內容提要
農村養(yǎng)老問題的紓解是我國有效應對人口老齡化的關鍵所在。農村集體養(yǎng)老以農民集體作為核心組織協(xié)同者，同時注重政府履職盡責，集合農民家庭、營利組織、非營利組織等多元主體結成農村養(yǎng)老共同體，協(xié)同履行農村養(yǎng)老供給義務。它是在國家養(yǎng)老兜底保障的基礎上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調聯(lián)動的農村社區(qū)嵌入式綜合型養(yǎng)老模式，具有集體保障性、集合協(xié)同性和資源集聚性。為解決農村集體養(yǎng)老面臨的財力、人力資源配置問題，亟待依托農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會，通過集體土地養(yǎng)老、集體養(yǎng)老年金、集體互助養(yǎng)老、集體養(yǎng)老志愿服務等法律制度創(chuàng)設和法律規(guī)則拓補，有效發(fā)掘利用農村內生資源，同時引入農村外部資源，實現(xiàn)其向農村集體養(yǎng)老領域的集聚，并促進優(yōu)化配置。
關鍵詞：農村養(yǎng)老 農村集體養(yǎng)老 集體所有權 農村集體經(jīng)濟組織
目 次
一、我國農村既有養(yǎng)老模式面臨的困境
二、農村集體養(yǎng)老的組織特質及構造
三、農村集體養(yǎng)老問題紓解的法治路徑
四、農村集體養(yǎng)老財力供給的法律制度完善
五、農村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展
有效應對人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關百姓福祉。《老年人權益保障法》已然明定“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務”。毋庸置疑，中國社會的老齡化正在加劇，并且呈現(xiàn)顯著的城鄉(xiāng)老齡化“倒置”，使得農村養(yǎng)老需求激增。但是，囿于二元結構體制下城鄉(xiāng)發(fā)展及要素配置的不平衡，不僅農村養(yǎng)老資源較為匱乏分散，而且“城鄉(xiāng)落差”巨大。這就導致中國農村養(yǎng)老供需結構性矛盾更加凸顯，養(yǎng)老問題愈發(fā)嚴峻復雜。農村養(yǎng)老問題已成為制約城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展的一大關鍵因素，亦影響民生福祉增進和共同富裕目標達成，應對不當甚至可能衍生重大社會風險。
我國《憲法》第45條規(guī)定，“中華人民共和國的公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。黨的二十屆三中全會已將加快補齊農村養(yǎng)老服務短板列為進一步全面深化改革的重要舉措。落實在發(fā)展中保障和改善民生的要求，求解農村養(yǎng)老資金、勞動力等資源要素匱乏、配置失衡等問題，進而消減“馬太效應”，保障廣大農村老人與城市老人公平享受優(yōu)質高效的養(yǎng)老服務，不僅是當下理論界和實務界需要協(xié)力解答的重大戰(zhàn)略性命題，也是建設中國式現(xiàn)代化增進人民福祉的應有之意。檢視目下對于中國農村養(yǎng)老問題的研究，主要著眼家庭養(yǎng)老、國家養(yǎng)老、民營化機構養(yǎng)老等傳統(tǒng)路徑展開，難以擺脫國際傳統(tǒng)福利供給理論和國內既有實踐路徑的框束。亟待從中國農村特有的歷史基礎和現(xiàn)實條件出發(fā)，厘定切實可行的養(yǎng)老供給路徑并進行制度構建。
一、我國農村既有養(yǎng)老模式面臨的困境
公民在因年老各項身體機能減弱，難以依靠自力生存和發(fā)展時，離不開其他主體的襄助照護，當然有從國家和社會獲得物質幫助的權利。為保障“弱者老年”最后階段的生存和尊嚴，不僅家庭要予以贍養(yǎng)扶助，而且國家和社會也要提供基本保障。此中，養(yǎng)老供給義務屬于積極義務，包含經(jīng)濟支持、生活照料和精神慰藉等多重內容。相較于城市，中國農村養(yǎng)老供給問題更加嚴峻：一方面，在“后鄉(xiāng)土”時代，農村家庭養(yǎng)老功能更加弱化離散，使得供給責任外溢；另一方面，城鄉(xiāng)二元結構下國家養(yǎng)老和民營機構養(yǎng)老在農村的供給難以迅速跟進和填補，導致有限的養(yǎng)老供給與日益增長的農村養(yǎng)老需求嚴重脫節(jié)。
（一）家庭養(yǎng)老：“后鄉(xiāng)土”時代功能式微衍生供給責任外溢
不可否認，家庭養(yǎng)老在農村老人經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等場域，曾經(jīng)發(fā)揮著舉足輕重的作用，形成了以“家庭”為主體的非正式養(yǎng)老福利制度。但在“后鄉(xiāng)土”時代，中國農村社會已經(jīng)發(fā)生結構性變遷，引發(fā)家庭規(guī)模結構、親密關系以及倫理價值的嬗變，使得家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，家庭成員養(yǎng)老義務履行力有不逮。同時，農村勞動力、資金等資源要素被進一步虹吸流向城市，使得代際間家庭利益的統(tǒng)一性和具有約束力的責任倫理均遭受了巨大沖擊，傳統(tǒng)的倫理法原則及“代際回饋”養(yǎng)老逐漸消解，從而導致家庭養(yǎng)老供給義務的履行意愿降低、履行能力下降、履行行為減少。
（二）國家養(yǎng)老：有限性疊加城鄉(xiāng)二元結構下養(yǎng)老供給能力的不足
現(xiàn)代國家對養(yǎng)老的保障乃是一種積極主動的社會義務履行。根據(jù)《憲法》第45條規(guī)定，從某種意義上講，獲得優(yōu)質高效的養(yǎng)老服務乃是《憲法》所賦予公民基本人權的現(xiàn)實要求，亦是中國農民所應享有的最真實的、最基本的正義。然而，國家養(yǎng)老責任及其養(yǎng)老供給能力均呈現(xiàn)有限性特質。國家輔助性和福利多元主義理論等均強調，只有當國民個人責任、社會集體責任已然窮盡，才可能產(chǎn)生國家給付幫助責任，由國家予以填補相應的部分。同時，國家財政汲取、福利供給等能力的有限性，亦決定了國家養(yǎng)老供給能力具有有限性。國家養(yǎng)老本質上屬于行政給付范疇，高水平的行政給付有賴于高稅收，高稅收必然影響投資回報提升，導致投資意愿降低、創(chuàng)新動力減弱，最終必然阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展。而經(jīng)濟發(fā)展水平降低，反過來又會削弱國家養(yǎng)老供給能力。政府供給科層制的剛性特質，難以精準契合廣泛多元的養(yǎng)老需求，易出現(xiàn)政府失靈，衍生資源利用效率低下、權力尋租等諸多問題。
（三）民營機構養(yǎng)老：“撇脂效應”及供給異化
為彌補家庭養(yǎng)老供給能力的降低以及國家養(yǎng)老供給的不足，近年來我國大力推進養(yǎng)老民營化改革，以市場為基礎，在養(yǎng)老領域實施競爭驅動策略，替代政府權威驅動。但是民營化并非總是最有效的治理工具。私人資本的逐利性與養(yǎng)老服務的公共性、福利性之間的矛盾難以調和，二者的沖突抵牾在農村養(yǎng)老供給領域尤其突出，導致養(yǎng)老供給顯著異化，公共責任缺失、供給價值受損、供給質量下降等弊端日益凸顯，甚至衍生“撇脂效應”。第一，相較于城市，農村老人及家庭的經(jīng)濟負擔能力普遍不高，導致市場資本進入農村養(yǎng)老領域的意愿和動力不足；即使有資本進入農村，逐利性指向下高企的收費以及嚴苛的服務對象擇選條件，也使得對于養(yǎng)老需求最迫切的農村貧困、失能、高齡老人難以獲得其養(yǎng)老供給，嚴重背離起點公平。第二，作為以人為直接給付對象的典型的“軟性”服務，養(yǎng)老供給具有復雜的服務目標和任務，不僅難以合約化，而且難以對服務效果施以客觀評價。在合同不完備的場域下，民營主體大多眷注成本和效率，較少考量如何維持或改善服務質量。農村老人相對較低的支付能力，引致農村民營養(yǎng)老服務質量相較于城市更加難如人意。
