市場前建立受控的實驗和測試環(huán)境，雙向加強(qiáng)研發(fā)應(yīng)用主體和監(jiān)管機(jī)關(guān)對人工智能應(yīng)用的利益、風(fēng)險和影響的理解，從而促進(jìn)人工智能創(chuàng)新。
（三）“安全”：防范主要風(fēng)險
1. 構(gòu)建重點突出的風(fēng)險防范制度
“安全”同樣是人工智能立法的重要目的。一般而言，“安全”至少涉及個人利益、公共利益和國家利益等維度的考量，包括國家安全、公共安全（程度上可進(jìn)一步區(qū)分為重大和一般等）、非公共安全等分類。人工智能立法在安全目的上的最大挑戰(zhàn)即建構(gòu)風(fēng)險治理規(guī)則，然而人工智能風(fēng)險不限于傳統(tǒng)可計量的物理風(fēng)險，其具有高度的不可預(yù)見性，故立法不能寄希望于“畢其功于一役”實現(xiàn)對人工智能風(fēng)險的完整規(guī)制，而應(yīng)構(gòu)建重點突出的風(fēng)險防范制度。第一，風(fēng)險防范制度既要基于“風(fēng)險”本身的性質(zhì)出發(fā)，考慮風(fēng)險的發(fā)生概率、危害范圍和程度等，也要考慮風(fēng)險的事前和事后規(guī)制效益，合理配置義務(wù)和責(zé)任規(guī)則。第二，應(yīng)基于人工智能研發(fā)和應(yīng)用的特點，既要明確當(dāng)前需重點防范的風(fēng)險，同時也要動態(tài)開放地研判、防范新的潛在風(fēng)險。第三，“安全”目標(biāo)的實現(xiàn)，并非旨在百分之百地規(guī)避風(fēng)險，而是旨在將風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)，故風(fēng)險規(guī)制應(yīng)從單一的具體風(fēng)險管控，轉(zhuǎn)向促進(jìn)多元主體協(xié)同治理、風(fēng)險有效分級分類規(guī)制、全周期治理和形成有效的可問責(zé)機(jī)制。
2. 動態(tài)科學(xué)研判風(fēng)險
在法律語境中，“風(fēng)險”一詞通常被限制于“科學(xué)”證實的范圍內(nèi)，因此，過去法律重點聚焦于健康、環(huán)境等領(lǐng)域的“物理風(fēng)險”，并形成了穩(wěn)定的調(diào)整范式；但人工智能等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，改變了（或者說延展了）傳統(tǒng)“物理風(fēng)險”的范圍、程度甚至樣態(tài)，如產(chǎn)生更難以控制的公共風(fēng)險，且這種變化是動態(tài)的。同時，人工智能發(fā)展并非簡單線性的，其中最復(fù)雜的并非沒有人類參與的技術(shù)，而是深深嵌入相應(yīng)人類網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)，換言之，人工智能風(fēng)險存在相當(dāng)?shù)膫惱砘厔荨?/p>
由此，人工智能立法應(yīng)明確當(dāng)前需重點防范的風(fēng)險，同時設(shè)置有利于動態(tài)開放識別、防范新風(fēng)險的規(guī)則接口。第一，人工智能立法應(yīng)當(dāng)對危害國家安全、公共安全的風(fēng)險以及違反公序良俗的倫理風(fēng)險等進(jìn)行研討和界定，設(shè)置專門的制度進(jìn)行防范，提升預(yù)防風(fēng)險與化解風(fēng)險的能力。第二，人工智能立法應(yīng)當(dāng)設(shè)置預(yù)防人工智能風(fēng)險的通?；鶞?zhǔn)，明確關(guān)于人工智能的穩(wěn)健性和網(wǎng)絡(luò)安全水平的一般規(guī)則和基本要求，以及通過后續(xù)立法等對人工智能安全的標(biāo)準(zhǔn)化要求，增強(qiáng)系統(tǒng)與應(yīng)用的安全性與可靠性。第三，基于人工智能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合并為高質(zhì)量發(fā)展提供新動能的實踐特點與需求，人工智能立法可以設(shè)定不同領(lǐng)域或場景下的一般規(guī)則或基礎(chǔ)風(fēng)險防范要求，以及為加強(qiáng)對潛在風(fēng)險的預(yù)防能力，對于系統(tǒng)性風(fēng)險等新的潛在風(fēng)險，人工智能立法可以留予一定的授權(quán)立法口徑。
3. 包容審慎規(guī)制風(fēng)險
歐盟《人工智能法》基于風(fēng)險分類的監(jiān)管邏輯，根據(jù)風(fēng)險發(fā)生危害的可能性和程度，將人工智能的相關(guān)對象（包括實踐、系統(tǒng)和模型，并以系統(tǒng)為主要規(guī)制對象）分為禁止的人工智能實踐，高風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)、特定（意圖與自然人直接互動的）人工智能系統(tǒng)和其他人工智能系統(tǒng)，以及通用人工智能模型。除禁止具有不可接受的風(fēng)險的人工智能實踐外，歐盟《人工智能法》主要針對高風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)實施上游治理，規(guī)定了嚴(yán)格的審查要求以及事前、事中和事后的規(guī)制義務(wù)等，對高風(fēng)險的人工智能系統(tǒng)以外的人工智能系統(tǒng)僅規(guī)定有限的合規(guī)義務(wù)或允許自由開發(fā)使用，同時對通用人工智能模型規(guī)定了特定的風(fēng)險防控規(guī)則。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)界對歐盟風(fēng)險監(jiān)管方案不足之處的討論主要包括：一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管成本過高，二是針對人工智能系統(tǒng)、通用性大模型的一體化分類不符合人工智能風(fēng)險治理的特點，三是整體上風(fēng)險防控方案不夠全面充分且責(zé)任部分失衡。
