摘要：在國(guó)際人權(quán)法的框架中，發(fā)展權(quán)和少數(shù)人權(quán)利在中國(guó)語(yǔ)境中的具體展開(kāi)構(gòu)造出少數(shù)民族發(fā)展權(quán)范疇。其含義可以表述為，少數(shù)民族公民和各少數(shù)民族參與、促進(jìn)并享受協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)人權(quán)，在本質(zhì)上是各民族發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。1949年，中華人民共和國(guó)成立，完成民族國(guó)家建構(gòu)歷程。在中華民族的大家庭中，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)踐得以逐步展開(kāi)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)領(lǐng)域取得舉世矚目的成就。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)未來(lái)的走向?qū)⑴c區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織，國(guó)家發(fā)展權(quán)的重要性將進(jìn)一步凸顯。
關(guān)鍵字：少數(shù)民族；發(fā)展權(quán)；人權(quán)
目錄
引言
一、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)
二、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
三、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)
引言
“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)”，這是以人民為中心人權(quán)理念的基本點(diǎn)之一，也是中國(guó)特色社會(huì)主義人權(quán)發(fā)展道路的主要內(nèi)容。發(fā)展權(quán)是中國(guó)人權(quán)理論與實(shí)踐的關(guān)鍵主題。發(fā)展權(quán)話語(yǔ)在主體維度的展開(kāi)，便產(chǎn)生了諸如少數(shù)民族發(fā)展權(quán)、婦女發(fā)展權(quán)、兒童發(fā)展權(quán)等概念，并得到了國(guó)家的認(rèn)可和保障。“中國(guó)制定并實(shí)施了一系列專門(mén)性的權(quán)利保障法律法規(guī)，平等保障全體公民，特別是少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等的發(fā)展權(quán)利。”這些建立在法定分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的特定公民群體的發(fā)展權(quán)，其基本內(nèi)涵是什么、需要通過(guò)何種方式加以保障，以及未來(lái)如何發(fā)展，成為中國(guó)發(fā)展權(quán)學(xué)術(shù)研究繞不開(kāi)的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）序言宣告，“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”。鑄牢中華民族共同體意識(shí)成為新時(shí)代黨的民族工作的主線。據(jù)此，本文試圖從國(guó)際人權(quán)法規(guī)范中證立少數(shù)民族發(fā)展權(quán)概念，檢視在中華民族共同體中我國(guó)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)踐取得的成就，并提出可能的發(fā)展趨勢(shì)，為世界上其他多民族（族裔）國(guó)家的人權(quán)實(shí)踐提供一個(gè)成功的樣本。
一、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)理論基礎(chǔ)所要回答的是，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)是如何被承認(rèn)的，以及作為特定群體的發(fā)展權(quán)，其基本含義是什么。
（一）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的歷史由來(lái)
盡管人權(quán)的思想起源可以追溯到德國(guó)哲學(xué)家卡爾·雅斯貝爾斯（Karl Jaspers）所謂的“軸心時(shí)代”（公元前800年至公元前200年），但人權(quán)作為一個(gè)為法律制度所宣告和保障的概念，則是近現(xiàn)代特別是民族國(guó)家（nation state）誕生以后的事情了。“個(gè)人自由是真正的現(xiàn)代自由。”英國(guó)的《大憲章》（1215年）和《權(quán)利法案》（1689年）、法國(guó)的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》（1789年），以及美國(guó)《聯(lián)邦憲法》修正案的《權(quán)利法案》（1791年）被視為人權(quán)的歷史淵源。20世紀(jì)，《聯(lián)合國(guó)憲章》（1945年）反思“人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍”造成對(duì)人權(quán)的忽視和侮蔑。聯(lián)合國(guó)以《世界人權(quán)宣言》（1948年）為基礎(chǔ)，創(chuàng)建了全面的人權(quán)法體系，其范圍不斷擴(kuò)大，并成為各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則和義務(wù)。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)孕育于普遍人權(quán)法和國(guó)際人權(quán)法的歷史演進(jìn)過(guò)程。西羅馬帝國(guó)滅亡，整個(gè)西歐成為一個(gè)天主教的世界。16世紀(jì)的歐洲宗教改革運(yùn)動(dòng)，促成了路德宗、加爾文宗等新教派別，“由于既得的物質(zhì)利益、對(duì)社會(huì)地位和聲望的關(guān)注，以及通過(guò)與持有不同觀點(diǎn)的人保持距離來(lái)保持歸屬感和界定這種歸屬感的心理需求，它們形成了各自的動(dòng)態(tài)”。1648年，作為三十年宗教戰(zhàn)爭(zhēng)的最終結(jié)果，《威斯特伐利亞和約》不僅標(biāo)志著現(xiàn)代國(guó)際秩序的誕生，也確認(rèn)了宗教少數(shù)人——新教徒在神圣羅馬帝國(guó)內(nèi)的合法地位。盡管“教隨國(guó)定”原則將宗教少數(shù)人的權(quán)利保障問(wèn)題交由領(lǐng)主決斷，但《威斯特伐利亞和約》之后，少數(shù)人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題成為一個(gè)“國(guó)際”問(wèn)題。例如，1660年，在波蘭與瑞典簽訂的《奧利瓦條約》中，瑞典承諾在立窩尼亞地區(qū)（1621年從波蘭獲得）保證羅馬天主教徒的良心自由；1678年，在法國(guó)與荷蘭簽訂的《尼米根條約》中，法國(guó)將邁斯特里黑特及其所有屬地歸還給荷蘭，而與此同時(shí)，該地區(qū)保持信奉天主教。
第一次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致歐洲國(guó)家領(lǐng)土發(fā)生變動(dòng)，新納入版圖上定居的人口成為屬地國(guó)的公民，但基于民族、文化、語(yǔ)言、宗教等原因與其所在國(guó)的鄰國(guó)（出生國(guó)）產(chǎn)生了密切聯(lián)系，于是，出生國(guó)通過(guò)與屬地國(guó)簽訂雙邊條約來(lái)保護(hù)這些少數(shù)人的身份和地位。“這種在國(guó)際聯(lián)盟體系下的條約進(jìn)路是臨時(shí)性的、地區(qū)性的、種族導(dǎo)向性的，并不關(guān)涉少數(shù)人概念。然而，少數(shù)人概念的確涵蓋了宗教、語(yǔ)言、民族（nationality）或族裔（ethnicity）因素。”值得注意的是，國(guó)際聯(lián)盟不僅設(shè)立政府間的非正式交涉機(jī)構(gòu)——少數(shù)人委員會(huì)（minority committee），還創(chuàng)設(shè)個(gè)人申訴制度，賦予少數(shù)人及其成員向少數(shù)人委員會(huì)提交申訴的權(quán)利。截至1938年，約有650件由少數(shù)人群體或其成員提交的申訴；此外，國(guó)際聯(lián)盟的常設(shè)國(guó)際法院也在不斷處理少數(shù)人問(wèn)題。
