金嬴認(rèn)為，福島核事故的深遠(yuǎn)影響不僅給日本，也給世界人權(quán)事業(yè)提出了新課題。面對(duì)核事故處置與核災(zāi)民安置的雙重挑戰(zhàn)，日本未能采取有效措施化解人權(quán)危機(jī)，對(duì)本國(guó)及其他國(guó)家民眾的健康權(quán)、環(huán)境權(quán)等多項(xiàng)基本人權(quán)構(gòu)成侵犯和損害。福島核災(zāi)害人權(quán)問(wèn)題的生成與發(fā)展，與戰(zhàn)后日美核關(guān)系密切相關(guān)，霸權(quán)、國(guó)權(quán)與人權(quán)三者的復(fù)雜博弈直接導(dǎo)致核災(zāi)害后日本民眾的人權(quán)困境。
（一）戰(zhàn)后日本的核能利用與人權(quán)發(fā)展
戰(zhàn)后日本核能利用集中在以核電為主的民用方面，具有三個(gè)突出特點(diǎn)：其一，“國(guó)策民營(yíng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；其二，“潛在核威懾力”的戰(zhàn)略訴求；其三，“核電必要論”與“核電安全神話”的精心構(gòu)建。如果說(shuō)核能利用代表了20世紀(jì)上半葉科學(xué)技術(shù)發(fā)展的高峰，那么在幾乎同一時(shí)期，人權(quán)思想和人權(quán)運(yùn)動(dòng)也成為整合現(xiàn)代人類精神進(jìn)化的一個(gè)價(jià)值原點(diǎn)和有力證明。與明治維新以后的近代日本相比，二戰(zhàn)后日本的人權(quán)事業(yè)呈現(xiàn)出兩個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，即從天皇主權(quán)國(guó)家轉(zhuǎn)向國(guó)民主權(quán)國(guó)家和從國(guó)內(nèi)人權(quán)維度發(fā)展到國(guó)際人權(quán)維度。
作為世界上唯一遭受過(guò)核打擊且在戰(zhàn)后核能民事利用領(lǐng)域取得長(zhǎng)足發(fā)展的國(guó)家，日本在涉核人權(quán)方面擁有非常豐富的社會(huì)運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和思想資源，但也存在一定的制度缺陷。從核電安全與人權(quán)的關(guān)系視角，有兩點(diǎn)特別值得關(guān)注的問(wèn)題。
第一，對(duì)核災(zāi)害的矛盾認(rèn)知。在20世紀(jì)60年代初，核災(zāi)害就在日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》中具有了與自然災(zāi)害幾乎并列的明確定位，但與此同時(shí)，《災(zāi)害對(duì)策基本法》雖然認(rèn)定了核災(zāi)害的法律地位，卻并未將之適用到國(guó)家和各級(jí)地方自治體應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)中，可謂有法制而無(wú)法治。直到1999年日本政府才制定了《核災(zāi)害對(duì)策特別措施法》。該法的實(shí)效性在2011年福島核事故中首次受到“實(shí)戰(zhàn)”檢驗(yàn)，結(jié)果被證明很多措施基本上是紙上談兵。有日本專家反省稱，核電安全神話的長(zhǎng)期存在，壓抑和遮蔽了人們對(duì)核災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的理性認(rèn)知，在社會(huì)層面催生了一種不敢真正面對(duì)核災(zāi)害可能性的禁忌。在這樣的認(rèn)知偏差和自我麻痹下，公共安全與人身權(quán)利看似有備無(wú)患，實(shí)則岌岌可危。
第二，環(huán)境法領(lǐng)域中的“去核化”做法。由于日本在二戰(zhàn)后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)奉行經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展政策，付出犧牲環(huán)境的代價(jià)、造成很多公害問(wèn)題也是不爭(zhēng)的事實(shí)。在相關(guān)環(huán)境法領(lǐng)域，日本政府事實(shí)上長(zhǎng)期將輻射污染作為非管轄事項(xiàng)，排除在環(huán)境法規(guī)之外。2001年日本中央政府機(jī)構(gòu)改革之際，也曾出現(xiàn)過(guò)由環(huán)境省負(fù)責(zé)核電與輻射安全規(guī)制的提案，但因遭到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的頑強(qiáng)抵抗而作罷。之后，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省在其內(nèi)部成立了“原子能安全保安院”（NISA），負(fù)責(zé)核設(shè)施的安全規(guī)制，而環(huán)境省僅負(fù)責(zé)日本偏遠(yuǎn)島嶼地區(qū)的輻射監(jiān)測(cè)。在福島核事故發(fā)生之前，日本主要地區(qū)的放射性物質(zhì)環(huán)境監(jiān)管實(shí)際處于法律真空狀態(tài)。