二、農村集體養(yǎng)老的組織特質及構造
正如費孝通先生所言，“如果要組織有效果的行動并達到預期的目的，必須對社會制度的功能進行細致的分析”。作為重大的社會改革和治理議題，農村養(yǎng)老問題的紓解必須回歸中國農村社會的現(xiàn)實圖景和制度體系。當代中國農村社會天然孕育涵括兩個基本制度元素：一是著眼于經(jīng)濟結構場域，是作為農村生產(chǎn)方式核心的勞動群眾集體所有制經(jīng)濟，以及以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制；二是著眼于社會文化場域，是以地緣、血緣、親緣為主的基礎性構成力量所形成的鄉(xiāng)土關系網(wǎng)絡和差序格局，以及由此生成的村莊集體理念和集體行動邏輯。
農民集體作為農村基本治理單元，以地緣關系為前提，以農村集體所有制為基礎，以農民的組織化為手段。作為社區(qū)性、本土性的農民組織體，其具有超越家庭和民營機構的養(yǎng)老資源整合能力、組織能力，乃至潛在養(yǎng)老福利的轉化能力。同時，因由我國農村土地等財產(chǎn)集體所有的制度構造，使得作為集體所有權主體的農民集體也當然肩負著包含保障集體成員養(yǎng)老在內的特殊的福利供給義務。
（一）農村集體養(yǎng)老的基本范疇及特質
農村集體養(yǎng)老乃是以農民集體為核心主體，由農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會具體代表農民集體，同時集合農民家庭、營利組織、非營利組織等多元主體協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務，在政府的支持下所構造的農村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給制度體系。
農村集體養(yǎng)老絕不是脫離既有養(yǎng)老模式及養(yǎng)老供給主體，單獨由農民集體履行養(yǎng)老供給義務，而是在總結承繼既有制度實踐經(jīng)驗基礎上的制度延展。無可否認，家庭養(yǎng)老、國家養(yǎng)老、民營機構養(yǎng)老均是中國農村養(yǎng)老實踐中不可或缺的養(yǎng)老模式。正如2024年民政部聯(lián)合國家發(fā)改委等21個部門專門印發(fā)的《關于加快發(fā)展農村養(yǎng)老服務的指導意見》（民發(fā)〔2024〕20號，以下簡稱《指導意見》）所強調的，發(fā)展農村養(yǎng)老服務必須“堅持政府引導、社會參與、集體互助、家庭盡責”的原則。申言之，作為農村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給體系，農村集體養(yǎng)老內生于中國農村，乃是在國家養(yǎng)老兜底保障的基礎上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調聯(lián)動，兼顧家庭和農村社區(qū)養(yǎng)老雙重優(yōu)勢，同時推動專業(yè)機構服務向農村延伸的綜合型養(yǎng)老模式。
農民集體顯然不可能成為農村養(yǎng)老供給的唯一主體。養(yǎng)老問題的紓解具有綜合性、系統(tǒng)性，且各地區(qū)農村經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，農民集體成長發(fā)育各異，農民的養(yǎng)老需求廣泛多元。正如福利多元主義所主張的，包括養(yǎng)老在內的社會福利供給應當由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭及社區(qū)等共同負擔，從而將不同層面的養(yǎng)老服務供給政策手段整合到集體養(yǎng)老的系統(tǒng)框架，提供多樣化而富有彈性的養(yǎng)老供給“工具箱”。
化繁為簡，農村集體養(yǎng)老至少含蘊“集體”“集合”“集聚”三重面向：第一，在主體層面，強調“一核多元”，具有集體保障性。以農民集體作為核心組織主體，由農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會作為執(zhí)行機關，同時注重政府履職盡責，集合農民家庭、營利養(yǎng)老機構、非營利組織等多元主體結成農村養(yǎng)老供給共同體，向集體成員提供包括養(yǎng)老在內的福利保障。第二，在行為層面，以農民集體作為依托，具有集合協(xié)同性。在政府支持下集合農民家庭、養(yǎng)老機構、老年協(xié)會、社工組織等多元主體，基于所構造的組織治理、服務合同、公共管理等諸多法律關系，協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務。第三，在功能層面，眷注資源整合，具有資源集聚性。著眼于制約農村養(yǎng)老供給的關鍵環(huán)節(jié)——資金、勞動力等要素資源匱乏的現(xiàn)實，以農民集體為組織紐帶，通過行之有效的制度構造，集聚資金、勞動力要素資源到農村社區(qū)。
（二）農村集體養(yǎng)老的核心主體：農民集體
集體養(yǎng)老在本質上是一個集體行動問題。在福利多元結構范式下，為避免養(yǎng)老供給的碎片化、供給責任相互推諉、供給異化虛化等流弊滋生，就需要有一個核心的組織主體和協(xié)調主體。農村集體養(yǎng)老強調以農民集體作為核心主體。農民集體是在農村社區(qū)范圍內，以土地集體所有為基礎，由居住于本社區(qū)并依賴集體土地等自然資源從事農業(yè)生產(chǎn)的具有相似政治、文化和生活習慣的農民個體組成的群體性主體。
相較于西方發(fā)達國家，中國農民沒有農會、農協(xié)等會員性組織，但是擁有基于特殊時空背景成長發(fā)育起來的本土性組織體——農民集體。農民集體基于集體利益的互動聯(lián)結，促使分散的農民個體聯(lián)合結成具有集體理性和集體意志的系統(tǒng)有機的整體，使得農村集體養(yǎng)老成為可能。
作為集體所有的土地及其他財產(chǎn)的所有權人，農民集體具有相對穩(wěn)定存在的組織性和集體人格，它不是一個抽象的概念，而是在法律上具有確定性。揆諸規(guī)范文本，盡管《民法典》并未賦予農民集體以法人主體資格，但是從《憲法》到《民法典》再到《土地管理法》和《農村集體經(jīng)濟組織法》，對農民集體及其所有權均有專門闡釋。從某種意義而言，正是農村土地集體所有的權屬安排，保障了農民集體具有統(tǒng)籌土地及相關資源關系，分配土地及相關利益的能力，進而塑造了具有中國特色的村莊治理結構、合作秩序和利益聯(lián)結機制。
（三）農民集體適宜擔任農村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調者
著眼于農民集體的地緣、親緣、血緣及組織優(yōu)勢，其更適合作為核心主體——擔任農村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調者。（1）相較于作為非正式組織的農民家庭，農民集體更含蘊集體理性和團體品格，使得農村集體養(yǎng)老更具穩(wěn)定性和規(guī)范性。（2）相較于作為公權主體的國家的剛性供給，農民集體兼具公共性和團體性特質，使得農村集體養(yǎng)老更具適應性和靈活性。（3）相較于主要作為外部供給主體的民營養(yǎng)老機構，農民集體內生于農村鄉(xiāng)土社會，天然具有地緣性和本土性，使得農村集體養(yǎng)老更具凝聚力和親和力。