對人工智能技術(shù)風(fēng)險存在技術(shù)主義和制度主義兩類認(rèn)知方式。技術(shù)主義視角更側(cè)重于人工智能風(fēng)險和人的互動過程，主張關(guān)注風(fēng)險于應(yīng)用中的場景化特征；制度主義視角更關(guān)注風(fēng)險與基于組織的決策、行為之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，更偏向于整體上的全面橫向監(jiān)管。歐盟的風(fēng)險監(jiān)管方案明顯體現(xiàn)出了制度主義視角下全面橫向強(qiáng)制性監(jiān)管的特征，當(dāng)前對此風(fēng)險分級分類方案的批評意見也多基于對此方案效能的質(zhì)疑或主張風(fēng)險場景化治理的偏好。相較于歐盟的風(fēng)險分級分類方案，當(dāng)前國內(nèi)專家學(xué)者起草的兩部人工智能立法建議稿都試圖建構(gòu)更符合我國國情的風(fēng)險分級分類方案，在分級上主要采用更為寬松的兩分思路，同時，在分類上還考慮對特殊應(yīng)用場景予以特別規(guī)定，體現(xiàn)了既具備宏觀協(xié)調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制規(guī)則，也考慮重點領(lǐng)域和應(yīng)用場景的風(fēng)險規(guī)制立場。
總體而言，為打造可審核、可監(jiān)督、可追溯和可信賴的人工智能技術(shù)，我國人工智能立法在風(fēng)險規(guī)制上應(yīng)當(dāng)堅持包容審慎的態(tài)度：第一，風(fēng)險治理無法僅依賴于行政監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)以多元主體協(xié)同治理為準(zhǔn)，構(gòu)建以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)自律、社會協(xié)同參與的多元治理體系，故除必要的監(jiān)管規(guī)則外，應(yīng)更多鼓勵行業(yè)制定更及時和敏捷的自律規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，公開有利于企業(yè)自我合規(guī)的示范性案例等。第二，科學(xué)設(shè)置風(fēng)險分級分類管理規(guī)則，動態(tài)科學(xué)研判風(fēng)險，明確對重點風(fēng)險的監(jiān)管要求，并且通過科技倫理審查、強(qiáng)制性風(fēng)險評估或管理備案、動態(tài)監(jiān)測預(yù)警和響應(yīng)等機(jī)制，強(qiáng)化對風(fēng)險的動態(tài)敏捷監(jiān)管。第三，遵循人工智能全生命周期治理的邏輯，引導(dǎo)全流程中相關(guān)主體的風(fēng)險管理應(yīng)對機(jī)制的建立，并且針對人工智能應(yīng)用的特點，加強(qiáng)相關(guān)主體對投入市場后的人工智能應(yīng)用的監(jiān)測管理義務(wù)。第四，盡管受預(yù)防性法治理念影響，相較于事后救濟(jì)，對數(shù)字技術(shù)風(fēng)險的規(guī)制更關(guān)注事前預(yù)防，但在事前規(guī)制機(jī)制以外，還應(yīng)當(dāng)建立有層次的問責(zé)機(jī)制，設(shè)立專門機(jī)關(guān)增強(qiáng)監(jiān)督效能。同時，綜合使用軟硬法手段，不同人工智能義務(wù)主體承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其投放人工智能的目的、其對人工智能的控制能力、人工智能涉及領(lǐng)域等相稱，從而合理設(shè)置責(zé)任和留予適當(dāng)?shù)呢?zé)任豁免空間。
二、立法技術(shù)進(jìn)路
（一）“人工智能法”的立法層次
綜合考察當(dāng)前全球人工智能領(lǐng)域的立法實踐，以歐盟為代表的統(tǒng)一監(jiān)管立法模式，通過更具體系性的規(guī)范內(nèi)容和由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管等方式，實現(xiàn)對人工智能領(lǐng)域的整體規(guī)制；而以美國為代表的以創(chuàng)新驅(qū)動為基準(zhǔn)、主要依靠軟性規(guī)則引導(dǎo)市場主體行動的模式，則主要依賴較為分散的各類法案實現(xiàn)對人工智能重點場景或相關(guān)問題的專門治理。為構(gòu)筑人工智能發(fā)展的制度優(yōu)勢，我國應(yīng)當(dāng)在人工智能這一新興領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)立法的體系化，而在立法技術(shù)上，跨法律部門的領(lǐng)域性立法，需要具有整體性、符合多元治理方向的立法設(shè)計。相較于歐盟體量龐大、過細(xì)過嚴(yán)的《人工智能法》，當(dāng)前我國人工智能立法并不追求一次性形成囊括所有人工智能問題的“大而全式”的法律，而應(yīng)當(dāng)考慮，如何推動形成立法層次合理的規(guī)則框架。
關(guān)于我國人工智能領(lǐng)域的立法布局，當(dāng)前主要有如下五類觀點：（1）主張人工智能立法分為兩個層次，基礎(chǔ)層次為具有公法面向的國家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和個人信息保護(hù)等現(xiàn)有涉及人工智能關(guān)鍵要素的立法，第二層次為基礎(chǔ)層次之上的人工智能法內(nèi)容層次。（2）主張人工智能立法應(yīng)遵循現(xiàn)有的科技法制框架，形成包含科技市場法、風(fēng)險管制法和科技政策法在內(nèi)的專門科技立法層，以及針對應(yīng)用領(lǐng)域和功能的人工智能具體應(yīng)用立法。（3）主張人工智能立法應(yīng)為包含風(fēng)險規(guī)制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)三個層次的領(lǐng)域法，形式上表現(xiàn)為，以基本法（以風(fēng)險規(guī)制為主要內(nèi)容）為主體，以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法為分支。（4）主張人工智能立法應(yīng)按照“總—分”式層次，現(xiàn)階段應(yīng)先行制定具有統(tǒng)領(lǐng)性、總綱性的人工智能法律總則。（5）主張人工智能立法包含產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法和風(fēng)險治理法兩組規(guī)范類型，前者包括市場法和政策法兩個方面，后者包含人工智能科技、人工智能要素和人工智能應(yīng)用三個基本層次。前述觀點在人工智能立法基本范疇上差異不大，基本都認(rèn)同人工智能立法至少應(yīng)當(dāng)包含產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和風(fēng)險治理兩個方面，但在具體層次或構(gòu)造上有所不同。若不拘泥于如何劃分具體的立法文本，前述建議皆可以為規(guī)則的體系化提供一定參考。