第二次世界大戰(zhàn)使人類在20世紀(jì)再度身歷慘不堪言的戰(zhàn)禍，聯(lián)合國(guó)重申基本人權(quán)、人格尊嚴(yán)與價(jià)值，國(guó)際人權(quán)法在少數(shù)人權(quán)利和發(fā)展權(quán)兩個(gè)維度均取得了前所未有的進(jìn)展。1945年，《聯(lián)合國(guó)憲章》第55條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)應(yīng)促進(jìn)“較高之生活程度，全民就業(yè)，及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)展”，以及“不分種族、性別、語(yǔ)言或宗教”的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，這里可以引申出少數(shù)人享有平等發(fā)展機(jī)會(huì)的含義。1948年，《世界人權(quán)宣言》第22條關(guān)于“通過(guò)國(guó)家努力和國(guó)際合作”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的表述，可以引申為民族國(guó)家和國(guó)際社會(huì)承擔(dān)包括少數(shù)人在內(nèi)的每個(gè)人實(shí)現(xiàn)發(fā)展的義務(wù)。當(dāng)然，從文本的措辭本身來(lái)看，“在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》通過(guò)之前，聯(lián)合國(guó)體制下沒(méi)有任何專門(mén)規(guī)定少數(shù)者權(quán)利保護(hù)或包括此類條款的多邊國(guó)際文件”。
1966年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條保障那些屬于“族裔的（ethnic）、宗教的或語(yǔ)言的少數(shù)人群體的個(gè)人”在文化、宗教和語(yǔ)言上的權(quán)利。從實(shí)踐來(lái)看，“任何威脅少數(shù)人生活方式和文化的措施，如為商業(yè)目的而大規(guī)模征用少數(shù)人土地，都構(gòu)成了對(duì)第27條的違反”。盡管從權(quán)利性質(zhì)上來(lái)看，該公約第27條設(shè)定的權(quán)利是個(gè)人權(quán)利和消極權(quán)利，但少數(shù)人的文化生活已經(jīng)不再囿于狹義的宗教、語(yǔ)言等要素，而進(jìn)一步拓展為與少數(shù)人習(xí)俗、道德、教育乃至生產(chǎn)方式等相關(guān)的文化生活，這種文化生活在代際傳遞、承繼與變革，顯然帶有了文化發(fā)展的意味了。
1972年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)委員凱巴·姆巴耶（Keba M’ Baye）的《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》報(bào)告，被認(rèn)為是發(fā)展權(quán)概念的正式提出。發(fā)展權(quán)概念的提出，擴(kuò)充了聯(lián)合國(guó)對(duì)人權(quán)概念的理解。例如，1977年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第32/130號(hào)決議，在充分考慮人權(quán)與發(fā)展、個(gè)體權(quán)利與集體權(quán)利、國(guó)內(nèi)正義與國(guó)際正義關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確提出，“實(shí)現(xiàn)人權(quán)如要達(dá)成長(zhǎng)久進(jìn)展，亦有賴于健全有效的國(guó)家和國(guó)際經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展政策”〔第1(b)段〕，種族隔離、種族歧視，以及拒絕承認(rèn)各國(guó)對(duì)其財(cái)富和自然資源享有行使充分主權(quán)的基本權(quán)利，被列為聯(lián)合國(guó)處理人權(quán)問(wèn)題的優(yōu)先事項(xiàng)〔第1(e)段〕。1979年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在一份關(guān)于發(fā)展權(quán)國(guó)際維度的報(bào)告中專門(mén)提及少數(shù)人的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，特別強(qiáng)調(diào)：“少數(shù)人群體及其成員也是發(fā)展權(quán)的主體與受益者。”1979年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第34/46號(hào)決議，“強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)人權(quán)”（第8段）。
1986年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《發(fā)展權(quán)利宣言》。該宣言第1條對(duì)發(fā)展權(quán)概念作出界定：“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展。”1992年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》。其第4條第5款規(guī)定“各國(guó)應(yīng)考慮采取適當(dāng)措施，使屬于少數(shù)群體的人可充分參與其本國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展”；在序言中其強(qiáng)調(diào)“不斷促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利”系“整個(gè)社會(huì)發(fā)展的必不可少的部分”。這兩份宣言中的上述規(guī)定，為少數(shù)人發(fā)展權(quán)概念的析出提供了國(guó)際人權(quán)法規(guī)范的支撐。
綜上所述，發(fā)展權(quán)與少數(shù)人權(quán)利已經(jīng)被聯(lián)合國(guó)認(rèn)為是人權(quán)的重要組成部分。例如，2000年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，宣告“尊重一切國(guó)際公認(rèn)的人權(quán)和基本自由，包括發(fā)展權(quán)”（第24段）以及“尊重包括少數(shù)人權(quán)利在內(nèi)的各項(xiàng)人權(quán)”（第25段）的基本立場(chǎng)。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)可以視為國(guó)際人權(quán)法框架中，發(fā)展權(quán)和少數(shù)人權(quán)利在中國(guó)語(yǔ)境中的具體展開(kāi)。
（二）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的概念證立
作為人類固有之價(jià)值和尊嚴(yán)，人權(quán)本身是不可分割的。為了學(xué)術(shù)研究特別是制度保障的需要，人權(quán)不得不被表述乃至規(guī)定為一項(xiàng)項(xiàng)具體的權(quán)利，進(jìn)而建立相應(yīng)的人權(quán)法體系。人權(quán)的具體化表述，大致沿著兩種路徑展開(kāi)。一種是從人類主體的現(xiàn)實(shí)差異性角度來(lái)界分人權(quán)，基于年齡、性別、身體狀況、身份地位等標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別出權(quán)利主體，提煉出基于“權(quán)利主體路徑”的人權(quán)概念。例如，《聯(lián)合國(guó)老年人原則》《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《智力遲鈍者權(quán)利宣言》《關(guān)于難民地位的公約》采用的就是以權(quán)利主體來(lái)命名人權(quán)的路徑。另一種是從人類從事類生活的不同事項(xiàng)來(lái)界分人權(quán)，基于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)要素之區(qū)別，提煉出基于“權(quán)利客體路徑”的人權(quán)概念。例如，聯(lián)合國(guó)人權(quán)兩公約在列舉每一項(xiàng)人權(quán)時(shí)，主要采用的是以權(quán)利客體來(lái)命名人權(quán)的路徑。在人權(quán)體系中，如果把“權(quán)利主體路徑”作為橫坐標(biāo)，把“權(quán)利客體路徑”作為縱坐標(biāo)，便形成一個(gè)二維坐標(biāo)系，而坐標(biāo)系上的每一個(gè)點(diǎn)就是一項(xiàng)具體的權(quán)利。例如，艾滋病感染者的權(quán)利主體分別對(duì)應(yīng)教育、繼承、就業(yè)、保健、隱私等權(quán)利客體，在坐標(biāo)系上形成艾滋病感染者的教育權(quán)、繼承權(quán)、就業(yè)權(quán)、獲得醫(yī)療保健權(quán)和隱私權(quán)。這就是《關(guān)于艾滋病毒/艾滋病問(wèn)題的承諾宣言》第58部分所列舉的內(nèi)容。當(dāng)然，在這個(gè)具體化的權(quán)利坐標(biāo)系中，存在若干“空白點(diǎn)”，其原因在于某些權(quán)利有法律上或事實(shí)上的限定條件。例如，《關(guān)于無(wú)國(guó)籍人地位的公約》無(wú)需述及無(wú)國(guó)籍人的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。