當然，因農民集體是抽象的不具有法人主體資格的組織體，其作為核心主體所承擔的養(yǎng)老義務的履行，顯然離不開具象行為主體——農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的具體實施。作為農村內生的經(jīng)濟組織和自治組織，農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會共同構成農民集體的組織要素。對外，二者依法作為農民集體所有權主體的代表；對內，二者既是農村公共管理者又是集體行為的實施者。同時，《民法典》《農村集體經(jīng)濟組織法》亦明確賦予農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會特別法人的民事主體地位，為集體養(yǎng)老服務供給執(zhí)行奠定了組織基礎。
（四）農村集體養(yǎng)老并非政府“公法責任遁入私法”
農村集體養(yǎng)老絕不意味著政府提供養(yǎng)老服務義務和責任的轉移和消弭，不是政府放權棄責、公法責任“遁入私法”，而是對政府在農村養(yǎng)老供給領域的履職盡責提出了更高要求。福利多元主義所厘定的絕不是政府的福利責任，只是福利生產(chǎn)和提供的具體方式。前已述及，參與農村集體養(yǎng)老供給的主體角色廣泛、法律關系多元，要實現(xiàn)供給目標，離不開作為公共管理者的政府的頂層規(guī)劃設計。要維護農村集體養(yǎng)老供給秩序、平衡供給安全和效率，更離不開作為公權主體的政府對多元主體權利義務責任配置予以規(guī)則構造以及對供給行為的有效監(jiān)管。農村集體養(yǎng)老具有較強的正外部性，為增強多元主體參與的動力，還需要著眼于外部收益內部化，構建相應的引導激勵機制等。前述規(guī)劃、監(jiān)管、激勵等行為，顯然具有鮮明的公法干預管制之屬性。
農村集體養(yǎng)老要求政府具有強大的基層治理能力，在公法層面至少要做好規(guī)劃設計者、規(guī)則制定者、引導激勵者、監(jiān)督規(guī)范者和兜底保障者。政府要結合鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，吸引包括農村老人在內的社會公眾的廣泛參與表達，做好農村集體養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設計。政府要完備法律規(guī)則，構建中國農村集體養(yǎng)老的權利義務責任體系。一方面，在《鄉(xiāng)村振興促進法》的框架下，著眼于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和基本公共服務均等化，研究和適時推進鄉(xiāng)村公共服務保障相關立法，對于農村集體養(yǎng)老予以闡釋表達；另一方面，在“養(yǎng)老服務法”等相關立法中，要明確農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會具有向成員提供養(yǎng)老等農村公共服務的職能。政府要通過土地、財稅、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等維度的傾斜性政策，支持引導各類主體積極參與農村集體養(yǎng)老供給；要合理劃分中央與地方在農村養(yǎng)老領域的事權和支出責任；要加快建立農村集體養(yǎng)老服務領域公共財政長效性投入機制、預算動態(tài)增長機制和績效評估機制等；要擔任保障農村集體養(yǎng)老不偏離公共利益目標的監(jiān)督者，完備跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管機制、第三方評估機制，健全社會信用體系；還要兜底保障農村養(yǎng)老福利供給，健全農村普惠性、保障性的養(yǎng)老工程，兜底保障農村經(jīng)濟困難、失能、高齡老人養(yǎng)老服務的可獲得性；更要擔保農村養(yǎng)老服務供給的持續(xù)性、適當性。當農村集體養(yǎng)老遭遇危機，不能持續(xù)、穩(wěn)定地供給時，基于生存保障義務，政府必須及時采取必要的補救和接管措施。
三、農村集體養(yǎng)老問題紓解的法治路徑
農村集體養(yǎng)老植根于中國農村特有的經(jīng)濟制度、組織結構和鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)。其不僅內嵌融入中國農村歷史變遷發(fā)展進程，而且契合集體所有制的客觀要求，有效彰顯了集體土地權利的保障功能。
由于城鄉(xiāng)二元結構以及農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)育的滯后性，一方面農村養(yǎng)老資源要素天然匱乏有限，另一方面隨著中國農村社會轉型發(fā)展乃至社會結構的深刻變革，農村勞動力、資金等資源要素被進一步虹吸流向城市。中國農村集體養(yǎng)老不僅面臨資金、勞動力等資源要素配置不平衡、不充分等問題，而且土地等養(yǎng)老資源要素也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱了農村集體養(yǎng)老供給能力，限制了農村集體養(yǎng)老的可及性。
（一）農村集體養(yǎng)老受制于資金和勞動力雙重約束
目下，養(yǎng)老資金缺乏已然成為制約農村集體養(yǎng)老的首要因素。由于收入有限，老年農民自身和家庭養(yǎng)老的積累普遍不足。經(jīng)濟發(fā)展不平衡背景下，在部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農村集體經(jīng)濟還較為孱弱，集體收益不足，無法滿足農村集體養(yǎng)老的資金需求。同時，作為農民主要財產(chǎn)的集體土地之養(yǎng)老保障功能發(fā)揮有限，既有土地經(jīng)營權入股、出租等土地流轉制度主要著眼于當期收益，對于養(yǎng)老資金的貢獻較少。
《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。相較于職工養(yǎng)老保險，我國農民養(yǎng)老保險體系建設還較為滯后。對于農民而言，社會養(yǎng)老保險的保障功能難以充分發(fā)揮。當下作為第一支柱的廣覆蓋的養(yǎng)老福利——城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的保障水平相較于城鎮(zhèn)職工顯著偏低。農村集體養(yǎng)老尤其缺乏作為養(yǎng)老保障補充的第二支柱——由用人單位主導，單位和個人共同負擔的企業(yè)（職業(yè)）年金制度。企業(yè)（職業(yè)）年金制度的建立乃是以職業(yè)為基礎，保障對象主要是市場中的勞動者，由雇主和雇員共同分擔費用。盡管基于生產(chǎn)資料和成員勞動的不同組合方式，農民作為農民集體成員，總是歸屬于特定的農民集體。然而，農民集體只是抽象的不具有法人主體資格的組織體，不是“用人單位”，這使得農民迥異于企業(yè)職工、機關事業(yè)單位人員，沒有明確的“用人單位”歸屬，故而缺乏一般意義上建立企業(yè)（職業(yè)）年金制度的主體條件。
除“財力”外，制約農村集體養(yǎng)老的另一關鍵要素短板在于“人力”。當下農村家庭呈現(xiàn)“原子化”“少子化”發(fā)展趨向，再交疊城鎮(zhèn)化進程推進過程中，城市對于農村勞動力尤其是青壯年勞動力的持續(xù)虹吸效應，使得農村勞動力數(shù)量明顯減少，農村養(yǎng)老領域的勞動力資源更加缺乏。相較于城市，農村基礎設施及公共服務供給仍較為落后，福利待遇相對較低，職業(yè)晉升空間狹窄；疊加農村集體經(jīng)濟組織的相對封閉性引致非集體成員難以獲得成員資格，不僅可享受本集體經(jīng)濟組織成員的權益和福利有限，且需要經(jīng)過較為嚴苛的集體決議程序。這就使得農村及農民集體對于城市優(yōu)秀人才的吸引力不足，導致農村集體養(yǎng)老發(fā)展所急需的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會工作、心理疏導等專業(yè)人才供給嚴重不足。尤其是農村高齡空巢老人的生活照料和精神慰藉等，已成為農村集體養(yǎng)老制度構建中迫切需要解決的問題。