目前，我國對于新興科技問題的治理具有較明顯的治理事項分散、專門規(guī)則急用先行且層次不高（多為部門規(guī)章）的特點，這既是科技立法需面對的適應(yīng)性和連續(xù)性挑戰(zhàn)，也是應(yīng)對技術(shù)更新、產(chǎn)業(yè)迭代等帶來的不確定性時的慎重使然。由此，也釋放出現(xiàn)階段人工智能立法最大的需求，即優(yōu)化立法層次，統(tǒng)合并協(xié)調(diào)涉及人工智能要素的已有規(guī)范，為人工智能領(lǐng)域的立法體系化提供具有方向性的基本規(guī)則，同時厘清人工智能治理的本質(zhì)邏輯。由此，現(xiàn)階段擬制定的“人工智能法”一方面應(yīng)當(dāng)具有一定的統(tǒng)一性和專門性，能夠明確人工智能法律規(guī)范的基本范疇、統(tǒng)合人工智能治理的基本需求，另一方面應(yīng)結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容適當(dāng)，能夠為后續(xù)立法或進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則提供指引和充分的調(diào)適空間。具體而言，“人工智能法”應(yīng)當(dāng)是我國人工智能領(lǐng)域的基本法律，旨在定基調(diào)、明方向，僅對立法目的、調(diào)整對象、基本原則、重要制度以及一般規(guī)則（包含權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任）等基礎(chǔ)性問題予以明確，具體的細(xì)節(jié)制度應(yīng)在時機(jī)成熟時、實踐檢驗下通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件以及國家標(biāo)準(zhǔn)等確定。
（二）“人工智能法”的立法特色
現(xiàn)階段，全球人工智能治理處于從軟性規(guī)則治理轉(zhuǎn)向硬性規(guī)則建構(gòu)的浪潮中。歐盟在成文立法上的積極態(tài)度與“領(lǐng)跑”身姿，包含了其對在人工智能領(lǐng)域借由規(guī)則制定能力再現(xiàn)數(shù)據(jù)領(lǐng)域《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的“布魯塞爾效應(yīng)”的期待；但鑒于其立法對人工智能技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的限制程度，現(xiàn)階段似乎難以實現(xiàn)其旨在通過法律理念、法律制度上的潛在影響形成的超國家法律效應(yīng)。除此之外，美國、新加坡等國家以及地區(qū)尚未出現(xiàn)綜合性或全面性的立法文本，仍以政策、文件或軟性規(guī)則為主。就本質(zhì)而言，立法與否以及如何立法是一國法治發(fā)展需求和能力的問題。我國在人工智能技術(shù)發(fā)展上具有一定優(yōu)勢和影響力，在已有制度基礎(chǔ)和理論儲備上顯現(xiàn)出綜合性立法之可行性。人工智能立法在建構(gòu)治理規(guī)則、制度等時，應(yīng)當(dāng)融通本國自主知識體系和部分國外經(jīng)驗資源?，F(xiàn)階段擬定的“人工智能法”，可以發(fā)揮顯現(xiàn)我國當(dāng)前法治發(fā)展能力的立法特色，具體而言，體現(xiàn)為以下三方面：
第一，現(xiàn)階段擬制定的“人工智能法”，應(yīng)當(dāng)旨在解決深嵌于中國本土社會的人工智能治理問題，體現(xiàn)中國特色的法治理念。發(fā)展與安全并重是對中國人工智能治理需求的精準(zhǔn)概括。因此，不同于以防范風(fēng)險為主要目的的強(qiáng)監(jiān)管立法路徑，也不同于以市場理性為主要工具的弱立法路徑，我國人工智能立法應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮本國的制度優(yōu)勢和已有的通過法治激勵科技的經(jīng)驗，探索建立和完善具有體系性的發(fā)展促進(jìn)制度。在防范主要風(fēng)險的問題上，我國人工智能立法亦應(yīng)充分考慮本土社會語境。例如，在國家安全方面，生成式人工智能領(lǐng)域的技術(shù)滲透風(fēng)險以及現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)和資本的緊密結(jié)合，會在生成式人工智能技術(shù)的價值預(yù)設(shè)、傳播以及應(yīng)用過程中給國家意識形態(tài)帶來安全風(fēng)險，立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注構(gòu)建保障主流意識形態(tài)安全的機(jī)制。再如，我國在科技應(yīng)用綜合治理思路上有高度的“以人民為中心”的追求，針對大眾關(guān)切的問題和領(lǐng)域，形成了未成年人互聯(lián)網(wǎng)特別保護(hù)、一鍵關(guān)閉算法推薦服務(wù)、深度合成生成內(nèi)容標(biāo)識義務(wù)等制度。人工智能立法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持以解決人民的直接、現(xiàn)實利益問題為實踐路徑，吸納、提煉和建構(gòu)適應(yīng)本土治理需求的規(guī)則和制度。
第二，現(xiàn)階段擬制定的“人工智能法”，應(yīng)當(dāng)在本國產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實踐需求、實在法體系與規(guī)范的牽引下，立足于中國自主的法學(xué)知識體系，同時適當(dāng)將域外的法律實踐經(jīng)驗作為研判本國問題的一定論據(jù)。在中國自主的法學(xué)學(xué)科體系的自我革命和自我完善過程中，數(shù)字法學(xué)等新興“領(lǐng)域法學(xué)”學(xué)科，具有對應(yīng)法治實踐不同領(lǐng)域的“實用性”，顯示出從“部門法學(xué)”向“綜合法學(xué)”發(fā)展的轉(zhuǎn)變。“人工智能法”作為新興領(lǐng)域立法，在立法背后的知識供給上，同樣應(yīng)定位于領(lǐng)域法學(xué)的特點，以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向為主，回應(yīng)如何引導(dǎo)人工智能發(fā)展和如何因應(yīng)人工智能沖擊的雙向挑戰(zhàn)，并且適應(yīng)我國已有的網(wǎng)絡(luò)治理、個人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全保護(hù)等方面的法律制度。