按照這種人權(quán)具體化的路徑，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)可以被粗略地解釋為少數(shù)民族權(quán)利與發(fā)展權(quán)疊加的結(jié)果，既可以歸屬于《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中的少數(shù)人權(quán)利，又可以歸屬于《發(fā)展權(quán)利宣言》中的發(fā)展權(quán)。然而，在“權(quán)利主體路徑”和“權(quán)利客體路徑”的疊加過(guò)程中，尚有兩個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步論證：一是國(guó)際人權(quán)法體系中的“少數(shù)人”與我國(guó)政治和法律概念體系中的“少數(shù)民族”是否具有通約性；二是國(guó)際人權(quán)法體系中的“屬于少數(shù)群體的人”的權(quán)利與集體意義上的“發(fā)展權(quán)”是否具有相容性。
對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，少數(shù)人是一個(gè)表征權(quán)利主體間性的范疇。《布萊克法律詞典》從“多數(shù)人”角度來(lái)解釋“少數(shù)人”范疇，認(rèn)為少數(shù)人是在某些方面（如種族或宗教信仰）不同于多數(shù)人的一個(gè)群體，并由于這種不同有時(shí)被差別對(duì)待。在國(guó)際人權(quán)法框架中，“那些生活于一個(gè)國(guó)家之中并認(rèn)為自己與其他人群相比在數(shù)量上屬于少數(shù)的人民或群體往往被稱為少數(shù)人”。1979年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在關(guān)于發(fā)展權(quán)國(guó)際維度的報(bào)告中對(duì)“少數(shù)人”概念作出一個(gè)相對(duì)詳細(xì)的描述：“少數(shù)人是指一個(gè)在數(shù)量上低于國(guó)家其他人口、處于非主導(dǎo)地位的群體，其成員作為該國(guó)的國(guó)民，具有不同于其他人口的族裔、宗教或語(yǔ)言特征，并表現(xiàn)出（即使是隱含地）一種旨在保護(hù)其文化、傳統(tǒng)、宗教或語(yǔ)言的團(tuán)結(jié)意識(shí)。”（第91段）
1994年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)通過(guò)第23號(hào)一般性意見(jiàn)，對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條“少數(shù)群體的權(quán)利”作出非限制性的解釋。出于概念精準(zhǔn)性和統(tǒng)一性的考慮，本文中的“種族”、“族裔”和“人民”分別對(duì)應(yīng)race、ethnic和peoples。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合其他國(guó)際人權(quán)法文件，少數(shù)人以及少數(shù)人權(quán)利范疇具備下述特征。①少數(shù)人有別于民族國(guó)家的全體國(guó)民，因此，少數(shù)人并不享有人民自決權(quán)。“自決權(quán)與領(lǐng)土以及生活在這一領(lǐng)土范圍之內(nèi)的人民相關(guān)聯(lián)，而不是與依據(jù)民族、宗教或其他標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的‘民族’相關(guān)聯(lián)。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上也秉持這種觀點(diǎn)，人民自決權(quán)條款（第1條）單獨(dú)位于第一部分，少數(shù)人權(quán)利條款（第27條）與其他各項(xiàng)權(quán)利條款并列于第三部分。②少數(shù)人有一個(gè)明確且共識(shí)性的身份屬性，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)認(rèn)定的少數(shù)人聚焦民族、族裔、宗教、語(yǔ)言四個(gè)維度。兒童、老年人、殘疾人等群體雖然在國(guó)家人口中占比較少，但被歸屬于其他專門(mén)的人權(quán)議題。不難發(fā)現(xiàn)，框定少數(shù)人的這四個(gè)維度主要涉及文化認(rèn)同的領(lǐng)域。但少數(shù)人權(quán)利所保護(hù)的范圍不局限于文化權(quán)利，還涉及保護(hù)其作為少數(shù)人的生存，非歧視，享受其文化、宗教和語(yǔ)言，有效參與文化、宗教、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公共生活，有效參與決策，建立社團(tuán)，維持與其他群體的關(guān)系和跨界接觸，等等。③少數(shù)人基于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條所享有的權(quán)利，不得違反締約國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土完整?！对诿褡寤蜃逡?、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第8條第4款更是進(jìn)一步明確對(duì)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土的尊重。這就意味著涉及少數(shù)人權(quán)利的國(guó)際合作，不得破壞國(guó)家主權(quán)原則。任何國(guó)家不得以少數(shù)人權(quán)利保障為借口從事分裂、入侵或顛覆國(guó)家政權(quán)等活動(dòng)。換句話說(shuō)，少數(shù)人權(quán)利保障首先是一個(gè)國(guó)內(nèi)法問(wèn)題。當(dāng)然，國(guó)際人權(quán)法并不要求受保護(hù)的少數(shù)人是公民或永久居民。
自1950年起，國(guó)家開(kāi)展民族識(shí)別工作，最終識(shí)別出56個(gè)民族。其中，漢族人口最多，其他55個(gè)民族因人口數(shù)量相對(duì)較少，習(xí)慣稱為“少數(shù)民族”。我國(guó)民族識(shí)別工作主要參考斯大林著名的有關(guān)民族的定義，即語(yǔ)言、地域、經(jīng)濟(jì)生活和心理訴諸“四要素”，在具體識(shí)別過(guò)程中，意識(shí)到這個(gè)定義“是對(duì)資本主義時(shí)期形成的西方民族的科學(xué)總結(jié)”，與我國(guó)“許多民族還是處在前資本主義階段”的實(shí)際情況并不完全吻合，因此，“對(duì)中國(guó)各民族的具體情況進(jìn)行具體分析”，重視“民族地區(qū)”和“共同心理素質(zhì)”要素，“沒(méi)有把語(yǔ)言作為孤立的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)”。
從識(shí)別的結(jié)果來(lái)看，56個(gè)民族是民族學(xué)和人類學(xué)意義上的“文化民族”。①《憲法》序言中“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”的表述，說(shuō)明締造共和國(guó)的主體是各族人民，而不是各個(gè)民族。56個(gè)民族不能自外于中華民族這個(gè)大家庭。既然我們這個(gè)主權(quán)國(guó)家不是由各個(gè)民族“加盟”而成的，那么，任何一個(gè)民族都沒(méi)有“脫離”國(guó)家的權(quán)利，即不享有自決權(quán)。②《憲法》第4條“中華人民共和國(guó)各民族一律平等”的表述，說(shuō)明各民族之間的政治地位和法律地位是平等的；“各民族都有使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”，說(shuō)明各民族的特殊性以及各民族公民對(duì)本民族自我認(rèn)同的要素集中于語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣等文化領(lǐng)域。③《憲法》第4條“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”的表述，說(shuō)明自治權(quán)的行使是通過(guò)自治機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。“民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治”，即使在民族區(qū)域自治地方，地方政權(quán)依然是由聚居于此的各族人民共同組成的，不存在某個(gè)民族作為一個(gè)群體而獨(dú)享的政治權(quán)利。在憲制框架中，56個(gè)民族之間的差異主要在于文化。因此，我國(guó)政治和法律概念體系中的“少數(shù)民族”基本對(duì)應(yīng)于國(guó)際人權(quán)法中的“族裔少數(shù)人”概念。作為最直觀的佐證，全國(guó)人民代表大會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站發(fā)布的現(xiàn)行《憲法》英譯本，將序言中的“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”譯作“a unified multiethnic state”，將第4條中的“少數(shù)民族”譯作“ethnic minorities”，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)門(mén)戶網(wǎng)站將“中華人民共和國(guó)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)”譯作“National Ethnic Affair Commission of the People’ s Republic of China”。