（二）農村集體養(yǎng)老的法權基礎：集體所有權及集體成員權
作為具有中國特色的社會保障的重要組成部分，農民集體向其成員提供包括養(yǎng)老在內的福利保障，乃是集體所有制的客觀要求。而作為集體所有制法權表達形式的中國農村集體所有權的設立，強化了農民與集體基于土地的身份關系。這就使得集體所有權從發(fā)端之日起便具有了社會保障屬性。進言之，集體所有權顯然含蘊了超越一般私權屬性及功能的權利品格，乃是承載了公法層面的農村基層治理功能、生存保障功能的復合性權利。
作為集體所有權客體，集體財產(chǎn)為全體成員不可分割地共同擁有，其不僅是一種資本，更是一種生存保障性財產(chǎn)。由于農民集體擁有對于集體財產(chǎn)的控制權與分配權，也就決定了其必須著眼于分配正義，將保障集體成員的生存作為首要行為目標。從某種意義而言，保障成員生存發(fā)展權實然屬于為國家和社會所默認的農民集體的社會職能范疇。故而農民集體為集體成員在集體所有土地上設定了土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等集體資源性資產(chǎn)使用權，在生產(chǎn)和生活層面提供了基礎的保障?；诩w所有權所派生的集體成員權，使得每個集體成員平等參與對于集體土地及其他集體財產(chǎn)所有權的行使。作為復合性權利，集體成員權顯然涵括集體福利保障等內容，具有實現(xiàn)集體成員社會保障利益的集體成員受益權能。
基于前述集體成員權，尤其是其間內蘊的集體成員受益權，集體成員顯然有權要求本集體提供包括養(yǎng)老在內的集體福利?！掇r村集體經(jīng)濟組織法》規(guī)定農村集體經(jīng)濟組織成員有享受集體經(jīng)濟組織的服務和福利的權利?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬?guī)定，可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老?！吨笇б庖姟访鞔_規(guī)定有條件的村在履行民主程序的基礎上，可將集體經(jīng)營收益用于發(fā)展養(yǎng)老服務；而且強調要保障老年人在農村集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益權量化、權益流轉和繼承等各環(huán)節(jié)依法享有知情權、參與決策權和收益權。在農村集體產(chǎn)權制度改革實踐中，一些農村集體經(jīng)濟組織對于集體農齡股、勞齡股的設置，使得老年成員對集體的勞動貢獻獲得了承認，同時將集體資源向其進行了傾斜性配置，為其提供了額外的養(yǎng)老福利保障。作為社會保障體系核心組成部分的社會保險制度，也框定了農民集體對于養(yǎng)老基金的補助義務。早在1962年《農村人民公社工作條例（修正草案）》就規(guī)定，生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中，扣留一定數(shù)量的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用。《社會保險法》更是明定了個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的新型農村社會養(yǎng)老保險制度。國務院《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》則進一步強調，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。有條件的村集體經(jīng)濟組織應當對參保人繳費給予補助。
（三）農村集體養(yǎng)老制度構建的邏輯進路：養(yǎng)老資金籌集和勞動力集聚
毋庸諱言，農村集體養(yǎng)老制度構造的圭臬正是在于：以農民集體為核心，協(xié)同發(fā)揮養(yǎng)老共同體的整合作用，眷注回應有效集聚和均衡配置資金、勞動力等養(yǎng)老資源要素的現(xiàn)實愿景，增強農村養(yǎng)老資金和勞動力供給，滿足廣大農民不斷增長的對于高質量養(yǎng)老服務的現(xiàn)實需求。在法治層面亟待有效解答：如何著眼紓解前述“財”與“人”的雙重困局，總結汲取國內實踐智慧并借鑒域外制度經(jīng)驗，依托農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會，通過具象化的制度安排，創(chuàng)新厘革養(yǎng)老資金籌集和勞動力集聚制度。在充分發(fā)掘利用農村既有資源的基礎上，有效引入農村外部要素資源，實現(xiàn)前述資源向農村養(yǎng)老領域的傾斜性配置。
1.依托農村集體經(jīng)濟組織籌集養(yǎng)老資金的金融創(chuàng)新：集體土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老年金
首先，對于集體經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的老年貧困農民而言，一方面，自身和家庭養(yǎng)老積累不足，集體經(jīng)濟發(fā)展孱弱，難以有效滿足其對于養(yǎng)老資金的需求；另一方面，多數(shù)農民最大的財富在于土地，老年農民普遍無力耕種土地，既有土地經(jīng)營權入股、出租等土地流轉模式，主要著眼于當期收益，流轉所獲取資金數(shù)額有限。檢視實踐，并未建立農村土地流轉收益與養(yǎng)老保障銜接掛鉤機制，老年人難以實現(xiàn)“以地養(yǎng)老”。
為發(fā)揮集體土地的生存保障功能，迫切需要眷注農民集體作為土地所有權主體的角色地位，以農村集體經(jīng)濟組織為核心，兼顧農村土地的資源和資產(chǎn)的雙重屬性，通過增進地權交易促進土地財產(chǎn)功能的發(fā)揮，實現(xiàn)農民土地養(yǎng)老福利的功能轉向。這就需要以農村集體經(jīng)濟組織為組織載體，拓展地權交易和土地經(jīng)營權融資模式。宜在尊重農民意愿保障農民權益的基礎上，借鑒總結住房反向抵押貸款實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新養(yǎng)老資金籌集模式，在有條件的地區(qū)探索實施土地經(jīng)營權反向抵押養(yǎng)老?！睹穹ǖ洹肺餀嗑?、合同編以及《農村土地承包法》中土地經(jīng)營權流轉、擔保規(guī)則等，已然為集體土地反向抵押養(yǎng)老探索創(chuàng)設了規(guī)范前提。
因土地經(jīng)營權反向抵押耦合了以穩(wěn)定為導向的養(yǎng)老保障與以收益為導向的金融產(chǎn)品的雙重特質，其所承載的公共性與逐利性的齟齬抵牾在所難免。阻礙土地經(jīng)營權反向抵押開展的關鍵問題在于：第一，當下以家庭為單位細碎化的農地經(jīng)營模式以及農戶多元分散的融資需求所陡增的業(yè)務成本，疊加相對滯后的農村信用體系及農地評估體系所加劇的信息不對稱鴻溝，阻礙了作為理性經(jīng)濟人的金融機構的市場進入。第二，考量農地金融低收益的業(yè)務特質，以及其所內蘊的契約與道德風險、市場風險、制度政策風險、社會穩(wěn)定風險等，作為債權人的金融機構，必然要通過嚴苛的約束限制條款對風險進行識別、規(guī)避。而作為資金需求方的老年農民，因行為能力弱化和金融知識素養(yǎng)不足，在專業(yè)且復雜的土地經(jīng)營權反向抵押養(yǎng)老博弈中顯然處于弱勢境遇，其權益難以有效保障。第三，著眼于《土地管理法》《農村土地承包法》對于農地用途管制之要求，缺乏農業(yè)經(jīng)營能力的金融機構，在取得土地經(jīng)營權后難以有效對其進行處分和收益。