同時，一般認(rèn)為，法典化、體系化程度較低的部門法（或領(lǐng)域法）往往受比較法的體系約束更弱，即不會特別偏向于已有的成文法文本，而更多功能性地觀察動態(tài)的法律和實踐，與其說依賴形式論據(jù)上的借鑒，毋寧說利用域外法治中有用的分析框架。例如，過去我國在個人信息保護(hù)領(lǐng)域，就于防御性的隱私權(quán)和支配性的個人信息自決權(quán)的傳統(tǒng)路徑中，建構(gòu)了適宜本土、平衡個人信息保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的個人信息保護(hù)制度。人工智能立法在規(guī)則設(shè)計上需要平衡共性和個性之間的關(guān)系，即以中國實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，通約具有相同特質(zhì)的認(rèn)知、判斷和行為方式，沉淀和明晰適宜本土的個性規(guī)則。
第三，現(xiàn)階段擬制定的“人工智能法”，應(yīng)當(dāng)具有國際視野、彰顯本國理念，釋放出規(guī)則形成在人工智能治理上的域外效應(yīng)。就具體規(guī)則而言，受限于現(xiàn)實要求、效力層級等因素，當(dāng)前已有規(guī)則針對的僅為在中國境內(nèi)提供相應(yīng)服務(wù)的情形，而“人工智能法”應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)規(guī)定中合理擴(kuò)大域外管轄范圍，以增強(qiáng)規(guī)則的域外效力。此外，釋放出我國人工智能立法的域外效應(yīng)，并非指刻意地推廣法律制度和理念，而是以法律制度層面的包容性為基準(zhǔn)，發(fā)揮我國在人工智能科技實力、市場體量以及企業(yè)影響力等方面的優(yōu)勢，在積極參與國際規(guī)則制定的同時，促使國際性大企業(yè)等主體改變過去以西方規(guī)則為主的合規(guī)策略。在人工智能發(fā)展的不確定性前，治理規(guī)則同樣形塑于主權(quán)國家間的平等互動。對于發(fā)展人工智能，立法應(yīng)當(dāng)堅持以人為本、智能向善的立場，通過推動人工智能能力建設(shè)方面的國際合作、加強(qiáng)面向發(fā)展中國家的合作與援助等，促進(jìn)技術(shù)和價值觀上的相互理解。
（三）“人工智能法”的立法技術(shù)
“人工智能法”的立法技術(shù)，應(yīng)既體現(xiàn)對一般意義上構(gòu)建人工智能領(lǐng)域法律秩序的考量，也包含對具體規(guī)則的結(jié)構(gòu)安排、概念選擇、語詞使用等的斟酌考慮。一般而言，粗放型立法技術(shù)有助于快速構(gòu)建框架型秩序，而精細(xì)化立法需要更長期、反復(fù)的立法實踐，適用于構(gòu)建更高程度的類型化行為模式。鑒于人工智能立法的實踐需求和技術(shù)條件，當(dāng)前立法處于構(gòu)建框架型秩序以使人工智能在一定方向和合理限度內(nèi)發(fā)展的階段。面對人工智能發(fā)展的巨大潛力和潛在風(fēng)險，一方面，應(yīng)當(dāng)慎重考慮如何從初期的軟性規(guī)范過渡到硬性規(guī)則，以真正構(gòu)建人工智能發(fā)展的基本秩序；另一方面，此種外部秩序的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)發(fā)展不確定性的前提預(yù)設(shè)出發(fā)，旨在提供最基本的制度環(huán)境和可預(yù)期的信息支撐，從而為數(shù)字社會留予合適的發(fā)展空間?？蚣苄土⒎ㄏ乱?guī)則的修改成本往往會更高，故更需要發(fā)展具備動態(tài)性和彈性空間的條款。當(dāng)前人工智能立法的難題同樣包含立法技術(shù)上的挑戰(zhàn)，制定“人工智能法”應(yīng)當(dāng)注意以下三方面：
第一，“人工智能法”應(yīng)當(dāng)凝練實質(zhì)法律問題。數(shù)字社會發(fā)展會產(chǎn)生新的治理需求和模式。過去，與人工智能問題相關(guān)的立法實踐和研究范式大多集中或定位于數(shù)據(jù)、算法以及特定應(yīng)用場景，多利用急快靈的小切口立法；但當(dāng)前體系化立法的定位意味著，需要在更宏觀、統(tǒng)一的視角下建構(gòu)人工智能治理框架，而非亦步亦趨地回應(yīng)每一個新興技術(shù)。立法應(yīng)善于在已有的立法資源中識別、提煉或吸收成熟的原則和規(guī)則，同時適當(dāng)借鑒域外成功經(jīng)驗。
第二，“人工智能法”應(yīng)當(dāng)著力于實現(xiàn)有效的規(guī)范性指引。當(dāng)前，人工智能立法的重點在于提供基本的指引和預(yù)測，需要明確技術(shù)內(nèi)涵、安全要求以及可以融入法律制度的倫理基礎(chǔ)等，立法行文、措辭應(yīng)當(dāng)明確、有針對性。在立法的陳述體系中，概念的一般性與概念特征的融貫性程度正相關(guān)。一方面，人工智能立法中存在法律概念界定上的問題，這一點對建構(gòu)我國數(shù)字法學(xué)話語體系亦有重要影響。最基本的問題是，如何基于人工智能的本質(zhì)屬性和核心特征等明確“人工智能”的法律定義？人工智能的法律定義會明確法律規(guī)范的適用范圍，影響法律秩序的涵攝范疇。例如，歐盟《人工智能法》利用了“系統(tǒng)”“實踐”“模型”等屬性表述，加之對關(guān)鍵特征（如自主性、適應(yīng)性等）的描述，意圖在大的法律框架內(nèi)實現(xiàn)對專用人工智能系統(tǒng)和通用人工智能模型的分別規(guī)制。目前在我國，“人工智能”這一詞匯的語用駁雜，缺少一致的法律定義。然而，法律定義并非一味追求教義學(xué)上的精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于能確立恰當(dāng)?shù)母拍钔庋?，故需要在?nèi)在邏輯、譜系脈絡(luò)、價值理念和現(xiàn)有立法素材中作有效梳理。法律定義的選擇可以形成界分“人工智能法”與關(guān)于人工智能相關(guān)要素的法律規(guī)則的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。而對相關(guān)（義務(wù)）主體的概念選擇或建構(gòu)、定義，亦是如此。另一方面，對相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)比例相稱，在考慮人工智能發(fā)展業(yè)態(tài)和傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制之間銜接效率的同時，基于相關(guān)主體既是規(guī)制對象亦是激勵對象的特點，明確不同技術(shù)風(fēng)險類型、強(qiáng)度下的主體義務(wù)。