對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，無(wú)論是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條，還是《在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》，所保護(hù)的是屬于少數(shù)人群體的個(gè)人的人權(quán)。但就發(fā)展權(quán)而言，“發(fā)展權(quán)個(gè)人主體與集體主體在法律秩序中應(yīng)該具有同等重要的地位和并行不悖的資格，這種雙重主體并存的二元論，是發(fā)展權(quán)主體規(guī)范的基本原則”。當(dāng)“權(quán)利主體路徑”下的少數(shù)民族（即族裔少數(shù)人）權(quán)利與“權(quán)利客體路徑”下的發(fā)展權(quán)相交時(shí)，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)概念就牽涉到個(gè)人主體與集體主體的關(guān)系。
從根本上來(lái)說(shuō)，人權(quán)首先是個(gè)人權(quán)利。人在道德和應(yīng)然語(yǔ)境中的無(wú)差別性，是普遍人權(quán)概念得以成立的前提。人權(quán)概念在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的確立和高揚(yáng)，其出發(fā)點(diǎn)就在于給予每個(gè)人充分的尊重，彰顯人的價(jià)值，以避免國(guó)家或其他第三方主體對(duì)個(gè)人的侵害。“人權(quán)把人定義為個(gè)人，并且賦予個(gè)人要求高于社會(huì)及其他社會(huì)集體的合理優(yōu)先性。”發(fā)展權(quán)首先是個(gè)人的發(fā)展權(quán)。“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)也不能少；共同富裕路上，一個(gè)也不能掉隊(duì)。”這里所體現(xiàn)的人權(quán)思想就是發(fā)展權(quán)最終要落實(shí)到每個(gè)具體的人。因此，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)首先就是屬于少數(shù)民族的公民發(fā)展權(quán)。
落實(shí)到每一個(gè)具體的個(gè)人，人權(quán)就不是抽象的概念，而是反映人權(quán)主體特定的利益訴求。這種訴求不能脫離個(gè)人的物質(zhì)生活條件以及由物質(zhì)生活條件所決定的社會(huì)文化狀況。“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和。”人的類生活存在方式?jīng)Q定了具體的人權(quán)訴求。發(fā)展權(quán)概念形成的背景在于類主體間發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等和發(fā)展水平的不均衡。從國(guó)際層面看，有發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之分；從國(guó)家層面看，有貧困人口與非貧困人口之分；從區(qū)域?qū)用婵?，有先發(fā)地區(qū)與后發(fā)地區(qū)之分?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》第10條所要求的“國(guó)家一級(jí)和國(guó)際一級(jí)的政策、立法、行政及其他措施”往往不是針對(duì)個(gè)人，而是瞄準(zhǔn)群體來(lái)擬定、通過(guò)和實(shí)施的。
21世紀(jì)，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)逐步承認(rèn)特定群體的人權(quán)主體地位。例如，2007年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》，第1條宣告：“土著人民，無(wú)論是集體（collective）還是個(gè)人（individuals），都有權(quán)充分享受《聯(lián)合國(guó)憲章》、《世界人權(quán)宣言》和國(guó)際人權(quán)法所確認(rèn)的所有人權(quán)和基本自由。”其第7條第2款特別強(qiáng)調(diào)“土著人民享有作為獨(dú)特民族（distinct peoples），自由、和平、安全地生活的集體權(quán)利（collective right）”。當(dāng)然，土著人概念與侵占和殖民相關(guān)，而我國(guó)的56個(gè)民族都是世居民族，不屬于嚴(yán)格意義上的土著民族。2008年，有學(xué)者在向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)提交的文件中指出：“在公共領(lǐng)域被承認(rèn)的少數(shù)人的文化權(quán)利，其集體層面的侵害并不必然構(gòu)成侵犯?jìng)€(gè)人基本權(quán)利。”
從國(guó)際人權(quán)法演進(jìn)的趨勢(shì)來(lái)看，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第27條僅僅保護(hù)作為少數(shù)人的個(gè)人的權(quán)利，這并不妨礙少數(shù)人的其他權(quán)利以集體權(quán)利的方式獲得承認(rèn)與保護(hù)。換句話說(shuō)，少數(shù)民族（族裔少數(shù)人）權(quán)利與發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)性質(zhì)是可以相容的。“全面實(shí)現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個(gè)都不能少，一個(gè)都不能掉隊(duì)。”這里所體現(xiàn)的人權(quán)思想就是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的集體主義面向。
綜上所述，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的含義可以表述為，少數(shù)民族公民和各少數(shù)民族參與、促進(jìn)并享受協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)人權(quán)，在本質(zhì)上是各民族發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。
二、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
自1648年《威斯特伐利亞和約》簽訂以來(lái)，民族國(guó)家成為近現(xiàn)代世界最普遍甚至是唯一可行的政治統(tǒng)治單位。“民族國(guó)家區(qū)別于王朝國(guó)家的根本性特征在于建立民主政治制度。王朝國(guó)家的最高權(quán)力由君主享有，而民族國(guó)家實(shí)現(xiàn)了全體國(guó)民對(duì)最高權(quán)力的擁有，即人民主權(quán)。”1949年，中華人民共和國(guó)成立，作為建國(guó)憲章的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》在序言中宣告“人民民主主義為中華人民共和國(guó)建國(guó)的政治基礎(chǔ)”，中國(guó)完成民族國(guó)家的構(gòu)建歷程。在國(guó)家的政治屋頂下，歷史上自在的中華民族，通過(guò)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的民族解放運(yùn)動(dòng)，走向自覺(jué)。全國(guó)各族人民成為國(guó)家的主人，國(guó)家既是各族人民的利益共同體，又是中華民族的政治共同體。我國(guó)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)踐是在中華民族共同體中得以具體展開(kāi)的。
從歷史階段來(lái)看，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)踐大致可以分為三個(gè)時(shí)期。在新中國(guó)成立的第一個(gè)三十年里，以民族區(qū)域自治實(shí)現(xiàn)各族人民當(dāng)家作主；在新中國(guó)成立的第二個(gè)三十年里，以扶持支援優(yōu)惠措施加快少數(shù)民族發(fā)展；黨的十八大以來(lái)，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。
