西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的演進(jìn)與實踐
西藏大學(xué)研究生院助教 遲貴程；西藏大學(xué)政法學(xué)院黨委書記、副院長、教授 平措
2024年6月15日清晨，在羌塘國家級自然保護(hù)區(qū)，遷徙中的母藏羚羊。新華社記者 費(fèi)茂華/攝
西藏自治區(qū)成立60年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)取得顯著進(jìn)步，成為國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐的典范。2021年7月，習(xí)近平總書記在西藏考察時強(qiáng)調(diào)：“要牢固樹立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的理念，保持戰(zhàn)略定力，提高生態(tài)環(huán)境治理水平，推動青藏高原生物多樣性保護(hù)，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，切實保護(hù)好地球第三極生態(tài)。”西藏作為青藏高原的重要組成部分，擁有廣袤的雪山、冰川、草原、森林和湖泊等自然生態(tài)系統(tǒng)，這些豐富的生態(tài)資源不僅是地區(qū)發(fā)展的寶貴財富，更是維系國家生態(tài)平衡的重要基石。西藏自治區(qū)積極響應(yīng)黨中央號召，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于全局工作的突出位置，統(tǒng)籌實施生態(tài)文明高地建設(shè)“十大行動”，推進(jìn)美麗西藏建設(shè)。監(jiān)測表明，西藏生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)整體穩(wěn)定，西藏仍然是世界上生態(tài)環(huán)境最好的地區(qū)之一。
西藏自治區(qū)成立60年生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的演進(jìn)
1965年至2000年為初創(chuàng)期，以基礎(chǔ)立法填補(bǔ)空白。西藏生態(tài)法治建設(shè)的起步與自治區(qū)成立后的制度建設(shè)密切相關(guān)。1965年西藏自治區(qū)成立后，黨中央即通過一系列科學(xué)考察如珠峰科考、森林資源清查等，系統(tǒng)認(rèn)知高原生態(tài)特征，為立法奠定科學(xué)基礎(chǔ)。1980年之后，伴隨改革開放與“一江兩河”（雅魯藏布江、拉薩河、年楚河）中部流域綜合開發(fā)項目的推進(jìn)，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)萌芽加劇生態(tài)壓力，倒逼地方性法規(guī)出臺。1992年頒布的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》作為一部綜合性環(huán)保法規(guī)，首次確立“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，明確政府環(huán)保職責(zé)，標(biāo)志著西藏生態(tài)法治從政策宣示轉(zhuǎn)向制度建構(gòu)。該時期立法呈現(xiàn)三個特征：一是以填補(bǔ)空白為導(dǎo)向。例如，針對森林砍伐、草場退化等生態(tài)破壞突出問題，先后出臺了《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國草原法〉細(xì)則》（1994年）、《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》（1999年）等單行法規(guī)，法規(guī)設(shè)計的系統(tǒng)性相對較弱。二是法規(guī)多為原則性條款，配套的實施細(xì)則較少，環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法隊伍等能力建設(shè)需要加強(qiáng)。三是立法側(cè)重禁止性規(guī)范，如采礦限制、林木禁伐等，需考慮建立生態(tài)補(bǔ)償、損害賠償?shù)燃顧C(jī)制以平衡生態(tài)保護(hù)與民生需求。此階段立法初步構(gòu)建了環(huán)保制度框架，對氣候變化、生物多樣性保護(hù)等新型問題的前瞻性仍需提高。
2001年至2015年為完善期，著力提高專項立法與生態(tài)功能區(qū)劃。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進(jìn)，礦產(chǎn)開發(fā)、旅游擴(kuò)張與生態(tài)保護(hù)的矛盾日益尖銳。2003年，西藏耕地沙化面積達(dá)20.7萬公頃，濕地萎縮率達(dá)12%，倒逼立法從“粗放管控”轉(zhuǎn)向“精細(xì)治理”。2010年11月，西藏自治區(qū)第九屆人大常委會第十九次會議通過了《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，這是西藏自治區(qū)出臺的首份有關(guān)濕地保護(hù)的專門法律文件，該條例在規(guī)范濕地開發(fā)行為、遏制生態(tài)退化、強(qiáng)化水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能方面作出了明確規(guī)定。2009年，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)的《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2008-2030年）》將西藏劃分為藏北高原和藏西山地生態(tài)安全屏障區(qū)、藏南及喜馬拉雅中段生態(tài)安全屏障區(qū)、藏東南和藏東生態(tài)安全屏障區(qū)3個生態(tài)安全屏障區(qū)，以及昌都北部河流上游水源涵養(yǎng)與牧業(yè)發(fā)展亞區(qū)、昌都南部生物多樣性保護(hù)與旅游業(yè)發(fā)展亞區(qū)等10個亞區(qū)。該立法配套實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變：第一，管控方式方面，從“一刀切”禁令轉(zhuǎn)向分區(qū)施策，如羌塘國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)實行生態(tài)移民，緩沖區(qū)允許傳統(tǒng)游牧；第二，補(bǔ)償機(jī)制方面，建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵制度，對禁牧區(qū)牧民按每年75元/公頃標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；第三，協(xié)同治理方面，2013年修訂《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，確立水利、林業(yè)、農(nóng)牧部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。