國內外農地金融實踐表明，除通過公權力的適度介入外，借款人的組織化亦是紓解前述困境的有效手段。在我國農村土地集體所有的制度場域下，基于集體利益的互動聯(lián)結，農民集體可以促使分散的農民個體在農地融資中聯(lián)合結成具有集體理性和集體意志的整體。著眼于防范風險和便利交易，有反向抵押意愿的老年農民可委托農村集體經(jīng)濟組織，與金融機構集體簽訂土地經(jīng)營權反向抵押養(yǎng)老合同。農村集體經(jīng)濟組織具有管理集體財產(chǎn)、開發(fā)集體資源的職責，適宜擔任抵押人的受托人，通過健全雙向委托代理機制，推動土地經(jīng)營權反向抵押開展。
根據(jù)《農村集體經(jīng)濟組織法》規(guī)定，“國家鼓勵商業(yè)性金融機構為農村集體經(jīng)濟組織及其成員提供多樣化金融服務”“鼓勵融資擔保機構為農村集體經(jīng)濟組織提供融資擔保服務”。這為以農村集體經(jīng)濟組織為核心、開展土地經(jīng)營權反向抵押提供了制度支持。以農村集體經(jīng)濟組織為核心開展土地經(jīng)營權反向抵押，不僅有利于促進土地的歸集整合，降低融資成本、提升市場有效性，也可便利于填補借貸雙方信息鴻溝，防范逆向選擇和道德風險等。鑒于反向抵押合同履行周期較長，作為土地所有權人代表的農村集體經(jīng)濟組織的全程參與，不僅能夠促進其公共服務與管理職能的履行，也必然裨益于合同目的實現(xiàn)以及維護交易安全和秩序。尤其將便利于金融機構后續(xù)通過土地經(jīng)營權流轉或實施土地托管等處分其權利，從而促進農地融資領域長期存在的，阻隔市場機制的“布羅代爾鐘罩”的破除。不僅如此，依托集體意志和集體行動的力量，顯然也有利于確保處于信息資源相對弱勢地位的老年農民的談判博弈能力，促進對其財產(chǎn)權、知情權、選擇權等的眷注與保護。
其次，在集體經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，隨著農村集體產(chǎn)權制度改革的推進，集體經(jīng)濟不斷壯大發(fā)展，農村集體經(jīng)濟組織的資金保障能力較強?？赏ㄟ^集體年金制度創(chuàng)新，滿足老年農民對于“基礎養(yǎng)老金”之外的補充保障的資金需求，凸顯集體養(yǎng)老福利供給優(yōu)勢，補強農民養(yǎng)老保障的第二支柱。
作為世界第二大經(jīng)濟體及農業(yè)大國，我國的農民職業(yè)化乃是農業(yè)強國建設大勢所趨。在土地集體所有的制度背景下，每個中國農民顯然都歸屬于特定的農民集體。農民集體不僅對于集體成員具有特殊照顧責任，而且具備建立集體年金的主體資格和條件。我國《社會保險法》及相關規(guī)范性文件，已明定農民集體對于農民養(yǎng)老基金的補助義務。黨的二十屆三中全會提出要“加快發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險體系，擴大年金制度覆蓋范圍”?？紤]到短期內國家財政尚無力負擔覆蓋城鄉(xiāng)普惠式的國民基礎養(yǎng)老金，建議在集體經(jīng)濟較為發(fā)達、農民集體收益較高、具備集體養(yǎng)老福利供給能力的地區(qū)，仿照企業(yè)（職業(yè)）年金，創(chuàng)新探索集體年金制度，補強農民養(yǎng)老保障的第二支柱。并在條件成熟時，將其納入《社會保險法》修法的規(guī)范表達，以實現(xiàn)對基本養(yǎng)老保險保障責任的分擔，促進農村多層次養(yǎng)老保險體系的建立。
作為專門針對農民的補充性養(yǎng)老金制度，集體年金具有社會保險性質，含蘊公共性和社會性，屬于對于“社會福利赤字”的內化處理，分擔了福利社會國家的養(yǎng)老給付責任。故而，政府有責任出臺支持政策，適度分擔制度成本?？紤]到農民集體發(fā)展水平和農民個體負擔能力的差異，有必要配套出臺差異化的財稅支持政策，對于欠發(fā)達地區(qū)的農村集體經(jīng)濟組織及農民予以適當傾斜支持。必要時，對于貧困的老年農民，財政應負擔其個人應承擔的保費。
2.依托村民委員會疏解養(yǎng)老勞動力供給困境的二維路徑：集體互助養(yǎng)老和養(yǎng)老志愿服務
后鄉(xiāng)土時代農村家庭“少子化”“原子化”導致農村人口結構失衡，加上城市化進程中城市對于農村青壯年勞動力的虹吸效應，使得當下農村養(yǎng)老勞動力不足問題更加凸顯。需要充分發(fā)揮村民委員會的組織和凝聚作用，結合“養(yǎng)老服務法”等的制定，通過對于互助養(yǎng)老服務、志愿養(yǎng)老服務等制度的延展表達，一方面開發(fā)農村內生勞動力資源；另一方面暢通人才流動機制，推動城市和農村之間人才流動，增加農村集體養(yǎng)老勞動力資源供給。
首先，人情倫理規(guī)范和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會守望相助所形成的互助生態(tài)系統(tǒng)，深刻影響了鄉(xiāng)村社會生活，使得互助養(yǎng)老在農村“熟人社會”更易于開展。日本是東亞地區(qū)最先步入老齡化社會的國家，早在1947年，其《農業(yè)協(xié)同組合法》就強調要積極推進農村養(yǎng)老福利事業(yè)，實行農村基層互助。日本農協(xié)發(fā)布《農協(xié)生活活動基本方針》，通過“互助組織”實施“援助高齡者生活”及“充實高齡者生活”兩大對策。源于美國的互助養(yǎng)老組織“村莊”，基于“自治、自我支持”的理念，以老年人為資源基礎，通過互助服務供給提升老人的在地化養(yǎng)老能力。在“村莊”中老人要身兼組織者、治理者、志愿者、服務對象等多重角色，不僅要參與“村莊”事務的管理以及活動組織，還要力所能及地提供互助服務。
當下我國農村互助養(yǎng)老還主要屬于政策驅動型，農村互助養(yǎng)老政策主要散落表達于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃等文件，且只有部分地方制定了相關規(guī)范性文件。從既有的地方規(guī)范性文件看，只是將互助養(yǎng)老幸福院等作為設施和場所，并未將其作為養(yǎng)老機構，難以納入《養(yǎng)老機構管理辦法》規(guī)范調整。各地對于互助養(yǎng)老幸福院建設管理主體規(guī)定亦不統(tǒng)一。部分地方規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；部分地方授權村委會作為運行管理主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責監(jiān)督管理，由縣（市、區(qū)）民政部門負責業(yè)務指導；還有地方規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責具體落實規(guī)劃建設、運行管理等工作以及各項投資的運行監(jiān)管，村民委員會負責建設和具體管理。建設管理主體規(guī)定的混亂，導致其管理權責配置模糊失序，阻礙了農村互助養(yǎng)老的規(guī)范有序發(fā)展。
前述困境，顯然無法依靠互助養(yǎng)老當事人自力克服。《指導意見》強調“建立政府扶持引導、村集體組織建設、老年人自愿入住相互幫扶、社會廣泛支持的可持續(xù)發(fā)展模式”。為有效克服當事人的有限理性、外在環(huán)境的復雜性以及信息的不對稱，確保互助養(yǎng)老制度的可持續(xù)，宜在未來“養(yǎng)老服務法”及“互助養(yǎng)老機構管理辦法”制定中，將村民委員會明定為農村互助養(yǎng)老的具體管理運行主體。根據(jù)《憲法》和《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職責之一正是“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”。《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》等也要求農村互助養(yǎng)老機構的建設按照“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則進行。作為行政管理的基層代理機構和農村公共事務的管理機構，村民委員會的資源協(xié)調和組織動員能力相對較強，也比較適宜擔任農村互助養(yǎng)老的具體管理運行主體。在一些地方互助養(yǎng)老實踐中，包括社區(qū)養(yǎng)老服務中心、幸福大院等，在村級層面也主要由村民委員會負責建設管理。