從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，根據(jù)《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條，發(fā)展權(quán)的內(nèi)容包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治等四個(gè)維度的發(fā)展。根據(jù)《憲法》序言第7自然段，我國(guó)的國(guó)家任務(wù)涉及物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明等五位一體的發(fā)展。本文承認(rèn)少數(shù)民族和少數(shù)民族公民享有生態(tài)利益，有權(quán)通過(guò)參與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)政策的制定和實(shí)施，享受環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)活力提高以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境趨于協(xié)調(diào)。基于我國(guó)少數(shù)民族人口大雜居、小聚居的分布特點(diǎn)，以及生態(tài)發(fā)展利益不可能“精準(zhǔn)”惠及某個(gè)具體民族的客觀事實(shí)，本文不述及少數(shù)民族生態(tài)發(fā)展實(shí)踐。
（一）少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)旨在提升少數(shù)民族公民的政治參與能力，在全過(guò)程人民民主中獲得更廣泛和更深刻的政治能動(dòng)性。從民族政治學(xué)的角度看，我國(guó)的56個(gè)民族都屬于“文化民族”，即“族群”（ethnic group）范疇，中華民族是享有主權(quán)的“政治民族”，即“國(guó)族”（nation）。“各民族都是大家庭的平等成員，都不能等同于、更不能自外于中華民族。”因此，少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)主要是指少數(shù)民族公民的政治發(fā)展權(quán)。
一是以民主選舉參與國(guó)家政權(quán)建設(shè)。中國(guó)人民建立了中華人民共和國(guó)，成為國(guó)家的主人，這是包括少數(shù)民族在內(nèi)的全國(guó)人民政治發(fā)展權(quán)最深刻的變革。“1961年，西藏各地開(kāi)始實(shí)行普選，昔日的農(nóng)奴和奴隸第一次獲得了當(dāng)家作主的民主權(quán)利。”人民代表大會(huì)是各族人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族都有全國(guó)人大代表，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)的55個(gè)少數(shù)民族代表共442名，占代表總數(shù)14.8%。每一聚居的少數(shù)民族都有該少數(shù)民族聚居地方的人大代表。例如，青海省第十四屆人民代表大會(huì)代表390名，其中，藏族72人，回族29人，蒙古族18人，土族14人，撒拉族6人，滿族3人，哈薩克族2人，少數(shù)民族代表占代表總數(shù)36.9%。又如，大理白族自治州第十五屆人民代表大會(huì)代表369 名，其中，白族117人，彝族56人，回族11人，傈僳族6人，納西族3人，藏族、傣族、苗族各2人，侗族、壯族、瑤族、阿昌族、拉祜族、布朗族、哈尼族各1人，少數(shù)民族代表占代表總數(shù)55.8%。少數(shù)民族公民通過(guò)民主選舉參與國(guó)家最根本的政治實(shí)踐。
二是以協(xié)商民主擴(kuò)大有序政治參與。“協(xié)商民主是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式。”作為政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“政協(xié)”）在機(jī)構(gòu)組成上專門(mén)設(shè)置少數(shù)民族界別。政協(xié)第十四屆全國(guó)委員會(huì)中有55個(gè)少數(shù)民族的委員244名，占委員總數(shù)11.2%。在地方委員會(huì)層面，例如，政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)第十三屆委員會(huì)委員523名，少數(shù)民族委員占委員總數(shù)45.9%。在協(xié)商民主的制度框架內(nèi)，各族公民參政議政，及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地反映社情民意，充分行使了政治權(quán)利。
（二）少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)中居于主導(dǎo)地位，最終制約著發(fā)展權(quán)其他內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立初期，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)落后。在生產(chǎn)力上，少數(shù)民族群眾主要從事傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)，西南地區(qū)的一些山地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處在“刀耕火種”的原始狀態(tài)。在生產(chǎn)資料所有制上，毛澤東同志指出：“……現(xiàn)在是不是還有原始公社所有制呢？在有些少數(shù)民族中恐怕是有的。我國(guó)也還有奴隸主所有制，也還有封建主所有制……”因此，在處理漢族與少數(shù)民族關(guān)系上，“我們要誠(chéng)心誠(chéng)意地積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)”。
一是以項(xiàng)目建設(shè)夯實(shí)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家把四分之一的大型建設(shè)項(xiàng)目安排在了民族地區(qū)，內(nèi)蒙古包頭鋼鐵基地、寧夏青銅峽水電站等建設(shè)項(xiàng)目奠定民族地區(qū)現(xiàn)代化的工業(yè)基礎(chǔ)。1964 年，中共中央開(kāi)展三線建設(shè)，以工業(yè)為主導(dǎo)，各領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目在戰(zhàn)略后方全面推進(jìn)，西部民族地區(qū)生產(chǎn)力布局得到全面改善。改革開(kāi)放以后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心向沿海轉(zhuǎn)移，但民族地區(qū)依然安排一大批建設(shè)項(xiàng)目，如新疆塔里木油田、廣西平果鋁廠、青海鉀肥工程、內(nèi)蒙古大型煤電基地等。2000年，國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件獲得極大改善。2012年至2021年的十年間，民族地區(qū)生產(chǎn)總值從5.1萬(wàn)億元增長(zhǎng)至11.8萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)7.6%，高于全國(guó)同期1.1個(gè)百分點(diǎn)；人均地區(qū)生產(chǎn)總值從26909元增長(zhǎng)至58197元；民族地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重從9.5%增加至10.3%；西藏、貴州、云南地區(qū)生產(chǎn)總值分別年均增長(zhǎng)9.5%、9.4%、8.4%，增速分列全國(guó)第一、二、五位。對(duì)于發(fā)展權(quán)而言，“經(jīng)濟(jì)利益不能簡(jiǎn)單地對(duì)應(yīng)為物權(quán)客體的物，而是獲得物的機(jī)會(huì)和能力”。項(xiàng)目建設(shè)不僅為少數(shù)民族和民族地區(qū)創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，更是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各族人民參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)趨于均等化。
二是以減貧脫貧改善少數(shù)民族生存狀況。貧窮是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的最大障礙。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在《人權(quán)與赤貧》的決議中寫(xiě)道：“廣泛存在赤貧現(xiàn)象阻礙充分有效地享受人權(quán)，并且在某種情況下可能對(duì)生命權(quán)構(gòu)成威脅，立即減輕并最終消滅赤貧現(xiàn)象必須保持作為國(guó)際社會(huì)的高度優(yōu)先事項(xiàng)。”新中國(guó)成立初期，國(guó)家通過(guò)廢除封建土地剝削制度，發(fā)放貸款和農(nóng)具，解決少數(shù)民族生存的障礙。1982年，國(guó)家啟動(dòng)“三西”（甘肅定西、河西，寧夏西海固）專項(xiàng)扶貧計(jì)劃，拉開(kāi)開(kāi)發(fā)式扶貧的序幕。1989年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家民委、國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作有關(guān)政策問(wèn)題的請(qǐng)示》（國(guó)發(fā)〔1989〕62號(hào)），通過(guò)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、放開(kāi)農(nóng)副產(chǎn)品銷售，減輕負(fù)擔(dān)，設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”等措施賦權(quán)少數(shù)民族和民族地區(qū)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，在全國(guó)范圍全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。到2020年底，五大自治區(qū)和貴州、云南、青海三個(gè)多民族省份（即“民族八省區(qū)”）3121萬(wàn)貧困人口全部脫貧；28個(gè)人口較少民族全部實(shí)現(xiàn)整族脫貧。