到2015年，西藏濕地面積達(dá)652.9萬公頃，較2000年增長8.3%；礦產(chǎn)資源開發(fā)違法案件下降42%。這段時期的立法體現(xiàn)了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的法治理念轉(zhuǎn)型，但卻面臨著生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺位的雙重困境，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不夠健全以及標(biāo)準(zhǔn)體系碎片化等深層次矛盾。
2016年至今進(jìn)入深化期，主要任務(wù)是生態(tài)文明入憲后的體系化建設(shè)。2018年憲法修正案將“生態(tài)文明”寫入序言，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)上升至國家根本法層面。2021年出臺《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》，是全國首個將“國家生態(tài)文明高地”建設(shè)目標(biāo)以地方立法形式系統(tǒng)化的實踐。該條例通過明確生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)體系及責(zé)任機(jī)制，填補(bǔ)了西藏生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域系統(tǒng)性立法的空白。這一立法突破體現(xiàn)了西藏從被動保護(hù)向主動建設(shè)的轉(zhuǎn)型，其第20條明確規(guī)定“建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”，呼應(yīng)《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護(hù)法》第5條的區(qū)域協(xié)同要求。西藏以羌塘、珠峰等國家公園試點(diǎn)為核心，推動“自然保護(hù)地+法治”模式創(chuàng)新。西藏自治區(qū)積極借鑒青海三江源國家公園的“一戶一崗”管護(hù)制度，讓牧民轉(zhuǎn)型生態(tài)管護(hù)員，形成“生態(tài)崗位+法治培訓(xùn)”聯(lián)動機(jī)制。青藏高原生態(tài)保護(hù)法第7條要求健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，西藏?fù)?jù)此在羌塘保護(hù)區(qū)布設(shè)800萬像素紅外相機(jī)陣列，實現(xiàn)對雪豹等瀕危物種的全天候監(jiān)控，執(zhí)法取證實效提升40%。青藏高原生態(tài)保護(hù)法與西藏既有立法形成“雙層架構(gòu)”，即上位法確立高原生態(tài)保護(hù)基線，同時通過《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》第56條探索市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二者聯(lián)動破解了過往補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域性失衡難題，如2024年那曲市級層面先后3次下發(fā)通知督促草補(bǔ)政策落實，對11個縣（區(qū)）撥付補(bǔ)助獎勵資金12.486億元。西藏建成全國海拔最高的生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)測平臺，整合衛(wèi)星遙感（5公里分辨率）和無人機(jī)巡查，實現(xiàn)從“人海戰(zhàn)術(shù)”到“精準(zhǔn)治理”的跨越。2025年西藏自治區(qū)政府工作報告進(jìn)一步明確“深入推進(jìn)美麗西藏建設(shè)”，有序開展第三批自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，以零容忍態(tài)度守護(hù)好雪域高原生靈草木、萬水千山。
西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的實踐特點(diǎn)和成就
西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)在立法體系、司法實踐、科學(xué)治理及文化融合等多個維度，形成了具有高原特色的五大實踐特點(diǎn)。
多層立法體系凸顯高原特色。西藏構(gòu)建了以國家法律為統(tǒng)領(lǐng)、地方立法為補(bǔ)充的立體化法律框架。國家層面實施的青藏高原生態(tài)保護(hù)法首次將西藏全域納入法律保護(hù)范圍，而地方立法如《西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《西藏自治區(qū)冰川保護(hù)條例》則針對高原冰川、雪山等獨(dú)特生態(tài)要素制定細(xì)化保護(hù)措施。這種“國家法+地方條例”的模式既遵循頂層設(shè)計，又兼顧高原生態(tài)脆弱性和生物多樣性保護(hù)需求。
司法與執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新結(jié)合。西藏推行恢復(fù)性司法實踐，通過“補(bǔ)植復(fù)綠”“勞務(wù)代償”等判決方式實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與懲戒并重。數(shù)據(jù)顯示，近五年通過公益訴訟補(bǔ)種苗木超3700株。同時，建立多部門一體化聯(lián)動執(zhí)法司法模式，整合生態(tài)環(huán)境、公安、法院等部門資源，實現(xiàn)信息共享與案件會商督辦。
科學(xué)數(shù)據(jù)支撐動態(tài)治理。西藏完成第三次國土調(diào)查，建立覆蓋47個自然保護(hù)區(qū)、41.22萬平方公里的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并定期開展冰川退化、氣候變化等風(fēng)險評估。例如，針對高原暖濕化趨勢，法律要求依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)調(diào)整保護(hù)策略，強(qiáng)化冰川消融預(yù)警。這種“數(shù)據(jù)驅(qū)動型治理”確保了政策制定的精準(zhǔn)性和適應(yīng)性。