其次，相較于市場化的養(yǎng)老服務供給行為，以免費為特質的志愿服務顯然更加契合資金要素顯著缺乏的農村養(yǎng)老需求，尤其是滿足無力付費的農村貧困老人對于社會性養(yǎng)老照護之迫切需要。將志愿者服務體系引入農村養(yǎng)老領域有利于傳承中華民族尊老敬老傳統(tǒng)美德，彌補養(yǎng)老人力資源的不足，而且，志愿服務所彰顯的志愿文化和公共精神也是對于鄉(xiāng)土中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化的承繼發(fā)展。
我國農村志愿服務組織的建構，一直存在“內生”和“外引”雙重路徑。一種是外援式的志愿服務，由農村社區(qū)之外的志愿服務者提供；另一種是內生性志愿服務，由農村社區(qū)內部的村民群眾自行組織開展志愿服務活動。檢視實踐，無論是內生還是外引，影響志愿服務供給提升的關鍵原因始終在于：囿于信息的不對稱所造成的志愿服務合同締結困難；志愿服務合同履行中的風險防范及監(jiān)督不足。
相較于政府、營利部門及社會組織等主體，內生于農村的農民集體天然具有地緣優(yōu)勢以及組織基礎、社會基礎，非常適合承擔對于志愿服務信息和人員的組織匯聚以及服務監(jiān)督之職責，有利于突破“一對一”的志愿服務對象限制，匹配服務供求，提升農村養(yǎng)老志愿服務的針對性和有效性?！吨驹阜諚l例》明定“基層群眾性自治組織、公益活動舉辦單位和公共服務機構開展公益活動，需要志愿者提供志愿服務的，可以與志愿服務組織合作，由志愿服務組織招募志愿者，也可以自行招募志愿者。”這為構建具有中國特色的農村集體養(yǎng)老志愿服務體系奠定了基礎。農村集體養(yǎng)老顯然可以歸屬于作為基層群眾性自治組織的村民委員會“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”的職責范疇。依托村民委員會對接志愿者及志愿服務組織，搭建農村社區(qū)養(yǎng)老志愿服務組織平臺，可以突破城鄉(xiāng)二元體制及人才流動障礙，將城市優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會工作、心理疏導等專業(yè)人才和技術信息鏈接嵌入農村養(yǎng)老。同時也可以結合“大學生志愿服務西部計劃”“三支一扶”計劃等志愿服務活動經(jīng)驗，有序引導組織高校青年學生利用假期深入農村，為老年人提供專業(yè)化精準化的生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂等服務。
四、農村集體養(yǎng)老財力供給的法律制度完善
這里的財力指養(yǎng)老資金，是制約農村集體養(yǎng)老實踐開展的首要因素。但在轉型階段，我國農村發(fā)展高度不平衡，必須統(tǒng)合權衡各地區(qū)資源稟賦及農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展差異性、老人現(xiàn)實需求的異質性等，依托農村集體經(jīng)濟組織，通過金融創(chuàng)新實現(xiàn)差異化的農村集體養(yǎng)老資金供給制度改革。
（一）集體土地養(yǎng)老制度的拓展：土地經(jīng)營權反向抵押制度
黨的二十屆三中全會已將積極發(fā)展“養(yǎng)老金融”作為深化金融體制改革的重要內容?！?ldquo;十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》更是提出“鼓勵金融機構開發(fā)符合老年人特點的支付、儲蓄、理財、信托、保險、公募基金等養(yǎng)老金融產(chǎn)品，研究完善金融等配套政策支持”。相較于轉包（出租）等按年付費的土地流轉模式，作為一種牽涉金融、養(yǎng)老和農地利用等多個領域的復雜金融工具，土地經(jīng)營權反向抵押在老年農民繼續(xù)擁有土地占有、使用、收益權，以及基于抵押權人同意的有限的處置權的前提下，將未來土地經(jīng)營收益全部轉化為現(xiàn)實的養(yǎng)老資金予以利用。通過土地的資產(chǎn)價值實現(xiàn)，可以促進老年農民當期土地收益的放大。
1.土地經(jīng)營權反向抵押養(yǎng)老的法律屬性厘定
20世紀80年代以來，域外國家主要采選反向抵押作為本國養(yǎng)老資金來源體系構造的重要組成部分。土地經(jīng)營權反向抵押屬于為確保債權的實現(xiàn)而設定，以直接取得或者支配土地經(jīng)營權的交換價值為內容的擔保物權的合同行為。該合同兼?zhèn)錉I利性與保障性。具言之，滿足一定年齡和行為能力條件的老年農民在農村集體經(jīng)濟組織的組織下，經(jīng)戶內的其他家庭成員同意，將其土地經(jīng)營權抵押給具有相應資質的金融機構。金融機構根據(jù)老年人的年齡、健康程度等狀況，結合地區(qū)生命表估算出老年人的大致生存年限，然后綜合評估土地的承包經(jīng)營剩余期限、地理位置、面積、質量等級等因素，把未來土地經(jīng)營權的總收益及其溢價，分攤到老年預期生存年限，按月、按年或一次性支付養(yǎng)老金給老人。待其身故后，金融機構取得剩余期限的土地經(jīng)營權，通過處置土地經(jīng)營權收回貸款。
土地經(jīng)營權反向抵押本質上是一種不具有追索權的貸款。金融機構為確保債權的實現(xiàn)，設定以直接取得或者支配特定土地經(jīng)營權的交換價值為內容的擔保物權。作為一種新型的擔保方式，某種意義而言，土地經(jīng)營權反向抵押類似于最高額抵押。它們都是對未來債權的擔保，且實際發(fā)生的債權額和償付期限均不具確定性。但異于最高額抵押的是：（1）土地經(jīng)營權反向抵押權的實現(xiàn)事由主要在于抵押人死亡。由于借款人預期壽命的不確定，使得債權總額和償付期限均具有不確定性。故而其合同在本質上具有長期性和不完全性。（2）土地經(jīng)營權反向抵押擔保含蘊射幸合同特質，只有一個評估的預期值，所擔保的債務數(shù)額在債務人死亡時方能確定，引致?lián)Ｎ餀嗟膹膶傩試乐厝趸Ｎ锏膬r值變動、抵押人實際壽命與預期壽命不符等諸多因素，會導致其所擔保的債務超出預期。但是借款人僅以抵押物價值為限，對債權人承擔清償責任。即使最終貸款超出抵押土地經(jīng)營權價值，金融機構也無權停止養(yǎng)老金的發(fā)放，亦不享有超出部分的追索權；反之，剩余利益亦歸屬于金融機構。
2.土地經(jīng)營權反向抵押養(yǎng)老的規(guī)則型塑
考慮與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)同，可以以抵押權為基礎，將土地經(jīng)營權反向抵押權規(guī)定為類似最高額抵押的一種特殊的抵押權。進而援引適用《民法典》物權編中的抵押權相關規(guī)范。