三是以支持支援縮小民族地區(qū)發(fā)展差距。1952年，中央人民政府公布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，第33條規(guī)定：“上級(jí)人民政府應(yīng)幫助各民族自治區(qū)（即民族自治地方）發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)。”支持和幫助民族地區(qū)發(fā)展成為民族政策的一項(xiàng)基本內(nèi)容。1979年，中共中央批準(zhǔn)了全國(guó)邊防工作會(huì)議的報(bào)告，首次提出組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省、市實(shí)行對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。嗣后，對(duì)口支援的范圍和領(lǐng)域逐步擴(kuò)大。中央和上級(jí)政府支持民族自治地方、東部沿海省市支援中西部民族地區(qū)的格局形成。“十三五”期間國(guó)家累計(jì) “民族八省區(qū)”下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付3800億元、均衡性轉(zhuǎn)移支付2萬(wàn)多億元，支持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在對(duì)口援助方面，以第九批援藏工作（2019—2022年）為例，三年累計(jì)落實(shí)援藏資金206.31億元，實(shí)施援藏項(xiàng)目2712個(gè)，引進(jìn)全國(guó)各地企業(yè)1141家，累計(jì)實(shí)施627個(gè)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。
（三）少數(shù)民族文化發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
文化是少數(shù)民族（族裔少數(shù)人）概念得以成立的基礎(chǔ)性元素之一，也是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)中最具集體人權(quán)屬性的部分。“權(quán)利主體通過(guò)發(fā)揚(yáng)、強(qiáng)化、吸收、離析、取代、喪失、共軛等方式發(fā)展本國(guó)家、本民族特有的文化內(nèi)蘊(yùn)和文化形態(tài)的權(quán)利即文化發(fā)展權(quán)。”
一是以義務(wù)教育普及提升各民族文化素養(yǎng)。新中國(guó)成立時(shí)，全國(guó)5.4億人口中，文盲率高達(dá)80%。國(guó)家采取各種措施，大力發(fā)展教育事業(yè)，切實(shí)保障各族公民的受教育權(quán)利。教育投入大幅增長(zhǎng)，確定國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于4%的目標(biāo)，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)。隨著少數(shù)民族義務(wù)教育的普及，擁有中學(xué)以上文化程度的少數(shù)民族人口顯著增長(zhǎng)。全國(guó)興辦15所民族高等院校，北京大學(xué)、清華大學(xué)等著名高校開(kāi)辦民族班。國(guó)家實(shí)施培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃，國(guó)家部委所屬重點(diǎn)高校和有關(guān)科研院（所）按照定向培養(yǎng)計(jì)劃“定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)”的要求招收少數(shù)民族博士研究生和碩士研究生。從第四次全國(guó)人口普查和第七次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)來(lái)看（見(jiàn)表1），民族八省區(qū)擁有大學(xué)（大專及以上）文化程度的人口大幅增長(zhǎng)，其中，西藏自治區(qū)增幅達(dá)19.2倍；擁有中學(xué)文化程度的人口也有相應(yīng)增長(zhǎng)；除西藏自治區(qū)外，擁有小學(xué)文化程度的人口出現(xiàn)不同程度的下降。這就說(shuō)明民族八省區(qū)人口平均受教育年限得到提高。
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二是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高公共文化服務(wù)水平。少數(shù)民族文化發(fā)展權(quán)實(shí)踐不僅僅局限于少數(shù)民族公民通過(guò)教育獲得知識(shí)，在更廣泛意義上涉及少數(shù)民族在文化生活中的資源分配和利益分享。國(guó)家積極推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化，不斷滿足少數(shù)民族日益增長(zhǎng)的文化需求。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，從1981年到2018年，民族自治地方群眾文化機(jī)構(gòu)從3436個(gè)增至9490個(gè)，圖書(shū)館從331個(gè)增至767個(gè)。從地區(qū)數(shù)據(jù)看，截至2019年，新疆有公共圖書(shū)館112個(gè)、博物館和紀(jì)念館106個(gè)、科技館29個(gè)、美術(shù)館60個(gè)、文化館130個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站1350個(gè)，有各級(jí)各類廣播電視臺(tái)102座，形成了覆蓋自治區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)、村的五級(jí)公共文化服務(wù)體系。除了實(shí)體文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共文化的數(shù)字化服務(wù)能力不斷提高，中央財(cái)政支持開(kāi)展數(shù)字資源的維吾爾語(yǔ)、哈薩克語(yǔ)、藏語(yǔ)、朝鮮語(yǔ)、蒙古語(yǔ)5種少數(shù)民族語(yǔ)言譯制工作。
三是以鼓勵(lì)各民族相互學(xué)習(xí)保護(hù)語(yǔ)言文字多樣性。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)具有相對(duì)獨(dú)立性的權(quán)利而存在，其實(shí)踐意義在于需要相應(yīng)的義務(wù)主體提供具有針對(duì)性的政策、立法、行政及其他措施。在語(yǔ)言文字領(lǐng)域，集中體現(xiàn)為兩個(gè)方面的實(shí)踐。一方面，推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字。國(guó)家保障少數(shù)民族公民學(xué)習(xí)和使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字的權(quán)利，賦能少數(shù)民族公民在人力資源市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和跨地區(qū)流動(dòng)的適應(yīng)性，降低各族公民交往交流交融的語(yǔ)言文字障礙。另一方面，保存?zhèn)鞒猩贁?shù)民族語(yǔ)言文字。國(guó)家尊重各民族使用和發(fā)展本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利，在民族自治地方執(zhí)行公務(wù)時(shí)，同時(shí)使用國(guó)家通用語(yǔ)言文字、實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字。從1952年到2018年，全國(guó)少數(shù)民族文字出版圖書(shū)從621種增至7154種，期刊從15種增至229種，報(bào)紙從20種增至103種。各族人民相互學(xué)習(xí)語(yǔ)言文字，感受各民族文化魅力，促進(jìn)各民族語(yǔ)言相通、心靈相通。