第三，“人工智能法”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)立法的體系性和協(xié)調(diào)性。一方面，立法的體系性意味著，“人工智能法”應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)合人工智能的研發(fā)和應(yīng)用過程以及各類關(guān)鍵要素等的邏輯下，形成以人工智能治理為核心的規(guī)則框架。人工智能領(lǐng)域立法涉及網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)、算力、算法和實踐應(yīng)用等多個方面，并關(guān)系到個人信息、數(shù)據(jù)、算法、深度合成、生成式人工智能等領(lǐng)域的諸多已有規(guī)則，故當(dāng)前的“人工智能法”應(yīng)當(dāng)從人工智能的屬性和特征出發(fā)，以識別、建立人工智能治理邏輯下的規(guī)則為核心，對于跨領(lǐng)域的特性下不可避免地涉及到的僅與人工智能某一要素有關(guān)的規(guī)則，妥當(dāng)適用援引的立法技術(shù)，在減少法律的不確定性的同時，避免法律規(guī)范無用的重復(fù)。另一方面，立法的協(xié)調(diào)性意味著，應(yīng)考慮人工智能治理實踐的特殊需求，尤其是在牽涉到與在先權(quán)益保護(hù)規(guī)則的協(xié)調(diào)問題時。例如，當(dāng)前，對于人工智能數(shù)據(jù)訓(xùn)練階段的數(shù)據(jù)獲取問題，剛性適用現(xiàn)有的個人信息保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的規(guī)則，可能會對人工智能的研發(fā)應(yīng)用質(zhì)量的提升構(gòu)成法律障礙，且此等障礙亦并非在利益衡量的基礎(chǔ)上保護(hù)私人權(quán)益的最佳方式，故仍應(yīng)通過建構(gòu)例外規(guī)則或特別規(guī)定等方式，協(xié)調(diào)平衡不同利益主體之間的關(guān)系。此外，“人工智能法”作為領(lǐng)域性立法，會橫跨傳統(tǒng)部門法，而法律規(guī)范的橫向銜接效率亦是法律融貫性之重要基準(zhǔn)。例如，涉及人工智能的部分責(zé)任規(guī)則可能會體現(xiàn)在其他已有的精細(xì)化立法（例如民法、刑法等）以及之后續(xù)造的細(xì)節(jié)性制度中，因此，應(yīng)盡可能保持法律語言的一致和通順，降低法律適用成本。
三、主要利益關(guān)系與制度設(shè)計
（一）堅持以人為本
“以人為本”是我國對人工智能發(fā)展的基本立場，其應(yīng)當(dāng)是貫穿我國人工智能立法始終的價值目標(biāo)。在過去以軟法為人工智能治理主要路徑的階段，以人為本的人工智能（Human-Centric Artificial Intelligence, HAI）是全球通行的人工智能治理原則，亦被表述為人工智能發(fā)展的核心倫理原則。其通常包含兩方面：一是，人工智能發(fā)展的本質(zhì)目的應(yīng)當(dāng)是服務(wù)人類、尊重人類尊嚴(yán)和個人自主權(quán)；二是，人工智能的運行方式應(yīng)可由人類適當(dāng)控制和監(jiān)督。其隱含了兩條實施路徑：一是，人工智能的設(shè)計、開發(fā)和應(yīng)用的內(nèi)部過程應(yīng)當(dāng)合乎倫理和法治；二是，應(yīng)當(dāng)通過外部的硬性法律規(guī)則或軟性規(guī)范以及相應(yīng)的審查監(jiān)督機(jī)制等，使人工智能的發(fā)展過程可被人理解和控制。
“以人為本”的理念對于人工智能立法基本原則的確立具有重要意義，無論是以權(quán)利保護(hù)為基準(zhǔn)的治理原則，還是以滿足應(yīng)用領(lǐng)域的實質(zhì)需求為基準(zhǔn)的治理原則，本質(zhì)上都要求人工智能發(fā)展的實質(zhì)目的是增進(jìn)人類福祉，都要求人工智能以可持續(xù)和環(huán)境友好的方式被研發(fā)和應(yīng)用。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界發(fā)布的人工智能立法建議稿在基本原則設(shè)計中，大多參考了倫理治理路徑下對于建立可信賴人工智能的原則性要求，如公平公正、公開透明、可解釋、人工可控、安全、可問責(zé)等。同時，鑒于人工智能倫理融入法律的路徑包含軟法化方式以及利用關(guān)于共同體倫理的自我規(guī)制機(jī)制，“以人為本”作為倫理原則的展現(xiàn)，還會被直接填充入人工智能法，典型如被直接規(guī)定為一項原則和關(guān)于綠色原則的規(guī)定等。
同樣，在個人與自動化（或自主性）機(jī)器及其背后的利益主體之間，存在愈發(fā)巨大的數(shù)字信息、資源和技能上的差異，進(jìn)而產(chǎn)生公平、非歧視以及弱勢群體保護(hù)等層面的問題，人工智能立法應(yīng)關(guān)注這種差異和背后潛在的社會風(fēng)險。當(dāng)前學(xué)界也愈發(fā)關(guān)注技術(shù)、倫理與法律之間的融貫性規(guī)則的建構(gòu)，尤其是凝結(jié)內(nèi)在體系中價值理念的一般原則，應(yīng)當(dāng)具備真正的可操作性而非僅停留在價值宣示層面，即原則的規(guī)則化問題。由此，在“以人為本”的理念下，人工智能立法至少還應(yīng)具備以下三方面的規(guī)則設(shè)計：
第一，人工智能立法應(yīng)建構(gòu)應(yīng)對算法歧視等長遠(yuǎn)、隱蔽的倫理風(fēng)險的規(guī)則。相較于人類主觀意圖造成的顯性歧視，人工智能算法等造成的隱性歧視將會產(chǎn)生更大的倫理風(fēng)險。因此，在確定公平公正的基本原則的基礎(chǔ)上，還須設(shè)立有效的反歧視機(jī)制規(guī)則，包括明確針對人工智能算法歧視的審查機(jī)制，在風(fēng)險影響評估等中增強(qiáng)歧視識別基準(zhǔn)的可用性，如動態(tài)建構(gòu)差異化的受保護(hù)特征清單等，在后續(xù)的細(xì)節(jié)制度或示范性流程化規(guī)范中都應(yīng)貫穿此價值要求。