同時，著眼于籌集養(yǎng)老保障資金的特殊目的要求，需對土地經(jīng)營權反向抵押權的主體、客體、內容以及權利實現(xiàn)等予以特別規(guī)定。第一，土地經(jīng)營權反向抵押人需要具備法定條件、達到相應年齡。反向抵押人不僅享有反向抵押貸款或養(yǎng)老保險金的請求權、合同未約定的增值收益權，還應享有知情權、解除權、回贖權、不被追索權等，而且在有生之年有權繼續(xù)占有、使用、收益所擔保土地，只是其處分權能受到反向抵押合同的限制。第二，反向抵押人應承擔抵押土地經(jīng)營權的瑕疵擔保義務，不得實施損害反向抵押客體價值的行為；要嚴格遵守反向抵押合同關于收取和使用貸款或養(yǎng)老保險金的約定；在合同期限內要接受抵押權人的監(jiān)督檢查；保證抵押權人權利的實現(xiàn)以及其他附隨義務的履行等。第三，在探索初期，宜將反向抵押權人厘定為保險公司。盡管銀行金融機構的主業(yè)在于信貸業(yè)務且具有豐富的融資擔保業(yè)務經(jīng)驗，似乎更適宜作為反向抵押權人，但是囿于我國《商業(yè)銀行法》對于商業(yè)銀行投資于非自用不動產(chǎn)的禁止性規(guī)定，加之抵押債權數(shù)額不僅涉及對于土地經(jīng)營權價值評估與預判，還涉及抵押人預期壽命的研判和精算等專業(yè)性問題，顯然在探索初期，將反向抵押權人厘定為保險公司并予以相應制度厘革供給更加妥當。第四，反向抵押期限需要受限于土地承包經(jīng)營權的剩余期限。由于土地承包經(jīng)營權具有期限性，為避免因承包期限到期而造成抵押權難以實現(xiàn)，應當規(guī)定抵押期限不得超過土地承包經(jīng)營權的剩余期限。此外，還要修正緩和流押約款禁止主義民事規(guī)則，明確反向抵押權人在債務人身故后有權取得所抵押的土地經(jīng)營權。
（二）養(yǎng)老保障第二支柱的制度補強：集體養(yǎng)老年金制度
作為農民集體自主建立的補充性養(yǎng)老保險制度，集體年金本質上屬于集體主動向成員提供的一種貨幣性社會保障類福利。從金融屬性看，其可歸屬于典型的當期繳費、遠期收益的長期儲蓄型產(chǎn)品。
1.集體年金的設立及領取
年金基金可由集體繳費、農民個人繳費、年金基金投資運營收益組成?？紤]到地區(qū)發(fā)展差異，對于集體和個人繳費可以設底線和封頂線。各地可根據(jù)實際情況確定集體繳費金額。具體費用由農村集體經(jīng)濟組織和參保農民在法定幅度內協(xié)商確定。集體繳費資金主要來源于由集體資產(chǎn)經(jīng)營收益、集體經(jīng)營性建設用地入市收益、集體土地征收補償收益以及政府補助、接受捐贈等形成的集體公積公益金。
集體年金設立屬于內部福利機制，不具有強制性，農村集體經(jīng)濟組織具有年金設置自主決定權。但是一旦作出設立決定，則相當于做出照顧允諾這一負擔行為。參保農民作為受益方，基于信賴利益保護，享有年金給付請求權。
為紓解家庭承包經(jīng)營背景下農地細碎化之弊、推動適度規(guī)模經(jīng)營，在我國集體年金制度設計中也可適時考慮將土地經(jīng)營權適度流轉作為領取集體年金條件。在建立專業(yè)性的農民合作年金制度的基礎上，日本和德國在農民養(yǎng)老金制度設計中，均將土地的流轉退出作為養(yǎng)老金領取條件，以實現(xiàn)養(yǎng)老保障與促進農業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；繕笋詈蠀f(xié)同。日本政府將農民年金劃為老齡年金和經(jīng)營權移讓年金。其中享受經(jīng)營權移讓年金的前置條件便是土地經(jīng)營權轉移。德國在1957年通過了《農民老年援助法》，在農民養(yǎng)老金制度中專門設置了農場轉移條款。依據(jù)該項條款規(guī)定，農民把自己經(jīng)營的農場轉移給繼承人，便有資格申請獲取養(yǎng)老金。當然，我國在集體年金制度設計中也應注意汲取日本農業(yè)者年金制度在養(yǎng)老和農業(yè)發(fā)展雙重政策目標之間糾結搖擺的教訓，防止集體年金制度被片面工具化而偏離其作為養(yǎng)老保障制度的初心。
2.集體年金持續(xù)運行的規(guī)范保障
鮮明的養(yǎng)老保障性決定了集體年金的運行管理應以確保長期性、穩(wěn)定性和收益性為重點?？紤]到多數(shù)農民集體的締約能力和治理水平還有待提升的現(xiàn)實，為保障集體年金基金穩(wěn)健安全運營，筆者認為企業(yè)年金市場化管理運行模式暫不具可借鑒性。
可以參照日本在國家層面設立專門的非營利的集體年金基金運營法人機構，強化其作為受托人的獨立地位及責任。為規(guī)范農業(yè)者年金基金管理和運營，根據(jù)2001年《獨立行政法人農業(yè)者年金基金法》，日本政府專門設立了非營利的年金基金獨立行政法人。該基金法人采用特殊的分散投資的方式緩和運營風險，自身主要從事相對安全的國內債券和短期資產(chǎn)投資活動，對于可以獲得較高利潤但需要專門知識的其他投資活動，則委托給都、道、府、縣的信用農業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會和農林中央金庫等外部機構進行。
為確保年金基金運營的安全性和穩(wěn)定性，在設立專業(yè)的非營利的基金法人的基礎上，有必要出臺基準性規(guī)則，對基金的投資模式及投資比例施以適當限制，同時明確年金賬戶權益歸屬、轉移及領取條件等。第一，設置集體年金在權益類資產(chǎn)中的配置比重。參照目下全國社?；饳嘁骖愘Y產(chǎn)投資上限規(guī)定，可以設置集體年金權益投資上限。同時考慮合理配置投資于高、低風險資產(chǎn)的比例，適時將政府債券、不動產(chǎn)投資與股權投資等納入投資范圍。第二，有限放開個人選擇權?？紤]到農民投資知識普遍缺乏，根據(jù)年齡和風險偏好進行有效的資產(chǎn)配置能力的不足?？梢约橙∶绹髽I(yè)年金制度401（K）計劃的實踐經(jīng)驗及教訓，有限放開個人選擇權，預先由專業(yè)人員進行“合格默認投資工具”設計，政府嚴格把關前述工具質量，讓農民在合格默認投資工具之中進行選擇。第三，同時適時引入生命周期基金。匹配不同年齡段人群的風險偏好，并考量農民個體全生命周期的風險承受能力進行資產(chǎn)配置，進而通過長線投資提高基金收益率。
五、農村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展
這里的人力指勞動力，是制約農村集體養(yǎng)老實踐開展的重要因素?；谟行ЩブB(yǎng)老制度構建，老年人可以實現(xiàn)由被動的服務接受者，向積極的服務參與者和貢獻者的角色轉變。在農村養(yǎng)老資金資源缺乏的前提下，公益性的志愿服務顯然也是有效彌補勞動力資源供給不足，尤其是專業(yè)技術人員不足的一個有效途徑。
（一）農村集體互助養(yǎng)老制度的完備
與聯(lián)合國倡導的積極老齡化的目標相契合，發(fā)軔于20世紀70年代的公共服務合作生產(chǎn)理論為互助養(yǎng)老實踐的展開提供了理論支持。根據(jù)該理論，包括養(yǎng)老服務在內的公共服務的生產(chǎn)者與消費者，不是非此即彼截然相反的，公民的角色也可以從服務消費者轉變?yōu)榉談?chuàng)造者。著眼于參與社會發(fā)展權的實現(xiàn)，在力所能及的前提下，老年人有權以勞動者的角色，充分參與集體養(yǎng)老事務。這不僅有利于低成本、規(guī)范化解決養(yǎng)老問題，增強養(yǎng)老服務可及性，而且有助于激發(fā)老人內生動力，延展老年群體的社會支持網(wǎng)絡，重塑其公共精神和品格。
1. 農村集體互助養(yǎng)老：基于長期隱性合約的“有償”服務
基于社會交換理論，互助養(yǎng)老本質屬于遵從互惠原則的社會資源交換行為。可歸屬于“先付出、后回報”的“有償志愿服務”范疇，實然是一種勞動成果的代際接力，也可視為是一種延期的“以服務易服務”的“勞務儲蓄”?；诖?，一些地方探索建立“時間銀行”。其在本質上是養(yǎng)老需求者之間以勞動或者服務為標的，訂立的隱性的長期合同。作為未來養(yǎng)老需求者的農村低齡老人，先履行提供養(yǎng)老服務義務，在一定條件成就后（高齡或患病）即可行使要求他人提供養(yǎng)老服務的權利。