（二）福島核災(zāi)害的人權(quán)問(wèn)題：以健康權(quán)為中心
面對(duì)巨型災(zāi)害，由于人民的生命財(cái)產(chǎn)和社會(huì)生活遭到嚴(yán)重破壞，化解人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)之繁重不言自明。《聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會(huì)（IASC）業(yè)務(wù)準(zhǔn)則：如何保護(hù)受自然災(zāi)害影響的人群》認(rèn)為自然災(zāi)害狀態(tài)下應(yīng)關(guān)注保護(hù)的人權(quán)多達(dá)20余種，包括生命權(quán)、人道主義救助權(quán)、食物權(quán)、水權(quán)、住房權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)、文書(shū)保全的權(quán)利、遷徙自由與重返家園的權(quán)利、家庭生活權(quán)以及言論、集會(huì)、結(jié)社及宗教自由和選舉權(quán)等權(quán)利。就內(nèi)容而論，福島核事故涉及的人權(quán)問(wèn)題既與IASC業(yè)務(wù)準(zhǔn)則中的內(nèi)容有頗多重合，也具有自身的特性。
從災(zāi)害發(fā)生機(jī)制來(lái)看，福島核事故雖然是多個(gè)反應(yīng)堆的疊加事故，但其性質(zhì)屬于冷卻失敗事故，不同于切爾諾貝利核事故的核分裂控制失敗，廠房的氫氣爆炸也不同于后者的反應(yīng)堆爆炸。由此，福島核事故后絕大部分放射性物質(zhì)仍存留在反應(yīng)堆內(nèi)部或廠區(qū)地帶，直接釋放到大氣和廠區(qū)外的放射性物質(zhì)總量相對(duì)少，這決定了福島與周邊地區(qū)民眾所遭遇的應(yīng)急輻射劑量較少且未達(dá)到高危程度，他們面臨的主要威脅和風(fēng)險(xiǎn)是事故后的長(zhǎng)期低劑量輻射暴露對(duì)健康與環(huán)境的影響。而關(guān)于低劑量輻射的累積效應(yīng)，國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有達(dá)成完全的科學(xué)共識(shí)，因此日本政府和有關(guān)部門(mén)如何認(rèn)知低劑量輻射的潛在長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)及其采取的政策舉措就成為決定事態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵。
在福島核事故的應(yīng)急響應(yīng)中，被要求避難的民眾涉及福島縣內(nèi)12個(gè)市町村的146520人。在人們衣食住行、避難與返遷的各個(gè)環(huán)節(jié)中，民眾對(duì)于輻射暴露下生命安全和身體健康的擔(dān)心普遍存在，健康成為首要考慮的因素，由此健康權(quán)在很大意義上成為各種人權(quán)中具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性的權(quán)利。健康權(quán)指“人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”。該項(xiàng)權(quán)利由一系列的自由和權(quán)利組成，內(nèi)容廣泛。健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于一些決定性要素，如安全的飲用水和食物、適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)備、適足的住房、健康的工作和環(huán)境條件、健康相關(guān)的教育和信息等。在健康權(quán)的適用中，最大努力和不歧視是需要遵循的基本原則。
至今，福島核災(zāi)害應(yīng)對(duì)大致可分為災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)中向?yàn)?zāi)后的過(guò)渡和災(zāi)后恢復(fù)等三個(gè)階段?？蓮暮耸鹿侍幚?、核污染、輻射風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與表述，災(zāi)區(qū)與災(zāi)民對(duì)策，保健服務(wù)、物品與設(shè)施的提供，特殊群體需求的關(guān)照等四個(gè)方面，對(duì)其人權(quán)問(wèn)題展開(kāi)分析。