第二，人工智能立法應(yīng)當(dāng)在切實保障相關(guān)主體合法權(quán)益的同時，確保人工智能可問責(zé)、可救濟(jì)。充分尊重并保障各群體的合法權(quán)益，既包括明確人工智能研發(fā)者、運營者等利益主體的合法權(quán)益、義務(wù)和法律責(zé)任，還包括利用有效的救濟(jì)機(jī)制保障人工智能使用者和其他受影響者的合法權(quán)益，以及對基于年齡、生理狀況和人工智能的特殊社會影響等產(chǎn)生的數(shù)字弱勢群體的權(quán)益進(jìn)行特別保護(hù)，如鼓勵、支持適應(yīng)數(shù)字弱勢群體接入能力的人工智能產(chǎn)品或服務(wù)，規(guī)定針對未成年人使用者的防沉迷規(guī)則等。
第三，人工智能立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)數(shù)字鴻溝下的數(shù)字教育和數(shù)字信息獲取問題，一方面明確國家機(jī)關(guān)在提升國民數(shù)字素養(yǎng)、分享人工智能風(fēng)險信息和應(yīng)對方法等方面具有提供服務(wù)或作出一定行動的職能，另一方面通過設(shè)置合理的信息披露義務(wù)（亦稱透明度義務(wù)），要求具備人工智能技術(shù)能力的主體在開發(fā)、應(yīng)用等階段對受影響者提供必要的信息和說明。當(dāng)前，已有規(guī)范就自動化決策、算法推薦、深度合成、生成式人工智能等問題規(guī)定了相應(yīng)的信息披露義務(wù)，主要在于解決服務(wù)提供者與使用者之間的信息不對稱問題。人工智能立法應(yīng)當(dāng)吸收并進(jìn)一步補充、完善，建構(gòu)更具有體系性的信息披露義務(wù)規(guī)則，既包括特定主體對使用者、社會公眾以及監(jiān)管機(jī)關(guān)等的合理信息披露義務(wù)（將更多體現(xiàn)為硬性規(guī)則），也適當(dāng)考慮人工智能價值鏈中的相關(guān)參與者之間的必要（主要是與風(fēng)險相關(guān)的）信息披露義務(wù)。
（二）協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)益
人工智能的研發(fā)和應(yīng)用必然涉及多元主體的利益。為發(fā)揮立法在人工智能治理領(lǐng)域的積極效用，人工智能立法應(yīng)協(xié)調(diào)好多元主體間復(fù)雜的利益關(guān)系。人工智能立法協(xié)調(diào)相關(guān)主體權(quán)益，以促進(jìn)人工智能的研發(fā)和應(yīng)用、防范人工智能主要風(fēng)險的二元立法目的以及以人為本的理念為基本指引。面對數(shù)據(jù)質(zhì)量會對人工智能的性能和效果產(chǎn)生決定性影響的現(xiàn)實，人工智能立法應(yīng)協(xié)調(diào)人工智能研發(fā)者、運營者在人工智能數(shù)據(jù)訓(xùn)練等方面的利益與在先的知識產(chǎn)權(quán)、個人信息權(quán)益之間的關(guān)系，已有的權(quán)益保護(hù)制度不足以適應(yīng)人工智能的研發(fā)和應(yīng)用現(xiàn)實中利益主體的需求。人工智能立法應(yīng)當(dāng)在保障個人私權(quán)免受不當(dāng)侵蝕的前提下，支持人工智能算法和基礎(chǔ)模型等的創(chuàng)新發(fā)展，針對當(dāng)前數(shù)據(jù)獲取等方面的難題，適當(dāng)建立例外規(guī)則或責(zé)任豁免規(guī)則，建構(gòu)適應(yīng)人工智能發(fā)展需求的新制度：
第一，建立適應(yīng)基礎(chǔ)模型數(shù)據(jù)訓(xùn)練和模型發(fā)展的個人信息處理制度。促進(jìn)人工智能發(fā)展需要減輕傳統(tǒng)個人信息保護(hù)領(lǐng)域?qū)€人同意的路徑依賴，如適度放寬個人信息處理的目的限制原則，建立個人信息處理同意的集中獲取規(guī)則，強(qiáng)化告知的有用性以適當(dāng)減輕同意的形式要求，引入新的個人信息處理合法性事由等，將個人信息保護(hù)的重點從收集端的事前限制，適當(dāng)轉(zhuǎn)移至強(qiáng)化人工智能責(zé)任主體合規(guī)處理信息、利用數(shù)據(jù)的環(huán)節(jié)，如實施強(qiáng)制性個人信息影響評估并進(jìn)行全周期監(jiān)管。
第二，建立與人工智能發(fā)展相適應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則與配套制度。當(dāng)前人工智能的研發(fā)和應(yīng)用過程中既涉及數(shù)據(jù)獲取階段使用作品的合法性問題，如在輸入端使用他人作品時能否構(gòu)成合理使用，也涉及后續(xù)利用階段人工智能生成內(nèi)容的著作權(quán)問題，如生成內(nèi)容的可版權(quán)性判斷、版權(quán)歸屬，以及當(dāng)人工智能生成內(nèi)容與他人作品相同或?qū)嵸|(zhì)性相似時是否構(gòu)成侵權(quán)。立法可以通過增加“數(shù)據(jù)挖掘”作為合理使用的特定情形等方式，減少提升人工智能數(shù)據(jù)訓(xùn)練質(zhì)量的法律障礙，但此等使用不應(yīng)當(dāng)影響對作品的正常使用，不應(yīng)當(dāng)損害著作權(quán)人的合法權(quán)益。同時，應(yīng)通過相應(yīng)的技術(shù)措施和信息披露等方式降低侵權(quán)風(fēng)險。可以通過建構(gòu)一定的法定許可（或強(qiáng)制許可）規(guī)則并完善相應(yīng)配套規(guī)則，支持利用人工智能生成內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)研究和文化創(chuàng)作活動。
第三，探索建構(gòu)促進(jìn)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)益分配或利益分享機(jī)制。例如，針對高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給不足問題，探索建立公平公正的人工智能訓(xùn)練數(shù)據(jù)開放使用機(jī)制，保障人工智能領(lǐng)域的數(shù)據(jù)要素供給，鼓勵相關(guān)主體開展大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)的協(xié)同研發(fā)、大數(shù)據(jù)與人工智能產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用融合。再如，針對對研發(fā)主體的激勵不足問題，明確人工智能研發(fā)者、運營者等相關(guān)主體在人工智能的研發(fā)和應(yīng)用過程中的合法權(quán)益，如知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益等。又如，構(gòu)建人工智能生成內(nèi)容的多方權(quán)益共享機(jī)制和算法模型流通中的利益分享機(jī)制等。