近似于德國法上的繼續(xù)性合同，由于互助養(yǎng)老給付具有長期性、持續(xù)性，當事人負有持續(xù)盡力義務且合同含蘊較強的信賴關系和相互依存性。故而其具有動態(tài)的過程化契約之要素特質，在本質上屬于不確定性合同。進言之，互助養(yǎng)老合同內容的確定是一個持續(xù)漸進的過程，隨著時間延展，應履行給付的范圍才被逐漸確定下來。這就使得合同當事人的權利義務也隨著合同的進程動態(tài)變化。
2.農村集體互助養(yǎng)老的規(guī)則之治
《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“構建廣泛參與的農村互助養(yǎng)老服務格局”。當務之急是實現(xiàn)從政策驅動向規(guī)則之治的轉向，在總結梳理既有農村互助養(yǎng)老實踐經(jīng)驗及問題的基礎上，明定集體互助養(yǎng)老的性質地位、準入機制、資金來源、建設規(guī)范、服務標準、政府支持措施、考核評估機制、監(jiān)管體制、法律責任等。
隱性長期契約的交易特征使得當下農村互助養(yǎng)老實踐中無可避免要直面兩個問題：一是勞動成果代際接力使得“酬勞”支付的延期性、可調節(jié)性增大，引發(fā)服務時間兌現(xiàn)的邊際效用等問題；二是由于主體交換養(yǎng)老資源的行為不是同時發(fā)生，而且相應的權利和義務無法明確寫進書面契約。這就使得當事人難以根據(jù)確定的信息評估對方的違約風險，因而易衍生機會主義，導致對他人及時履約的穩(wěn)定預期下降。
建議在出臺“互助養(yǎng)老服務標準”的基礎上，鼓勵在農民集體范圍內建立勞動價值衡量及互惠給付機制，將互助養(yǎng)老納入合同治理體系。在政府有關部門指導下，從各地實際出發(fā)，通過集體協(xié)商，健全服務標準及量化體系、服務效果評估、報酬給付、利益協(xié)調和獎懲等機制，使得勞動成果代際接力的延期支付獲得制度保障，增強低齡農民及相關主體的參與意愿及行動力。完備集體信用保障機制，穩(wěn)定勞動成果代際接力中對他人及時履約的預期。社會信任乃是決定社會交換行動及質量的關鍵因素。為保障互助養(yǎng)老的公信力，在可運用的既有法律工具不足的背景下，還可通過具有彈性的非法律機制的介入，發(fā)揮村民委員會的地緣、組織優(yōu)勢，在強化信息公開共享的前提下，由村民委員會對于低齡老人和志愿者所提供的服務給予信用背書，確保在服務提供者需要照料時，可以免費獲得等值的照料服務。
（二）農村集體養(yǎng)老志愿服務的制度構造
戴維·奧斯本等指出，社會的任務、需要志愿勞動的任務、產(chǎn)生微利的任務等最適合第三部門生產(chǎn)。隨著近代志愿者運動的崛起，在許多國家，包括老年照護、兒童早教、婦女權利保障等面向人的具有公益性的軟性服務，是由志愿者及組織提供的。志愿者、志愿服務組織和其他組織提供的養(yǎng)老志愿服務，含蘊自愿性、無償性、公益性、社會性、組織性等特質。志愿服務關注社會價值創(chuàng)造，不僅可有效彌補公域與私域社會供給的不足，也是培育社會公共性、推進社會走向善治的基本前提。
志愿服務參與養(yǎng)老供給尤其是農村集體養(yǎng)老供給的優(yōu)勢，正是在于其所具有的無償性。這使其在產(chǎn)生伊始就有著更高的價值追求?；谥驹富顒拥拈_展，志愿者及其組織與志愿服務對象之間構造了一種無償?shù)姆蘸贤P系。
志愿組織和制度化是維系志愿服務的重要機制。有效的組織及制度支持不僅有利于克服信息約束、降低志愿服務合同締結成本，而且有利于促進合同的履行。同時，由農民集體作為獨立的第三方組織體參與和監(jiān)督，也有利于防范化解志愿服務合同糾紛，平衡保護志愿者及志愿服務對象權益。
毋庸置疑，“無償”并不意味著相關志愿服務活動可以脫離規(guī)范和監(jiān)督約束。只有建立在公平的風險劃分和合理的利益均衡基礎上，才能實現(xiàn)制度的穩(wěn)定和結構的確定。前已述及，養(yǎng)老服務供給乃是面對人的軟性服務，阻滯農村集體養(yǎng)老志愿服務發(fā)展的一大難點在于服務內容難以實現(xiàn)規(guī)范化和標準化，導致服務質量認定和評價困難，甚至引發(fā)以“慈善不足”“慈善的家長制作風”“慈善特殊主義”“慈善業(yè)余主義”等為表現(xiàn)的“志愿失靈”。
為提升養(yǎng)老志愿服務質量，除政府層面要出臺志愿服務合同示范文本，建立相關主體準入退出、激勵約束及風險防范機制外，建議未來在試點成熟的基礎上，基于《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，在“志愿服務法”“養(yǎng)老服務法”等相關立法中，對于村民委員會在農村養(yǎng)老志愿服務活動中的主體地位及權責予以規(guī)范闡釋和表達：第一，構建集體參與協(xié)商機制。在合同訂立階段，由村民委員會作為組織者，協(xié)同志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象共同協(xié)商，針對服務項目、內容、時間、方式以及爭議解決等，厘定農村養(yǎng)老志愿服務協(xié)議及相關行為規(guī)則，促進志愿服務合同的精準締結，防范化解志愿服務相關風險。第二，健全老人意見表達和處理機制。作為養(yǎng)老志愿服務的行動中心，農村老人是服務對象，更應成為養(yǎng)老志愿服務的核心監(jiān)督者。村民委員會要發(fā)揮地緣、組織及信息優(yōu)勢，暢通老人獲取志愿服務信息、表達訴求和持續(xù)性反饋交流的渠道，拓展其自主選擇的空間，切實保障農村老人對于養(yǎng)老志愿服務的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。第三，建立服務績效集體監(jiān)督評價機制。為彌補農村老人及其家庭對于志愿服務監(jiān)督能力的不足，可將養(yǎng)老志愿服務合同的履行置于農村組織治理框架下，強化村民委員會對于志愿服務的信息記錄、活動監(jiān)督和效果評價等職能。
不可否認，作為當代中國社會現(xiàn)實問題，農村養(yǎng)老問題的紓解，具有長期性和復雜性，不可能脫離于經(jīng)濟體制改革、社會治理轉型，乃至城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏大社會時代背景。我國農村社會正處于轉型的關鍵時期，農民的老齡化與農村空心化、農業(yè)邊緣化呈現(xiàn)交疊累加趨勢。有效解決前述問題，固然離不開地方的積極探索實踐，離不開農民個體和家庭的不懈努力，更離不開著眼于中國經(jīng)濟社會制度優(yōu)勢，具有先導性的制度供給。農村勞動群眾集體所有制的生產(chǎn)方式以及家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，決定了中國農村的集體經(jīng)濟結構和社會秩序，包括農村養(yǎng)老在內的農村重點領域改革推進，必須植根于此。當然，“徒法不足以自行”，作為制度創(chuàng)新及社會理想的農村集體養(yǎng)老制度的順利付諸實踐，不僅有賴于城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制健全和要素市場化配置改革推進背景下的城鄉(xiāng)資金、勞動力資源雙向暢通流動，以及農村資源要素活力的激發(fā)；還有賴于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的持續(xù)推進，以及農民集體理性和集體行動力的提升；更有賴于作為農民組織化的核心主體——農民集體尤其是其代表農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會的成長發(fā)育。
（本文發(fā)表于《中國法學》2025年第2期，因篇幅限制，注釋省略。作者：李蕊 中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授 作者身份信息為發(fā)文時信息。本文轉自中國法學微信公眾號）
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