在災(zāi)中應(yīng)急階段（2011年3月11日至2012年3月末），因應(yīng)急初期沒(méi)有實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)支持，事后證明，指定疏散區(qū)與實(shí)際輻射情況出現(xiàn)了不小的偏差。盡管時(shí)任首相菅直人“從很早階段就做了最壞估算”，但為減少社會(huì)恐慌，日本政府的信息發(fā)布極力淡化事態(tài)嚴(yán)重程度，既未提供相關(guān)詳細(xì)信息，也回避了長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因?yàn)檎茨芗皶r(shí)提供有用、真實(shí)、一致和適當(dāng)?shù)男畔?，日本民眾不信任日本政府，許多官方指定疏散區(qū)外的民眾自行決定撤離。災(zāi)后僅一個(gè)月，核安全委員會(huì)就提出了以事故一年后累積劑量20毫西弗為標(biāo)準(zhǔn)劃定“計(jì)劃疏散區(qū)”的建議。2011年末，日本政府以該標(biāo)準(zhǔn)確定了新的疏散區(qū)，呼吁對(duì)預(yù)期劑量低于每年20毫西弗的地區(qū)“以盡早返鄉(xiāng)為目標(biāo)”開(kāi)展工作。
受災(zāi)后初期的條件限制，安全和營(yíng)養(yǎng)的食物、飲用水、健康的環(huán)境、充足的醫(yī)療等民眾享有健康權(quán)的基本決定性因素不同程度受到制約。災(zāi)后幾個(gè)月間，日本政府多次啟動(dòng)居民健康調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測(cè)，健康調(diào)查由福島縣協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卮髮W(xué)進(jìn)行，由于資源缺乏、能力不足而存在調(diào)查項(xiàng)目不充分、進(jìn)展緩慢的問(wèn)題。在關(guān)照特殊群體需求方面，除老弱病殘未得到很好照顧外，參與核事故搶險(xiǎn)、遭遇高劑量輻射工人的健康管理也存在很大疏漏。但矛盾最為突出的是兒童和青少年群體。事故剛滿一個(gè)月的4月19日，文部科學(xué)省向福島當(dāng)?shù)叵掳l(fā)文件，通告應(yīng)急事態(tài)結(jié)束后學(xué)校的輻射劑量的新標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)意味著政府將允許的輻射劑量放寬了20倍，而且直接適用于最應(yīng)接受特別保護(hù)的青少年群體。該規(guī)定的出臺(tái)直接導(dǎo)致了大量育兒家庭選擇長(zhǎng)期在外避難。
在災(zāi)中向?yàn)?zāi)后過(guò)渡階段（2012年4月1日至2014年3月末），日本政府一直聲稱100毫西弗以下低劑量輻射的患癌風(fēng)險(xiǎn)微乎其微，堅(jiān)持采用每年1—20毫西弗的現(xiàn)存劑量標(biāo)準(zhǔn)，并以此調(diào)整疏散區(qū)，為解除避難指示做準(zhǔn)備。雖然日本國(guó)會(huì)于2012年6月通過(guò)了《兒童·受災(zāi)者生活援助法》（簡(jiǎn)稱“援助法”），規(guī)定對(duì)于輻射劑量低于每年20毫西弗但超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的“支援對(duì)象地區(qū)”，其居民無(wú)論選擇避難、留居還是返鄉(xiāng)，都應(yīng)給予同等程度的援助，但該法案也預(yù)留了缺口，規(guī)定由復(fù)興廳負(fù)責(zé)制定明確援助地區(qū)范圍和內(nèi)容的基本方針，并需獲得內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)。2012年底安倍晉三率領(lǐng)自民黨重新執(zhí)政后，政府加速推進(jìn)取消疏散區(qū)，打出災(zāi)區(qū)復(fù)興的旗幟，促進(jìn)災(zāi)民返鄉(xiāng)，使得“援助法”成為一紙空文。
在核事故處理、核污染、輻射風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與表述方面，該階段最重要的發(fā)展當(dāng)屬核污染水問(wèn)題的出現(xiàn)。在保健服務(wù)、物品和設(shè)施提供方面，為減少輻射，開(kāi)展了去污活動(dòng)。去污目標(biāo)是在兩年內(nèi)，將公眾現(xiàn)存輻射暴露量減半（學(xué)校等場(chǎng)所減少60%），但針對(duì)2013年8月后如何進(jìn)一步達(dá)到每年1毫西弗的長(zhǎng)期目標(biāo)，既沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)具體措施，也沒(méi)有時(shí)間表。在關(guān)照特殊群體需求方面，去污活動(dòng)雖然注意到兒童等弱勢(shì)群體，將學(xué)校和操場(chǎng)作為優(yōu)先事項(xiàng)，但其凈化作業(yè)僅限于學(xué)校和操場(chǎng)，不包括學(xué)校周?chē)牡缆?、溝渠和田地，而這些區(qū)域往往正是高劑量輻射地點(diǎn)。此外，來(lái)自指定疏散區(qū)外的自主避難者，他們與疏散區(qū)民眾都符合國(guó)際法和日本國(guó)內(nèi)法承認(rèn)的“國(guó)內(nèi)流離失所者”的定義，在權(quán)利上不應(yīng)有所區(qū)別，然而現(xiàn)實(shí)中該群體在獲得醫(yī)療、住房援助、福利、教育和其他基本服務(wù)以及獲取補(bǔ)償和賠償?shù)确矫鎱s遭遇了歧視性對(duì)待，多項(xiàng)權(quán)利被嚴(yán)重侵犯。