四是以遺產(chǎn)文物保護(hù)傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。“各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化都是中華文化的組成部分。”國(guó)家通過(guò)保護(hù)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)、文物和古跡，推動(dòng)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展。少數(shù)民族重要的歷史遺跡，分級(jí)列為文物保護(hù)單位進(jìn)行保護(hù)和管理，其中，西藏拉薩布達(dá)拉宮歷史建筑群、云南麗江古城等五處位于民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)被列入聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。少數(shù)民族重要的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，分級(jí)列入非遺保護(hù)名錄，其中，新疆維吾爾木卡姆藝術(shù)、蒙古族長(zhǎng)調(diào)民歌、中國(guó)朝鮮族農(nóng)樂(lè)舞、瑪納斯、格薩（斯）爾、侗族大歌、藏戲、羌年、黎族傳統(tǒng)紡染織繡技藝等15個(gè)涉及少數(shù)民族的項(xiàng)目被列入聯(lián)合國(guó)教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄（名冊(cè)），占全國(guó)總數(shù)的34%。此外，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)自20世紀(jì)80年代開(kāi)展少數(shù)民族古籍工作的搜集、整理、保護(hù)工作，成立了少數(shù)民族古籍文獻(xiàn)人才培養(yǎng)與科學(xué)研究基地、少數(shù)民族古籍保護(hù)與資料信息中心、少數(shù)民族古籍收藏與修復(fù)中心等一批專業(yè)機(jī)構(gòu)。
（四）少數(shù)民族社會(huì)發(fā)展權(quán)的實(shí)踐成就
少數(shù)民族社會(huì)發(fā)展權(quán)的實(shí)踐是通過(guò)社會(huì)政策的落實(shí)，向少數(shù)民族和民族地區(qū)分配醫(yī)療、衛(wèi)生、保險(xiǎn)和救助等福利資源，確保少數(shù)民族公民由于年老、疾病、殘疾、生育、工傷、失業(yè)或?yàn)?zāi)害等原因在生活陷于困難或喪失扶養(yǎng)能力時(shí)，獲得維系生存并實(shí)現(xiàn)發(fā)展的機(jī)會(huì)和條件。
一是以醫(yī)療服務(wù)提升各族人民健康水平。國(guó)家推進(jìn)整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高少數(shù)民族公民醫(yī)療衛(wèi)生資源的可及性和便利性。從1949年到2018年，民族自治地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)從361個(gè)增至54513個(gè)，增加150倍；衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)從3310張?jiān)鲋?04.8萬(wàn)張，增加315倍。截至2021年底，西藏已實(shí)現(xiàn)400多種“大病”診療不出自治區(qū)、2400多種“中病”不出地市就能治療。2012年至2021年，廣西人均預(yù)期壽命從75.11歲增至78.06歲；孕產(chǎn)婦、嬰兒、5歲以下兒童死亡率分別從16.51/10萬(wàn)、5.65‰、7.89‰大幅下降到8.8/10萬(wàn)、2.67‰和4.07‰。
二是以社會(huì)保障降低各族人民生活風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家基本建成世界上規(guī)模最大的覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度。西藏社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到100%，2020年完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至585元。新疆城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率穩(wěn)定在95%以上，失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)制度對(duì)職業(yè)人群全覆蓋。隨著社會(huì)保障體系的完善，少數(shù)民族公民的安全感和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng)。
三是以社會(huì)救助托底各族人民基本生活。國(guó)家建立綜合性社會(huì)救助體系，特別是不斷提高城鄉(xiāng)居民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。例如，寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從2010年的每人每月200元上調(diào)至2022年的每人每月650元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)同期從每人每年900元上調(diào)至每人每年5520元。
三、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)
馬克思主義的人權(quán)觀主張人權(quán)是歷史的。“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展。”這就意味著，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，人權(quán)觀念、人權(quán)形態(tài)和人權(quán)實(shí)踐都會(huì)發(fā)生變化。同樣，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)也是歷史的，從概念源起來(lái)看，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變革促成對(duì)少數(shù)人和發(fā)展權(quán)的保護(hù)，進(jìn)而產(chǎn)生少數(shù)民族發(fā)展權(quán)；從實(shí)踐成就來(lái)看，中華人民共和國(guó)的成立以及民族識(shí)別工作的完成，使得少數(shù)民族發(fā)展權(quán)成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利獲得尊重、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)不可能一成不變，而是會(huì)隨著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，表現(xiàn)出新的形態(tài)。
（一）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)與區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織
新中國(guó)成立70多年來(lái)，社會(huì)生產(chǎn)力總體水平顯著提高，已經(jīng)全面建成小康社會(huì)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。這種發(fā)展觀在人權(quán)話語(yǔ)中集中體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展權(quán)的概念，“區(qū)域發(fā)展權(quán)是在發(fā)展程度與地理環(huán)境相對(duì)同一化的生存空間內(nèi)的全體公民所享有的，旨在實(shí)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)部及其作為一個(gè)整體與外部區(qū)域之間的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本權(quán)利”。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)演進(jìn)的一個(gè)趨勢(shì)就是與區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織，理?yè)?jù)有二。