生態(tài)補(bǔ)償與民生發(fā)展協(xié)同。通過《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》確立“生態(tài)富民先行地”目標(biāo)，將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合。西藏建立覆蓋森林、草原、濕地等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，每年為220萬農(nóng)牧民發(fā)放補(bǔ)助獎勵，同時發(fā)展生態(tài)旅游、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)。例如，拉薩空氣質(zhì)量連續(xù)多年位居全國前列，印證了環(huán)境治理與城市發(fā)展的成效。
傳統(tǒng)生態(tài)文化融入法治實踐。立法中創(chuàng)造性融入藏族神山圣湖生態(tài)倫理，劃定宗教生態(tài)保護(hù)區(qū)，將現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)文化相結(jié)合。例如，《西藏自治區(qū)冰川保護(hù)條例》對藏民族傳統(tǒng)祭祀活動進(jìn)行規(guī)范，既保護(hù)文化傳承又避免生態(tài)破壞。這種文化認(rèn)同增強(qiáng)了法律執(zhí)行的群眾基礎(chǔ)，形成“軟約束”與“硬制度”的協(xié)同效應(yīng)。
西藏自治區(qū)成立60年來，構(gòu)建了“法律-自治條例-單行條例-地方規(guī)章”四位一體的法律體系，出臺30余部地方性法規(guī)，全區(qū)50%以上的國土面積劃入生態(tài)保護(hù)紅線。通過“特別法+技術(shù)賦能+文化協(xié)同”的創(chuàng)新路徑，實現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與地方發(fā)展的動態(tài)平衡。特別是在生態(tài)補(bǔ)償、國家公園建設(shè)、生態(tài)監(jiān)測等領(lǐng)域取得顯著成效。截至2024年，西藏自治區(qū)科學(xué)實施國土綠化行動，深入推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)等重點(diǎn)工程，完成營造林106萬畝，修復(fù)治理退化草原600萬畝，新增庭院綠化面積6000畝。新建高原和美鄉(xiāng)村300個，人畜分離4.3萬戶，戶廁改造2.4萬座。開展清潔能源集中供暖試點(diǎn)，受益群眾超20萬人。西藏生態(tài)屏障功能顯著增強(qiáng)，實現(xiàn)了法治保障與民生發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，為全球高海拔生態(tài)治理提供了中國方案，貢獻(xiàn)了中國智慧。
進(jìn)一步推進(jìn)西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的建議
以黨建引領(lǐng)生態(tài)治理現(xiàn)代化。強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，建立“黨建+生態(tài)保護(hù)”責(zé)任清單，將生態(tài)保護(hù)成效納入各級黨組織考核指標(biāo)。培育基層生態(tài)先鋒隊伍，依托西藏50萬個生態(tài)崗位，優(yōu)先吸納黨員擔(dān)任生態(tài)管護(hù)員。
完善高原特色執(zhí)法體系。繼續(xù)推進(jìn)智慧執(zhí)法能力建設(shè)，升級西藏生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)測平臺，整合47個自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)，構(gòu)建“衛(wèi)星遙感掃描預(yù)警-無人機(jī)精準(zhǔn)巡查-地面執(zhí)法快速響應(yīng)”的全鏈條執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。深化跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作，強(qiáng)化執(zhí)法隊伍專業(yè)化，開展高原凍土取證、藏羚羊盜獵偵查等專項培訓(xùn)。
以生態(tài)保護(hù)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。構(gòu)建民族地區(qū)共治生態(tài)格局，在《西藏自治區(qū)生態(tài)文明高地建設(shè)條例》中增設(shè)“民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)”專章，明確各族群眾共同參與生態(tài)保護(hù)的權(quán)責(zé)。創(chuàng)新民族特色智慧普法模式，制作青藏高原生態(tài)保護(hù)法的藏漢雙語動畫及普法手冊。
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3月29日，在西藏林芝嘎拉村拍攝的春日景色。新華社記者 齊芷玥/攝
西藏自治區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的實踐是推進(jìn)依法治藏工作的重要組成部分。要在“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊”這四個重點(diǎn)領(lǐng)域上下功夫，力爭實現(xiàn)在重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)體系構(gòu)建的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化方面實現(xiàn)突破。西藏生態(tài)法治建設(shè)的成功實踐證明：民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)絕非簡單的制度移植，而是“黨的領(lǐng)導(dǎo)-科學(xué)規(guī)律-人民意志”的有機(jī)統(tǒng)一。下一步，要堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和美麗西藏建設(shè)，推進(jìn)西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。
〔本文系“西藏教育服務(wù)國家生態(tài)文明高地建設(shè)實施成效與評價研究”（課題批準(zhǔn)號：XZEDIP230003）課題階段性成果?！?/strong>
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