2014年4月1日，福島縣田村市成為首個(gè)被解除疏散令的地區(qū)，標(biāo)志著災(zāi)后恢復(fù)階段的開(kāi)始。在該階段，由于福島復(fù)興的加速與核事故善后處理的進(jìn)展緩慢，核災(zāi)害人權(quán)問(wèn)題日益凸顯，有兩個(gè)突出變化。一是隨著解除疏散令后補(bǔ)償、援助措施的終止，所有核災(zāi)害避難者的權(quán)利都受到了不同程度的侵犯，尤其是出于健康等因素考慮不愿返鄉(xiāng)的民眾多達(dá)數(shù)萬(wàn)人，成為“國(guó)內(nèi)流離失所者”，相關(guān)人權(quán)問(wèn)題受到日本國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。二是2021年日本政府做出核污染水排海的處置決定，并于2023年8月單方面強(qiáng)行啟動(dòng)。此舉將輻射風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給全世界，不僅對(duì)福島及日本民眾，也對(duì)各國(guó)人民的健康權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)造成侵犯。福島核災(zāi)害人權(quán)問(wèn)題呈現(xiàn)出國(guó)際化、長(zhǎng)期化、聯(lián)動(dòng)化的傾向。
在核事故處理、核污染、輻射風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與表述方面，該階段的主要問(wèn)題集中在核事故環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全面評(píng)估的不足與核污染水排放決策欠缺合理性。如前所述，災(zāi)后一個(gè)月之際日本將此次事故評(píng)定為七級(jí)，提出福島核事故的放射性釋放與切爾諾貝利事故相比約為一成的說(shuō)法，但同時(shí)也聲明這是基于當(dāng)時(shí)情況的“暫定評(píng)價(jià)”。但此后，“一成論”不僅成為日本的官方定調(diào)，也被IAEA等國(guó)際機(jī)構(gòu)采用。真正科學(xué)的評(píng)估應(yīng)是把大氣釋放、向電站內(nèi)積存水的泄漏和直接的海洋泄漏三個(gè)方面統(tǒng)合起來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。2014年有日本科學(xué)家經(jīng)過(guò)收集和整理數(shù)據(jù)得出結(jié)論認(rèn)為，日本政府所宣稱的“一成論”是完全錯(cuò)誤的、帶有欺騙性。福島核事故后的外泄放射性物質(zhì)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)切爾諾貝利事故的規(guī)模，約為后者的2倍到20多倍。在核污染水排放問(wèn)題上，日本政府的決策同樣充滿誤導(dǎo)。暫且不論核污染水凈化裝置（ALPS）的長(zhǎng)期可靠性、核污染水?dāng)?shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確性、監(jiān)測(cè)方案的完善性和有效性等要素，僅就排海決定的合法性、合理性而言，日本的邏輯也難以成立。在災(zāi)區(qū)與災(zāi)民對(duì)策及其他方面，廣受詬病的問(wèn)題在于促進(jìn)災(zāi)區(qū)復(fù)興、推動(dòng)災(zāi)民返鄉(xiāng)行動(dòng)中的脅迫性。日本當(dāng)局在沒(méi)有充分必要的情況下，放棄盡最大合理可行努力、預(yù)防健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際法義務(wù)，既違背了IAEA安全標(biāo)準(zhǔn)中的“防護(hù)最優(yōu)化”原則，也違背了“最大努力達(dá)及最高標(biāo)準(zhǔn)”的健康權(quán)適用原則。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日本研究所研究員金嬴在《日本學(xué)刊》2024年第5期發(fā)表《福島核災(zāi)害的人權(quán)問(wèn)題及其歷史根源探析》
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