（三）維護(hù)競爭秩序
“競爭”是預(yù)設(shè)了競爭主體的存在、多元化和相互之間的利益沖突和爭奪的動態(tài)開放過程。只有確保競爭者的多元和市場的開放，競爭的“對抗”特性才會在“知識發(fā)現(xiàn)”上形成對競爭者的激勵機(jī)制，創(chuàng)造一個有可能刺激創(chuàng)造性突破的環(huán)境。在集中度高的市場環(huán)境中，純壟斷者往往缺少進(jìn)行最優(yōu)水平創(chuàng)新的激勵。但如果競爭性市場中的企業(yè)能呈現(xiàn)出多元化趨勢，那么，即使市場中不可避免地存在規(guī)模巨大的企業(yè)，此類企業(yè)受對創(chuàng)新的激勵的程度也會更高。同時，競爭性市場中的創(chuàng)新水平也取決于企業(yè)享有創(chuàng)新成果的程度。因此，為確保人工智能產(chǎn)業(yè)生態(tài)的良性發(fā)展，需要構(gòu)建主體多元、利益分化、市場開放的競爭秩序，推動市場主體走向效率和技術(shù)進(jìn)步。
當(dāng)前，人工智能發(fā)展存在潛在的技術(shù)壟斷風(fēng)險。整體來看，一方面，人工智能研發(fā)的投入成本高，加之專業(yè)芯片、算力、大規(guī)模數(shù)據(jù)和專業(yè)技術(shù)等關(guān)鍵要素多被集中控制于少數(shù)科技巨頭企業(yè)手中，降低資源質(zhì)量和賦能價值的同時，易形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘；另一方面，在當(dāng)前人工智能的“模型—服務(wù)”業(yè)態(tài)下，前端開發(fā)的累積優(yōu)勢會通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等進(jìn)一步輻射至下游應(yīng)用市場，使優(yōu)勢方在人工智能相關(guān)市場中得以鞏固或擴(kuò)大市場力量，進(jìn)一步加劇市場壁壘、損害競爭。此外，人工智能應(yīng)用也會帶來對競爭秩序的挑戰(zhàn)，尤其是算法共謀行為，即經(jīng)營者利用算法在信息獲取、傳遞、分析以及自動化決策等方面的優(yōu)勢，以更隱蔽的方式達(dá)成合意。算法共謀會引發(fā)市場失靈等負(fù)外部性問題，典型情況如，通過基于高級分析或機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)的定價算法，經(jīng)營者可以對市場需求、競爭對手的行為以及市場趨勢作出快速回應(yīng)并優(yōu)化定價，此種動態(tài)定價技術(shù)在提升決策效率的同時，也強(qiáng)化了經(jīng)營者之間的相互依賴效率，便于其在市場上形成隱性共謀。壟斷行為的長期后果不僅包括價格提高，更包括失去創(chuàng)新。盡管針對算法帶來的新型壟斷難題，當(dāng)前已出現(xiàn)一些專門應(yīng)對措施，但在當(dāng)前的反壟斷規(guī)制框架下，對此類共謀行為仍然存在認(rèn)定和歸責(zé)方面的難題。對于此難題，學(xué)界關(guān)注到了相關(guān)法規(guī)應(yīng)擴(kuò)大主體認(rèn)定范圍、明確共謀信息交流認(rèn)定方式、確立算法壟斷行為規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、形成算法透明度要求規(guī)則和專門性監(jiān)管執(zhí)法工具等應(yīng)對方法，這些都需要人工智能立法在治理規(guī)則上先作一般性統(tǒng)籌。
保護(hù)良好的人工智能生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)人工智能市場的競爭秩序應(yīng)當(dāng)考慮：第一，在宏觀層面制定并完善競爭政策，推動智能要素的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和形成數(shù)字資源調(diào)度利用制度，有效降低市場進(jìn)入成本。第二，人工智能立法應(yīng)充分考慮人工智能產(chǎn)業(yè)分層業(yè)態(tài)，形成鼓勵公平交易、自由選擇的基本競爭原則，對利用人工智能實施的壟斷行為、不正當(dāng)競爭行為作出一定專門性規(guī)定，并授權(quán)細(xì)化規(guī)則的制定，在鼓勵實施包容審慎監(jiān)管的同時，善用軟性規(guī)則加強(qiáng)對企業(yè)進(jìn)行自我審查和合規(guī)整改的引導(dǎo)。第三，提高反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法水平，綜合運用事前、事中及事后規(guī)制工具，提升市場監(jiān)管措施的區(qū)分度和顆粒度。第四，探索新的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制（如監(jiān)管沙盒），通過適當(dāng)監(jiān)管、一定豁免和引導(dǎo)企業(yè)自律管理，降低中小型創(chuàng)新企業(yè)風(fēng)險合規(guī)的成本，鼓勵研發(fā)、應(yīng)用與監(jiān)管機(jī)制上的雙向創(chuàng)新。
（四）推進(jìn)涉外法治
人工智能的機(jī)遇、風(fēng)險和挑戰(zhàn)本質(zhì)上是全球性的，人工智能治理需要（尤其是在基本安全層面）形成全球共識和加強(qiáng)國際合作。在日益復(fù)雜的地緣政治背景下，人工智能發(fā)展也被賦予了國家間競爭的意義，人工智能技術(shù)先發(fā)國家具有將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度權(quán)力的機(jī)會，當(dāng)前人工智能國際治理邁向了主權(quán)國家戰(zhàn)略博弈的新階段。人工智能立法應(yīng)妥善應(yīng)對國際競爭與合作的內(nèi)在張力。我國一直積極參與人工智能全球治理，先后發(fā)表或參與簽署了《全球人工智能治理倡議》《布萊切利宣言》《中法關(guān)于人工智能和全球治理的聯(lián)合聲明》《加強(qiáng)人工智能能力建設(shè)國際合作決議》等文件，彰顯了我國堅持發(fā)展以人為本、智能向善的人工智能和相互尊重、平等互利的立場，表明了我國積極參與推動形成具有廣泛共識的全球人工智能治理框架和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的態(tài)度。