第一，作為少數(shù)民族發(fā)展權(quán)主體的少數(shù)民族自身在發(fā)生變化。我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族既是漫長(zhǎng)歷史上族群演變生成的結(jié)果，又是民族識(shí)別工作建構(gòu)的結(jié)果。民族識(shí)別工作主要參考斯大林的民族定義，該定義的四個(gè)要素均發(fā)生不同程度的變化。隨著國(guó)家通用語(yǔ)言文字的普及，“共同語(yǔ)言”逐漸從本民族的語(yǔ)言擴(kuò)展為中華民族的語(yǔ)言，尤其是在城市化進(jìn)程中，熟練使用本民族語(yǔ)言文字的南方少數(shù)民族學(xué)齡兒童正在減少。全國(guó)性人力資源市場(chǎng)的形成和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)了少數(shù)民族公民遠(yuǎn)離故土，向東部沿海地區(qū)的城市聚集，“共同地域”要素趨于消解。“共同經(jīng)濟(jì)生活”帶有明顯的前工業(yè)文明的印記，尤其是農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的劃分，耕作方式（如哈尼族的梯田）、作物種類（如藏族的青稞）、儲(chǔ)存手段（如苗族的煙熏臘肉）都會(huì)成為少數(shù)民族的標(biāo)志性特點(diǎn)；但在工業(yè)化時(shí)代，社會(huì)化大生產(chǎn)淡化了這種族際差異。四個(gè)要素中只有“表現(xiàn)于共同文化上的共同心理素質(zhì)”較為穩(wěn)定，但在各民族交流交往和交融過(guò)程中也會(huì)發(fā)生變化。因此，民族識(shí)別要素的變化導(dǎo)致公民基于民族身份的差異正在變小，以民族身份為基礎(chǔ)的少數(shù)民族發(fā)展權(quán)保障政策也將在改變。例如，浙江省教育廳等五部門(mén)印發(fā)《浙江省進(jìn)一步深化高考加分改革實(shí)施方案》（浙教考〔2021〕39號(hào)），逐步調(diào)整少數(shù)民族考生加分政策，并將于2027年完全取消包括戶籍在景寧畬族自治縣的少數(shù)民族考生等在內(nèi)的加分項(xiàng)目。
第二，作為少數(shù)民族發(fā)展權(quán)保障的民族工作具有很強(qiáng)的區(qū)域性。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，發(fā)展少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)的活動(dòng)，統(tǒng)稱為民族工作。我國(guó)民族工作在具體實(shí)施過(guò)程中，帶有明顯的區(qū)域性特征?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》《中華人民共和國(guó)體育法》等法律通過(guò)設(shè)定對(duì)民族地區(qū)的幫助和扶持義務(wù)來(lái)促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)60年代開(kāi)展的“三線建設(shè)”，80年代提出的“對(duì)口支援”，1999年實(shí)施的“西部大開(kāi)發(fā)”都是以“地區(qū)”作為政策抓手開(kāi)展實(shí)施的。2021年，中央民族工作會(huì)議指出“要完善差別化區(qū)域支持政策”。在新時(shí)代，推動(dòng)民族地區(qū)融入新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，這既是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)踐的重要內(nèi)容，又是區(qū)域發(fā)展權(quán)實(shí)踐的重要內(nèi)容。
值得注意的是，民族工作在很大程度上是通過(guò)民族區(qū)域自治來(lái)開(kāi)展的?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第2條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。”民族區(qū)域自治中的“自治”是相當(dāng)于其他地方而言的，在民族自治地方內(nèi)部，同時(shí)存在實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族，在本質(zhì)上是各民族實(shí)行民主集中制的“共治”。那么，建立在民族區(qū)域自治基礎(chǔ)上的發(fā)展權(quán)立法、政策和措施，與其說(shuō)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)踐，不如說(shuō)民族自治地方區(qū)域發(fā)展權(quán)實(shí)踐。
（二）國(guó)家發(fā)展權(quán)在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的凸顯
在我國(guó)的政治和法律概念體系中，存在著兩個(gè)不同層面的“民族”范疇。一個(gè)是通過(guò)民族識(shí)別工作識(shí)別出來(lái)的56個(gè)文化民族（即族群，ethnic group），所以說(shuō)我國(guó)是一個(gè)“多民族國(guó)家”（multiethnic state）；一個(gè)是從自在走向自覺(jué)并建立主權(quán)國(guó)家的政治民族（即國(guó)族，nation），所以說(shuō)我國(guó)是一個(gè)“民族國(guó)家”（nation state）。黨的十八大以來(lái)，特別是2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議對(duì)《憲法》的修改，確立了兩個(gè)層面的“共同體”范疇，與兩個(gè)層面的“民族”范疇相互對(duì)應(yīng)。在中華民族共同體這個(gè)大家庭內(nèi)部，國(guó)家致力于實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮、共同發(fā)展，這里就存在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論與實(shí)踐；在人類命運(yùn)共同體這個(gè)框架內(nèi)部，國(guó)家致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，這里也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)中華民族發(fā)展權(quán)的理論與實(shí)踐命題。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)演進(jìn)的另一個(gè)趨勢(shì)就是與國(guó)家發(fā)展權(quán)的凸顯，其理?yè)?jù)在于：在國(guó)際人權(quán)法體系中，一國(guó)全體人民是可以成為發(fā)展權(quán)主體的?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》在第1條和第2條中分別使用了“每個(gè)人和所有各國(guó)人民”（every human person and all peoples）、全體人民和所有個(gè)人（the entire population and all individuals）的主體表述，這就是說(shuō)，發(fā)展權(quán)的主體至少涵蓋了個(gè)人、一國(guó)人民（全體人民）和全人類（各國(guó)人民）三個(gè)層次?！堵?lián)合國(guó)千年宣言》第6段更明確地強(qiáng)調(diào)：“不得剝奪任何個(gè)人和任何國(guó)家得益于發(fā)展的權(quán)利。”因此，作為發(fā)展權(quán)主體的一國(guó)人民，對(duì)應(yīng)于《憲法》中的“中國(guó)各族人民”“全國(guó)各族人民”“中國(guó)人民”。從民族國(guó)家建構(gòu)的角度看，中華人民共和國(guó)是中華民族的國(guó)家；從國(guó)家權(quán)力歸屬的角度看，中華人民共和國(guó)是中國(guó)人民的國(guó)家。中華民族發(fā)展權(quán)就等價(jià)于中國(guó)人民發(fā)展權(quán)，即國(guó)家發(fā)展權(quán)?？傊瑥拿褡褰ㄔO(shè)維度看待中國(guó)的發(fā)展權(quán)，一方面，需要鑄牢中華民族共同體意識(shí)，通過(guò)深化少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)各族人民共同富裕和共同繁榮，以中華民族大團(tuán)結(jié)促進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化；另一方面，需要通過(guò)堅(jiān)守國(guó)際法準(zhǔn)則，走和平發(fā)展的道路，在國(guó)際人權(quán)法體系中推動(dòng)國(guó)家發(fā)展權(quán)的實(shí)踐，為全人類的人權(quán)進(jìn)步事業(yè)作出人口大國(guó)的歷史性貢獻(xiàn)。
【本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代增強(qiáng)各族人民中華民族認(rèn)同的法治保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19@ZH020）和國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“中華民族偉大復(fù)興視域下各民族共同繁榮的憲法保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21BMZ170）研究成果，原載《發(fā)展權(quán)研究》2025年第1輯第210-232頁(yè)?！?/p>
（作者簡(jiǎn)介：唐勇，法學(xué)博士，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，碩士生導(dǎo)師。）
（因篇幅較長(zhǎng)，已略去原文注釋。本文轉(zhuǎn)自華中大Humanrights微信公眾號(hào)）
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