我國對推動人工智能治理國際合作的立場包括：第一，在人工智能治理框架層面，倡導(dǎo)建立全球范圍內(nèi)的人工智能治理機(jī)制，支持在充分尊重各國政策和實踐的基礎(chǔ)上，形成具有廣泛共識的全球人工智能治理框架和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。參與推動確立與人工智能安全相關(guān)的硬性規(guī)則；鼓勵符合發(fā)展需求的各類倡議、原則共識、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南等軟性規(guī)則共用共享；推動跨國技術(shù)合作，分享人工智能的測試、評估、認(rèn)證與監(jiān)管政策實踐，確保人工智能技術(shù)的安全可控可靠。第二，在人工智能能力建設(shè)方面，推動人工智能能力建設(shè)方面的國際合作，同時加強(qiáng)面向發(fā)展中國家的合作與援助，彌合智能鴻溝和治理差距。第三，在促進(jìn)基于技術(shù)和價值觀的相互理解層面，尊重各國在開發(fā)和利用人工智能技術(shù)方面的權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，反對任何形式的歧視；堅持在相互尊重、平等互利的基礎(chǔ)上推動制定數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，加強(qiáng)各國數(shù)據(jù)與信息保護(hù)政策的互操作性；在人工智能技術(shù)、產(chǎn)品和應(yīng)用的國際合作中，互相遵守對象國的法律法規(guī)和適用的國際法，尊重其文化傳統(tǒng)和價值理念。
同時，在人工智能治理領(lǐng)域的主權(quán)國家戰(zhàn)略博弈中，面對不友好國家干涉我國內(nèi)政、針對我國實體和個人實施單邊制裁或其他歧視性的禁止、限制等措施，我國根據(jù)實際情況采取相應(yīng)反制或?qū)Φ却胧?。?dāng)前“人工智能法”可以對此制定一般性規(guī)則，統(tǒng)籌指引后續(xù)立法和執(zhí)法等。一般而言，制度型反制措施包括立法型反制措施、執(zhí)法型反制措施和司法型反制措施。在法律和政策框架層面，我國當(dāng)前已有《反外國制裁法》《出口管制法》以及商務(wù)部發(fā)布的《不可靠實體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等，并需在實施中提升威懾力，尤其是改變國際性大企業(yè)行為的后果參數(shù)和合規(guī)策略。同時，在立法型反制措施短時間內(nèi)無法迅速實施的情況下，應(yīng)當(dāng)提升執(zhí)法型反制措施的效能，在實踐中通過適當(dāng)行使自由裁量權(quán)，合理解釋法律法規(guī)及部門規(guī)章，妥當(dāng)厘定其域外效力，增強(qiáng)中國法域外適用的實效性和威懾力，推動人民法院跨國司法治理權(quán)的發(fā)揮；進(jìn)一步完善反制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制、具體執(zhí)法程序等方面的相關(guān)配套制度。提升反制能力與水平，防治數(shù)字霸權(quán)，維護(hù)國家安全。
四、結(jié)論
面對全球日益激烈的人工智能治理之爭，在大規(guī)模集中立法浪潮下，如何找到適應(yīng)中國國情和需求的人工智能立法方案，是亟待明確的重要問題。當(dāng)前，統(tǒng)一的人工智能規(guī)范闕如，而現(xiàn)有規(guī)則面對人工智能問題僅能分散、碎片化適用，需專門立法回應(yīng)社會關(guān)切、引導(dǎo)科技治理。在人工智能技術(shù)發(fā)展具有不確定性的前提預(yù)設(shè)下，現(xiàn)階段應(yīng)優(yōu)化人工智能立法層次，以推動人工智能領(lǐng)域立法的體系化為方向，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，先搭建人工智能領(lǐng)域的框架型法律秩序，釋放法律規(guī)則在提供穩(wěn)定的制度環(huán)境和可預(yù)期的信息供給方面的基本效用，為容納、適應(yīng)日益智能化和自主化的人工智能應(yīng)用實踐以及后續(xù)動態(tài)科學(xué)立法留予空間。
我國的人工智能立法，應(yīng)當(dāng)在推動人工智能創(chuàng)新發(fā)展和風(fēng)險治理深度協(xié)同的基礎(chǔ)上，形成契合定位的規(guī)則框架。應(yīng)以發(fā)展與安全并重為指導(dǎo)思想，以促進(jìn)人工智能研發(fā)和應(yīng)用、防范人工智能主要風(fēng)險為二元立法目的，既規(guī)定促進(jìn)人工智能研發(fā)和應(yīng)用的正面激勵制度，亦在簡化合規(guī)、責(zé)任適當(dāng)豁免等方面為相應(yīng)主體提供減負(fù)支持，并且不囿于一體性的規(guī)制方案，建立符合我國國情的風(fēng)險防范機(jī)制。在人工智能立法涉及的主要利益關(guān)系上，“以人為本”是人工智能立法應(yīng)當(dāng)堅持的基本理念和倫理原則，并且貫穿于涉及倫理治理、私權(quán)保障等方面的規(guī)則建構(gòu)中；應(yīng)協(xié)調(diào)好人工智能相關(guān)主體之間的權(quán)益；應(yīng)構(gòu)建并維護(hù)主體多元、利益分化、市場開放的人工智能競爭秩序；應(yīng)積極開展國際合作，統(tǒng)籌推進(jìn)關(guān)于人工智能的國內(nèi)法治和涉外法治。
（作者：張新寶，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授；魏艷偉，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。 來源：《法制與社會發(fā)展》2024年第6期（第5-21頁） 轉(zhuǎn)載對注釋與參考文獻(xiàn)進(jìn)行了省略。本文轉(zhuǎn)自數(shù)字法治微信公眾號）
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